应对突发事件法范文1
关键词: 突发事件管理制度;法律不足;危机意识
中图分类号: X507
1 《突发事件应对法》的立法特色
该法的特色主要在于:重在预防、关口前移;既授予政府充分的应急权力,又对其权力行使进行规范;对公民权利的限制和保护相统一;认识到问责制度对提高处置突发事件效率的意义;突发事件应对制度的相关观念及概念的变化,体现了立法机关以及政府相关部门观念的逐渐转变。
2 《突发事件应对法》在实践中的不成熟
(1)领导机制不具体。
我们调研发现,南京市很早以来就成立了扫雪防冻指挥部,负责每年入冬以来的扫雪防冻任务,并且形成了惯例,在处理此类气象突发事件时相对熟悉。设立突发事件指挥部不是《突发事件应对法》颁布以来才有的事情,而是各地方在常年处理突发事件的过程中所形成的。所以《突发事件应对法》应当着眼规定的领导机制是将领导机制细化,将权力、权利、义务等以制度化的形式确立下来。而该法仅仅规定:“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人……组成的突发事件应急指挥机构,……根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构……”。
通过与南京市扫雪防冻指挥部李宜武副指挥长的交谈,我们发现南京市每年的扫雪防冻预案尽管常改常新,但是并没有将各组成部分的职能规定细致,尤其是没有将指挥部成员的权力、责任固定下来。只是在每年召开的扫雪防冻协调会上由指挥长(副市长级)、副指挥长(市容局副局级)进行分配,更多强调的是由指挥部分配任务,而非各自履行法律规定的自身职权。权能不清可能会造成工作人员不明了份内职责,导致在突发事件发生时缺少自救意识和自救方法,造成损失。同时可能会造成官员的滥用权力,也不利于民众利益的保护。
由于中国传统以来都有过分重视行政的习惯,形成了出现事件首先大家开会讨论一下,然后采取对策应对。这种方式往往会错失突发事件应急处置的最佳时期,例如震后72小时“黄金时间”。拿今年大雪灾为例,一台大型扫雪设备在经过层层协调之后才加入南京长江大桥的除雪任务中。这延缓了南京城内外交通进出恢复便利。
从另外一方面来看,突发事件的应急制度在一定程度上需要经验积累以及前人总结。突发事件的不确定因素太多,因此领导机制不细化反给予了决策者灵活决策的空间,在一定程度上有利于突发事件的应对处理。
这两个方面的原因造成制度的未细化,却在实践中可能带来危害。因为决策者们的每一项关于突发事件处置的决策关系到的都是群体的利益,最终落脚点是社会公共利益。如果没有赋予决策者自由裁量权,瞬息万变的灾害将侵吞社会的财富;如果不对决策者进行限制、过于自由也不利于保护群体利益。《突发事件应对法》只是规定“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关,其办事机构及具体职责由国务院规定。”根据该条,国务院应该制定相关的行政法规,进行确权。
(2)协调机制不清晰。
政府的各个职能部门在突发事件应对时的协调往往会出现问题。现代的政府部门之间工作内容具有相对独立性,突发事件的产生涉及多个职能部门,这就必然需要政府部门之间的相互配合。在平时,只要处理自己的问题而不用顾及其他;在进行合作时,如何协调却成为了一大问题。在今年年初的大雪灾中,南京市的各个部门虽然在扫雪防冻指挥部的统一领导之下,分工进行工作,但协作不畅导致一些环节出现问题:比如说调运扫雪装备的车辆往往不能第一时间赶赴除雪现场。究其原因,在于缺乏制度层面上较为详尽的规定,缺乏各地相应制定的详细的应急预案,缺乏实践中熟练的配合演练。根据《突发事件应对法》的规定:“突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府的决定、命令,配合人民政府采取的应急处置措施,做好本单位的应急救援工作,并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。”实践中,各地政府应该根据本地的实际情况制定更加具体的地方性法规,各相关部门也应当根据国家设定的应急预案样本制定相关详尽的预案以供参考。
(3)技术支持、物资储备不到位。
应急技术支持对于不论是自然灾害还是突发事故都必不可少。由于现代社会公共危机的复杂性和危害性进一步加大,先进的技术手段成为了必须。我们在进行调研的时候发现,在对长江大桥进行的除雪过程中,虽然拥有进口高级扫雪车却没有能够发挥其作用,最后撤离了大桥。这造成了资源的浪费,同时也延误了突发事件的应急处置。另一方面,技术的支持是应对突发事件是高效率的基础,不能不引起我们的重视;另一方面,关于技术方面的投入不当,反而会使政府难以运用各种先进技术进行高效率的突发事件快速处理。问题就在于怎样使得必要的技术支持能够时刻保持状态。而不致今年南京在处理大雪灾的时候出现扫雪装备年久失修的现象。
经过我们的调研发现,南京市受雪灾影响最大的就是道路交通情况。在南京大雪的第一天,全南京用于扫除道路积雪的工业用盐告罄(只是撒在桥梁、隧道、陡坡等地段),后来紧急从安徽等地调运才保障了南京扫雪的顺利进行。这在一定程度上暴露了应急物资储备不足的问题。在大雪灾这种跨省市、影响地域极广的突发事件面前,从外部调运的这种补救措施显然不是最佳的方法。当然,物资的储备与保管在平时也是一个问题。一方面,储备不足、保管不当会造成“巧妇难为无米之炊”;一方面,囤积过多的应急物资其保管又会花费不菲。
不论是统一指挥的领导机制还是复合型公共危机管理的协调机制,都应该将其变成突发事件应对法律制度中制度化的东西。制度化的优点就在于用文字的形式固定权力、权利、义务,使得行政机关能够做到“有法可依,有法必依”。这是法治社会的基本要求,只有在法律的规范下政府下才能正确有效地进行危机管理。《突发事件应对法》为地方政府进行公共危机管理提供了法律支撑。同时这类具有指导意义的东西不能没有具体的规定,否则会造成实践运用中的脱节。我们认为,将突发事件的一些重要的原则进行制度的细化、进行“度”的把握、进行法条层面的确认的好处是显而易见的。它帮助我们在解决问题的过程中,能够更加的有效率;并且使得官员不能恣意妄为,保障了民众的集体利益;不论是从法律制定的角度还是从适用法律的角度都能够体现立法的宗旨。
3 应对对策的建议
(1)制定行政法规,界定官员权能,明确协调机制。
没有将其职能通过法律的形式固定到法律中去,与该法宣示的确权、限权的原则与立法特点互相矛盾,这可能会为官员提供机会,将会不利于保障民众的生命财产利益。即使没有实行危害他人权益的行为,其自身的错误行为(比如一些错误的决策)也可能会被其解释为合理行为而逃避责任。同时,明确职责,在事件发生时就可以视其是否是作为,这也成为了依问责机制进行问责的根据。
在依照《突发事件应对法》相关精神制定地方各部门的具体规章时,也应当将部门之间的协调机制划分清晰。可以由省市一级制定专门的协调机制指导意见,也可以将协调机制的设立放在各部门的预案中,以便发生情况后立时适用。在规定中,必须要强调日常的协调演练,并且以事后问责的形式(若在事件发生后出现问题,追求平时没有认真贯彻规定的官员的责任)强调日常的重要性。
(2)将“重视技术”从观念转变成行动;将“物资储备”从松懈转变成常规。
各地政府都普遍意识到技术在处理突发事件中的重要性,可鲜有做到位的。究其原因是不作为:疏于对于关键装备、高技术装备的平时养护,装备无法保持在应有的工作状态。拿南京而言,即使是百年一遇的大雪,扫雪车买回来就是要用的,应当在每年的固定时间里调试、适用,保障其效能。
同样的问题出现在物质储备中。一方面应该根据南京地区历史上的降雪量结合城区特点,稍微多一些的储备用业用盐,以保障在使用时没有障碍,不会短缺。在保管时,也应该有专门机关、专人保管。只有这样才能形成常规,常备不懈。
(3)增强危机意识,提高防灾救灾水平。
基层各部门往往主动自救的意识不够强,并且对于《中华人民共和国突发事件应对法》的相关内容知之甚少。基层的行政机关没有主动进行防灾救灾的意识。由于自上而下的防灾意识薄弱以及处置措施的滞后性导致了首次突发事件的严重损失。成本意识不强烈,在平时预防以及事后处理时往往不考虑成本因素,总会造成资源的浪费,导致防灾成本大幅上升,使得资金日趋紧张。同时,相关部门也没有成立相应的成本核算组织进行预防、处理的成本核算,算出最低的成本,从而有助于整个社会的突发事件处理。
参考文献
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应对突发事件法范文2
第一章 总 则
第一条 为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。
第二条 突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法。
第三条 本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。
突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
第四条 国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。
第五条 突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。
第六条 国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。
第七条 县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。
突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。
突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。
法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。
第八条 国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。
县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。
上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。
第九条 国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定。
第十条 有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。
第十一条 有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。
公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。
第十二条 有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
第十三条 因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外。
第十四条 中国人民、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。
第十五条 中华人民共和国政府在突发事件的预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面，同外国政府和有关国际组织开展合作与交流。
第十六条 县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。
第二章 预防与应急准备
第十七条 国家建立健全突发事件应急预案体系。
国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。
地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。
应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。
第十八条 应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。
第十九条 城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。
第二十条 县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。
省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。
县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域，应当按照国家规定及时向社会公布。
第二十一条 县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。
第二十二条 所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患；掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大；对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。
第二十三条 矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生突发事件。
