平台公司投融资管理制度范文1
关键词：地方政府融资平台；运营；风险管理；济南
中图分类号： 文献标识码：A
地方融资平台在解决地方政府城市建设资金不足、促进地方经济发展方面起到了巨大的推动作用。金融危机爆发以来，在以政府投资为主的扩内需、保增长的投资计划的刺激和带动下，各地方政府融资平台迅速建立，融资总量激增。随着社会经济持续快速发展和国务院清理规范地方融资有关政策措施的不断出台，现有的政府投融资管理体制存在的问题和不足逐渐显现出来，融资平台风险防范问题也提上了日程。在加快转变经济发展方式的前提下，如何缓解地方融资平台风险，保持地方融资平台的健康运行，就显得尤为重要。
1、济南市各融资平台运营状况与运作机制
本世纪初，随着济南市经济的快速发展，市委、市政府确立了“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市规划建设布局和“新区开发、老城提升、两翼开展、整体推进”的城市建设发展思路，拉开了大规模城市建设的序幕，迫切需要大量的资金投入做保障。济南市通过建设各大融资平台和实施政府投融资体制改革，运用多种方式多渠道筹措城市建设资金，破解了多年来制约城市建设发展的资金难题，极大地改善了城市发展环境。
1.1 济南市投融资平台设立概况
2005年，为加强政府投融资管理，提高资金使用效益，防范财政金融风险，济南市委、市政府决定改革政府投融资管理体制，了《济南市人民政府关于政府投融资体制改革的意见》，成立了济南市政府投融资管理领导小组。同年8月，济南市政府投融资管理中心成立，同时组建济南市国有资产运营有限公司，与投融资管理中心一套机构、两个牌子，作为政府唯一的投融资平台，行使代表政府统一对外融资、统一管理政府项目投资、统一归还以及国有资产授权管理等职能。之后又根据具体项目，相继成立了济南市城市投融资管理中心（济南市城市建设投资有限公司），济南市西区投融资管理中心（济南市西区建设投资有限公司），济南市旧城改造投融资管理中心（济南市旧城改造投资运营有限公司），济南市小清河投融资管理中心（济南市小清河改造投资有限公司）4个市直融资平台，搭建起运转灵活高效的融资平台体系。各县（市）区也相继成立了本级政府的平台公司。截至目前，全市共有5家市级政府平台公司、10家县区级平台公司。从组织形式看，这些融资平台都是“中心”与“公司”两个牌子一套机构，直接隶属政府管理，承担着政府授权范围内的规划、建设、投资和融资职责，其中市级5家平台公司全部为正局级全额事业单位。从融资形式看，除市城市建设投融资管理中心发行的企业债券由政府提供承诺担保书外，主要是政府信用贷款，并利用政府土地预期收益作为还款主要来源。这项改革为济南市政府全面完成省市重点工程项目，促进省城现代化建设提供了制度和资金保障。
1.2 济南市投融资平台市场化改革情况
为积极应对融资环境变化，全面整合提升济南市平台的融资能力和自求平衡能力，不断提高投融资管理水平，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）和财政部、发改委、人民银行、银监会等四部委《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）文件精神，济南市委、市政府开始对五家投融资平台公司进行市场化改革。2011年9月5日，制定下发了《济南市投融资平台公司改革实施方案》，将原五大平台公司整合组建为四大集团公司，使其成为自主经营、自负盈亏、独立承担民事责任的市场主体。至此，济南市新一轮政府投融资体制改革框架基本建立。一是对五大平台进行公司制改革。此次改革，主要是改变城投、西区、旧投、小清河四家平台现有一套机构两个牌子的现状，暂时保留其事业牌子，将平台由全额拨款的事业单位改革成具有独立法人资格的国有独资公司，由市国资委代表政府行使国有资本的出资人职责。市政府明确公司主营业务，充实公司资本金，注入经营性优质资产，优化资本结构，深化产权改革，完善公司法人治理结构和激励约束机制，不断做大、做实、做强公司。保留市政府投融资管理中心的牌子，其人员、资产、业务和债务随市国有资产运营公司整建制划归城司，并对统借统还存量债务进行清理、移交和管理。二是加强人员管理。冻结改制公司现有事业编制人员及身份，实行老人老办法，新人新办法，现有在编人员保留事业身份，由改制后公司承接现有全部人员，依法签订《劳动合同》，建立企业化的用工和分配制度，工资待遇在现有基础上适当提高，也可以根据公司效益情况实行年薪制，在达到退休年龄后享受事业单位退休待遇。为调动大家改革的积极性，事业身份人员财政可继续统发工资三年。新进员工一律对外公开招聘，实行聘任制，新聘人员作为国有独资公司员工，按照企业化方式管理，工资待遇由公司根据经营状况确定。三是合理界定改制公司业务范围。在现有城市建设格局相对不变的情况下，改制公司主要业务范围包括：受政府委托具体实施集体土地征收，国有土地收购和熟化等相关工作；承担政府公益性项目建设；进行资产运营；从事房地产经营开发。四是完善公司法人治理结构和激励约束机制。改革后，改制公司实行国有独资公司管理体制。按照新《公司法》的要求，规范公司章程，建立程序规范、决策高效、运营有力、监督到位的公司法人治理结构和激励约束机制。
1.3 政府投融资平台监督管理状况
为加强对投融资平台的监管，近几年济南市政府主要采取了以下措施：在融资决策方面，市县两级政府都建立了政府主要领导任组长、政府相关部门负责人参加的政府投融资管理领导小组，加强对政府投融资工作的领导。在制度建设方面，相继制定了《济南市政府投融资计划管理办法》、《济南市政府投融资建设项目审计监督办法》、《济南市政府投融资资产管理办法》、《济南市利用国家开发银行贷款资金管理办法》、《济南市政府投融资监督办法》、《济南市政府投融资财务监察工作规程》等规章制度，保障了政府投融资平台科学规范运营。在规范资金使用和会计核算方面，通过建立政府投融资统一会计核算体系，规范了融资和资金使用流程，明确了全市政府投融资会计核算主体，统一了核算口径，满足了各平台日常核算的需要，达到市有关部门实施监控资金和控制风险的要求。在项目建设资金管理方面，监察、财政、审计等部门成立联合审计办公室对项目建设全过程跟踪审计，市财政局派两名副局级干部担任市级平台公司的财务监察专员。各县（市）区及济南高新区也根据本地实际，通过强化预算执行管理，实行全方位、全过程监督，有效控制成本，减少资金浪费，防止违法违规行为，杜绝不合理开支。全市基本建立了“决策科学、操作规范、监管有力”的政府融资运营监管体系。
1.4 济南市政府融资平台运作机制
自2005年济南市投融资管理体制改革以来，市委、市政府高度重视投融资工作，不断创新体制机制，建立了“决策、执行、监督”三权分离的管理体制和“自求平衡、良性循环、滚动发展”的运行机制。
一是建立城市资产与资源注入机制。首先，建立存量资产注入制度。审计部门对改制公司进行清产核资，在整合现有平台存量资产的基础上，将目前分散的政府性存量经营资产，根据改制公司开发建设需要和各自的经营情况注入公司，并在今后形成定期的新增资产注入制度。改制公司各自负责这些资产的建设、运营、管理，并依托这些资产开展公司的主营业务，不断扩大公司资产规模，提高资产质量和运营能力。其次，健全土地出让金收益分配机制。将土地出让收入作为改制公司的主营业务收入之一，形成公司稳定的经营性现金流。不断完善土地出让成本返还和收益分配办法，对公司承担的公益性项目，在返还土地成本的基础上，按照一事一议原则，单独记账、单独核算，并根据项目的工程建设成本据实结算，确保土地出让收入能够合理、合法、合规注入改制公司。再次，完善政府资金注入制度。根据改制公司承担政府公益性项目投资、建设和运营的情况，将政府城市建设资金划拨公司使用，并按照规定给予相关规费、税收的政策优惠，将政府资金通过合理、合规、合法的渠道注入公司，夯实公司的经营性现金流。
