应对气候变化的方法范文1
关键词：气候变化；适应政策；回顾；中国；启示
中图分类号 P467；X321
文献标识码 A
文章编号 1002-2104（2014）05-0001-09
2013年9月，政府间气候变化专门委员会（IPCC）第一工作组的评估报告决策者摘要指出：气候系统变暖是不争的事实，持续的温室气体排放将造成进一步的变暖以及气候系统各个组成部分的变化；即使停止排放CO2，气候变化的影响也将持续数个世纪[1]。因此，在气候变化减缓行动难以于短期内削弱气候变化及其影响的情况下，制定和实施气候变化适应政策、提高应对气候变化不利影响的抗御和恢复能力更具现实紧迫性[2-4]。进入21世纪以来，世界各国对于适应气候变化的关注程度与日俱增，在《联合国气候变化框架公约》（以下简称“公约”）下以及在区域、国家甚至城市等层次出台了相应的气候变化适应政策。
系统梳理和分析公约下气候变化适应相关谈判工作的进展以及主要国家气候变化适应政策的制定和实施进展，对于我国准确把握国际气候变化适应行动的发展动态和未来趋势、在公约框架下争取气候变化适应相关谈判的主动权以及资金和技术支持、充分借鉴国际适应气候变化的经验提高适应能力具有重要意义。Schipper等[5]、李玉娥等[6-7]、居等[8]、马欣等[9]评述了不同阶段公约下气候变化适应谈判的工作进展、焦点问题、阶段成果等。GagnonLebrun等[10]分析了经济合作与发展组织（OECD）成员国和公约附件一缔约方共43个发达国家推动气候变化适应的进展，Mullan等[11]总结了OECD成员国制定和实施气候变化适应战略和规划的进展。Swart等[12]和Biesbroek等[13]回顾了英国、法国、德国等欧盟国家制定和实施国家适应战略的进展，欧洲环境署在2013年的一份报告中也总结了欧盟以及欧洲环境署32个成员国在气候变化适应政策和实践方面的进展[14]。King等[15]分析了印度、中国、巴西、欧盟和美国减缓和适应气候变化的政策和行动及其对南非的启示。葛全胜等[2]较为全面地回顾了2009年以前公约下气候变化适应政策的发展轨迹和趋势以及欧盟主要国家、澳大利亚、美国等国采取的气候变化适应战略。2009年以来，公约下气候变化适应谈判取得了重要进展，欧盟及其主要成员国、美国等密集出台一系列关于气候变化适应的重要政策，我国也加强气候变化适应政策研究，并开展气候变化适应战略和规划的编制工作。因此，本文将在现有研究成果[2，5-15]的基础上，通过查阅公约缔约方会议的历史资料以及世界主要国家气候变化适应相关政策的原始资料，重点跟进2009年以来国际气候变化适应政策的发展动态，并与我国相关工作进行对比分析，总结可供我国借鉴的经验和做法。
1 公约下国际气候变化适应政策
公约把通过预防措施预测、防止或减少引起气候变化的原因并缓解其不利影响作为5条指导原则之一，要求缔约方制定和实施减缓和适应气候变化的计划，开展合作共同适应气候变化影响，同时要求发达国家缔约方为发展中国家缔约方适应气候变化提供资金援助。公约生效后的历次缔约方会议都涉及气候变化适应议题（见图1）。2000年以前气候变化谈判主要关注气候变化减缓问题，与适应相关的内容集中在资金机制以及技术开发和转让机制方面。2000年以后，随着人们对气候变化影响和脆弱性认识的不断深入，谈判内容涉及到越来越多具体的适应计划和行动。
2001年公约第7次缔约方会议是气候变化适应谈判的一个里程碑，会议决定在全球环境基金等资金支持下开展一系列气候变化适应行动，包括提供与适应相关的技术培训，开展脆弱性和适应评估的扶持性活动，将适应纳入
国家政策和可持续发展规划等。同时，通过设立气候变化特别基金、适应基金、最不发达国家基金等资金机制支持发展中国家和最不发达国家的适应行动。2004至2007年的缔约方会议先后通过《关于适应和应对措施的布宜诺斯艾利斯工作方案》等一系列工作方案和计划（见图1），逐步加强国际适应行动。
2009年的第15次缔约方会议通过了《哥本哈根协议》，发达国家集体承诺在2010-2012年期间提供接近300亿美元的新的和额外的资源，并且这一资源将在适应和缓解之间均衡分配。2010年的第16次缔约方会议是气候变化适应谈判的又一里程碑，会议决定建立坎昆适应框架和适应委员会以加强国际气候变化适应行动，设立绿色气候基金为适应行动提供资金，并且设立新的技术机制促进技术开发和转让。对于最不发达国家，本次会议决定建立一套流程促使其在编制和执行《国家适应行动方案》的基础上拟订和实施《国家适应计划》，以满足其中长期适应需求。2011年和2012年缔约方会议落实了此次会议的相关成果，确立了适应委员会的工作机制，通过了适应委员会三年期工作计划，启动了绿色气候基金，并确立了最不发达国家制定《国家适应计划》的工作机制等。
2 主要国家的气候变化适应政策
本文系统调研了欧盟及其主要成员国、亚太地区主要发达国家以及主要新兴经济体国家在国家层面制定和实施气候变化适应政策的发展历程（见表1），并简要介绍了其在区域和部门层次相关政策的情况。
2.1 欧盟及其主要成员国
2007年，欧盟了关于适应气候变化的绿皮书《欧洲适应气候变化――欧盟行动选择》，确立了适应气候变化的优先行动领域，提出将适应纳入欧盟法律、政策和资助计划的制定、修订和执行过程以及与发展中国家、邻国和发达国家的外交活动中，并将社会各部门纳入适应战略的制定过程中，同时加强气候变化集成研究[16]。2009年，欧盟了《适应气候变化：面向欧洲的行动框架》白皮书，提出了提高成员国气候变化适应能力的分阶段行动方案，其中第一阶段（2009-2012年）为基础性工作，第二阶段（2013年以后）为制订和实施全面的适应战略；第一阶段的核心行动包括建立知识基础、将适应纳入关键政策领域并综合应用各种政策手段确保其有效实施，以及加强国际合作等[17]。2013年4月，欧盟了《欧盟适应气候变化战略》，确立了鼓励成员国采取全面的适应战略、提供资金支持能力建设和适应行动、在“市长盟约”（Covenant of Mayors）框架下引入适应、填补知识空白、进一步完善ClimateADAPT适应信息平台、在共同农业政策（Common Agricultural Policy）等政策中推动气候防护（climateproofing）、提高基础设施弹性、促进保险和其他金融产品以提高投资和商业决策弹性等8项增强适应能力的行动[18]。同时，该战略还提出了建立成员国协调框架、加强气候变化适应的资金支持、适应政策的监控和评估等工作机制[18]。除了这些综合政策，欧盟还将气候变化纳入重要行业和领域的政策中，例如2008年已的海洋战略框架指令（2008/56/EC）。在成员国层面上，截至2012年，已有英国、德国、法国等15个国家制定了气候变化适应战略，14个国家制定了行动方案，部署本国适应气候变化的政策和行动。
英国是欧盟国家中积极应对气候变化的先行者，2008
年颁布了《气候变化法》，成为世界上首个专门针对减缓和适应气候变化立法的国家。该法要求组建气候变化委员会及适应分委员会，为政府提供减缓和适应气候变化的建议，并向议会报告进展。该法还要求国务大臣至少每5年一次向议会报告气候变化影响及其适应规划，同时也赋予国务大臣要求相关部门和机构汇报气候变化对该部门的影响及其适应政策和进展的权力。《气候变化法》颁布的同年，英国了《英格兰适应气候变化：行动框架》，其后苏格兰和威尔士政府相继了气候变化适应框架或战略。2013年7月，英国了《国家适应规划》，部署了建筑环境、基础设施、健康的适应型社区、农业和林业、自然环境、商业、地方政府等领域适应气候变化的具体目标、行动方案、责任部门和进度安排[19]。在部门和机构层面，按照《英格兰适应气候变化：行动框架》的要求，英国政府部门在2010年3月前均了本部门的气候变化适应规划。同时，根据《气候变化法》的规定，英国从2010年10月到2011年12月开展了第一轮部门和机构汇报，能源、交通、水等关键基础设施部门的约100个组织机构提交了气候变化风险及其适应方案的报告[20]，第二轮部门和机构汇报已于2013年7月正式启动[21]。
德国2005年的《国家气候保护计划》指出，需要在国家层次建立全面的适应方法[22]。2008年，德国制定了《适应气候变化战略》，分析了气候变化对人体健康、建筑业、水资源及海岸和海洋保护、土壤、生物多样性、农业、林业、渔业、能源行业、金融业、交通及其基础设施、工商业、旅游业等领域的影响和可能的适应行动[23]。2011年，德国出台了《适应气候变化战略的行动规划》，确定了扩大知识基础、促进信息共享和交流，建立联邦政府适应框架和工作机制，推动联邦政府直接负责的行动，开展国际合作和援助发展中国家等4项核心任务[24]。在制定国家战略和行动规划的过程中，联邦政府与各州密切合作，目前大多数州也制定了相应的气候变化适应战略和计划。对于关键领域和部门，德国通过在相关立法中纳入气候变化适应来提高其应对能力，例如：《空间规划法》、《建设法》、《水资源法》等已经把考虑气候变化减缓和适应列为其相应工作的原则[14]。