第二十四条 公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案，为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口的畅通。
有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施，使其处于良好状态，确保正常使用。
第二十五条 县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。
第二十六条 县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。
县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。
县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。
第二十七条 国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。
第二十八条 中国人民、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。
第二十九条 县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。
居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。
新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。
第三十条 各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。
教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。
第三十一条 国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。
第三十二条 国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。
设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。
县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。
第三十三条 国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。
第三十四条 国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。
第三十五条 国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。
第三十六条 国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。
第三章 监测与预警
第三十七条 国务院建立全国统一的突发事件信息系统。
县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。
第三十八条 县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。
县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。
获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。
第三十九条 地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。
有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。
第四十条 县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估；认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
第四十一条 国家建立健全突发事件监测制度。
县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。
第四十二条 国家建立健全突发事件预警制度。
可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。
预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
第四十三条 可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
第四十四条 三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：
（一）启动应急预案；
（二）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；
（三）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；
（四）定时向社会与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；
（五）及时按照有关规定向社会可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。
第四十五条 一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：
（一）责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；
（二）调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；
（三）加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；
（四）采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；
（五）及时向社会有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；
（六）转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；
（七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；
（八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。
第四十六条 对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。
第四十七条 突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新。
有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。
第四章 应急处置与救援
第四十八条 突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。
第四十九条 自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：
（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；
（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；
（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；
（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；
（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；
（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；
（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；
（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；
（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；
（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。
第五十条 社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：
（一）强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；
（二）对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；
（三）封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；
（四）加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线；
（五）法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。
严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。
第五十一条 发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。
第五十二条 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。
履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。
第五十三条 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。
第五十四条 任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。
第五十五条 突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。
第五十六条 受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级人民政府报告；对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，有关单位应当按照规定上报情况，并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作。
突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。
第五十七条 突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。
第五章 事后恢复与重建
第五十八条 突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。
第五十九条 突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，并向上一级人民政府报告。
受突发事件影响地区的人民政府应当及时组织和协调公安、交通、铁路、民航、邮电、建设等有关部门恢复社会治安秩序，尽快修复被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施。
第六十条 受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援。
第六十一条 国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。
受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。
公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。
县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。
第六十二条 履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。
第六章 法律责任
第六十三条 地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；
（二）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；
（三）未按规定及时突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；
（四）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；