二是探索政府融资市场化机制。通过对市级各平台债务规模、结构与其储备土地存量匹配情况进行对比分析、梳理、评估，针对全市城建债务总体情况和风险现状，引导平台公司积极探索建立融资市场化机制。首先，鼓励改制公司运用市场化方式经营基础设施建设项目，灵活运用企业债券、股权融资、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接融资规模。鼓励公司通过兼并、重组、收购等方式壮大自身实力。其次，进一步强化公司的土地熟化和储备功能，通过土地捆绑、合资合作等多种方式，引进社会资本参与征收熟化，土地储备、整理和开发工作。再次，积极尝试采用BT（建设-转让）、BOT（建设-运营-转让）、TOT（转让-运营-转让）和PPP（政府项目与民间合作）等多种方式，加快城建项目的融资创新。
三是完善公司贷款融资帮扶制度。不断完善对改制公司的融资帮扶制度，进一步调动公司贷款融资的积极性，为城建项目提供充足的资金保障。财政部门要及时将土地成本和分成的收益划拨到公司贷款时指定的账户，使公司有稳定的现金流入；市金融办要及时与人民银行、银行监管机构及各银行沟通协商，取得银行对公司的贷款主体资格和抵押质押的认可；建委、规划、发改、国土等部门要按照特事特办原则，开辟绿色通道，简化城建贷款融资项目的建设审批手续，提高工作效率，确保在最短的时间内让项目建设单位办理完相关手续，以满足贷款需要。
四是建立偿债保障机制。每年从财政预算（含土地出让收益）中安排一定资金，设立城建项目偿债准备金，在公司支付政府公益性项目贷款资金发生困难时，动用偿债准备金支付。为贯彻落实好中央政策，加强组织实施，各级政府成立了“清理规范政府融资平台公司工作领导小组”，积极开展清理规范工作。按照上级要求，各级财政部门协调人民银行、银监局等部门确定纳入清理规范平台公司名单，制定《政府融资平台公司清理规范工作方案》和《政府融资平台公司自查工作提纲》，明确清理规范工作各个阶段范围、内容、要求和目的。建立定期例会调度制度、工作联系人制度和巡视督察制度，及时掌握进展情况，扎实推进全市清理规范工作。为防范债务风险，市财政部门采取有效措施，建立了借、用、还一体的债务良性循环机制。按照“谁负债谁偿还”的原则，落实债务还款责任和还款来源，严把项目投入产出平衡关，将贷款与土地挂钩，还款来源都落实到具体地块，并建立偿债准备金制度，提高政府防范债务风险的调控能力。同时，不断调整贷款结构，中长期贷款比例超过80%，缓解短期还款压力；努力控制财务费用，提高资金使用效率。
2、济南市政府融资平台运营中存在的问题
2.1 融资平台公司运营体制不尽合理
第一，济南市五大平台公司开始运营时都是“中心（全额拨款的正局级事业单位）”+“公司”模式，有8个融资平台公司挂靠财政部门，对政府财政的依存度高，到目前公司运营体制刚刚起步，离“产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏”的公司运营体制还有一定距离，还不能有效发挥融资功能，更不利于平台做大做强走向市场。第二，现行体制和分配机制未能充分体现按劳分配原则，没有形成制度化的、激励与约束并存的用人机制、分配机制，在一定程度上制约了融资平台公司干部职工积极性的发挥，也束缚了融资平台公司的进一步发展。
2.2 融资平台公司信用结构失衡
首先，平台还款来源单一，缺乏可持续经营能力和盈利能力。融资平台公司主营业务单一，现金流不稳定。目前，济南市各融资平台公司主要承担城建项目融资和土地熟化的功能，在适时扩大土地二级市场开发、建设、运营等延伸自主经营项目等方面涉足少，单靠土地成本收益返还收入，难以形成稳定的现金流入。由于对土地熟化的依存度高，资产负债率高，弱化了融资功能。其次，平台贷款项目“借、用、还”脱节。其主要问题： 一是部分项目抵（ 质） 押专户及偿债资金账户管理执行不到位；二是部分平台现金流来源不通畅。未能形成制度化的政府回购资金以及土地出让资金注入机制，平台公司无法形成较稳定的现金流，待还本付息前期临时筹集资金，各方衔接不畅。三是融资、使用与偿债职能分离，资金的责任主体模糊。由于大多数平台公司对项目建设和资金使用不实施管理，贷款使用人往往是建设单位，影响了投资资金使用效率和还款能力。“重视投资、轻视经营、忽视偿债”的情况在融资平台比较普遍。
2.3 融资平台公司融资渠道单一
目前，济南市融资平台公司融资主要依靠政府信用向银行贷款、发行债券等方式，融资渠道和融资方式较为单一。由于没有掌握充分的优良资产，缺少多元化的融资手段，一定程度上制约了政府融资功能的发挥。特别是贷款新规出台后，政府信用方式受到限制，而土地收入只是作为未来的现金流入，各融资平台公司缺少有效实物作为抵押，不能得到银行贷款支持，已经呈现出政府融资困难，重点工程及民生项目资金难以保障的现实问题。
2.4 融资规模扩张导致风险加大
由于地方政府贷款建设的项目，大都不直接产生经济效益，无法用项目本身产生的效益来归还银行贷款，要用当地本级政府未来的财政收入来归还。巨大的还款压力对一些财力较弱的地方政府而言，是个很大的负担。由于目前对地方政府性融资平台的融资规模和融资期限缺乏有效的约束机制。一些地方政府不仅扩大融资量，而且尽可能延长融资偿还的期限，把还贷负担转给了后几届政府。加之，在融资平台投资上存在政绩趋利因素，“前人借债，后人还钱”、“新官不理旧账”，不少地方政府难以抑制投资冲动和建设冲动，不顾当地实际情况，盲目上项目，这些都可能催生基础建设的泡沫，导致重复建设。按照一般融资平台的运作流程：项目建设―环境改善―收储土地―熟化土地―土地升值――溢价分成，“土地财政”都是一个无法回避的问题。许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成推动作用。特别是2009年初，面对国际金融危机的冲击，从国家到各级地方政府都加大了投资力度，使房地产业成为投融资链条上的关键一环。而一旦房地产业出现大的波动，整个链条便有断裂的危险。
2.5 平台公司偿债对土地依赖过大
平台融资过程中，虽然地方政府会想方设法提供变相担保或承诺，但由于多数地方政府自身的隐性债务水平已经很高，再加上一些地方政府的平台公司数目过多，地方政府的这些担保或承诺往往是“一女多嫁”，重复运用，许多担保、承诺实际上有名无实，一旦平台还债发生困难，地方政府实际上无能力还债。一方面，一些投融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，甚至采取各种变通手法向平台注入不实资产“滥竽充数”。另一方面，投融资平台的总体负债水平都相当高，负债率普遍超过80%。由于城市基础设施建设项目一般所需资金规模较大，投融资平台往往需要从多家银行分别借款，然后将借来的资金放入一个“资金池”里，根据工程进度需要随时提取。这样做虽然方便了平台的资金使用，但却给贷款银行带来很大风险，使其无法对贷款资金的使用进行有效监控，更无法防范信贷资金被违规挪用的风险。地方政府大量通过银行融资，加剧了低成本资金市场的竞争，并可能增加未来货币政策调整的难度。以地方政府投融资平台为载体的政府信用扩张，实际上形成了地方政府的隐性举债。地方政府在举债时考虑更多的是政绩，较少考虑债务成本问题，风险意识淡薄，举债投资存在一定的冲动性。调查发现，在偿还银行信贷资金来源方面，项目经营收入、政府财政拨款、政府设立的偿债基金、土地出让收入和其他来源分别占偿债来源的25%、35%、10%、15%和15%，还款来源中，财政补贴和土地出让收入占比高达50%，表明还款来源受制于宏观经济政策和财政收入的波动。
2.6 地方政府融资平台存在偿付风险