法国2004年的《气候规划》把提高全民气候变化意识和适应能力列为8项任务之一，计划通过宣传、教育、培训等方式提高公众意识，引导公众消费选择，通过支持一批气候变化适应研究项目提升适应能力，为制定全面的适应战略和规划奠定基础[25]。2006年，法国了《国家适应气候变化战略》，确定了适应气候变化的原则、目标和战略方向，并提出了农业、能源和工业、交通、建筑业、旅游业、银行和保险业、水资源、灾害预防、健康、生物多样性、城镇、沿海和海洋、山区、林区等重要部门、领域和区域的适应对策建议[26]。2011年，法国出台了《国家适应气候变化行动规划（2011-2015）》，该规划包含健康、水资源、生物多样性、自然灾害、农业、林业、渔业和养殖业、交通基础设施、城市规划和建筑环境等20个领域的84项行动和230条具体措施[27]。在区域层次，法国2010年颁布的环境法要求人口5万以上的区域应在2012年之前制定《气候和能源规划》，目前法国已有390多个地区制定了相应的规划。
2.2 亚太地区主要发达国家
近年来，美国政府对适应气候变化的重视程度迅速提升。2009年，刚刚就任的奥巴马总统组建了跨部门气候变化适应工作组，其主要职能是帮助联邦政府认识和适应气候变化。该工作组由环境质量委员会、科技政策办公室和国家海洋和大气管理局共同主管，包含了20多个联邦部门的代表。同年10月，美国13514号总统行政命令要求所有联邦部门评估气候变化风险和脆弱性，研究本部门相关政策适应气候变化的方法。2011年，跨部门气候变化适应工作组了《联邦部门制定适应气候变化规划的实施指南》，指导各部门的规划制定工作[28]。2013年2月，联邦各部门首次了《气候变化适应规划》。除了制定本部门规划，联邦部门还开展合作，应对跨领域问题。例如，跨部门气候变化适应工作组2011年了《气候变化条件下淡水资源管理的国家行动规划》。2013年6月，奥巴马总统宣布了《气候行动规划》，部署了碳减排、适应气候变化以及引领国际社会应对气候变化等3项核心任务[29]。其中，适应气候变化涉及3方面行动，即：建立更强大、更安全的社区和基础设施，保护经济和自然资源，以及应用可靠的科学管理气候影响；在引领国际社会应对气候变化方面，美国将致力于提高全球应对气候变化的能力，包括：加强政府和社区的规划及其适应能力，开发新型金融风险管理工具，以及推广抗旱作物和管理实践[29]。
加拿大从1990至2005年了一系列应对气候变化的战略或规划，它们都提出加大科技投入，加深对气候变化影响及其适应的认识。2002年加拿大组建了跨政府部门气候变化影响和适应工作组，该工作组2005年制定了《国家气候变化适应框架》，但未被联邦政府采纳。2007年，加拿大政府责成环境部和自然资源部拟定适应框架文件，2011年《联邦适应政策框架》获得通过，确立了加拿大适应气候变化的愿景和目标、联邦政府的作用、优先行动的筛选标准[30]。加拿大还启动了“区域适应合作计划”，促进联邦政府、省、地区以及地方政府和组织在气候变化适应规划、决策和行动方面的协调与合作。
澳大利亚2007年了《国家气候变化适应框架》，把提高理解和适应能力以及降低关键部门和区域的脆弱性作为优先领域，其中关键部门和区域包括水资源、海岸带、生物多样性、农业、渔业、林业、人体健康、旅游业、住宅和基础设施及其规划、自然灾害管理等[31]。2010年，澳大利亚发表《澳大利亚适应气候变化：政府立场书》，明确了政府、行业和公众在适应气候变化中的责任，确定了国家层面优先行动的6个领域，即海岸带、水资源、基础设施、自然生态系统、自然灾害管理和农业[32]。2011年，澳大利亚政府委员会宣布成立气候变化特别委员会，支持部级气候变化政策的有效实施，并为联邦政府在政策执行过程中加强与州、地区和地方政府的联系提供平台。在区域层次，各州和地区也制定了与应对气候变化相关的法律、战略、规划等。例如，南澳大利亚州2007年颁布了《气候变化和温室减排法》，2012年了《气候变化适应框架》以及《实施气候变化适应框架的政府行动规划（2012-2017）》。
日本虽然尚未制定国家层次适应气候变化的战略或规划，但其十分重视气候变化适应研究，并在政府部门层次制定了相关政策。日本政府科技决策的最高机构――综合科学技术会议2010年了《建设气候变化适应型新社会的技术开发方向》，把强化绿色社会基础设施和创建环境先进城市作为适应气候变化的两大战略方向，其中涉及水资源、自然环境、可再生能源系统、紧凑型城市规划、信息化防灾、公众健康等领域，同时提出了相应的技术开发、社会体制改革等需求[33]。在部门层面，日本环境省、农林水产省、国土交通省、文部科学省等都开展了气候变化适应工作，了相应的研究报告、战略、计划、指南等，例如：环境省2010年的《气候变化适应方法》研究报告，文部科学省2010年启动的“气候变化适应研究计划”，国土交通省2010年的《洪水灾害的气候变化适应规划指南》。2011年，日本政府开始酝酿制定国家适应气候变化规划。
2.3 主要新兴经济体国家
俄罗斯2009年了《俄罗斯联邦气候学说》，确立了应对气候变化的目标、原则、实施途径等，并明确了4项主要任务，即：建立气候变化领域的法律和管理框架以及政府规章，利用经济手段推动气候变化减缓和适应措施的实施，为制定和实施气候变化减缓和适应措施提供科技、信息和人才支撑，以及加强减缓和适应气候变化的国际合作[34]。2011年，俄罗斯了《2020年前俄罗斯联邦气候学说综合实施方案》，明确了应对气候变化的31项措施及其责任部门和进度安排[35]。
印度2008年了《气候变化国家行动规划》，确立了应对气候变化的原则和方法以及国家层面的8项行动计划，包括太阳能计划、提高能源效率计划、可持续人居环境计划、水资源计划、喜马拉雅生态保护计划、绿色印度计划、可持续农业计划以及气候变化战略研究计划，并成立了总理气候变化委员会，定期评估实施进展[36]。从2009年开始，印度的一些邦和城市也陆续了气候变化行动规划。
南非早在2004年就制定了《南非应对气候变化国家战略》，并把适应气候变化作为一项重要战略，提出了健康、水资源、畜牧业、农业、林业、生物多样性、经济等领域的干预措施[37]。2010年和2011年，南非相继了《国家应对气候变化绿皮书》和《国家应对气候变化白皮书》。在《国家应对气候变化白皮书》中，南非部署了水资源、农业和林业、健康、生物多样性和生态系统、人居环境（城市、农村和沿海）、灾害风险管理等重点领域的行动，提出了通过政策和规划评估及规章审计、职能和制度安排、与利益相关者合作、协调机制、交流和行为改变、管理对策、市场手段等途径实现气候适应型发展[38]。政府部门也根据《国家应对气候变化白皮书》的要求将气候变化适应纳入部门规划，例如：2013年1月，南非农业、林业和渔业部了《农业、林业和渔业部门气候变化规划》（草案）。
巴西2007年通过6263号法令，组建跨部门气候变化委员会和气候变化执行小组，并要求气候变化执行小组在跨部门气候变化委员会的指导下制定国家气候变化政策和国家气候变化规划。2008年，巴西了《国家气候变化规划》，确立了减缓和适应气候变化的7项目标，其中2项目标与适应相关，即：加强跨部门行动、降低人群脆弱性，以及识别气候变化影响、加强战略研究、降低国家适应的社会经济成本[39]。2009年，巴西通过联邦法律12187号确定了《国家气候变化政策》，制定了减缓和适应气候变化的目标、战略方向、保障机制等，同时要求颁布法令，制定部门规划。2010年，巴西7390号法令要求能源、农业、钢铁等部门在2012年4月16日之前制定气候变化减缓和适应规划，目前能源、农业、制造业、采矿业、交通、健康等部门已经了相应规划。
2.4 最不发达国家
2001年公约第7次缔约方会议决定为最不发达国家设立工作方案，并设立最不发达国家基金支持该工作方案，特别是制定和实施《国家适应行动方案》。截至2013年5月，已有49个最不发达国家向公约秘书处提交了《国家适应行动方案》，以解决其最迫切的适应需求，优先项目的需求涉及水资源、粮食安全、公众健康、基础设施、预警系统和灾害管理、教育和能力建设等领域。2010年的第16次缔约方会议决定建立机制帮助最不发达国家在现有《国家适应行动方案》的基础上制定和实施《国家适应规划》，满足其中长期适应需求。