（五）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；
（六）未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；
（七）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；
（八）不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。
第六十四条 有关单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：
（一）未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；
（二）未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；
（三）未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；
（四）突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。
前款规定的行为，其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。
第六十五条 违反本法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
第六十六条 单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
第六十七条 单位或者个人违反本法规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。
第六十八条 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第六十九条 发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。
紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。
第七十条 本法自2007年11月1日起施行。
（新华社北京讯，9月1日《经济日报》）
应对突发事件法范文3
城市面临各种突发事件的考验
上海作为一个国际化特大型城市，正面临着自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各种突发事件的考验。从发展阶段看，上海处于安全管理高风险期、部分设施老化期和事故多发期；从城市特征看，城市规模持续扩大、功能更加综合、人口不断膨胀，城市运行安全问题日益复杂；从发展趋势看，随着科技进步和需求增长，新的城市风险源不断增加，安全管理工作迎来新的挑战；从社会影响看，作为国际大都市，上海还需防范突发事件的放大效应。
2007年8月30日，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，从国家层面就应对综合性突发事件作出了规定。此后，北京、辽宁、湖南、广东、重庆、甘肃等近十个省市已先后制定实施了相关的地方性法规。为确保《突发事件应对法》在本市的贯彻实施，需要结合上海的地方实际对上位法进一步细化和落实。2008年至2011年，汤绪、彭水根、厉明等十多位市人大代表先后提交了7件加强突发事件地方立法的议案和书面意见，提出了宝贵的立法建议。长期以来，本市在应对突发事件的实践中进行了积极探索，形成了一些行之有效的经验和做法，有必要通过地方立法及时加以总结、规范，以利于更好地指导和推动本市突发事件应对工作。
抓住“有几条立几条”的立法思路
此次突发事件应对地方立法从本市突发事件应对工作实际出发，着眼于上位法的衔接和配套，紧紧抓住“有几条立几条”的立法思路，在内容选择上遵循“详上位法所略、略上位法所详”的理念，重点突出对上位法的细化和落实，确保立法落地、条文管用。
《办法（草案）》共七章四十四条。据统计，其中地方创制性条款共11条，占条文总量的25%，涉及单元化应急管理、应急联动、值班值守、现场组织指挥、人员安全优先、紧急避险、价格监管等方面的内容；另有25个条款分别对上位法的有关规定进行了细化，占条文总量的57%。
为了进一步明确应对突发事件工作中政府的责任，增强和提高行政部门应对突发事件的能力和危机意识，《办法（草案）》第四条、第五条、第六条规定了本市突发事件应对工作的领导体制、各政府部门之间的职责分工及建立统一的信息指挥平台，确保上位法规定的统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制落到实处。
《办法（草案）》坚持贯彻“以人为本”的原则，明确了人员安全优先原则，要求承担突发事件处置职责的部门和单位在制订现场处置方案时，应优先考虑对受突发事件危害人员的救助，并注意保障参与应急救援人员的安全。人员密集场所发生火灾、大面积停电等容易引起踩踏和群死群伤的突发事件后，明确经营管理单位负有即时处置的义务，应当立即组织人员疏散，不得延误。同时，要求通过购买保险、添置必要的装备设备等，加强对应急救援人员的保障。
突发事件应对离不开社会公众的参与和配合，《办法（草案）》还详细规定了社会公众负有的参与责任。社会参与在内容上体现在两个方面：一是普适性要求，主要是第七条对人民团体、慈善组织、居（村）民委员会的组织、指导、动员等提出了要求。二是具体应对工作中的社会参与责任。如第十七条第一款规定，公民应当参加人民政府和本单位组织的应急演练；第二十五条规定，当市和区县人民政府及其有关部门预警后，公民、法人或者其他组织应当根据政府的建议、劝告，采取自我防灾避险措施。
调研审议“聚焦”重点条款
在立法调研和常委会审议中，常委会组成人员、人大代表及社会各方针对《办法（草案）》中的一些重点条款是否可行有效进行了反复斟酌、考量。
关于信息要求，《办法（草案）》第八条第二款规定：“各级人民政府及有关部门发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整的突发事件信息的，应当在其职责范围内准确的信息予以澄清。”有意见提出，虚假或者不完整的突发事件信息不仅威胁到公众的生命财产安全，扰乱社会秩序，甚至威胁到国家的政治稳定。特别是随着互联网、手机等新兴媒介的出现，谣言传播变得更快，覆盖范围更广，其对公众和社会的危害性就更大。如果政府等权威部门能及时准确地突发公共事件的相关信息，积极采取应急处置措施，对于保障公众的知情权、推动突发公共事件的处置具有积极意义。因此，各级人民政府及有关部门发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整的突发事件信息的，不仅应当在其职责范围内及时准确的信息予以澄清，还应当依法开展调查并积极采取应急处置措施。
关于危险源、危险区域的管理，《办法（草案）》第十二条第二款规定：“区县人民政府应当定期将本区域内的危险源、危险区域的风险隐患排查结果报市人民政府备案。”但有意见指出，该款内容是对《突发事件应对法》第二十条：“县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域，应当按照国家规定及时向社会公布”的细化，但表述相对不够完整，与上位法不尽一致。还有的意见认为，乡镇、街道也应对本区域内的危险源、危险区域的风险隐患排查积极履职，定期将排查结果向区县人民政府报告。
关于应急救援队伍，《办法（草案）》第十五条规定了应急救援队伍的分类，以及有关专业救援人员人身意外伤害保险方面的权益保障。有意见提出，近年来，志愿者组织已成为应急救援队伍中的一支重要辅助力量，如2003年抗击“非典”期间，有1200万人次的志愿者参与了志愿服务行动；2008年汶川地震发生后，大批志愿者奔赴灾区参加救援行动。因此，有必要对应急志愿者队伍的招募、组织、培训、演练、人身风险防范等内容作出规定。
应对突发事件法范文4
关键词：地方政府；突发事件；媒体；公关方法
中图分类号：D631 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）016-0000-01
在地方政府的管理范围中，公共管理中最重要的一项内容就是危机管理，怎样才能良好的应对突发事件带来的危机，一直是地方政府重点研究的问题。在我国现代的社会中，随着突发事件的发生，不仅会带来相应的经济危机和社会危机，还会引起当地政府的媒体公关问题。近年来，突发事件时有发生，一些地方政府在应对媒体时表现出了失语、失声的现象，给社会的发展带来了很大的影响，本文对地方政府应用突发事件的媒体公关的方法进行了详细的分析，希望能够促进社会的持续发展。
一、地方政府的媒体公关在突发事件中的作用
所谓的突发事件，就是对公民的利益造成损害的危机事件，而且只要是在事件发生时对公民的财产、人身安全等造成了伤害，就可以被称作突发事件。通常情况下，突发事件都是在突然情况下发生的，具有短时间聚集各方眼光的特点，而且各个主体之间针锋相对，引起了各大新闻媒体的关注，这给地方政府的管理工作带来了很大的困难。一旦出现管理不正确或者是应对媒体工作失误，就会降低地方政府在人民心中的公信力[1]。所以，地方政府一定要充分做好突发事件的媒体公关工作，及时向人们公布实际情况，安抚民众的心情，使民众的情绪得到稳定，得到民众的配合，从而更加顺利的开展突发事件的处理工作。
二、地方政府应对突发事件的媒体公关的方法
（一）对地方政府危机新闻发言人制度进行完善
对于危机新闻发言人制度来说，它是政府新闻发言制度的具体形式，主要是通过新闻发言人在特定的时间内对突发事件的情况进行阐述，使媒体和民众及时了解突发事件的最新消息，而且还要向社会介绍突发事件的特点、趋势以及产生的后果等，另外，还要对政府采取的补救措施进行详细的讲解，树立地方政府在社会民众心中的公信力，得到民众的大力支持。在发生突发事件之后，不管是媒体还是民众都希望地方政府能够将事件的情况透明化，而新闻发言人能够在一定程度上满足他们的需求，向他们传递比较真实和权威的信息[2]。因此，一定要对地方政府危机新闻发言人制度进行完善，使民众了解到突发事件的真实情况，具体可以从以下几方面入手：第一，建立相关的法律法规，与《中华人民共和国保密法》以及《中华人民共和国政府信息公开条例》结合起来使用，完善危机新闻发言人制度；第二，加强危机新闻发言人的专业化和权威化，可以让一些相关的专家对事件进行分析，消除民众心中的疑惑；第三，处理好和媒体之间的关系，一定要做到不失语、不失声以及不说假话。
（二）利用网络进行突发事件新闻信息的传递
在发生突发事件之后，地方政府应该积极利用网络进行突发事件新闻信息的传递，为人们建立良好的交流平台，比如电视、网络等，加强政府和媒体、民众之间的信息交流，从而形成有效的互动。虽然我国已经建立了以中央重点新闻网站为主，以地方重点新闻网站为辅的互联网新闻体系，其中主要包括人民网、中国网、国际在线以及中青在线等，一共有8家中央重点新闻网站，24家地方重点新闻网站，它们已经为突发事件新闻信息的传递做出了很大的贡献。但是，通过分析我国各个地方政府的新闻网站，发现其中仍然存在着很多的问题，如内容比较单一、做工简单以及形式古板等，所以，一定要充分发挥地方政府的自身优势，积极利用网络实现突发事件新闻信息的传递。另外，还可以在地域优势的基础上对网站进行进一步的开发，从而确保网站所提供信息的准确性，在民众中树立良好的公信力。再有，地方政府网站的创建能够时间与民众的亲近，在这种情况下能够对突发事件的错误传播进行及时的制止，安抚民众的情绪，避免民众产生紧张的情绪。
（三）对突发事件的媒体管理引起重视，避免出现媒体暴力
所谓的媒体暴力，就是某些个体或者是组织利用媒体的权利对突发事件进行错误的报道，故意扭曲突发事件的真实情况，使民众产生错误的认知，导致突发事件在社会中形成一个偏离原本原则的舆论导向，从而满足个体或者是组织的利益需求，这种现象不符合社会持续发展的要求[3]。因此，针对这种情况一定要对突发事件的媒体管理引起重视，采取有效的措施对媒体进行良好的管理，主要可以从以下几方面入手：首先，在发生突发事件之后，一定要控制好事发现场，在周围拉起警戒线，对记者的身份和采访资格进行明确，规划出采访区和禁止区，记者只能在采访区进行采访，不能进入到禁止区中，更不能拍照。另外，还要管理好与突发事件相关的现场，比如医院、派出所等，一些不实的报道基本上都是在这些地方传出的；其次，设置新闻信息传播中心，便于记者及时得到突发事件的第一手信息，并且要对信息的准确性和真实性进行辨别，控制好突发事件的发展趋势。比如，在2015年发生的天津滨海新区爆炸事件中，虽然之后对其进行了良好的解决，但是，在当时地方政府也受到了很大的媒体压力，如果在事件发生时政府能够对媒体进行有效的管理，规范记者的采访行为，就不会出现媒体暴力的情况，也会非常利于政府对突发事件的管理。由此可见，对媒体的管理在突发事件的管理中起着非常重要的作用，一定要做好这项工作，避免出现媒体暴力。
三、结束语
综上所述，在发生突发事件时，积极做好媒体公关工作，不仅能够提高地方政府的公信力，还能获得广大民众的支持，确立地方政府在现代社会中的重要地位。地方政府利用有效的媒体公关方法来应对突发事件在一定程度上体现了地方政府与时俱进的特点，人们能够感受到地方政府的责任，这对社会的和谐和进行非常有利。因此，一定要采取有效的方法来应对突发事件中的媒体压力，充分体现出地方政府的主体作用。
参考文献：
[1]侯迎忠，刘艳婷.网络时代地方政府应对突发事件的媒体沟通策略[J].东南传播，2013，10：10-13.