一是还款来源难以保证。由于融资平台的主要作用是为政府融资，平台公司往往缺少突出的主营业务。即便是公用收益项目，其项目的收费一般都在地方财政部门设有归集专户，项目收益直接归地方财政收入，纳入政府财政预算，并实行收支两条线管理。二是项目还款资金难以掌控。如果依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，导致融资平台难以履行其偿债的义务，政府承诺用于还款的财政资金，银行难以对其形成有效的约束和监管，还款担保往往落不到实处。三是质押权存在法律障碍。在城建项目贷款中，目前常用的质押方式是收费权质押，虽然这些收费权都按贷款银行的要求，在有关上级主管部门作了抵押登记，但目前这些项目收费权大部分都由政府垄断，在现实市场中是难以转让的，项目收费权质押不具备变现性，质押实际上也是悬空的。
3、加强地方融资平台风险管理的对策建议
3.1 完善公司法人治理结构，形成评价考核机制
要按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立平台公司“借、用、管、还”一体化的法人治理结构和经营约束机制。建立程序规范、决策高效、运用有力、监督到位的公司法人治理结构和激励约束机制，并建立对应的薪酬激励制度、企业内部管理制度体系和议事规则。按照企业集团构架，以资本为纽带，逐步构建公司内部母子公司体系，加强集团内部专业化分工、业绩考核和薪酬激励，提高公司员工的积极性、创造性。采取“政府引导、社会参与、市场运作”的方式，推动财政、规划、国土和银行等机构与投融资平动，指导平台公司建立起“自我管理、自我经营、自我约束、自我发展“的运转机制，促进平台公司的高效规范运行和可持续性发展。在规范法人治理机构的基础上，建立由地方政府牵头，财政、人行、银监等部门共同参与的融资平台贷款评价、监测、考核机制，成立专门委员会，动态监测，定期评价和考核融资平台贷款运行情况，定期向金融机构通报。
3.2 建立科学的债务管理模式，依法规范整顿存量债务
要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划采取分类管理，区别对待，建立政府偿债基金和债务风险预警、监控、评估机制。一是按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整顿保全”的原则，督促融资平台公司落实债务抵押物，进一步落实有关债务人偿债责任，严格按照融资平台公司存量债务协议约定偿还，严格防止转嫁偿债责任和逃废债务，切实防范政府债务风险。二是政府有关部门应积极帮助平台公司对建设项目进行梳理，及时完善建设项目计划、规划、用地、环保、施工许可证等手续。财政部门采用资产划拨、预算资金拨付、非税收入返还等方式，充实融资平台公司资本和项目资本金，提高市场竞争力和融资能力。三是充分利用土地熟化职能，放大土地效应。明确和规范国有储备用地登记工作，为融资平台公司落实存量债务抵押物，申请增量融资资金创造条件。四是建立和完善政府债务定期统计和公司会计报表定期报告制度。通过对会计报表的审查、分析，及时掌握各平台的资产和债务总量结构变化、资金使用等情况，为加强债务管理奠定基础。五是健全城建公益性融资项目机制，加强公益性项目贷款资金使用的监督。严格区分公益性项目和经营性项目，明确项目资金来源和项目主体，督促各融资平台公司对政府安排的公益性项目按照投资计划单独记账、独立核算建设成本，经审计后由政府财政部门足额拨付建设资金，推进融资项目科学化规范化管理。
3.3 拓展平台公司主营业务，突出城建主渠道作用
第一，按照政企分开、政事分开、管建分开的原则，可尝试将分散在政府部门的投资、融资、建设、运营职能以及城建资产和其他政府性资产、权益统一由融资平台公司运营管理。融资平台公司作为城市建设投融资主体经授权依法享有出资人权利，承担国有资产保值增值任务。对政府下达的城市建设项目计划，依法进行融资、建设、管理以及部分市场化项目的运营。第二，在确保融资平台公司完成政府公益性项目建设任务的情况下，着力推动各融资平台公司拓展业务领域，加快向房地产开发、城市资源市场化运营等领域延伸步伐，通过拓展新业务以及整合现有资产资源，形成多种主营业务，以公司充足的现金流和稳定收益，建立有效的企业信用关系，为依法、合规融资奠定基础。同时，将融资平台公司受益纳入国有资产经营预算，作为城建基础设施重要的资金来源渠道。2010年，济南市西区建设投资有限公司已与山东高速建设股份有限公司、恒大地产等展开战略合作，共同开发组建公司，承担拆迁、建设、开发等业务。小清河开发建设投资有限公司也积极与鲁能集团等展开合作，共同打造滨河新区。西区及小清河两个融资平台的有益尝试应成为济南市政府投融资体制机制改革调整的开端，必将起到十分重要的示范效应。
3.4 健全城建项目决策机制，推进项目建设规范化
强化政府城建项目的统一规划审批管理，所有城市建设项目必须由“济南市城市建设项目审批领导小组”审批。建立健全政府城市建设项目立项、城建和资金安排、筹措使用的统一决策机制，对全市城市建设项目和投融资实行统一规划、统一审批、统一建设、统一管理。严格区分公益性项目和经营性项目，明确项目资金来源和项目主体，并将年度城市建设计划下达到各融资平台公司负责承建。各融资平台公司对政府安排的公益性项目按照投资计划单独记账、独立核算建设成本，经审计后由政府财政部门足额拨付建设资金。对经营性城市建设项目，有融资平台公司按市场化方式建设运营，政府给予适当支持。
3.5 建立政府支持保障机制，有效化解债务风险
第一，建立城市资产与资源注入机制。将现有的城市建设资金统一整合划归融资平台公司使用，逐年加大财政资金注入力度。对新完工的可经营性城市资产要及时划入投融资主体。按照融资平台公司承担城市公益性基础设施项目投资、建设和运营的情况给予相关规费、税收的政策优惠。通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值受益返还等形式，建立持续的城建资产与资源注入机制，通过外部注入、内部积累，不断扩大融资平台公司的资产规模，提高资产质量和运营能力。第二，建立融资平台公司偿债保障机制。每年从财政预算中以及土地出让收益和其他经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债准备金，委托融资平台公司管理和使用，逐步形成以盈利性项目为载体，以城建项目偿债准备金及经营收益为主要还款来源的，与城市建设相适应的城建项目筹资、建设、偿债的良性运营保障机制。第三，发改、财政、国资、建委、规划、国土等部门加大对融资平台公司的支持保障力度，为城市建设提供相对宽松的政府内部环境，全力以赴支持融资平台公司发展壮大，为济南市城市建设服务。
3.6 积极拓宽融资渠道，构建多元化的融资格局
第一，深化地方政府投融资体制改革，放眼国际国内资本市场，大胆尝试各种现代融资方式，拓宽融资领域。发行企业债券、信托计划、理财产品、城建基金、民间融资、利用外资，支持城市基础设施建设。债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点，国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1至2个百分点，就可极大地增强企业债券融资的吸引力。第二，对融资平台注入优质资产、城市经营性资源等，使其真正成为拥有雄厚实力的投融资平台。在继续给予财政补贴支持的同时，将路桥收费权给予融资平台，增加现金流；将部分特许经营权赋予融资平台；将有收益的国有资产注入融资平台。第三，充分发挥土地储备中心的作用。土地是城市的最大资产，盘活存量资产应以建立和健全土地储备制度为突破口，大力推行土地招、拍、挂制度的改革，完善土地信息公开制度，提高土地的融资收益。第四，尽快研究出台引进民间资金、社会资金投资城市基础设施的奖励政策。鼓励个体私营单位参与基础设施建设，放开个体私营单位对城市基础设施投资的限制；鼓励个体私营单位参与投资高新技术产业，特别是高技术产业化的项目。推进社会资本采取参股、受让资产经营权、BOT（建设 - 经营 - 转让）、TOT（移交 - 经营 - 转让）、国有股减持、股权转让出售、出租等方式投资城市基础设施和社会事业领域。尝试鼓励企业、个人和外商等民间资本不以回报为目的的公益性投资。第五，充分发挥融资平台公司的职能，整合城市国有资产，最大限度地实现城市公共资源效用最大化。加大出租车经营权、公交候车亭广告经营权转让力度；加大广告经营权拍卖力度，规范广告经营市场，采用广告补偿的方式补充筹集建设资金。