3 国际气候变化适应政策发展的启示
回顾国际气候变化适应政策的发展历程可以看出，进入21世纪以来，适应在应对气候变化行动中已经获得了与减缓同等的重要性。多数发达国家从2006年开始制定专门的气候变化适应政策，包括法律、框架、战略、规划等文件形式，最不发达国家在公约资金机制的支持下也相继开展了《国家适应行动方案》和《国家适应规划》的编制工作，因此制定专门的气候变化适应政策已经成为必然趋势。
我国2007年了《中国应对气候变化国家方案》，把减缓温室气体排放和提高适应气候变化能力并列作为我国应对气候变化的主要目标和任务，提出了适应气候变化的重点领域以及技术和能力建设需求。同年，我国启动了《中国应对气候变化科技专项行动》。从2008年开始，我国每年《中国应对气候变化的政策与行动》报告，其中包括适应气候变化的工作和成效。近几年，我国开展了适应气候变化国家战略专题研究，并且正在组织制定《国家适应气候变化战略》和《国家应对气候变化规划》。在地方层次，我国31个省、自治区、直辖市在2009年完成了应对气候变化方案的编制，2011年以来各地在《地方应对气候变化规划编制指导意见》的指导下开始编制应对气候变化规划。在部门层次，近几年科技、林业、海洋、气象、工业等部门制定了应对气候变化的行动规划和方案，部署了与适应相关的工作，例如《“十二五”国家应对气候变化科技发展专项规划》等。由此可见，我国在气候变化适应政策部署方面已经取得重要进展，但与世界主要国家特别是发达国家相比，我国还存在以下差距和不足。
（1）从适应政策的表现形式来看，目前包括我国在内的几个新兴经济体国家（如俄罗斯、印度等）制定和实施的气候变化政策仍然是包含减缓和适应的综合性政策，尚未形成专门的适应政策。我国近几年开展适应气候变化国家战略专题研究，组织制定《国家适应气候变化战略》，实际上体现了国际气候变化适应政策的发展趋势。气候变化适应政策的科学制定需要以相关的影响、脆弱性和适应研究为基础，因此在适应政策制定过程中可以进一步明确国家适应气候变化的重点领域和区域、技术需求和资金需求，这对于发展中国家合理分配应对气候变化的资源以及在公约下争取技术和资金等资源具有重要意义。
（2）从适应政策的制定依据来看，发达国家通常是在系统开展气候变化预测、影响评估和风险评价研究的基础上制定气候变化适应政策的，而发展中国家制定适应政策的基础相对薄弱，通常是以本国有限的、分散的研究成果作为依据。以英国为例，1997年英国启动了气候影响计划，2009年完成了新一轮的气候预测研究，2012年完成了气候变化风险评估，在此基础上英国于2013年了《国家适应规划》。我国《应对气候变化国家方案》于第一次《气候变化国家评估报告》之后，其中关于气候变化对我国的影响引用了后者的结果，但后者对于气候变化影响的评估相对薄弱。目前，我国在气候变化领域的研究水平与发达国家相比还存在差距，需要进一步加强气候变化预测、影响评估、脆弱性和风险评价技术研发，为开展气候适应研究提供统一的信息共享平台，缩短科学研究与决策应用的差距，从而为国家、地方和部门制定专门的气候变化适应政策提供共同科学基础。
（3）从适应政策的战略定位来看，发达国家的气候变化适应政策除了部署本国的任务之外，还特别突出援助发展中国家增强气候变化适应能力，并在气候变化适应方面发挥国际引领作用。例如，美国2013年的《气候行动规划》把引领国际社会应对气候变化作为一项核心任务，而日本在《建设气候变化适应型新社会的技术开发方向》中也指出，通过发达国家之间合作以及发达国家向发展中国家提供援助，提升整个国际社会应对气候变化的能力，同时在绿色社会设施建设等领域发挥国际引领作用。与之相比，发展中国家的气候变化适应政策则主要关注本国需求以及如何利用国际资源满足本国需求。随着我国国际地位的提高、应对气候变化南南合作的增多以及海外利益的发展，我国未来气候变化适应政策除了立足本国需求之外，还应当重视在气候变化适应领域与发达国家和发展中国家开展合作的战略和策略研究，关注气候变化对我国海外利益的影响及适应。
（4）从适应政策的内容构成来看，发达国家在适应政策中通常会明确规定政策目标、重点部门或领域、具体任务、责任部门、进度安排、评估机制等内容，因此政策具有很强的可操作性，对于责任部门也具有严格的约束力，而发展中国家气候变化适应政策的内容多是对适应部门、领域及其任务的原则性描述。我国《应对气候变化国家方案》确定了农业、林业、水资源等重点领域适应气候变化的任务，但是没有明确具体的责任部门，也缺乏可量化的评估指标。因此，我国应开展气候变化适应政策制定的方法学研究，特别是研究在调整现有政策和制定新政策时纳入气候变化因素的方法以及政策影响评估的方法，提高政策内容的科学性、合理性、完整性、可操作性和可度量性。
（5）从适应政策的实施机制来看，发达国家通常会针对适应政策配套建立相应的监控和评估机制及方法，定期评价政策的实施进展和效果，而发展中国家的气候变化适应政策中或是没有提及，或是提及但未做具体安排和后续部署。我国《应对气候变化国家方案》对适应气候变化任务的责任部门、评估指标、监控和评估机制均未做规定。因此，我国应加强气候变化适应政策实施机制的研究，包括体制安排、监控和评估方法、反馈机制、政策障碍、能力建设等，开展气候变化适应相关政策实施的动态监控和评估，建立适应性管理机制。
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应对气候变化的方法范文2
2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》（以下简称《决议》）。2009年11月25日，温家宝总理主持召开国务院常务会议做出决定，明确提出，到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40～45％，中国还将通过大力发展可再生能源、积极推进核电建设等行动，到2020年使非化石能源占一次能源消费的比重达到15％左右。并通过植树造林使森林面积比2005年增加4000万公顷。对此，社会上对如何理解全国人大常委会和国务院上述《决议》和“决定”的内涵产生了各种不同的看法。一些人士则建议以法律的形式明确我国承担应对气候变化的国际义务，通过修改现行相关法律?来明确应对气候变化的具体措施，甚至有人提出建立我国应对气候变化的法律体系，制定具有刚性内容和可操作性的应对气候变化专门法律的主张。对此，有必要结合我国环境立法的实践和国际法的基本精神，厘清我国应对气候变化法治建设的有关问题，以便准确理解全国人大常委会的《决议》和国务院的“决定”。 一、正确认识全国人大常委会《决议》和国务院“决定” 全国人大常委会的《决议》在肯定我国政府在应对气候变化问题上所做出的努力和取得的成绩，并对气候变化问题做出基本判断的前提下，从六个方面做出决议，提出了全国人大常委会有关应对气候变化的主张，明确了我国应对气候变化的基本准则，即“应对气候变化是我国经济社会发展面临的重要机遇和挑战”；“应对气候变化必须深入贯彻落实科学发展观”；“采取切实措施积极应对气候变化”；“加强应对气候变化的法治建设”；“努力提高全社会应对气候变化的参与意识和能力”；“积极参与应对气候变化领域的国际合作”。其中在第四项中，对完善我国应对气候变化的法治建设提出了具体要求，概括起来主要包括三个方面的内容：一是把应对气候变化的相关立法工作与完善我国社会主义法律体系的使命相联系，即提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程”。二是明确完善应对气候变化的相关法律规范，即提出“适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障”。三是加强对有关应对气候变化相关法律实施的监督工作，即提出“按照积极应对气候变化的总体要求，严格执行节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法、森林法、草原法等相关法律法规，依法推进我国应对气候变化工作。要把应对气候变化方面的工作作为人大监督工作的重点之一，加强对有关法律实施情况的监督检查，保证法律法规的有效实施。” 但需要特别强调的是，这六项决议内容是基于两个基本原则做出的：一是决议导言中明确的“坚定不移地走可持续发展道路，从我国基本国情和发展的阶段性特征出发，采取有力的政策措施，积极应对气候变化。”这一原则强调了这样的内容，即我国应对气候变化以走可持续发展道路为前提，并从我国的基本国情和发展阶段性特征出发采取应对气候变化的措施。二是第六项决议中明确的“要坚持《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）以及《京都议定书》（以下简称《议定书》）确定的应对气候变化基本框架，坚持“共同但有区别的责任”原则”。这一原则是国际社会根据IPCC（政府间气候变化工作委员会）的结论做出的，这一结论表明：“前工业化时期以来，人类活动增加了大气中温室气体和气溶胶的浓度”，这主要是由于发达国家从事工业化导致的。国际社会根据这以科学结论达成共识，形成了《公约》及其《议定书》，明确了“共同但有区别的责任”原则，《议定书》明确了发达国家率先减排的义务，并制定了附录一国家的减排方案；这一原则也同时明确了中国作为发展中国家在应对气候变化问题上所应采取的行动。1992年6月我国政府签署了《公约》，同年底全国人大常委会正式批准《公约》，这就意味着我国已明确在《公约》及其《议定书》的原则下，应对气候变化，也必须是这样，这是中国对世界的承诺。这样的两条原则也同时决定了我国应对气候变化法治建设的方向和内容。 同样，对于国务院上述“决定”的