应对突发事件法范文5
司法所如何应对和处置突发性稳定事件，笔者是一名基层司法所长，从事司法行政工作10多年，长期在基层工作，现就本人的经历，在工作中摸索的一些方法，谈一些肤浅的认识。
在湖北省__农村，突发性稳定事件主要涉及的是三峡水库移民搬迁、土地调整、邻里纠纷、家庭纠纷、损害赔偿、矿难事件等诱发的问题。司法所工作在基层一线，面对突发性稳定事件，应该从以下几个方面入手进行处置。
一、先入为主 控制局面
突发性稳定事件，一般表现为大型的伤害、非正常死亡、自杀、械斗等事件。司法所是指导人民调解的工作机构，是代表政府化解矛盾纠纷的职能部门，发生这类事件后，必须及时赶往现场主动介入事件的处置，采取先入为主的方法，大胆挑起稳控重担，争取主动，抓住矛盾纠纷的要害，敢于说硬话，控制事态，给火爆场面降温，使对抗的局面得到缓冲，为化解矛盾纠纷奠定基础，为调解搭建良好的平台。如：20__年5月，一个风雨交加的夜晚，__县归州镇周家湾村村民杨某与周某两家发生矛盾，杨某的母亲服毒身亡，杨某亲戚一百多人将尸体抬到周某家里闹丧，__县司法局归州司法所得知情况后，及时赶赴现场，控制事态，通过耐心细致的工作，动员村民将尸体抬出，召集各方当事人代表座谈，通过宣传法律、引用民法中的无过错责任的条款，动员周某支付了杨某家庭4000元的安葬费，使矛盾纠纷得到了化解，有效地平息了一场械斗的发生。
二、发挥优势 解决问题
司法所工作人员是普通的人民调解员，来源于基层，扎根于群众。
人民调解工作具有平等协商，互谅互让、不伤感情、成本低、效益高的特点，容易被人民群众所接受。司法所在突发性稳定事件被控制后，要利用自己调解纠纷的长处及优势，因势利导，沉着冷静，工作有序，着手对纠纷进行调解。在调解时把握以下要点：一是弄清事情的原委。司法所对事件的起因，经过都要详细地了解，包括事件的内外部因素以及各方当事人人际关系、亲友状况等情况，以便调解时对症下药，为调解纠纷奠定基础。二是担当调解的主角。司法所面对矛盾纠纷，不要畏惧与退却，要主动担当起调解纠纷，化解矛盾的重担，唱主角戏。在突发性矛盾纠纷发生以后，各方纠纷当事人也希望有各级领导来牵头处理此事，使矛盾纠纷得到解决与消化。对有理的一方或弱势一方希望自己的权益得到伸张和保护，包括过激行为也是为了达到其维护合法权益的目的，对于有责任的一方，或者是过错的一方明知自己亏理，往往是采取逃避或是躲避的方法来回避矛盾，避免吃眼前亏，但是他们也希望有中介人来协调矛盾，避免事态扩大，造成身体伤害，人员伤亡。对司法所要因势利导，抓住时机，化解矛盾纠纷，促成事态解决。三是抓住要害，化解矛盾纠纷。在化解纠纷前，司法所要分别找各方当事人座谈，了解各方当事人的心里状态、特点及要求，找准矛盾纠纷调解的切入点，通过与当事人宣传政策法律知识，交心谈心，以情感人，依法动人，用理说服人，要言之有理，言之有据，言之动情，对群众或矛盾纠纷当事人提出的每一个问题，都要认真地听，认真地记，冷静思考，耐心地给予解释和解答，对不同的对象采用不同的语言与口气来回答。如对待村民要用朴实通俗易懂的语言进行对话，对待知识分子，要讲究哲理，讲究语言的精炼与层次，还要注意逻辑关系，对待年轻人要直截了当，对待年长的人要耐心细致地工作，不厌其烦的解释与解答，尽量避免过激言行，总之要通过不同的方式与方法，掌握尺度与火候，准确地进行对话，使各方听后心悦诚服，得到各方当事人的信任与信赖，拟定调解方案，反复协商，促使当事人和解，时间往往需要一天，两天甚至是一个星期，直到事件得到有效地处置与解决，切记不可因我们的言行举止使矛盾纠纷升级，使事态扩大，并把我们个人掺和与矛盾纠纷之中不能自拔。
三、争取支持 协调作战
司法所深入实地处置突发性稳定事件不是孤立的，对于地方发生了突发性稳定事件，各级政府包括政法部门都会派人深入实地参与事件的稳控与处置，因此司法所深入现场后要主动及时地将事态情况向地方党委政府及基层组织汇报，得到地方政府与基层组织的支持，在深入现场之前要与基层组织及人民调解委员会取得联系，安排他们及时赶赴现场控制局面，同时要向政法及相关部门求助，包括派出所、法庭、以及所涉及的、经管、国土、林业等相关单位和部门，得到他们的配合与支持，同时还要争取社会其他力量帮助事态的稳控与解决，利用民调中心户、平安中心户以及当事人的亲属关系的力量，用一把钥匙解开一把锁的办法处置消化矛盾纠纷，这样司法所的工作就不会孤立无援，事情做活了，人多力量大，智慧广，解决问题的办法多，使问题在较短的时间内得到消化解决。
近年来__县司法局归州司法所通过诉调对接、部门联动、警司联调等方式方法，有效地整合了人民调解，行政调解、司法调解的力量，使处置稳定性突发事件由过去的“小独奏”，变成了“大合唱”,“交响曲 ”，归州司法所与相关单位和部门成功化解了突发性稳定事件18起。为当事人挽回经济损失170多万元，工作得到了人民群众的公认和各级组织的充分肯定。20__年11月__县人民调解工作现场会议在归州召开，__县司法局归州司法所的经验在全县得到了推广，归州司法所长被推荐为__县第七届拔尖人才。
应对突发事件法范文6
关键词：突发；环保事件；应急；立法；制度
on problems of chinese legislation on meeting outburst environmental events and their countermeasures
abstract: many outburst environmental events such as environmental pollution and natural destory, occures in our country every year. problems have appeared in the practice of meeting such emergent events. such problems are related with no regulation in legislations or incomplete regulations, and no joint between or among the provisions. after analysing the problems existed in legislations on meeting outburst environmental events, the author sets forth the point that we ought to construct a final legislative system mode composed by special regulations in constitution, special section in emergent state act and environmental protection act, law on meeting outburst environmental events and it’s implemtive statute or detailed rules, special sections or articles in environment single acts, special sections or articles in environment administrative statutes and administrative regulations. because the realization of the final legislative mode needs accumulation of legislation, legal innovation and legal perfection for a long period of time.and that we need manipulated, all-sided and colligated legislations now, so the author brings forward the point of constituting statute on meeting outburst environmental events temporarily. because systematic regimes are life of legal system, so the author brings forward some advice on creating regime system about meeting outburst environmental events at the end of this article.
keywords：outburst; environmental event; meet an emergency; legislation; regime
一、我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题
（一）目前我国突发环保事件的发生状况
随着工业化程度的不断提高和改造自然能力的不断增强，近几年来，我国不断发生重大突发环保事件，给人民群众的生命、健康和财产造成了严重的损害。以2002年为例，在环境污染方面，全国发生11起特大和重大污染事件，共造成12人死亡，近3000人中毒。在生态破坏方面，全国发生森林重大火灾24起，森林特大火灾7起，重大和特大草原火灾各3起；森林病虫害面积847万公顷，比上年增加16.1万公顷。在生态安全方面，全国的食人鱼事件、三峡的紫茎泽兰恶草事件、北方的沙尘暴等事件给生态环境带来了一定的危害，并引起全国的关注。另外，酸雨危害和转基因物种的运输、种植和使用失控也存在引发突发环保事件的危险。[1]