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平台公司投融资管理制度范文2
集团管控是指集团化企业的总部或者管理高层，为了实现集团的战略目标，在企业发展壮大过程中，通过对下属企业或部门采用层级的管理控制、资源协调分配、经营风险控制等策略和方式，使得集团组织架构和业务流程达到最佳运作效率的管理方式和体系。可从三个方面的内涵来理解集团管控，即管控维度、管控界面和管控核决权限。其中：
管控维度涉及职能维度与业务维度。职能维度包括战略、财务、人力资源、企业文化等；业务维度包括制造、营销、研发、供应链等。一般来说，集团管控涵盖五大维度：战略管控、经营管控、资产管控、财务管控和人力资源管控。
管控界面强调的是内容，即对于某一管控维度进行模块划分，在相应的管理模块下，集团层面做什么事情，集团下属子公司做什么事情。
管控核决权限强调的是流程。即对于某一管控模块进行事项划分，在相应的管理事项下，集团公司各部门负责哪些流程，集团下属子公司各部门负责哪些流程。
集团管控模式从宏观上体现了管控的基础和方法论，是集团管控的核心，企业对管控模式的选择不仅关系到集团管理的效率，也事关集团的可持续发展能力。目前最为流行的是根据“集团管控三分法”基础理论而形成的三种管控模式：财务管控型、战略管控型和操作管控型。
财务管控型是指集团对下属子公司的管理控制主要通过财务手段来实现，集团对下属子公司的具体经营运作管理基本不加干涉，也不会对下属子公司的战略发展方向进行限定，集团主要关注财务目标的实现。
战略管控型是指集团总部负责集团财务、投资、资本运营和集团整体的战略规划。集团与下属子公司的关系主要通过战略协调、控制和服务而建立，集团根据外部环境和现有资源，制定集团整体发展战略，下属子公司制定自己的业务战略规划，集团通过控制子公司的核心经营层，使子公司的业务活动服从于集团整体战略活动。
操作管控型是指集团总部通过职能部门对下属子公司的日常经营运作进行直接管理，特别强调公司经营行为的统一、公司整体协调成长和对行业成功因素的集中控制与管理。
上述三种管控模式只是对不同管控维度的侧重与综合。财务管控型侧重于财务管控维度，战略管控型侧重于战略管控维度，操作管控型则更多的是对各种管控维度的综合。三种管控模式的区别主要体现在核心管控维度、核心功能、核心部门、集分权程度、发展目标、集团与下属子公司关系、管理手段、应用方式等方面。
二、 治理整顿背景下地方政府投融资平台的集团化发展趋势
以1992年上海市率先成立全国第一家城投公司，开创城市发展城投模式，初步建立“政府指导、企业参与、市场运作”的新型投融资运营管理体制为标志，地方政府投融资平台在近二十年里不断发展和壮大。据央行和审计署等部门统计数据显示，截止2011年6月全国各地拥有的投融资平台的数量超过1万家。
客观地讲，这些地方政府的投融资平台在促进当地经济发展和推动城市化进程的过程中都发挥了积极作用，但是在国家四万亿投资驱动下，出现了发展过快、平台数量过多、业务同质化等一系列问题。特别是有些城市的平台公司在发展到第二个阶段的时候由于没有自身造血功能而面临破产的境地，同时也将银行贷款偿债的风险不断推高。在此背景下，2010年6月，国务院了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），对地方政府投融资平台进行清理规范。根据国发19号文指示精神，国家财政部、发改委、人民银行、银监会等相关机构相继出台一系列规范文件，深化平台公司治理工作。
在治理整顿的大背景下，地方政府的各类投融资平台正在实现不同方式的整合，并在新形势下出现了两种集团化趋势：
1. 战略控股趋势。在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，已经有平台向“战略控股”转化的趋势。通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。战略控股趋势主要体现在三个方面：
（1）领域综合化：平台不再仅仅局限于城建领域，而是开始承担起产业升级的任务，并且通过增强资金与项目的纽带作用，发挥地方政府控制的资产与资本效率，有效隔离风险；
（2）分工协作化：随着平台资产和资源的集聚，专业化分工显得尤为必要，专业化平台逐步展开，例如，根据资产属性可以分为公益性资产运作平台，经营性资产运作平台等；根据产业类型可以分为础产业投融资平台、工业投融资平台、农业投融资平台等，各平台通过分工协作，共同实现政府战略意图。
（3）市场化经营：“战略控股”使得投融资平台正在试图摆脱平台成立之初被动承接各路资金、倒手用于城市基础设施的“空壳”地位，在逐步弱化项目建设职能的同时，转以资产和资本经营作为发展方向。一些平台还承担其对地方产业项目进行整合的功能。通过地方性稀缺资源的整合，放大对地区经济持续发展的支持倍数。
2. 金融控股平台趋势。在应对经济危机过程中，多数地方政府从单纯关注投资的拉动效应，转而注重发挥金融的集聚效应，其关注目光也从国有及股份制银行，开始转向手中控制的地方性金融资源领域，多地相继出现组建“金融控股”平台迹象，整合地方性金融资源的融资潜力，构建出完全有别于既有城投公司模式的全新政府类融资平台发展模式，并形成与“战略控股”相互呼应的格局。地方政府通过地方性金融资源集聚方式构建“金融控股”平台：
（1）对地方控制的大型企业集团一般通过实施“控股化”重组，将其组建形成金融控股集团；或直接成立新的金融控股公司；
（2）通过“换股”或股权划拨等方式，将分散在各地国资委等部门的地方性银行、证券、保险、信托及租赁机构的股权，整合成金融控股公司；
（3）通过控股公司实施对地方金融资源的集中控制、管理，并通过对原有平台的参股、控股，将多元化的融资投向拉动地方经济所需的实体领域。
综上，无论是战略控股还是金融控股，都是投融资平台集团化的显著形式，都是为了摆脱单一业务或职能所带来的困扰。集团化是投融资平台壮大资产、实现可持续发展、走向市场化组织的必然选择。
三、 政府投融资平台集团化趋势下管控模式的选择
对于绝大多数的政府投融资平台公司来讲，普遍存在公益性和盈利性配比合理的业务结构、主导产业与辅助产业协调发展的格局尚未形成，业务集中度和资源利用率偏低的问题。即使像上海城投、天津城投这样的领头羊企业,也存在集团整体“大而全”，下属公司“小而全”的现象，混业经营构成业务板块的划分不尽合理，由于缺乏必要的集团管控和整合，不能实现集约化经营，规模经济效益难体现。
在政府投融资平台集团化趋势下，原来实行的直线职能制的管理模式在新形势下的拥有庞大资产规模和复杂经营方式的集团型企业里已经不再适合。特别是集团产业门类复杂、管理层级长，也带来管理上的盲区。如何将集团总部该管的管、该放的放，充分发挥下属企业自身活力，实行以下属企业的核心能力和专业化管理为依托的差异化发展战略，已经成为投融资平台公司在组织管控模式和管理优化设计方面的主要内容。
1. 投融资平台集团需要管控。对于投融资平台来说，实现集团化只是实现可持续发展的一个方向、一条路径。更重要的是在集团化以后，如何提升内部管理水平，尤其是集团化管理水平，以实现对主业以及其他多元化投资单元的管理和控制。由此一来，集团管控显得尤为重要，主要体现在以下方面：
（1）平台的集团化缺乏内涵，大多数只是各种资产资源的机械式组合，缺乏协同与互补，资产资源并未实现最大效应的增值与运作；
（2）在现有体制的束缚下，对平台治理的理解和运用存在争议，游走于行政命令和市场化企业治理规范的两端；
（3）缺乏集团战略对各业务板块发展的统筹导向和引领，集团与下属子公司之间缺乏系统思考；