应对气候变化的方法范文3
第一，基本经济关系的变革性。马克思认为，决定法律和一切上层建筑存在和发展的经济关系，是社会的基本经济关系［12］504。因此，经济关系是判断立法条件是否具备的重要标准之一，它能较准确地表述一个社会或某一时期的经济关系的内在联系和发展规律［13］。各地在资源能源约束逐步加强，生态压力和环境制约日益加剧的背景下，传统的工业化和城市化发展道路暴露出一系列矛盾和问题，粗放型经济发展方式难以为继，经典福利经济学中的资本、劳动和土地的要素分配原理已不再适应，资源、环境要素的重要性越发凸显。在企业和公众热衷于发展低碳经济的今天，需要通过法律手段来调整优化基本经济关系，充分考虑资源和环境的要素报酬。因此，从当前各地实施节能降碳，发展低碳经济的现状来看，各地应积极创造条件，考虑以立法来促进新经济社会关系的尽快形成。第二，利益相关者的需求性。这是判断立法条件是否成熟的标准之一。当前，国家和地方应对气候变化立法处于起步阶段，存在供给缺位或不足问题。近年来，政府、企业、公众的气候变化意识逐步加强，利益相关者的立法诉求开始高涨，低碳立法也成为近年来两会提案焦点和网民关注热点。中国绝不能等到先行者利益严重受损，排放者耗竭排放权资源时，才认为立法条件成熟，这种立法模式将为自身行为付出沉重代价。中国应将应对气候变化从地方行动战略上升到法律层面，采取与发展形势同步的立法策略，并运用强制力来保证应对气候变化的有效推行与健康发展。第三，社会实践的成熟性。判断立法条件是否成熟的具体标准最根本的一条就是立法是否具有成熟经验。目前，在地方层面实施应对气候变化立法相关社会实践在逐步丰富并完善：一方面，各地在发展低碳能源、优化产业结构、控制过程排放、发展林业碳汇等领域采取了积极举措，可进一步制度化相关保障措施；另一方面，欧美国家和国内部分先行省市的立法模板也可提供示范经验。虽然没有全国性应对气候变化法律可依，但地方已积累一定经验，而实践又迫切需要，可考虑先期制定低层次、粗线条的法律规范，以后逐步完善。这样既可以为现实及时提供规范，也可以促使实践经验的尽快成熟。第四，地方权力部门的任务导向性。当前，政府职能部门仍是立法的重要推动者，地方控制温室气体排放任务的实施，离不开目标责任、任务分解、绩效考评、奖惩激励等相应的制度建设。而现有的节能、循环经济等相关法律制度体系还不足以充分地保证未来的温室气体排放控制战略的实施，专门性立法十分必要。另一方面，已的省级办法都是在省级应对气候变化方案制定背景下开展的，还未与国务院“十二五”控制温室气体排放工作方案相衔接，不具备类似英国应对气候变化法案那样明确的任务导向性，更难以适应最新的国内外应对气候变化新形势。
（二）地方应对气候变化立法模式问题
第一，立法效力的等级。地方立法包括条例、人大决定、政府令和一般性政府规章，法律效力依次递减。条例是对地区政治、经济、科技等领域的某些重大事项的管理和处置作出比较全面、系统的规定。地方人大决定是一种对问题作出实体性规定和对行为作出规范或制约的法律文件，其指向性基本上是国家权力机关职权范围内的事项。政府令是由地方人民政府执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，决定和命令。一般性政府规章是由政府常务会议或者全体会议讨论决定的法律规范形式，如办法是指行政主管部门对贯彻执行某一法令、条例或进行某项工作的方法、步骤、措施等，提出具体规定的法规性公文。《青海省应对气候变化办法》以省人民政府令形式，《山西省应对气候变化办法》为省政府办法。从立法层次看，当前地方应对气候变化立法都属于政府规章，效力等级不高。而立法等级差异背后就是行政执法权的赋予与否，对机构设置、组织办法、人员配备、任务职权、工作秩序、权责义务、奖惩措施的规范强弱。第二，地方性立法的路径。在地方立法实践中，对哪些事项应当制定地方性法规、哪些事项应当制定地方政府规章，缺乏明确的界定，存在界限不清现象。由于中国在应对气候变化领域尚未制定专门性法律和法规，但应对气候变化涉及公民、法人和其他组织重要权利义务，地方人民政府自行制定规章有所不足，应提请人大常委会制定法规。但一步到位就制定出台地方应对气候变化条例难度颇大，可以考虑渐进式的立法路径。如出台省长令，由省政府常务会议决定，并提交同级人大审议，采取以政府规章的行政约束力为铺垫的立法模式；或以决议、决定、宣言、建议和标准等“软法”的形式作为缓兵之计，假以时日变成硬法，使之具法律拘束力［14］。第三，专门性制度的建立。当前，许多省市出台了节能、可再生能源、环境、循环经济相关的条例和办法，但这些法律相对应对气候变化立法而言，在调整范围、调整力度、调整内容等方面均有所不足，不能适应低碳发展的需要［15］。在同一位阶的法之间，特别规定优于一般规定，新的规定优于旧的规定，需对应对气候变化活动进行专门性规定。如《青海省应对气候变化办法》着重论述了气候可行性论证制度，《山西省应对气候变化办法》提出了建设项目温室气体排放评价制度、低碳产品标准标识和认证制度、气候变化信息制度、温室气体总量控制制度、目标责任制和评价考核制度。深圳人大的碳排放管理规定着重论述了碳排放交易体系相关的碳排放管控制度、配额管理制度、排放权交易制度和处罚条款。第四，立法条款的框架。应对气候变化工作事关全局、牵涉方方面面，其立法的系统性和可操作性存在两难。已出台的省级办法中，细致性规定少，粗线条条款多，可考虑先期以搭框架为主，将气候变化、能源、环境一体化政策纳入《省级应对气候变化办法》，使其成为地方政府参与气候变化工作的切入点，再逐步配套相关政策和措施，以强化执行效果［16］。然而，诸多法学界学者认为，地方立法应由粗放型走向精细化，在调整范围和调整的事项上应当更加单一化，在立法模式上应当选择走“小而精”的道路，在内容和体例上不追求大而全，需要几条就规定几条，重在管用。如深圳的碳排放管理决定在实体内容上，或是在立法的结构、体例等形式要求上，都较好地把握和处理了“不重复、有特色、可操作”三者之间的关系，充分突出和体现了地方立法的地方特色，是地方立法调整事项单一化、精细化的成功实践。
（三）地方应对气候变化立法利益协调问题