（二）我国突发环保事件应急实践目前存在的主要问题
有突发事件必有应急措施。在防治突发环保事件的斗争中，既积累了一些宝贵的实践经验，也或多或少地出现了以下几个方面的问题：一是应急措施的采取与否往往不是依照法律的规定，而是依靠地方甚至国家领导人的认识水平和判断能力，缺乏法定的科学评估机制和预警机制；二是在信息报告、通报和公布的过程中，隐瞒伤亡、损害甚至整个突发事件的现象时有发生；三是应急措施的采取缺乏相应的应急预案，往往过分依靠临场发挥，人力、物力、运力、技术力量和资金难以全部按要求及时到位，各方面的行动难以协调地开展和协调；四是许多干部和群众因为有生命、健康、财产和抚育、赡养方面的后顾之忧而缺乏必要的应急行动积极性；五是不能有效地消除社会谣言，安置或疏散居民，平抑物价，维护社会的稳定；六是一些受灾群众难以从国家和社会得到充分有效的生活、生产救助和医疗救治，存在因灾致贫和因灾更贫的现象；七是应急行政权力的自由裁量权太大，虽然可以弥补现行法
律规定的空白，填补现行法律之间的不衔接性，但由于缺乏相应的程序规则和权力对抗规定，容易造成应急权力失控和资源浪费；八是一些领导干部责任心不强，滥用权力或消极履行职责，给国家和人民群众造成了重大的损失而得不到法律的制裁。此外，随着环境保护问题的日益复杂，综合应急、流域应急、区域甚至全局性应急等罕见的应急现象也会出现，除了出现以上问题之外，在实践中还可能出现动员、戒严、应急财政保障等实际问题。
以上问题的出现或可能出现，主要的原因在于我国的突发环保事件应急法律体系不健全，法律制度不完善。为了更好地总结经验，解决上述问题，有必要全面、深入地研究突发环保事件的应急立法，找出其中的一些不足和缺陷，并结合我国的国情探讨相应的立法对策。
二、我国突发环保事件应急立法的现状及存在的主要问题
（一）我国突发环保事件应急立法的现状
突发环保事件应急立法主要调整国家机关与公民、单位之间的外部应急行政法律关系和国家机关之间的内部应急行政法律关系，其规定主要表现在宪法和宪法性法律、环境保护法律、环境行政法规、环境部门规章、自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和行政规章之中。由于部门规章的应急内容仅涉及颁布部门的权力和义务，不能给其他部门施加环境保护的应急职责，因而全面性不强；自治条例、单行条例、地方性法规和行政规章的应急处理规定仅在局部地域有效，不具全局的适用意义。故本文仅从普遍性和全局的角度研究宪法与宪法性法律、法律和行政法规的应急问题。
1．宪法和宪法性法律的规定
在生态环境和自然资源的国家保护方面，宪法第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物……。”第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”在特殊环境的保护方面，宪法第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹，珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”可见，我国宪法对国家环境保护任务的规定采取了最具普遍适用意义的措辞，并没有明确地使用“紧急状态”、“突发事件”、“应急处理”等具有特殊适用意义的词语。不过，在法律没有特别规定的情况下，具有普遍适用意义的“保障”、“保护”、“改善”、“防治”等措辞应适用于突发环保事件的应急处理。
规定了国家基本的应急环境保护任务，还必须规定相关的应急职责机构。从国外的立法来看，紧急状态下的环境保护职责一般由议会、政府和军队分工履行。在我国，紧急状态下的环境保护职责由全国人大及其常设委员会、国务院和地方各级人民政府、军队分工履行。关于最高权力机关及其常设委员会的职责问题，我国宪法第68条第19项规定全国人大常委会有权决定全国总动员或者局部动员，该条第20项规定全国人大常委会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严。可见，在突发环保事件影响面广、危害相当严重时，全国人大常委会有权采取与其地位相适应的动员和戒严措施。关于国务院的职责问题，宪法第89条第6项规定其有权领导和管理经济工作和城乡建设，该条第7项规定其有权领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，该条第16项规定其有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。而环境保护的应急工作，无论从理论上还是实践的角度看，均渗透到了经济、城乡、文化和卫生等工作的方方面面，严重时还严重影响局部地域的正常状态，因此国务院享有突发环保事件的应急处理行政职权和省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严决定职权。同样地，从宪法的有关规定也可以看出，地方政府也享有一定的环境保护应急处理职权。关于军队的角色问题，我国宪法第29条第1款规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”由于参加突发环保事件的应急处理属于参加国家建设、努力为人民服务的范畴，因此军队参加突发环保事件的应急处理是有根本大法的依据的。
2．环境保护法律的规定
在宪法规定的指导下，我国的综合性环境保护法律、环境污染防治单行法律、生态破坏防治与自然资源保护单行法律对突发环保事件的应急处理分别作出了综合性和专门的法律规定。
（1）综合性环境保护法律的规定
1989年的《环境保护法》是我国的综合性环境保护法律，该法除了规定具有普遍适用意义的一般原则、基本制度和法律责任等内容之外，还针对突发环保事件的应急处理作出了专门的规定。该法第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”由于《环境保护法》并不是全国人大通过的，根据《立法法》的规定，它不是真正意义上的环境基本法，因而该法第31条的应急处理规定不能指导其他单行环境法律有关突发环保事件应急处理规定的创设工作。不过，该法可以衔接各单行环境法律有关突发环保事件应急的规定，弥补其规定的不足，并适用于各单行环境法律没有规制的突发环保事件，如突发环境噪声污染、次声波危害、振动危害、有毒有害物质污染、转基因食品和生物危害、生态安全危害等事件。
（2）环境污染防治单行法律的规定
在突发固体废物污染事件的应急处理方面，1995年的《固体废物污染环境防治法》第55条规定了应急预案制度，即“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当制定在发生意外事故时采取的应急措施和防范措施，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门报告；环境保护行政主管部门应当进行检查。”第56条规定了原因者的应急义务，即“因发生事故或者其他突发性事件，造成危险废物严重污染环境的单位，必须立即采取措施消除或者减轻对环境的污染危害，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”第57条规定了政府及其环境保护行政主管部门的应急职责，即“在发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全时，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门必须立即向本级人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。”在突发水污染事件的应急处理方面，1996年修正的《水污染防治法》第28条规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务。在突发大气污染事件的应急处理方面，2000年修正的《大气污染防治法》第28条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务，又规定了环境保护行政主管部门
的报告职责和当地人民政府的强制应急职责。在突发海洋污染事件的应急处理方面，1999年修正的《海洋环境保护法》第17条既规定了原因者的应急义务、通报和报告的义务、接受调查处理的义务，还规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的行政应急职责；第18条规定了国家重大海上污染事故应急计划的制定与备案、单位污染事故应急计划的制订与备案、应急计划的效力等。在突发核事故应急处理方面，2003年制定的《放射性污染防治法》第25条规定了核设施营运单位健全安全保卫制度的义务，接受公安部门监督指导的义务，制定核事故场内应急计划、做好应急准备的义务，采取有效应急措施的义务，报告的义务；第26条规定了相关主管部门和本级人民政府的应急职责，规定了
应急准备、监测与预警、信息的平级与跨区通报、信息的逐级上报与、公众举报、事件的初步评估与应急状态宣告、区域间联合应急、财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、救治与救助、应急教育、法律责任等方面的基本规定；四是如果并发了不同性质的环保事件即发生了综合性的突发环保事件，或者发生了全国性的突发环保事件，或者由环境污染和生态破坏引发了公共卫生事件或其他公共事件，应如何协调相关的应急管理体制和应急机制？该法没有作出进一步的规定。