（4）政策和制度缺乏一致性、稳定性和规范性，以及管理团队能力胜任与工作难度强度的影响，从根本上导致了效率不高，协同效应不明显；
（5）参差不齐的人力资源状况构成平台持续发展的瓶颈因素之一，专业人才和资本运作人才匮乏。
通过对管控模式的理解，要确定集团管控模式，必须从管控维度、管控界面与管控核决权限三方面入手，其中管控维度最关键。与其他行业相比较，投融资平台有着自己的独特性，基于业务与组织特性，围绕融资与可持续发展，现阶段投融资平台集团至少存在以下几个关键管控维度，包括战略管控、投资管控、资本运营管控、人力资源管控、审计管控等。
2. 投融资平台的管控模式的选择。管控模式并没有优劣之分。每种管控模式都富有丰富的内涵，它们并不是相互独立的，而是彼此渗透的。管控维度是管控模式的核心，它决定了管理模块和管理事项，进而决定了管理界面和管控核决权限。
对于投融资平台来说，需要结合行业和企业的自身特点来选择某种管控模式，这就意味着要以某种管控维度为核心，再辅以上述五个关键管控维度与相应的管控界面和管控核决权限，来构成一个系统，对集团的发展进行管理与控制。新形势下，投融资平台公司所采用的三种常见管控模式如图1所示。
四、 投融资平台集团管控模式的影响因素及实施要点
1. 管控模式的影响因素。管控模式的影响因素多种多样，包括公司战略、行业特点、业务风险、发展阶段等，这些因素相互渗透，相互影响，但对于投融资平台来说，应特别关注资产特性、权属关系和高层管理人员这三个因素。其中：从资产特性角度看，投融资平台集团的下属企业资产可以分为公益性资产、准经营性资产和经营性资产。不同的资产特性影响企业的发展战略和业务模式，从而影响管控模式。从权属关系来看，投融资平台集团的权属关系分为两方面，一方面是根据所占股权比例，将下属企业可以分为全资子公司、控股公司和参股公司；另一方面是指集团的实际控制关系和政企分离状态等,这些都会影响集团的管控模式。从高层管理人员构成来看，管控模式形成以后，还需要高层管理人员主导实施。众所周知，投融资平台的高层管理人员一般都具有政府官员背景，或者直接由某级别官员兼任，这种双重背景从两方面影响管控模式的实施：专业能力和职责权限。专业能力缺失和职责权限模糊、交叉、有名无实都将导致管控模式的失效。
2. 投融资平台的集团管控实施要点。管控模式是集团管控的高度概括，是一套方法论，通过建立和完善集团化的管控体系，从而有效地建立起纵向母子公司间清晰的管理边界，以及横向子公司之间专业管理、协作共赢的内部市场机制，进而保障集团总体战略目标实现和两条业务管理脉络的有效运转。管控模式确定后，还需要从多方面来确保管控的有效实施。
（1）实现政企分离，构建市场化组织。投融资平台具有天生的政企双重背景，这种背景制约了平台的良性发展，特别是对集团化发展起了根本的阻碍作用。因此，要确保管控的顺利实施，就必须实现政企分离，完全按照市场化的方式去运作，这样才能发挥管控的最大效应。
（2）各部门、各单位领导要高度重视，精心组织。集团公司管控实施方案下发后，各部门、各单位要进行广泛动员，认真组织学习，加大宣传力度，深刻领会集团公司推进企业管控的意义和基本思路，制定好本系统、本单位贯彻集团公司管控实施方案的具体措施。
（3）集团公司要加强对基层单位构建管控体系工作的检查、督促和指导。集团公司各部门要深入实际，调查研究，切实负起责任，在健全和完善自身管控体系的同时，帮助基层单位构建高起点、高标准的适应集团公司发展要求，符合本单位实际的管控体系。
（4）立足于探索建立企业分级分类的管控模式。集团管控体系构建，有一个从上到下、逐步完善的过程。由于投融资平台的资产属性和业务范围有很大的不同与交叉，因此，各主管部门要认真总结经验，坚持管理创新，积极探索建立一套以本系统管控体系为责任主体，以基层单位有效落实管控职能的有效的管控模式，充分调动各级管理人员的积极性，使集团公司各项管控措施落到实处。
平台公司投融资管理制度范文3
［关键词］ 投融资平台；投融资公司；债务风险
2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，依托原有城投公司，打造出新形势下统一的新型投融资平台。
近年来秦皇岛市投融资体系获得了较好的发展，市政府通过采取成立城投公司、建立“政、银、企”沟通对接机制、建设完善融资服务体系以及整合全市担保资源等一系列行之有效的措施，缓解了秦皇岛市在城市建设发展中所出现的资金“瓶颈”问题，在为秦皇岛市重大项目建设、产业结构调整和经济社会发展等方面提供了有力的资金支持。但目前的投融资机制与秦皇岛市整体经济发展的实际需要相比，仍还存在直接融资比例低，投融资平台小、渠道窄，政府财政资金杠杆放大作用不明显，已有资源、资金、资产开发利用不够等问题。
一、秦皇岛市投融资总体概况
（一）秦皇岛市投融资体制
2009年11月秦皇岛成立“秦皇岛市投融资管理领导小组”，对全市投融资工作进行统一领导，领导小组组长由市委书记、市长担任，成员为市财政局、发展和改革委员会、国有资产监督管理委员会、城乡建设局、国土资源局、城乡规划局、环境保护局、城市管理局、交通运输局、监察局、审计局、金融办等部门人员，领导小组下设办公室，办公地点设在财政局，市财政局长任办公室主任。秦皇岛市投融资管理领导小组管理各投融资平台，财政部门负责财务监督，审计部门负责审计监督，监察部门负责责任监督。
（二）秦皇岛市投融资平台
目前秦皇岛共有4家投融资公司：一是城市建设投资公司，该公司以城市基础设施建设投融资为主，由城乡建设局牵头组建，市国资委作为出资人依法履行出资人职责，实行国有资产授权经营；二是建设投资公司，该公司以经济社会发展的重大建设项目投融资为主，重点是高速公路、铁路、机场、港口和国家立项的重大基本建设项目，由市发改委牵头组建，市国资委作为出资人依法履行出资人职责，通过国债资金和财政资金注入资本金，获取的经营和资产收益作为资本金再投入，代表政府出资，参与重大建设项目出资入股；三是行政事业国有资产经营公司，该公司以财政投资的公益性项目投融资为主，重点是行政机关和文化、教育、广播、卫生等社会事业的基本建设项目，由财政局牵头组建，将市直行政事业单位资产（教育、卫生系统除外）划拨过户该公司，实现行政事业单位资产统一运营、统一管理；四是土地储备中心，土地储备中心以土地收购储备和一级开发为主，同时为其他投融资平台提供土地资源，实现资源转化，由市国土资源局牵头组建，以政府投入作为资本金，集中使用国有土地收益基金，加强土地前期开发和储备管理，确保土地有效增值。还有3家投融资公司正在建设中：一是旅游开发建设公司，由旅游局牵头，整合旅游资源和资产，搭建旅游设施建设及产业开发项目投融资平台；二是北戴河新区发展有限责任公司，由北戴河新区管委会牵头建立；三是****公司，由城乡建设局牵头，规范其运行管理。同时《秦皇岛市人民政府关于加快政府投融资平台建设规范投融资管理的实施意见》还指出，可根据发展需要，组建新的投融资平台。
二、秦皇岛市投融资平台问题分析
（一）投融资公司规模小，经营效益普遍较差
目前成立的4个投融资平台资产规模都很小，注册资金少，政府基本上以资产注入，资金投入很少，运作主体分散，难以承接大型项目的投资建造，所发挥的投融资能力和经营实力都有限。从目前的经营管理情况看，现有的投融资公司资产运营能力低，经营效益普遍较差。
（二）条块分割严重
目前现有的4家投融资公司及正在建设中的3家投融资公司分属不同的部门管理，投资项目按所属部门的管辖范围进行条块分割。从秦皇岛市投融资管理领导小组成员组成亦可以看出，投融资平台涉及不同部门利益，投资公司在选项目、做决策时很容易从本部门利益出发，在实践中难免出现争项目、争利益的现象，造成资源使用效率低下和存量资产闲置。
（三）资产负债率偏高，财务风险大
各投融资公司资产负债率普遍超过了70％，这种高资产负债率一方面使企业承担了较高的财务费用，另一方面投融资平台绝大部分项目为基础设施建设，投资金额大，回收期长，投资收益率低，当投资收益不能偿还到期债务时，投融资平台不得不采取借新债还旧债的办法，导致风险进一步扩大，一旦地方财政出现偿还困难时，将有可能导致财务危机。