一是外部性的规范问题。气候变化对人类生产模式、生活方式、价值观念和地区权益的变革力度大，若不进行科学、合理、有效的制度设计，有关发展利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间就不能得到公平分配，将导致受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，应对气候变化将逐步丧失动力［17］。因此，立法要解决好各方主体在应对气候变化活动中的环境外部性问题，促进外部性内部化，通过制度安排经济活动产生的社会收益或社会成本，转为私人收益或私人成本。气候资源是公共资源，地方政府是公共财产的实际受托人［18］，为避免“公地悲剧”的发生，应通过立法手段明晰产权，避免无序或低效开发利用。但气候变化具有大尺度外部性，是全球问题，跨区域、跨国界的外部性问题对地方来说难以调控，需在合作框架下通过跨国绿色基金、跨区生态补偿等制度创新来进行纠正。二是利益相关者的协调问题。部门角逐管理职权，企业规避社会责任，公民期盼良好福利，地方应对气候变化的法制化进程其实也是地方利益重新分配的进程。为此，需通过立法及其相关制度设计，妥善安排各种主体之间的权利义务，建立健全发展低碳经济过程中的利益协调机制，明确国家公权部门、企业、非政府组织、公民的责权义务。对于地方来说，要注意两点：首先是国家权力机关的职能分配，其实就是权力博弈从政策层面上升到法制层面的过程，地方发改、经信、住建、交通、能源、环保、农林、气象等部门职能如何划分，是立法是否成熟的关键；其次是地方利益群体强弱分布态势，不同发展程度和地理气候带的地方，利益群体的诉求重点也有所不同，沿海地区强调海洋和海岸带管理，高原地区强调草原适应性，能源主产区强调发展清洁低碳能源，制造业发达区强调节能和能效提升，同时贫困、疾病、低洼地居民等弱势群体的利益诉求也需要得到体现。三是立法起草机制的改革。立法体现民众的集体意志和利益，而不是立法者的意志和利益。已出台的省级办法起草工作多由发改或气象等政府部门主导。政府部门担负宏观调控和管理的职能，对经济社会发展中的新情况和新问题了解全面，掌握及时，起草时更有针对性。但起草部门可能强调本部门利益，不能站在全局角度上分析和解决问题，倾向于把本部门权力和利益合法化，实践中往往出现执法部门权力大、责任小，处罚多、服务少，公民权利重视不够，得不到有效保障等问题。因此，仅靠政府部门起草省级办法是不够的，需建立开放、多元的起草机制。对应对气候变化这样综合性强、涉及面广的法规，建议由人大环资委、政府法制办牵头组织起草，吸收部门、学者和非政府组织共同参与调研、起草、论证，形成立法工作者、专家学者和实际工作者相结合的起草机制。
（四）地方应对气候变化立法执行机制问题
一是约束性制度匮乏。从现有的省级办法条款内容来看，多是鼓励性、支持性的条文，包括产业结构、新能源、交通、建筑、农业、水资源等减缓和适应重点领域的鼓励条款，或是规划、财政、税收、价格、金融上的扶持条款，真正意义上总量控制、排放许可、配额交易、投资门槛等约束性制度少有涉及。究其原因，主要还是地方立法者担心过于严厉的应对气候变化立法可能影响地方经济发展，削弱自身的区域竞争力。二是执行机制缺陷。法律如果没有执行保障，那也就仅仅是一种宣示而已。首先，各地应对气候变化立法刚刚起步，有许多法律制度尚处在正在构建阶段，而已经完成的法律政策又大多缺少具体的执行措施保障和执行细则，仅仅是一些过于原则性或政策性的陈述。其次，我国气候变化管理相关的部门非常庞杂，相关的部门职权交叉、规章冲突、执法分散等问题时有存在，能源管理的行政管理体制分散，缺乏统一的、协调的执行层。再次，地方节能降碳依靠自上而下的行政机制，约束性指标层层分解，是传统的政府管制方式，缺乏激励性与能动性，需要引入公众参与机制和市场机制来提升执行效率［19］。三是法律成本问题。一方面，应对气候变化立法涉及对社会经济关系的全面调整，在立法、司法、执法、守法各环节中将消耗大量人力、物力、财力和时间资源，法制建设初期成本较高。另一方面，应对气候变化立法需考虑违法成本收益问题。目前，无论在国家还是地方层面，环境违法成本过低普遍存在，经济处罚力度不足，刑事责任相对缺失，违法成本远低于违法收益，远低于环境损害。地方应对气候变化立法也面临着同样的风险，总量控制、信息披露、配额许可、核查核证等关键制度的有效执行，需要明确法律责任，以提高违法成本来进行保障。
（五）结论和讨论
应对气候变化的方法范文4
[关键词]气候变化;能源法;环境保护;节能减排
[中图分类号]d922.68[文献标识码]a[文章编号]1004-518x(2010)08-0169-04
张勇(1973—),男,华东政法大学科学研究院副研究员,主要研究方向为能源资源与环境法、环境刑法。(上海201620)
气候变化是当今国际社会普遍关注的问题,由于能源开发利用与气候变化之间不可分割的内在联系,各国都十分注重通过加强能源立法来应对气候变化,我国也正加紧制定和完善包括《能源法》在内的能源法律制度,积极寻求节能减排的法律对策。那么,我国应对气候变化的法律路径究竟如何选择?能源立法对于应对气候变化的价值意义如何?作为能源领域的“基本法”的《能源法》有何制度功能?在《能源法》中如何安排设计应对气候变化的制度内容?对于这些问题我们都有必要作深入的探讨。
一、应对气候变化的国内外立法趋向
无论是从经济可持续发展的角度,还是从履行减排温室气体的国际责任角度考虑,我国都必须处理好能源、环境与经济发展的关系,加快发展低碳经济,推进低碳制度创新与法制建设,形成与国际上低碳立法理念相呼应的应对气候变化法律制度体系。而能源立法在这个法律体系的构建中有着关键地位和重要意义。
(一)应对气候变化与国际立法
《气候变化框架公约》与《京都议定书》是国际社会为保护全球气候系统所取得的最重要的法律成果。《京都议定书》纳入了三个基于市场的碳减排机制:国际排放贸易、联合履行机制和清洁发展机制,即我们通常所称的“京都三机制”,由此催生了各成员国之间一种新型的市场交易——碳交易,国际碳交易市场体系已经形成并逐步发展。尽管《京都议定书》未规定发展
2.协调和衔接功能。任何法律规范并非独立存在,其所处制度结构的紧密性、逻辑性、相容性都决定了整个法律秩序是否能真正发挥制度功能。协调一致不单是制度衔接的必要,也是制度能力的标志。一个法律制度结构是否稳定、是否紧密、是否协调将直接影响到整个法律制度体系的好坏。能源法律制度也是如此,能源法律体系也要求制度统一。而法律的“一致和相互支持”来源于统一理性。《能源法》是能源法律统一理性与制度的来源,其理性与制度直接影响到单行能源法,在整个体系中起着制度间衔接与协调的功能。[4]《能源法》的制度理性为应对气候变化能源法律制度体系树立一个共同的价值目标,即“能源的生态化发展”,在这个统一的目标原则框架下,各单行能源法才能据此设定应对气候变化的具体能源法律规则,这样才能更好地发挥各制度间的扩张性和延展性。虽然,这种理性并不能绝对保证具体规则的相容,但只要规则的制定不违反基本价值所设定的意义,从一定程度上讲,某些差异的存在可能更能反映应对气候变化能源法律体系在结构上的摩擦和互动,从而进一步促进制度间的衔接与协调。
从目前来看,《能源法》(征求意见稿)第5条确立了“能源与生态环境保护协调发展”原则。虽然此原则性规定为整个应对气候变化能源法律体系确立了基本理念,但该意见稿并未就应对气候变化问题作专门的具体规定,尽管在上述能源节约、能源开发、能源价格与财税、能源科技等相关制度中也有涉及,但对于应对气候变化的制度安排不具有针对性,也不利于《能源法》应对气候变化制度内容的协调统一。有学者就指出,我国单行能源立法对能源生态环境保护的规制一直存在不足,而《能源法》(征求意见稿)也没有对此问题进行集中规定,这与其将能源与生态环境协调发展作为主要立法目标的价值追求是不相称的。[5]还有学者建议,在《能源法》中设置环境保护和应对气候变化专章,规定国家将单位gdp二氧化碳排放总量纳入经济和社会发展规划以及能源规划等内容。[6]当然,这涉及该“专章”其他章节相关制度内容协调统一的问题,在立法技术上是一个不小的难题,但在《能源法》的制度安排中充分体现和贯彻能源环境保护与应对气候变化的基本理念,是十分必要的。
三、《能源法》应对气候变化的制度安排
从制度内容来看,能源法律规范主要包括法律规则和法律原则,但两者的功能定位是不同的。因此,在设计《能源法》中应对气候变化的法律规则方面,我国应将上述“能源与生态环境保护协调发展”原则中所确定的基本理念贯穿于能源法律制度之中,并注重法律规则在实践中的可操作性。同时,《能源法》作为能源的基本法,也不宜设定过于细致的法律规则,而更应注重从法律原则上进行宏观和软性的规定,对需要在实践中具体操作执行的法律规则更多地交给单行能源法去制定完成,这样也能更好地发挥《能源法》在应对气候变化的能源法律体系的主导作用。
(一)《能源法》应对气候变化的原则内涵
《能源法》在确立“能源与生态环境保护协调发展”原则基础上,需要在应对气候变化方面对此原则进行内涵阐释。根据前述国际立法与我国政策精神,《能源法》体现和实现“能源与生态环境保护协调发展”原则应首先具有以下原则性内容:第一,坚持可持续发展战略,从我国的基本国情和发展阶段性特征出发,采取应对气候变化的措施,既是国际社会达成的重要共识,也是各缔约方应对气候变化的基本选择。我国政府早就将可持续发展作为经济社会发展的重要指导方针和战略目标,《能源法》将继续根据国家可持续发展战略,积极应对气候变化问题。第二,坚持《联合国气候变化框架公约》以及《京都议定书》确定的应对气候变化基本框架,遵循“共同但有区别的责任”原则。根据这一原则,发展整理
应对气候变化的方法范文5