（2）环境污染防治单行法律的缺陷与不足
环境污染防治单行法律存在以下几个方面的缺陷：一是《环境噪声污染防治法》缺乏应急处理的规定，《水污染防治法》和《大气污染防治法》缺乏传染病病菌携带者污染大气和水体的应急规定，《环境保护法》的通用规定和第31条的原则性规定难以提供充分和有效的应急救济。二是已有的应急处理规定良莠不齐，《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》的规定比较详细，《水污染防治法》（该法的部分不足由其实施细则弥补了）、《大气污染防治法》的规定太过简单。即使是本身规定比较周密或者被实施细则与条例充实的单行环境法律，其在应急指挥机构的纵向设置、各级政府及其相关职能部门的职责、应急方针与应急原则、应急预案与应急准备、信息传递、公众权利、事件的初步评估、应急开始与结束的宣告、区域应急措施的衔接、应急财力、物力、人力、运力和技术力量的应急保障、应急教育、疾病救治、社会保险、[3]公众募捐、国家救助、法律后果等方面，还或多或少地存在规定不足或规范空白的地方。三是在突发环保事件和《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》的规定如何衔接的问题上，在突发环境污染、生态破坏事件与《安全生产法》规定的应急体制和机制如何衔接的问题上，均缺乏相应的规定；四是如果突发环保事件属于流域性或区域性的重大环境污染事件，应采取什么样的指挥管理体制、信息报告、信息通报和人力、财力、运力和技术力量保障机制才能体现应急机制高效性？现行各单行环境法律缺乏相应的规定。五是突发环保事件的应急主体广泛（既包括纵向上和横向上的公权力机构，还包括原因者和与事件相关或受事件影响的单位和自然人），应急机制复杂，应急义务与应急职责故呈现多元化的特点，因此，必须针对不同的应急职责和义务规定相应的应急法律责任，但目前突发环保事件应急法律责任的立法原则性强，有望进一步地明确。
（3）生态破坏防治与自然资源保护单行法律的缺陷与不足
森林和草原容易产生突发环保事件，但这并不意味着突发的生态破坏事件只限于森林和草原火灾和虫灾。在实践中经常还会发生农业虫灾、湖泊和海洋富营养化、海水倒灌、山体滑坡、荒漠化、沙漠侵蚀、沙尘暴、区域与全球气候变暖、外来物种侵袭、转基因生物危害等突发环保事件。这些突发事件的应急处理在一些发达国家已经引起了足够的重视，如法国《环境法典》在第5卷第1编第3章就专门规定了转基因生物危害的应急防治问题，[4]但目前还没有得到我国单行环境法律的重视。而《环境保护法》的通用规定和第31条的应急处理规定，无法提供一个全面的和可操作的应急解决途径，因此必须加强相应的立法。此外，在森林、草原火灾和虫灾的跨区与跨国联合应急体制和机制方面，在自然遗迹、人文遗迹等特殊环境因素的应急保护方面，还缺乏相应的规定。
3．环境行政法规的缺陷与不足
环境行政法规和与突发环保事件应急处理有关的其他行政法规的制定一般基于两个目的，其一，在已有《环境保护法》和单行法律的框架内制定，明确法律的规定，弥补法律规定的不足，协助环境单行法律的实施，如《水污染防治法实施细则》、《森林法实施条例》等；其二，条例颁布时还没有专门的单行法律，但确有必要根据《环境保护法》和其他单行法律的某些规定预先制定条例来进行规范，如《核电厂核事故应急管理条例》、《破坏性地震应急条例》和《突发公共卫生事件应急条例》等。就第一个目的的行政法规来说，其在应急处理的规定方面存在以下三个方面的缺陷：一是在《环境噪声污染防治法》、《防沙治沙法》等单行环境法律缺乏应急处理规定的情况下，目前还没有制定相应的实施条例或细则。其二，一些条例及其母法都没有关注有关类型突发环保事件的应急处理，如《水土保持法》及其实施细则。其三，各环境行政法规及其母法在具体制度的设计方面或多或少地存在规范的不足。其四，虽然一些条例与《环境保护法》和相关的单行环境法律在突发环保事件的应急处理方面，发挥了一定的协调和补充实施的功能，但是各单行法及在其框架内制定的条例具有很强的独立性，呈现明显的部门管理色彩。[5]就第二个目的的行政法规来说，它们仅涉及在特定历史时期已经发生或极有可能发生的某一类别环保事件或与环境保护有关的其他突发事件，如1986年前苏联切尔诺贝利核电厂事故之后，在国际原子能机构的主持下国际社会于同年通过了《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》，我国于1993年制定了《核电厂核事故应急管理条例》；2003年迫于全国“非典”危机的压力，制定了《突发公共卫生事件应急条例》。由于我国目前还没有发生重大的野生动植物保护、转基因生物危害、有毒化学品等突发事故，有关外来物种的危害和黄河、长江流域的重大突发性污染已经通过部门规章和地方立法得到有效的控制，因而有关行政法规的立法尚未提上议事日程。但是这并不意味着一些类型的难以预料的区域性甚至全局性突发环保事件不会发生或能被有效控制。
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三、我国宜构建的突发环保事件应急法律体系及其实现战略
要解决以上立法缺陷，首先必须构建体系严密的法律框架体系。而要构建我国的突发环保事件应急立法框架体系，国际立法的经验总结是必不可少的。
（一）国际突发环保事件应急处理的立法经验
20世纪40年代至70年代，比利时、英国、美国和日本先后发生了震惊中外的世界八大公害事件，1986年印度发生了博帕尔毒气泄露事件，1989年前苏联发生了切尔诺贝利核电站泄露事件。在防治突发公害的战斗中，这些国家逐步建立和发展了自己的应急法律体系。在宪法的层次上，1961年委内瑞拉宪法设置了“紧急权力”一章，尼泊尔、意大利、韩国、西班牙、德国等国现行的宪法对紧急状态下国家权力的重新配置和公民基本权利的暂时限制作了规定，如德国宪法规定，为了应对紧急状态，联邦总统有权部分或全部临时限制公民依照宪法享有的基本权利。在宪法性法律的层次上，美国制定了《全国紧急状态法》，土耳其、加拿大、日本等国制定了对付各种危机的《紧急状态法》，前苏联制定了《紧急状态法律制度法》，英国制定了《紧急状态权力法》，这些立法均可适用于突发环保事件的应急处理领域。在环境基本法的层次上，一些国家设立了突发环保事件的应急章节或规定，如加拿
大在1999年修正的《环境保护法》中设立了“涉及紧急情况的环境保护事件”专章。[6]在环境单行法的层次上，一些国家对某一方面突发事件的应急处理做了周密的规定，如《美国法典》第33卷第26章（联邦水污染控制法）第1321条（油类和危险物质责任）把“国家应急计划”作为第4款，设置了“总统的准备”、“内容”、“修改和补正”、“遵守国家应急计划的行为”四项内容；把“民事强制措施”作为第5款；把“国家反应体系”作为第10款，设置了“总统”、“国家反应部队”、“海岸警卫地区反应部队”、“地区委员会和地区应急计划”、“油槽管道和设施反应计划”、“设备要求和检查”、“地区训练”、“没有法律责任的美国政府”八项内容。[7]日本1998年修正的《水污染防治法》把第18条的标题定为“紧急措施”。[8]此外，一些国家还在行政法规或命令中规定了应急条款。
总的来看，世界各国突发环保事件应急立法可以归纳为以下几种模式，一是在宪法或宪法性法律的指导下制定一部涵盖突发环保事件应急处理在内的紧急状态法，再在专门的环境立法中规定应急法律问题，如美国、加拿大、荷兰、日本等国。二是在环境基本法或综合性的环境保护法之中设置一些原则性的应急处理规定，然后再制定专门的突发环保事件应急法律，如日本在1967年制定《公害对策基本法》之后，1976年制定了《海洋污染和海上灾害防治法》。三是在环境基本法或综合的环境保护法之中设置具有一定可操作性的应急章节，再在单行环境立法中分散设置各自的应急规定，如加拿大既在1999年修正的《环境保护法》中设立了第8章——涉及紧急情况的环保事件，又在渔业法令等法律、法规或法令中规定了环境部长的应急职权；荷兰既在1990年的《环境管理法》中设立了第17章——特殊情况下的措施，[9]又在《空气污染法》、《海域污染法》、《地表水污染法》等法律、法规或法令中规定了环境应急处理的内容。四是在环境基本法或综合性环境保护法之中规定一些原则性的应急处理规定，然后在相关的单行环境保护立法中规定一些特殊领域的应急处理机制；一些国家或地区甚至还在专门的行政法规或规章中规定可操作性非常强的应急处理措施，如我国。五是无专门的紧急状态法或突发环保事件应急法律，但在环境保护基本法或综合性环境保护法、环境单行法的通用规定和应急处理规定的框架内制定一部综合性、全局性的突发环保事件应急行政法规或法令，这样的国家目前不多见。
以上模式的列举并不意味一个国家只能采取一种立法模式，事实上，一些国家结合自己的实际情况采取了混合立法模式。如日本采取了第一和第二种模式结合的混合模式。
（二）我国突发环保事件应急立法宜采取的目标模式
由于我国具有独特的法律体系和立法传统，具有独特的环境行政管理体制，因此突发环保事件应急立法目标模式的建立，不能机械地照搬国外的模式，只能结合我国环保法律体系的结构，在各个立法层面上定向地借鉴国外的相关立法经验。由于我国现行的环境保护法律体系由宪法和宪法性法律的相关规定、《环境保护法》、单行环境保护法和行政法规等组成，因此，我国突发环保事件应急立法的目标模式宜由宪法和宪法性法律的规定、《环境保护法》的基本规定、专门的应急法律、单行环境法律中有关突发环保事件应急处理的规定、专门的和包括应急内容的行政法规等组成。而要实现这一点，必须做的工作是：