（四）融资渠道单一，后续融资压力大
秦皇岛4家投融资公司建设资金融资主要来源于国内银行贷款、上级投资补助等，在发行债券、包装上市、设立产业投资基金等方面仍是空白，虽然政府近年来也开始关注并着力支持该类融资途径，但受政府投融资管理体制和资本市场等方面的约束，该类融资比重在一定时期内难以有较大提高。
未来秦皇岛市将加大基础设施投入，大规模基础建设引致巨大的资金需求，远远超过了政府的承受能力，融资压力可想而知。对秦皇岛市来说，如果在投融资机制上未能有所突破和创新，要完成如此巨大的融资任务难度很大。
三、构建高效的秦皇岛投融资平台
（一）借鉴成功经验，搭建投融资大平台
根据其他省市的成功经验和我市具体情况，整合现有资源，建立实力雄厚的投融资运作平台。如河南省整合政府资源，搭建投融资大平台，成立河南省投资集团，该集团是经河南省人民政府批准，经营省政府授权范围内国有资产的国有独资公司，是省政府的投融资主体，公司注册资本120亿元，集团本部总资产220亿元，合并报表总资产504亿元，集团作为大型投融资平台和有实力的市场主体，有效壮大了政府的投融资能力和对经济的影响力。
秦皇岛应整合现有4家和正在建设的3家投融资公司，成立秦皇岛市投资集团有限公司，具体组建方式可采取控股合并，保持政府投融资平台公司资产、债权债务不变，以各平台公司全部资产组建成立秦皇岛投资集团，原平台公司成为集团子公司，投融资职能作适当调整，避免处理债权债务的繁杂手续和由于利益重新分割带来的改革阻力。集团负责开展城市、工业园区等基础设施建设，隶属市政府直接管理，明确各方的责权利关系，实行专业化、市场化管理，解决资源分散、条块分割的问题，更为重要的是能够降低融资成本。
（二）拓宽投融资来源渠道和方式，实现投融资主体的多元化
鉴于目前秦皇岛市各投融资公司存在的融资方式单一，融资缺乏可持续性等问题，笔者建议秦皇岛市建立初期投融资平台时，可以利用市场化运作方式，吸引社会资金入股，即采用一种PPP（政府—私人—合作）模式，这种模式是基于地方政府掌控的大量公共资源基础，与市场力量有效结合的一种方式。现有的BT（建设—转让）、BOT（建设—运营—转让）、TOT （转让—运营—转让）、BLT（建设—租赁—移交）模式应继续发扬光大，发挥其应有的作用。待投融资平台做大做强之后，再通过上市进行直接融资，从而进一步降低融资成本，提高融资的可持续性。另外，在条件允许的情况下可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资券，发起设立产业投资基金等方式进行融资。目前北京国管中心已经成功发行150亿元企业债券和两期共200亿元中期票据，融资期限分为3年、5年、7年和10年不等，融资成本低于同期银行贷款2个百分点左右，为后续北京市各区的投融资平台有效融资探索出良好的途径。 转贴于
（三） 完善出资人制度，明确产权关系
目前各投融资公司还没有完全脱离政府部门，条块分割严重，难以形成完整的出资人制度，难以真正成为自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的经济实体。因此，在构建多元化投融资体制过程中，完善出资人制度，明确产权关系就显得更加重要。通过完善出资人制度，出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对公司的债务承担有限责任，使得资本层面摆脱条块分割，真正实现行政与资本分离。
（四）完善投融资风险管理机制，防范债务风险
从全国情况来看，地方投融资平台的融资状况不透明，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况，极易形成政府债务风险。秦皇岛市亦是如此，各投融资公司归属于不同的部门，债务游离于财政预算系统之外，且各投融资公司负债比例很高，债务风险不言而喻。政府应出台相关措施，完善投融资风险管理机制。
首先，政府应建立一套风险控制模型。根据秦皇岛市经济增长目标、可支配财力，按照负债率和债务率风险区间测算政府可承担的融资额度，对本市政府债务实行预警机制，在加大融资力度的同时，根据政府债务余额的多少，实行动态管理，保证政府债务总额控制在可承受风险以内。
其次，建立投融资偿债保障机制。为强化投融资主体的偿债责任，确保债务的到期归还，应建立投融资偿债保障机制。各投融资公司将财政资金、土地出让收益、资产转让收益和其他经营开发性收益的一定比例上交财政作为偿债基金，财政及相关部门做好监管，专款专用，确保借得来、还得起，促使投融资公司步入良性发展轨道。
在全国投融资平台快速发展的大背景下，秦皇岛市政府应抓住机遇，严控风险，理顺投融资管理体制，为秦皇岛市经济发展再上一个新台阶创造条件。
主要参考文献
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平台公司投融资管理制度范文4
一、引言
20世纪80年代末论文联盟以来，随着我国经济的快速发展，举办各项事业的巨大资金需求与地方财力之间的矛盾日益突显，而我国《预算法》规定地方政府不具备举债权。基于双方面的压力，地方政府通过成立政府投融资平台来缓解政府投资缺口。地方政府投融资平台的大肆举债始于2008年的国际金融危机，为应对此危机，国家出台了4万亿元的投资计划，积极的财政政策和宽松的货币政策给予了地方投融资平台千载难逢的发展机会。2010年6月，中央政府提出要加强地方政府投融资平台公司管理，清理规范地方已经设立的投融资平台公司，对于融资平台公司贷款，银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，保证信贷资产安全。2012年3月，中国银监会对平台贷款风险监管提出新要求，银行要按照“保在建、压重建、控新建”的要求，有效防范平台公司贷款风险。
二、地方政府融资平台概况
地方政府投融资平台是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，必要时辅以地方财政的变相担保或由地方政府作出承诺，以实现平台的对外融资，并将资金主要投入市政基础设施建设及公用事业等领域。投融资平台包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
我国地方政府融资平台公司的融资来源主要有三种：第一，债务性融资，主要有商业银行贷款、政策性银行贷款、银团贷款、国际金融机构及外国政府贷款、发行企业债券、债权融资计划和中期票据等。第二，权益性融资，主要有股票市场融资、公私合营融资及资产证券化融资。目前由于国内资本市场发展尚不完善，对依靠资本市场进行权益性融资运用得较少。第三，通过设计信托产品、设立产业基金和融资租赁等方式向市场直接融资。
截至2010年底，我国的地方政府债务总额达10.7万亿元，政府融资平台贷款14.376万亿元，在人民币各项贷款中占比不足30%。全国共有地方政府融资平台1万余家，其中县级(含县级市)平台约占70%，部分平台运作机制不健全，可持续发展能力不足，约1734家融资平台公司出现亏损现象。
地方政府融资平台融资至今热度不减。截至2012年3月31日，国内共有399家地方政府融资平台公开发行过企业债，累计融资6712.5亿元，创历史新高。目前各级政府投融资平台流动风险水平各不相同，安全系数最高的是地市级投融资平台，省级投融资平台则整体风险较高，部分平台短期内偿债压力较大。各级地方政府投融资平台的流动比率远远高于速动比率，说明地方政府投融资平台大部分流动资产主要是周转较慢的存货。2012年，国内银行获准对地方政府贷款(或地方政府融资平台贷款)进行滚转，将到期日延后四年，以此来化解当前地方融资平台巨大的还款压力。
三、地方政府融资平台债务风险