关键词: 发达国家，气候变化，立法 内容提要: 妥善应对气候变化事关经济社会发展全局，是一项系统工程，需要通过建立健全应对气候变化法律体系，完善管理体制和工作机制，推动应对气候变化走上法制化轨道。发达国家在应对气候变化立法方面取得了一些进展，积累了可供借鉴的经验。本文分析了近期主要发达国家应对气候变化立法的动向，提出应对气候变化立法的根本目的在于保障本国经济可持续发展，突出能源对发展的硬约束是立法的核心，应对气候变化政策应获得公众广泛支持等。 节约能源、提高能效、发展非化石能源是应对气候变化、控制温室气体排放的主要措施。《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》规定了主要发达国家的温室气体减排义务和量化减排目标。为履行国际义务，主要发达国家陆续通过立法和行政命令确认本国的排放控制目标，实施以节约能源、提高能效、发展非化石能源等为主要途径的温室气体排放控制措施，并辅之以排放限额与排放许可交易等市场机制，以期降低全社会的减排成本。《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议在哥本哈根召开前后，主要发达国家基于国际谈判策略和国内发展的需求，在应对气候变化立法方面出现了一些重要动向。分析研究这些动向的内容、背景及其战略意图，对我国开展应对气候变化工作具有重要的借鉴意义。 1 美国气候变化立法艰难前行 2009年6月，美国众议院表决通过了《2009年美国清洁能源与安全法案》，这是气候变化立法首次在美国国会全院大会获得通过。但随后，与之匹配的参议院立法进程进展缓慢：2009年11月，参议员克里将《2009年美国清洁能源就业与美国能源法案》提交全院大会讨论未果，2010年5月，克里与参议员李伯曼联合提出了《2010年美国能源法案（讨论草案）》作为新的立法版本，使得本届国会的气候变化立法进程又前进了一步。 1.1 《2010年美国能源法案》简介 法案的立法目的是保障美国的能源安全与独立，促进国内清洁能源技术发展，减少温室气体排放和促进就业。内容包括七大部分：（1）促进国内清洁能源发展；（2）减少温室气体污染；（3）消费者保护条款；（4）保护和增加就业；（5）应对气候变化的国际行动；（6）防止气候变化侵害，即适应气候变化项目；（7）预算条款。 国内能源发展突出核能、海上油气开发、煤清洁利用以及发展可再生能源和提高能效。法案要求政府支持核能的研究与开发，提供核电项目担保贷款、投资赋税优惠，提高项目审批效率；对海上油气开发的安全性提出更高要求，赋予沿海各州否决在本州海岸线120km以内开发油气资源的权力；对燃煤电厂的温室气体排放标准做出规定，要求政府每年提供不少于20亿美元支持碳捕集和封存技术研发、示范和运营；支持开展农村节能项目和州立可再生能源发展、提高能效项目；加强与发展电动汽车相适应的基础设施，要求各州和大都会区提出交通温室气体减排目标和计划；建立清洁能源技术基金支持清洁能源技术的开发，以确保美国在先进能源技术方面的全球领先地位。 实施全国“排放限额与排放许可交易”制度，以促进温室气体减排。法案要求自2013年起实施全国排放限额与排放许可交易制度，主要管制年排放温室气体大于等于2.5万t二氧化碳当量的实体。要求受管制的排放实体，年排放量不得超过其拥有的排放许可量和各种合规减排项目产生的碳信用量。美国国内的排放许可、碳信用以及法案规定的部分外国排放许可和碳信用可在美国市场进行交易。电力部门将于2013年起受管制，而制造业将从2016年起。交通部门实施类似于“排放税”的制度。 作为与众议院2009年6月通过的《2009年美国清洁能源与安全法案》相匹配的参议院版本，本法案对排放许可的分配进行了调整，突出了对纳税人能源消费权益的保护，对维护碳市场稳定进行了更多规定，并提出更加严格的“碳关税”条款。 1.2 立法前景不容乐观 尽管美国总统奥巴马公开表示对《2010 年美国能源法案》的支持，但参议员在气候变化立法问题上的分歧仍然十分明显。法案在2010年年底时如果尚未经参议院通过，并经两院协商一致，则将因本届国会任期届满而被废除。但在为时不多的本届国会任期中，《2010年美国能源法案》如果要得到参议院立法表决通过，必须通过终结辩论程序，方能提前提交大会进行立法表决。就目前参议院席位看，力推气候变化立法的民主党难以获得通过终结辩论所需的60票支持。同时由于国内民众对气候变化的关注度减弱和怀疑上升，国际上应对气候变化合作进程迟缓，加之2010年年底有32位参议员面临换届，因此，预计参议院在换届选举前对气候变化立法的态度将趋于保守。而民调普遍显示，共和党将在本次换届选举中胜过民主党，因此，一旦本届参议院未能通过《2010年美国能源法案》，以后一段时间内美国将很难进行气候变化立法。 2 日本提出原则性的立法方案 2010年3月12日，日本内阁提出《地球温暖化对策基本法案》，提交国会审议。但伴随日本政坛变动，其立法前景也出现变数。 2.1 法案对日本应对气候变化提出原则性规定 《地球温暖化对策基本法案》立法目的是在减排温室气体、降低温室效应对地球带来的不利影响的同时，通过尽可能降低能源供给对化石燃料的依存程度、率先促进能源供求方式和社会经济结构的转变，确保经济发展、稳定就业、能源供给和保护地球环境、保护当前及未来国民健康生活。 法案要求全国2020年温室气体排放比1990年下降25%，但这将建立在全球达成公平减排协议的基础上；2050年比1990年下降80%，但这将建立在全球达成2050年减排50%的协议基础上。 法案责成环境大臣在征求民意的基础止确定行动计划，并由内阁会议决定。其中，要求实施温室气体排放限额与排放许可交易制度、税制“绿色化”改革、可再生能源电力定价，全额调配制度，促进核电发展，提高能效，促进教育、研发等。 2.2 法案的立足点 与美国法案类似，日本法案也将产业部门的经济发展和国民生活的质量作为应对气候变化立法的基础。由于日本单位国内生产总值的二氧化碳排放量仅为美国的48%，欧盟27国的60%，已经属于能源消费经济性很高的国家，因此日本工业界对法案提出的减排目标表示怀疑。例如丰田公司认为在2020年以前难以实现绿色技术的突破，因此对实施类似于欧洲的排放限额与排放许可交易制度表示担心。为此，日本环境大臣表示，日本实现上述目标将更多地考虑居民居住部门的节能和可再生能源利用，例如采取安装双层玻璃、集中供热、节能灯、太阳能电池，以及鼓励发展混合动力汽车等措施，而不是仅仅限制工业部门的排放。 法案明确提出应对气候变化的措施必须同与能源有关的措施相协同，要求通过普及能源利用效率高的设备和节能建材、加强建筑节能、提高交通效率、促进提高能效的智能化等节能和提高能效措施，以及发展可再生能源和核能的措施，同时通过加强相关技术创新，实现减排目标。 立足于应对气候变化国际合作。法案中除了可再生能源发展目标外，对中期和长期温室气体减排目标均设立了生效条件，即与应对气候变化国际合作形势相协调。同时，法案要求政府努力促成国际社会达成上述附加条件中的规定，这与美国法案要求政府促成全球平等减排的目标一致。 3 澳大利亚转向能源利用专项立法 2010年4月27日，时任澳大利亚总理陆克文宣布，由于难以在国会获得足够的支持票数，以及考虑到应对气候变化国际合作进程的迟缓，政府决定暂缓将《碳污染减排计划法案》提交国会审议。但同时，澳大利亚《可再生能源目标法》修订和《建筑能效标识法》立法将被提上议事日程。 3.1 搁置单纯减排温室气体的《碳污染减排计划法案》 《碳 污染减排计划法案》旨在通过建立排放限额与排放许可交易制度，减排二氧化碳等温室气体。法案主要内容包括：确立国家排放限额，规定澳大利亚排放许可和其他可采用的排放许可与减排量，建立澳大利亚国家排放许可登记簿，规定受管制排放实体及其法律义务，对能源密集型和受外贸冲击型企业实施补助，温室气体排放的监测、核查、信息披露和公告，防止欺诈等。与美国和日本的法案不同，澳大利亚法案是完全旨在减排温室气体：履行国际义务的法案，没有提出对节能、提高能效和发展可再生能源项目的支持。 法案曾于2009年6月4日通过众议院三读审议后，提交参议院审议，但分别于2009年8月13日和12月2日两度被参议院否决。在进行重大调整后，工党再度向国会提交了该法案，并且于2010年2月11日顺利通过了众议院的三读审议，但参议院仍未通过该法案。陆克文表示，在《京都议定书》第一承诺期到期之前（即2012年以前）不再提交国会讨论《碳污染减排计划法案》，除非美国、印度等国的减排政策与行动更加明确。 3.2 力推促进能源清洁高效利用的专项法 尽管单纯减排温室气体的立法进程受阻，但澳大利亚积极促进能源清洁、高效利用的专项法，以实现国家温室气体减排的目标。