修改宪法，在宪法中明确纳入包括突发环保事件应急处理在内的紧急状态条款，把突发环保事件的应急处理上升为宪法的一项基本内容；其次，还要对全国人大及其常委会、国务院的应急职权和应急程序作出进一步的基本规定。
制定《紧急状态法》，在总则中规定对所有突发事件适用的通用原则、指导方针和基本制度，在分则中单列“突发环境保护事件的应急处理”一章，对突发环保事件的特有原则和制度作出全面和原则性的规定。由于紧急状态法涉及公民宪法性基本权利的限制和国家机关职权的重新配置，因而属于宪法性法律，必须由全国人大通过。
修正《戒严法》，把重大突发环境保护和与环境保护有关的公共卫生等突发事件的应急需要纳为戒严的条件之一，并对相应的戒严制度进行补充。
提升《环境保护法》的通过机关，使之成为真正的环境保护基本法，在此基础上创新和完善突发环保事件应急处理的原则性、综合性和专门性基本规定。
制定专门的《突发环境保护事件应急法》。由于环境保护具有综合性、系统性、包容性，这三个特点也应为《突发环境保护事件应急法》的适用范围所体现。基于此，该法的适用范围最好定位为环境污染、自然资源与生态破坏、环境安全三类。除了常见的突发环保事件类型外，环境污染事件还应包括噪声、振动、光、农药、传染病病菌污染等，生态破坏还应包括农业虫灾、湖泊和海洋富营养化、海水倒灌、沙尘暴、野生生物危害或疾病、水土流失等，环境安全事件还应包括全球气候变暖、区域沙漠化、外来物种侵袭、转基因生物危害、生物多样性锐减等。如有可能，可以把自然遗迹、文化遗迹等特殊环境因素的应急处理纳入条例的适用范围。如《紧急状态法》事先已制定，《突发环境保护事件应急法》的规定应与之相协调。
制定《突发环境保护事件应急法》的实施细则或条例。由于《突发环境保护事件应急法》除了涉及军队的应急职责之外，基本上都是一些行政法条款，涉及行政机关的应急体制、应急职责、法律责任及行政管理相对人的应急行政法律义务和法律责任。其中，行政机关的职能分工和衔接工作涉及中央政府、地方各级人民政府及其职能部门的行政职责和相应的法律责任，而中央政府与地方各级人民政府、中央有关部委与地方各级人民政府相关职能部门、地方上级职能部门与下级职能部门之间的纵向职责分工和衔接工作，本级人民政府不同职能部门之间和同级人民政府之间的横向职责分工和衔接工作，非常具体，同时又非常复杂，因而难以被具有相对稳定性、原则性和抽象性特点的法律所具体和明确地把握，因而必须发挥国务院行政自由裁量权的作用，在《突发环境保护事件应急法》的框架内制定一部实施细则或实施条例，对应急体制、应急职责和行政管理相对人的应急行政法律义务作出与其母法相协调和补充的配套具体规定。
创新和完善各单行环境保护法有关突发事件应急处理的规定，使之既符合宪法和《环境保护法》的基本规定，又与《突发环境保护事件应急法》的规定衔接、协调；在中央和地方人民政府的政府组织法、财政预算法和其他相关的法律、行政法规中充实相关的应急机构设置、应急决策、应急经费预算等规定。
此外，还要协调上述立法与地方法规、部门行政规章、地方行政规章等相关立法的关系。
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（三）突发环保事件应急立法目标模式的实现战略
1
．目标模式实现的长期性
目标模式的实现以构成要件的全部具备为前提，因为多方面的原因，我国突发环保事件应急立法目标模式的构成要件难以在今后一段时间全部具备。
体现在宪法的层次上，由于宪法具有一定的稳定性，其基本规定的创设必须经过反复的实践和论证，而突发事件的应急处理，从理论上讲不是太成熟，争论很多，从实践上讲经验不是太丰富，因此目前和今后几年，在宪法中纳入包括突发环保事件应急处理在内的紧急状态应对条款不太现实。同样的道理，制定《紧急状态法》在今后的一段时间内也很困难。体现在环境保护基本法方面，虽然《环境保护法》的地位提升和修订工作已经纳入立法规划，但由于目前我国还没有积累成熟的区域性、流域性甚至全局性的突发环保事件应急处理经验，缺乏成熟的综合性和联合应急经验，因此虽然可以设置单独的“突发环境保护事件应急处理”章节，但其基本规定的全面性、系统性和可适用性不会太强。同样由于经验积累的缺陷，目前制定《突发环境保护事件应急法》也会有一定的难度。事实上，我国目前也未把之纳入本届全国人大及其常委会的立法规划。体现在各单行环境法律方面，目标模式的建立需要修正大气、水、海洋、固体废物、噪声、放射性污染防治法，完善污染应急处理制度；需要衔接各种类型的污染应急处理机制；需要制定新的法律，对突发转基因生物危害、生态安全、振动、有毒有害物质污染等事件的应急处理问题作出相应的规定。因此，工作量和难度之大可想而知，在短时间内难以全部实现。
以上分析说明，我国突发环境保护事件应急立法目标模式的建立将是一个较长期的过程。
2．目标模式的实现战略
由于目标模式的建立需要较长的时间，因此必须结合实践制定符合国情和环境保护需要的发展策略。就目前的情况和今后的发展趋势来看，比较可行的发展战略是：第一步，在现有法律的框架内，借鉴1993年《核电厂核事故应急管理条例》、1995年《破坏性地震应急条例》、2003年《突发公共卫生事件应急条例》、2003年《黄河重大水污染事件报告办法》、2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》、2003年《黄河水量调度突发事件应急处理规定》和2003年《三峡水库135米蓄水及运行期间重大水污染事件应急调查处理规定》的立法经验，制定适用于环境污染、自然资源与生态破坏、环境安全三类突发事件的《突发环境保护事件应急条例》，以应实际之需。第二步，在正在修订的《环境保护法》中专门设立“突发环境保护事件的应急处理”章节，并在今后制定《有毒化学物质污染环境防治法》、《生态安全法》、《振动防治法》等法律及其实施条例或细则时，在修订《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》等法律时，在修订现行环境单行法律的实施条例或细则时，设立专门的应急章节或完善已有的规定。第三步，待积累丰富的应急经验后，由全国人大常委会通过《突发环境保护事件应急法》，由国务院制定相应的实施条例或细则，并在实施条例或细则生效之日起废除《突发环境保护事件应急条例》；在国家安全、公共卫生等其他类型突发事件应急立法经验丰富的情况下由全国人大通过《紧急状态法》。第四步，修正宪法，在其中纳入包括突发环保事件在内的紧急状态应急处理章节。
四、我国宜创设的突发环保事件应急法律制度体系
制度是法的生命之所在，因此，为了应对日益复杂的突发环保事件，除了构建严密的立法框架体系外，还必须在立法框架体系内填充相应的制度体系。由于制度体系的创设必须服从基本方针和基本原则的指导，因此在创设突发环保事件的应急制度体系之前，必须确立应急方针和应急原则。为此，可以借鉴1999年加拿大《环境保护法》、1998年南非《国家环境管理法》和我国2002年《突发公共卫生事件应急条例》的经验，确立预防为主、常备不懈等应急方针和风险与损害预防、[10]统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的应急等应急原则。
（一）应急机构制度
应急管理体制的科学与否往往直接决定突发环保事件的应急处理成败和效率。根据我国的国家形式和机构设置情况，可以确立纵向与横向机构相结合的应急管理体制。纵向机构可设为国家、省（自治区、直辖市）、地（市）和县（旗）四级应急管理机构，每一级包括权力机关及其常设机构、政府和军事机关三类国家机构。横向机构体现在三个层次上，一是不同行政区域之间的人大及其常委会，二是不同行政区域之间的地方人民政府，三是同一行政区域内或不同行政区域间的环境保护、海洋、林业、渔业、海事、农业、草原、水利、财政等行政主管部门。
在国家一级，一些国家规定了专门的应急管理机构，如美国成立了联邦紧急管理局，俄罗斯成立了紧急事物部。为了更好地指导与协调全国突发环境污染事件的应急处理工作，我国的国家环境保护总局经批准成立了环境应急与事故调查中心，根据“三定”方案，其职责主要包括负责督查、督办环境污染和生态破坏案件，承担并协调与指导突发性、重大环境污染与生态破坏案件的调查、处理工作，参与跨省界区域、流域重大环境纠纷的协调工作；负责全国环境污染与生态破坏事故应急响应系统的建设和管理工作。但是从《海洋环境保护法》第5条和《森林法》、《草原法》、《农业法》等法律的相关规定来看，该中心的职责范围具有很大的部门局限性。因此，有必要突破部门的限制，成立能够应对各种突发环保事件的部级应急指挥和协调机构，国务院有关部委、局和国家军事机关部门也应当同时设立相应的职能部门。对于区域与全球气候变暖、沙尘暴、外来物种侵袭、转基因生物危害等非常见的突发环保事件，国家有关部委和国务院有关部门应该把其应急防治纳入有关职能部门的职责范围。
在地方一级，各地在坚持地方行政首长负责制的条件下，可设置与实际情况相符的应急指挥和协调机构。
为了更好地体现应急机制的权威性和高效性，有必要建立应急指挥分级负责的机制，即国务院和地方政府的主管领导兼任国家和地方级应急指挥和协调机构的负责人，并对应急活动负总责；各级人民政府职能部门的负责人对本部门的应急行政任务负全责。军事机关的首长对军队的应急任务负全责；。
（二）应急预案制度