地方政府投融资平台对促进地方基础设施建设、改善人居环境及经济增长有着巨大推动作用，但同时也存在负债规模增长过快、融资模式单一、资产经营水平不高、偿债机制及风险控制机制不健全等问题。随着监管部门一年多来的大力整顿，地方融资平台融资规模信贷扩张的势头得到有效遏制，其潜在的风险也在逐渐释放。
首先，平台贷款风险在很大程度上与地方经济发展水平有关。在经济发达的沿海地区，其政府财政实力较强且平台贷款的信贷风险低，对于这些地方平台贷款，只要采取适当管理措施就会规避风险。但是对于偏远或落后不发达地区来说，仅通过信用风险管理则无法化解风险，因为，对于这些地方政府来说，其平台不仅没有能力归还贷款，一些地方在贷款时就不打算归还贷款。
其次，平台贷款的风险在很大程度上与当前国内混乱的土地制度有关。因为，地方政府融资平台的核心是国家土地资源的资本化。我国实施的土地国家所有制与集体所有制，前者出于公共利益可征用并可进行交易，后者则只能持有不可交易。地方政府就是利用国家土地可交易性质，把土地全民所有权转化为地方政府的土地所有权。通过土地的资本化则使低成本获得的土地转变为地方政府增加财政收入的工具或政府官员寻租空间。当前土地制度若不进行重大改革，会使无本生利的土地资本化过程继续下去。此外，平台贷款的风险高低在很大程度上取决于当前住房价格的周期性。
四、加强地方政府融资平台风险控制的应对策略
(一)地方政府管理角度，
中央政府应对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的清查与归类。并在此基础上，对经济发展程度不同的地方采取不同的政策，通过财政转移支付的方式进行管理。
应对地方政府和投融平台公司的举债行为进行总体规划，科学设计投融资平台公司的举债方式、品种、年限和回报方式。此外，可建立一家大型的政策银行以专门处理地方政府融资平台贷款，将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行或地方政府融资平台解决机构，使贷款能够得到有效监管。同时，从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类，加强债务考核与管理，提高平台公司举债的控制能力，促使其适度举债。
(二)平台公司管理角度
要完善企业法人治理结构，建立健全现代企业管理制度，引进市场化的管理人才。同时充实平台公司，将经营性国有资产注入平台公司，充实信用资本，提高平台公司投融资能力。
(三)融资产品角度
平台公司投融资管理制度范文5
一、地方政府性债务的内涵
地方政府性债务问题由来已久，其可以追溯到上个世纪90年代的分税制改革时期。由于中央政府将财权上收，地方政府的财权和事权不匹配的现象比较严重，导致地方政府需要通过借债的方式来行使政府职能，逐渐形成了地方政府性债务问题。地方政府性债务是相对中央债务而言的，主要指的是地方政府作为债务人或者债务担保人直接借入、欠账、担保等形成的，最终需要由地方政府来偿还的债务。
地方政府性债务可以分为显性债务和隐性债务两种，或者可以分为直接债务和担保负债。地方政府的显性债务一般包括向外国政府或金融机构的贷款、国债转贷资金、地方发展专项借款等；隐性债务主要包括地方政府担保的债务、由地方政府担保的外债、地方金融机构的坏账呆账、社保基金缺口等，这些债务在清算时需要由地方政府来承担。
直接债务主要是指由地方政府部门以及企事业单位直接向外借贷的债务，包括一般公共服务部门、财政部门以及其他职能部门的负债。值得注意的是，地方投融资平台债务以及城投公司债务都被划分为地方政府的直接债务。担保负债主要是指由地方政府部门、企事业单位以及融资平台公司为其他单位所提供担保的债务。
二、我国地方政府投融资平台债务风险概况
1、地方投融资平台债务增长较快，总量庞大
近些年来，伴随着我国经济的飞速发展以及城镇化建设的推进，地方政府在基础设施建设中的投资力度也在不断扩大，在各级地方政府财力十分有限的情况下，地方政府通过各种形式的借债来为投资和建设融资。尤其在2008年金融危机之后，中央实施了四万亿的投资刺激计划，地方政府在投资中面临大量的资金缺口，地方投融资公司成为地方政府向外借债的主要平台。根据相关的统计数据显示，我国地方各级投融资平台公司的数量已经达到一万家的规模，其中主要为区县级平台公司。对于地方政府性债务规模，根据审计署2013年的数据，截止到2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务规模已经达到了108859.17亿元，而由地方政府提供担保的债务达到了26655.77亿元，另外还有四万多亿的地方政府可能会承担救助责任的债务。统计数据还显示，地方政府性债务余额在近三年的年均增长达到了19.97%，债务增长的速度非常快。地方政府性债务庞大的总量和较快的增长速度，不仅对地方财政造成了巨大的压力，也加大了中央的财政风险。尽管我国法律中没有明确规定地方政府在出现债务违约等信用危机时中央政府需要承担还债义务，但是出于社会稳定以及政府行政考虑，一旦爆发债务危机，中央财政将是最后的兜底者。
2、地方投融资平台公司管理存在缺陷，具有很大风险隐患
由于我国地方政府没有直接发债的权力，因此地方投融资平台公司成为地方政府向外借贷和融资的最重要渠道，其在推动我国城市基础设施建设、促进经济增长、提升城镇化水平等方面都发挥了重要作用。然而，随着我国地方投融资平台公司数量的不断上升以及融资规模的上涨，投融资平台公司在管理中逐渐暴露出很多缺陷，具有极大的风险隐患。很多地方投融资平台公司缺乏完善的内部治理结构，公司的责任主体不清晰，在具体的管理操作过程中存在很多不规范的情况，逐渐形成了“多头融资、多头授信”的格局。很多地方政府对投融资平台公司的监督和管理不力，甚至不了解投融资平台公司的负债情况，政府直接负债以及担保负债交织在一起，债务管理非常混乱。同时，地方投融资平台的担保人都是地方政府，在借债时由地方财政或者人大出具担保函，这种担保方式最终兜底人属于地方财政，一旦投资项目出现问题不能及时偿还本息，地方财政将承担还债义务。近两年来，我国地方政府债务违约的概率越来越大，一旦爆发大规模债务违约，将给我国经济带来巨大的冲击。
3、地方政府投融资平台借债与融资缺乏规范性
由于管理机制不健全，地方政府在借债和融资方面缺乏规范性，主要表现为地方政府在举债的过程中没有进行科学的规划，具有很强的随意性和主观性。目前，我国地方政府的债务收支计划没有被纳入到同级预算中，大多数债务项目处于预算的管理范围之外，尚没有科学的制度以及机构来对地方债务进行统筹管理和约束。根据相关的审计数据显示，截止到2013年6月，地方政府及其所属事业单位违规提供担保3359.15亿元；地方融资平台公司等违规发行债券423.54亿元；另外，尽管国家下达了相关管理规范文件，仍然有533家承担公益性项目融资任务且资金来源主要依靠财政的平台公司仍然存在违规融资行为；部门地方甚至将资金违规投入房地产市场、资本市场以及其他高风险项目。
三、加强地方投融资平台债务风险管理的对策建议
1、深化财政体制改革，提升地方政府财政能力
我国现行的财政体制还存在很多不合理的地方，尤其是地方政府财权与事权不匹配严重制约了地方政府充分行使其职能权力。地方政府在城市基础设施建设、民生工程以及社会保障方面往往存在大量的资金缺口，导致需要通过大量举债来筹集资金。因此，要解决地方政府性债务问题，就要从源头入手，进一步深化我国的财政体制改革，为地方政府创造更多的收入来源。首先，要进一步扩大地方政府的收入来源，逐步使地方政府的财权和事权能够相匹配。要稳步推进增值税改革，在适当时期开征房产税和财产税，将更多的税收收入向地方政府倾斜，从而为其创造更多的税收来源。对于关系到国计民生的重大项目，中央政府应该承担更多的责任。通过财政体制改革，可逐步使地方政府摆脱对债务的依赖。其次，要逐渐赋予省级地方政府发行公债的权力。随着我国经济体制改革的不断深化，允许地方政府发债将逐步提上日程，国家要完善相关法律法规体系，对地方政府发行公债的主体、条件、步骤以及相关监督体系都要予以明确。通过发行公债，进一步充实了地方政府的收入来源，为债务问题的逐步解决奠定了良好的基础。