近期先后于2010年2月26日和3月18日提出了修订《可再生能源目标法》和制定《建筑能效标识法》。 为确保实现2020年可再生能源发电占总发电量20%的目标，澳大利亚政府将《可再生能源目标法》拆分为《小规模可再生能源计划法》和《大规模可再生能源目标法》，并进行修订，以促进澳大利亚不同规模的可再生能源利用。原《可再生能源目标法》于2001年4月1日通过，设定了到2010年可再生能源发电9500GWh的目标。根据新的目标，预计2020年澳大利亚可再生能源发电量需达到4.5万GWh。为此，《大规模可再生能源目标法》规定了2011-2020年大规模可再生能源发电目标，到2020年须达到4.1万GWh。同时，《小规模可再生能源计划法》将对小规模利用可再生能源，如太阳能光伏板、太阳能热水器等，提供补贴，其额度为每1单位“可再生能源信用”（相当于发电1MWh）补贴40澳元，并且不设上限，以辅助实现国家目标。 《建筑能效标识法》旨在建立国家大型商业建筑的建筑能效标识制度，要求面积大于2000m2的大型商业建筑在交付、销售、出租、转租和进行相应广告时，提供建筑能效标识，以促进开发商和运营商采用有效的技术提高能源利用效率。此外，近期澳大利亚政府还就修订建筑能耗标准公开征求意见，拟于2010年年底形成新的方案。 4 其他国家和经济体立法动向 4.1 欧盟通过专项性的《建筑能耗指令》 欧盟委员会于2010年5月18日通过了修订的《建筑能耗指令》。该指令旨在加强2002年12月16日通过的《建筑能耗指令》中的相关措施，以取得更显著的建筑节能效果，为实现欧盟提出的2020年减排温室气体20%和节能20%目标，提供相对低成本的手段。修订的主要内容包括：逐步统一欧盟成员国设定本国最低建筑能效标准的算法，要求新建建筑利用可再生能源，所有建筑在进行主要结构改造和功能设备系统改造时满足最低建筑能效标准要求，成员国制定并以政府部门带头实施低碳或零碳建筑方案，对建筑进行能效认证，加强对暖通系统运行状态的检查等。 4.2 英国通过专项性的《2010年能源法》 2010年4月8日，英国《2010年能源法》生效。该法的立法目的是规范碳捕集和封存技术示范、评估与利用的相关活动，规范电厂发电低碳化与采用CCS技术相关事宜，规范电力和燃气市场管理局以及国务大臣与之相关的职能，规范发电许可和电力与燃气供应商相关事宜。 4.3 加拿大众议院通过原则性的《气候变化责任法案》 加拿大国会众议院于2010年5月5日通过了《气候变化责任法案》。该法 案的目的是确保加拿大能够履行其应对气候变化的国际义务，共包括13条。法案设定全国2020年的减排目标比1990年下降25%，2050年比1990年下降80%，要求政府通过设立排放标准、建立排放权交易等市场机制、出台财政激励政策等措施，实现上述国家目标。 5 对我国的启示 上述发达国家节能减排和气候变化立法进展，为我国积极推进节能减排和应对气候变化的立法工作，促进向低碳经济的转型，实现可持续发展，提供了参考。 5.1 应对气候变化立法的根本目的在于保障本国经济可持续发展 美国本届国会气候变化立法与上一届国会最显著的差别在于，上一届国会涉及到减排温室气体的气候变化立法几乎都是就气候变化问题论气候变化问题，并部署全国的减排行动，但这一届国会的三份主要立法，均是将气候变化问题与能源安全、经济转型和技术创新三大战略相联系。日本提出的法案也是将节能、提高能效、发展非化石能源与应对气候变化作为一个整体考虑，将经济发展、改善民生、技术创新与保护环境有机结合。这表明，美国、日本减排温室气体的根本目的，不单是为了应对气候变化、应对国际压力，更多的是从本国发展战略考虑，为本国经济的可持续发展和巩固在全球的地位服务。我国节能减排与应对气候变化的战略，也应当从国家全面发展的角度，综合看待节能减排与应对气候变化问题对国民经济各方面的影响，并做出相应的部署。 5.2 突破能源对发展的硬约束是立法的核心 主要发达国家的相关立法进展表明，应对气候变化的政策不能与能源政策相割离。应对气候变化问题，从某种意义上说是能源发展问题；全球各国减排温室气体的措施，主要还是能源生产和利用方面的技术和措施。气候变化问题对发展的影响，对大多数国家而言是远期制约，减排温室气体问题在温室气体排放的全球环境容量不明确、各国排放权的产权不明确之前只是道义上的问题，属于软约束；而能源问题对发展的影响，对任何国家而言均是现实制约和物质基础的制约，属于硬约束。因此美国的气候变化立法进程才会时疾时徐，却始终把能源政策作为国家的核心战略问题。我国在制定应对气候变化战略和政策，尤其是温室气体排放控制战略和政策时，应重点从突破能源对发展的硬约束考虑，以节能、提高能源效率、发展可再生能源、保障能源供给的安全与独立为主体，水到渠成地实现应对气候变化、控制温室气体排放的目标，而不应将远期和国际软约束作为制定战略的优先考虑。 5.3 政策应获得公众广泛支持 主要发达国家的上述立法都特别注重公众的支持，千方百计在法律案文和解释、辩论中体现对纳税人的保护，对公众意见的关注和采纳，以及向公众信息公开。美国的立法进程明显表现出与公众支持的呼应：众议院法案表决时，公众支持应对气候变化的势力高涨，法案得以在国会顺利通过；而当公众支持下降或怀疑上升时，国会的行动变得迟疑，表现为参议院法案要么被搁置，要么迟迟不提交全会讨论表决。这说明一项新的政策出台，需要建立在广泛认同的基础上。我国当前宜加紧出台和修订《节约能源法》和《可再生能源法》及其配套规章制度，进一步做好节能减排等惠及千家万户、改善环境、提高生活质量的工作；而应对气候变化的措施和行动，尤其是立法方面的行动，宜进行细致的调研与原则性规定。
应对气候变化的方法范文6
一、气候变化在国家利益扩大化的基础上,成为国际社会关注的焦点
正当学者们在谈论如何科学利用人类共有资源(-openaccessresource)———大气之际,气候变化问题已成为当今人类面临的最为严重的全球性问题之一,因为气候问题最终会落实到人的生存问题上来。鉴于此,联合国政府间气候变化问题专门委员会在布鲁塞尔了题为《2007年气候变化:气候变化的影响、适应和脆弱性问题》的报告,该报告明确指出:全世界大部分海洋和五大洲的自然生态体系都显现出了气候变化所造成的影响,全球变暖将使地球上数十亿人面临水和食物短缺的局面,洪涝、干旱、台风等自然灾害发生的频率也将增加。其中,最引人关注的报告结论之一是,在未来的60—70年内,气候变化会导致大量的物种灭绝。如果全球平均气温上升1.5—2.5摄氏度,20%—30%被评估过的动植物物种都可能濒临灭绝,而人类社会可能难以适应因气候变暖而带来的冲击。该报告是迄今为止联合国针对气候变化发出的最强烈的警告,其结论得到所有国家和政府的一致认可,并将成为联合国今后政策制定的理论依据。目前,全球气候变化已是不争的事实,伴随着全球化的进程,世界各地气候变化异常、全球气温上升、极端灾害频发等现象成为国际关注的焦点,成为国际谈判、合作互动的基础。一些诸如洪水灾害、河流污染、水资源匮乏、沙漠化、沙尘暴、土壤侵蚀和地方空气污染等紧迫的环境威胁对人们的生存有明显和直接的影响,这些问题能否解决对于人类的发展来说迫在眉睫。气候变化可能造成的威胁更长久、更严重,也是造成经济危机的主要原因之一,并直接影响到国家的政治稳定与社会和谐,是国际利益干涉、协调的基石之一。归根结底,气候变化对自然生态系统和人类生存环境产生了严重影响,加强气候变化的研究、商榷及国际间的合作显得极为重要。鉴于此,全球举行了众多世界性的会议商讨气候变化问题,世界经济论坛、G8+5领导人会议以及联合国环境规划署等,都高度重视气候变化。为此,《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》都明确规定了控制气候变化方面的国际合作条款。哥本哈根世界气候大会的主要议题是如何消减各国二氧化碳的排放量,以减轻人类对环境的影响,在会议结束后,这一任务已经有了一定的部署。气候变化问题已经成为国际政治、经济和外交领域的主要话题。
二、利益共享并维护国家利益,是目前各国处理气候变化的基本原则