该制度体现了预防为主和防治结合的基本原则，包括以下主要内容：应急处理指挥部的组成和相关部门的职责，军事反应部队的组成、任命和训练，[11]信息收集、分析、报告与通报，应急监测机构及其任务；突发环保事件的分级和应急处理工作方案，突发环保事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度，突发事件应急处理专业队伍的建设和培训等。为了使应急预案制度落到实处，应急立法应规定
相应的法律后果，如《美国法典》第1256条第5款规定，如州政府没有制定有效的突发性偶然事件处理计划，局长不得为该州的污染控制项目提供补助。
（三）应急预警与紧急状态宣告制度
应急预警制度包括事件的初步调查和初步评估两个方面的内容。调查是评价的前提，评价是决定应急状态是否启动的前提。如果事件的现实危害和发展符合应急立法规定的启动条件，有权机关可以宣布应急状态开始。评价必须有标准，为了科学地防治突发环保事件，杜绝人为的懈怠和反应过度现象，必须建立应急程序的启动标准。该标准的建立可借鉴1999年加拿大《环境保护法》和我国2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》的做法，前者第194条规定，环境紧急事件出现以下情况时，应急职责才能实施或履行：一是对环境有或可能有直接的、长期的有害影响环境，二是对人的生命得以依赖的环境构成或可能够威胁，三是在加拿大境内对人的生命或健康构成或可能构成威胁。后者规定，应急处理的对象必须是重大水污染事件；而对于重大水污染事件的范围，《重大水污染事故报告暂行办法》界定为以下五类：对黄河干流或黄委直接管理的支流河段(湖泊、水库)发生或可能发生大范围水污染的；黄河干流或黄委直接管理的支流河段县级以上城镇集中供水水源地发生水污染，影响或可能影响安全供水的；黄河干流或黄委直接管理的支流河段上发生水污染事件造成直接损失10万元以上或影响社会安定的；引用黄河水，因水污染导致人群中毒的；黄委直接管理的河流(河段、湖泊、水库)发生的有其它影响重大的。
紧急状态宣告包括紧急状态开始和结束两个方面的宣告制度。紧急状态开始的宣告意味着应急处理程序的全面启动，有关机关和人员必须各司其责。如2000年8月初，美国俄勒冈州发生了历史上罕见的森林大火，波及11个州，克林顿总统应州长的请求于8月7日宣布俄勒冈州进入紧急状态，并动用了1500名军人协助救火；因大量化学物质泄露造成水源污染和饮用水断绝，巴西东南部米纳斯吉拉斯州乌贝拉巴市2003年7月11日宣布进入紧急状态，采取了集中供水等应急措施；因发生50年来最为严重的森林大火，加拿大不列颠哥伦比亚省总理坎贝尔于2003年8月初宣布，该地区处于紧急状态，并动员1万多名救火人员和8000多名军人参加扑火。结束时的宣告意味着所有应急程序的总结和正常法律程序的重新适用。这方面的立法可借鉴我国《戒严法》第12条的做法，该条规定：“根据本法第二条规定实行戒严的紧急状态消除后，应当及时解除戒严。解除戒严的程序与决定戒严的程序相同。”值得注意的是，为了防止有关机关利用紧急状态为单位和个人谋取不法的政治和经济利益，应采取应急状态宣告权和应急措施执行机关的分立制度。
（四）信息沟通与公开制度
该制度包括信息报告、 通报、通知与制度，信息报告的对象是统计人民政府和上级主管部门，信息通报的对象包括国际组织、外国政府、[12]国内不同的政府部门和不同的行政区域，通知的对象是受事件影响的公民和单位，信息的对象是公众和媒体。为了使该项制度具有可操作性，应急立法应规定信息沟通的时限、程序和具体内容。如《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》对水污染事件报告与处理的时限性、程序和内容做了严格的规定：水文等基层单位如发现发生在本单位管辖河段、工作现场或驻守地附近的重大水污染事件，应立即报告本单位负责人。单位负责人应组织初步核查，在核实后30分钟内用电话报水资源保护局，并按《黄河重大水污染事件报告办法》上报，在监测、调查人员未到达现场前，继续监视事件的发展，并及时报告；水资源保护局接到重大水污染事件报告或从其它途径获取此类信息后，应立即进行核实。经核实确认后，及时上报黄委，并在对报告的事件进行初步分析判断后，30分钟内向水文局下达应急水质监测和调查通知；基层水文水资源局在接到应急水质监测和调查通知后，必须在1小时内出发，现场监测数据立即报水资源保护局，在现场测试的同时采集样品进行实验室分析，实验室分析结果在样品到实验室后2小时内将结果报水资源保护局。同时规定，在启动预案和预警分析的基础上，以最快的速度将事件情况、意见建议上报水利部，并通报沿黄有关省区政府部门。
（五）公众报告与举报制度
设立公众的对抗权是各国应急立法的经验，我国《突发公共卫生事件应急条例》和《黄河重大水污染事件报告办法》做了这方面的尝试。前者第24条授予公众的隐患举报权、不作为举报权、滥用职权举报权，要求有关机关公布统一的突发事件报告、举报电话，并对举报突发事件有功的单位和个人予以奖励；后者也建立了类似的水污染事件报告奖惩制度。此举得到了学术界、实务界和人民群众的一致好评，应为突发环保事件应急法律制度的设计借鉴。
（六）紧急协商与强制措施制度
由于应急措施往往涉及区域利益和公民私权的限制和征用，因此必须注意措施的实施时间与方式，而要做到这一点，协商的措施是必须的。[13]如1999年的加拿大《环境保护法》第197条规定，应急措施实施的行政机构之间和行政机构与居民、企业、劳动者之间应就应急措施进行必要的协商；如协商不成，部长可以直接具有强制性的命令。[14]
强制措施制度，包括紧急疏散、强制隔离、交通管制、人员与财产征用、损害或影响的紧急补救、减少与减轻等子制度。如在2000年的新墨西哥森林火灾事件的应急处理中，联邦和地方政府依法采取强制措施紧急疏散了2.5万人。由于强制措施涉及人权的保护问题，因此，可以参考1999年加拿大《环境保护法》第201条的做法，明确规定强制措施的种类和实施条件。
（七）物价平抑制度
该制度包括价格的行政限制和必需物质的市场调运两个方面的子制度，前者是指国家和地方有关应急职责机构行政命令，限制物价；后者是指有关应急职责机构多渠道地组织居民的生活、医疗等必需物质的供应，防止市场出现短缺的现象。这方面的立法可参见我国《戒严法》的做法，该法第5规定：“戒严地区内的人民政府应当依照本法采取必要的措施，尽快恢复正常社会秩序，保障人民的生命和财产安全以及基本生活必需品的供应。”
（八）援助、协助、救治和救助制度
援助制度是指中央对地方、其他行政区域对受灾区域、外国对受灾国提供应急资金、物质和技术力量的规则的总称。如2000年的新墨西哥森林火灾事件的应急处理中，联邦紧急灾难处理署向俄罗斯紧急事物部提出租借两架灭火飞机的请求；在2000年的俄勒冈州森林火灾中，加拿大出动了几百名士兵和灭火小组到美国参加灭火行动。区域协助制度是指不同的行政区域采取协调一致的应急行动来防治突发事件的规则的总称，如
在2003年5月意大利拿波里的垃圾事件中，该国的环境部决定采取了垃圾外运处理等应急措施。救治制度是指应急职责机构采取有效的应急医疗机制来救治因灾致病者和其他患者的规则的总称。救助制度是指应急职责机构为受灾者提供必要的生产和生活便利和资助，保险公司及时地为受灾者发放理赔资金。如在2000年美国新墨西哥州森林火灾事件的应急处理中，联邦紧急管理局宣称，将向受灾居民提供包括住房补贴和生产救济在内的特别拨款，并向未保险的住房提供低息贷款；同时国民警卫对还在圣菲建立了紧急服务中心，向灾民提供临时住宿服务。与该制度相关的还有国际交流和合作制度[15]等。
（九）法律后果制度
法律后果包括积极的和消极的两个方面。它们为突发环保事件的应急防治构筑了双轨的后果保障机制。
积极的法律后果包括职责机构及其工作人员的积极法律后果和行政管理相对人的积极法律后果两类，前者包括为应急公务人员提供保险、补贴、补助、津贴、抚恤金、奖励等，如2003年的《突发公共卫生事件应急条例》第9条规定：“县级以上各级人民政府及其卫生行政主管部门，应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴；对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。”后者包括应急贡献奖励、举报和报告奖励等，如美国、加拿大等国的法律规定，对于无法定职责报告，而自愿地向有关机关报告已经发生或可能发生突发环境紧急事件的，应该予以奖励；未经报告者同意，有关机关不得披露其身份；用人单位或其他雇主不得采取解聘、暂停雇佣、降职、惩罚、骚扰等手段进行打击报复。[16]
消极的法律后果也称法律责任，包括行政管理相对人的法律责任和职责机构及其工作人员的法律责任[17]两类，每类责任的立法包括责任的构成要件、责任的形式和责任的实现程序立法三个方面。因此，为了防止应急法律机制的虚化，应急立法应对法律责任作出全面且平衡的规定，尤其要注意应急职责者和扰乱社会与市场秩序者的责任构成要件和责任形式，注意赔偿责任的范围、赔偿责任的转移、赔偿责任的免除和减轻，注意费用的追偿，注意权利限制的补偿机制等。如在民事赔偿责任范围的确定方面，可以借鉴1993年欧洲理事会《有关环境危害活动造成损害民事责任的欧洲公约》的作法，该公约第2条第7款规定的环境损害包括：①死亡或者人身伤害；②财产损害；③因环境破坏造成的前面两种情形之外的损失或者损害。[18]在权利限制的补偿立法方面，可借鉴我国《戒严法》的做法，该法第17条第2款规定：“前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还；因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”
[参考文献]