利益最大化是各国博弈所追求的目标,但利益共享是达成合作协议的基础和底线。根据《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》以及哥本哈根世界气候大会所明确规定的控制气候变化方面的国际合作条款,以及各国政府首脑所达成的协议,专家们不约而同地认为,没有实现利益共享是现实合作中产生分歧的症结之所在,解决这一问题的有效方法正是博弈论模型。博弈论模型研究在国际气候公约谈判中能够使各国利益达到社会整体最优,渐趋消弭不同利益集团之间的对抗,达成一致的协议,缓解气候变化,以便控制气候变化造成的损害。为此,《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》都明确规定了控制气候变化方面的国际合作条款,各国应积极参与控制气候变化方面的事务,并通过合作共同致力于解决环境问题。气候变化问题是环境问题,根本上是发展问题,这是同志在2005年的G8与五国领导人对话时阐明中国政府对待气候变化问题的立场时提出的观点。发展问题实质上是利益追求问题,围绕此问题展开各国际经济集团的利益纷争。每个国家在全球利益分配与控制方面都是理性的,都在努力实现自己利益的最大化。为此,《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》等从利益共同体的设定出发,制定出各国能够普遍遵循的框架,即坚持在可持续发展框架下应对气候变化,坚持广泛合作,坚持“共同但有区别的责任”,坚持减缓与适应并重,坚持综合治理等。西方发达国家在实现工业化的过程中,走了一条只考虑当前需要而忽视后代利益、先污染后治理、先开发后保护的道路。近百年来,人与自然的紧张关系在全球范围内呈现出扩大的态势,全世界每年排放到大气中的CO2、CO、CH4、SO2等逐年增加。大量温室气体排放超过了大气的自净能力,影响了大气环流的自然平衡,增加了局部气候条件变化的不确定性。当前通过市场化和经济全球化,发达国家的生产方式和消费模式在全球扩散。由于国家与区域间经济社会发展的不平衡,发展中国家往往难以摆脱以牺牲资源环境为代价换取经济增长的现实,不得不面临资源被进一步掠夺、环境被进一步破坏的严峻局面。由于人类燃烧煤、石油和天然气等化石能源,向地球大气排放大量温室气体,对气候产生巨大的影响,再加上世界人口不断增长,人类对自然资源的开发利用日趋加剧,各国经济和基础设施不断发展,人类在面对和处理极端气候事件时的脆弱性也在不断增长。这些都是工业革命以来,人类以控制、支配自然为目的,以自然的“征服者”的姿态来改变地球,使我们的家园变得满目疮痍的结果。应对全球气候变化是国际社会共同面临的重大挑战,必须要依靠世界各国的共同努力。但在国际社会中,不同国家及国家集团间的利益冲突上升为主要矛盾,而利益共享是不同国家合作的基础。其中,国际气候公约就是各方为维护各自利益而相互斗争、相互妥协合作的产物。在气候变化问题上,便出现外交上的不断交涉,环境外交就是此问题的产物,表现为大国或强国对全球环境机制中领导权的争夺,环境市场中资源利用和经济发展以及政治博弈等方面的较量。尤其是发达国家利用自己在技术和资金方面的优势,通过环境外交手段对其他国家施加影响。同时,发达国家以破坏环境为理由,反过来限制发展中国家的发展。气候变化谈判焦点最终落在能否在未来能源发展和经济竞争中占有优势,体现出各国在政治、经济和科技等综合实力上的较量,影响着国家间的技术合作程度和经济贸易紧密程度,关系到未来各国在国际格局中的地位。
三、从国际立法角度管理气候变化,成为国家利益追逐的焦点
随着社会的发展,国际
社会的各种危机在增加,各国均已进入危机的高发阶段。有效、及时地处理各种类型的危机,是各国政府乃至国际社会必须高度重视的重大问题。这不仅是对各国政府治理结构和治理能力的严峻考验,而且关系到利益的分配,世界和平的维系以及全球的长治久安。在某些领域以立法形式加强合作,成为各国的愿望。气候变化不仅仅是自然力的作用,很大的原因在于人为因素。特别是气候变暖问题,是全人类活动造成的,全体地球公民都负有共同的责任,区别在于责任大小不同。随着温室气体特别是CO2浓度在大气中的增加,地球气候系统的自然变化率逐渐加快,地球表面平均温度和海平面均呈现上升趋势,极端气候事件(如强降水和干旱)的强度和发生频率在全球许多地区不断攀升。减缓气候变化是全人类的职责。人们渴望通过立法加强减轻气象灾害风险的国际合作,促进减少有害气体排放的活动与社会发展规划、实践相结合。目前,各国在气候变化问题上达成了“共同但有区别的责任”原则。所谓“共同”,是指无论是发达国家还是发展中国家都有责任应对气候变化;所谓“有区别”,是指由于历史累积的排放不同、当前的人均排放不同、发展阶段和国情不同、能力不同,发达国家与发展中国家在应对气候变化方面应履行的责任、应承担的义务和应采取的措施也是不同的。这一原则反映了各国在经济发展水平、历史责任、当前人均排放上的差异,凝聚了国际社会共识,是开展国际合作的基础。只有坚持“共同但有区别的责任”原则,各国才能全面地、公平地履行自己在应对气候变化方面的责任和义务。从长远的视角而言,从国际立法角度,加强国际间的通力合作,延缓气候变化,应该做到以下三方面。首先,加强各国之间在气候变化管理研究方面的交流,相互学习,彼此借鉴;其次,加强各国之间与国际组织之间关于气候变化管理的合作互助、资源共享,包括人力、物资、知识等;最后,加强减排和节能意识,减缓气候变化,加强环境保护,遏制危机的蔓延与发展。总而言之,制定真正行之有效的遏止气候进一步恶化、保持大气资源良性循环的立法措施是极为重要的。正是由于地球的整体性以及各子系统之间的相互依存性,才使得世界各国在气候变化问题上具有共同利益,能够达成较多共识,易于进行合作。因为只有合作才能够降低交易成本,减少不确定性,更有利于实现各国的国家利益。国际公约、协议的合法性意味着各国对该组织、团体权力的认同和支持,对既定规则和权威的自觉认可和服从的良好状态。组织要代表各国的意志(公意),为实现公共利益而满足各国的要求和愿望,实现利益共享。各国与该协议的互动性越来越强,联合国才能更有效地处理公共问题,管理公共事务,实现公共利益,才会具有更充分的合法性基础。同样,各国只有参与到公共管理的过程中去,才能达成与该组织的良好合作,才会主动对管理结果和自身负责,这是国际公共管理事务政治合法性的必然趋势。中国政府本着国家利益和国际利益,在解决气候变化的问题上做出了积极的表态,提出了有效的应对策略。只有更好地理解中国气候政策的变化,才能明白发展中国家更广泛参与《联合国气候变化框架公约》的潜力,以便清除其中的障碍。中国在气候方面遭受的灾害是巨大的,面对气候变化的态度是认真的、诚恳的,应对气候变化的措施是可取的。中国积极响应联合国人类环境问题的大讨论,早在1990年便成立了国家气候变化协调小组,并随后建立了工作组,负责气候变化的影响评价,对《联合国气候变化框架公约》做出策略回应。而且,在国际气候谈判中,中国一直是积极主动、活跃度高的参与者。 四、气候变化引发国家利益博弈,同时力促世界各国加强合作
在经济全球化、信息全球化促使世界各国相互联系、相互依存的背景下,在一个国家和一个地区发生的巨灾,不可避免地会给周边国家或全球的社会稳定、可持续发展和安全带来严重危机,产生国际性的影响。例如,2005年美国卡特里娜飓风袭击美国,造成世界原油价格急剧上升。此外,跨国界的自然灾害还因灾民流动而引起传染性疾病的爆发和扩散,威胁周边国家的社会稳定。所以,国际危机国内化、国内危机国际化的情况将越来越多,有效加强国际合作,共同解决危机势在必行。因此,近年来世界范围频发的巨灾已引起国际社会的高度关注,《京都议定书》的签订说明国际社会在气候变化方面已经达成共识。尽管在控制气候变化的国际法律机制上出现趋于合作而又互相牵制的现象,但却展现出国际社会在气候变化方面合作的必要性和可能性。首先,气候变化是全方位、整体性的国际问题,具有广泛性和不确定性等基本特点,不是某一个国家单独就能够解决的,必须力促各国寻求合作。而且,这同时决定了在国际社会中,不可能依据各国的实际标准制定相关的法则,即所谓的一个世界各国公认的标准是不切合实际的。其次,各国政治、经济、科技、文化等领域发展的不平衡以及地理因素的差异,要求人们相互合作,进行广泛的气候监测等研究的交流,掌握充分的气象信息,以便取长补短、求同存异,共同探索有效控制全球气候变化的办法。再次,由于发展理念的差异和利益趋势的不同步,造成各国对控制全球气候变化的立法架构和实施意见时有冲突。为了协调各国意志,克服政治观念、司法制度等方面的差异,唯有合作,才能有效地保障《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》等的顺利实施。因此,只有世界各国通力合作,才能解决气候变化问题。当世界各国共同面临同样或类似问题时,最佳解决方案便是国际合作。
五、气候变化的继续升级,将打破国家间政治冲突之壁垒,趋向“大同”治理