2、推动地方投融资行为市场化
目前，我国地方投融资平台筹资渠道比较狭窄，大多数筹资来源于政府信用担保的银行贷款，造成投融资平台公司的资金结构不合理，来源单一，缺乏抗风险能力。因此，各级地方政府要不断推动地方投融资行为的市场化，逐步将投融资平台推向市场，充分发挥市场机制在投融资行为中的作用，从而降低投融资平台的风险。首先，地方投融资平台要不断拓展融资渠道，可以引入市场化程度较高的股权融资、公司债、产权交易等多渠道资金，并通过资产管理公司以及产权交易平台等来对投融资平台进行整合，从而提高风险防范能力。其次，要不断降低信贷融资在投融资平台中的融资比重，优化平台的资金结构，降低融资成本，分散资金风险。可以借鉴西方发达国家先进经验，逐步赋予地方政府发行公债的权力，如发行用于城市公共设施建设的市政债。最后，要逐步完善风险定价机制以及信用评级体系，对投融资平台公司进行严格的信用评级和风险分类，鼓励资产结构合理、信用等级程度较高的公司发行公司债、中期票据等来进行融资。
3、加强地方投融资平台的监管力度
地方政府要加强对融资平台公司的监管力度，抓紧对平台债务进行清理、核实以及处理。要按照分类管理、区别对待的原则，对尚未偿还的债务以及在建项目的后续债务问题分别进行处理。首先，要对地方融资平台公司的业务性质予以区分，将其划分为经营性业务、准经营性业务以及非经营性业务，并根据业务的性质和特点制定合理的财务制度，将平台公司的融资来源和投资责任对应起来，从而推动融资平台公司将服务重心向具有良好偿债能力的项目转移。对于一些具备经营性业务的平台公司，要进一步推进其市场化改革，促使公司向自主经营、自负盈亏的市场主体转变。其次，要加强融资平台公司的融资管理以及金融机构的信贷管理。不断完善投融资平台公司的内部控制制度和风险管理制度，健全其管理信息系统。
平台公司投融资管理制度范文6
地方政府投融资平台是指由地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保作为还款承诺设立的有独立法人资格的经济实体，重点将融入资金投入市政建设、公用事业等项目，对促进地方经济增长、加强基础设施建设、支持社会事业发展有着重要作用。2011年以来，随着国家货币政策日益趋紧，央行6次上调存款准备金率,目前已达21.5%的历史最高位，金融机构对地方政府投融资平台采取审慎的态度，目前基本处于“只还不贷”的状态，同时，财政部不断出台文件要求规范地方政府投融资平台的发展，特别是加大了对县市级政府投融资平台的清理工作。为研究如何提高地方政府投融资平台的营运能力，解决地方政府投资发展需求与资金方面供给压力之间的矛盾，浙江省温岭市财政局对该市投融资平台的营运情况进行了调研，并在此基础上梳理出目前存在的困境并提出解决对策，指出县级政府投融资平台的唯一的正确方向，应是在科学管理、理性决策的基础上，走制度化、透明化、法纪化的“阳光投融资”道路。
一、基本情况
2006年温岭市国有资产投资发展有限公司（以下简称“温岭市国司”或“市国司”）成立，为温岭市首家政府投融资平台，该投融资平台采用监督、管理、营运 “三层次”构架，市国司及其子公司为其营运机构。目前以市国司为核心组建的温岭市国有资产投资集团拥有17家全资子公司和2家授权经营事业单位，业务范围包括了公益房产建设、滩涂围垦、交通道路建设、园区建设、水务及水处理等基础设施建设开发及其开发所形成的资产经营，基本涵盖了温岭市基础设施投融资领域。
温岭市投融资平台营运四年以来，积极通过各种渠道筹集发展资金，取得较大成效：一是成功发行市国司企业债券。经国家发改委批准，市国司于2009年成功发行总额为12亿元人民币，年利率为7.35%的七年期企业债券。二是开展银证信合作发行信托理财资金。2008年市国司与中融国际信托有限公司、浙江民泰商业银行达成了合作框架协议，成功发行理财产品2亿元人民币。三是积极争取政策性银行中长期贷款，与国家开发银行开展深入合作，取得担屿围涂工程项目等多个政策性贷款项目的支持。四是利用商业银行借款。市国司在温岭市内各商业银行均有项目贷款，截止2010年底，商业银行借款资金余额为33.46亿元，占公司负债总额的43.17%，是重要的资金来源之一。
截至2010年底，公司资产总额为157.21亿元，净资产总额为79.69亿元，2010年共实现销售收入4.4亿元，利润总额为2.2亿元。
二、现存问题
从调研掌握的情况看，温岭市投融资平台经过数年的经营运作，尽管对促进地方经济增长、加强基础设施建设、支持社会事业发展有着重要作用，但仍存在许多困难和问题，特别是今年以来国家宏观政策日益趋紧，监管部门及金融机构对县级政府地方投融资平台的融资行为处于极其谨慎的状态，因此，现存的难题显得尤为突出，需要引起高度重视，问题亟待解决。
（一）治理结构不健全，偿债主体欠明确
1、治理结构不健全。目前，地方政府投融资平台并非真正意义上的经营主体，只是地方政府投融资的工具。温岭市国司与地方政府有关部门是“一套人马，两块牌子”，存在政企不分，现代公司治理结构不健全，公司法定负责人和主要业务人员由政府有关部门人员兼职或指派，公司资本主要来源于财政注入或存量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目的使用权出让收入和地方财政补贴收入等硬伤。同时，市国司也存在人手不足、专业化程度不高、决策滞后等问题，在时间精力有限，一人分饰两角的情况下，容易造成行政指令高于科学决策，决策机制难落实，工作效率低下等不良后果。
2、偿债主体欠明确。由于我国现行《预算法》明确规定地方政府不得发行地方政府债券，硬性约束限制了融资渠道，使得地方政府不得不借道地方政府投融资平台来进行投融资运作，但实际营运过程中，地方政府投融资平台仅是作为地方政府的“壳”而存在，最后还款人往往还是地方政府。如，温岭市国司发行的七年期企业债券及各种担保形式的融资，大多以温岭市人民政府的名义作为担保，以地方收入的未来预期来作财政兜底。
（二）宏观政策趋紧，融资渠道受限
1、宏观政策剧变。2009年为应对国际金融危机，国家出台4万亿规模的刺激政策，极其宽松的货币环境造成地方政府融资上项目、抢机遇、促发展，各级地方政府投融资平台发展迅猛、急剧膨胀、风险显现，因此，自2010年下半年以来，国家宏观政策日益趋紧，财政部不断下文要求清理地方债务，规范投融资平台发展；审计署对各级政府债务开展专项审计；央行更是多次上调大型金融机构存款准备金率，目前已达到前所未有的21.5% 。宏观政策一松一紧，目前县级政府投融资平台可谓履步维艰，已立项的项目无法上马，在建工程缺乏后续资金保障。
2、融资渠道受限。当前国家对房地产行业进行严厉调控，使得作为地方稳定收入来源的土地出让金返还收入大幅锐减，同时，商业银行已酝酿全面退出地方投融资平台，必将大幅减少资金来源，而县级政府投融资平台中引入私营资本的做法目前尚处于探索阶段，时机尚未成熟，无法全面铺开。
（三）项目效益不高，缺乏主业支持
1、项目效益不高。由于缺乏有效的绩效评价体系和科学的决策评估机制，地方投融资平台所承担的城市建设项目收益受限，大多数公益性投资没有收益，而有些预算盈利项目在实际结算后甚至成为亏损项目。
2、缺乏主业支持。目前县级政府投融资平台大多存在经营性和公益性项目不分的“散、小、乱”等现象，大多过于依赖土地升值，导致发展后劲不足。
（四）缺乏风险预警机制，忽视潜在财政风险
1、缺乏有效预警机制。2009年经济刺激政策的放大效用使得地方投融资平台迅猛发展，地方负债急剧膨胀，目前县级政府投融资平台的负债率普遍都在70%左右，有的甚至高达100%。虽然温岭市国司2010年的资产负债率为49.29%，风险处于可控范围，但公司尚未建立科学预警机制和信息披露制度，如收益项目和非收益项目的比例、土地出让金返还收入占还款比例等指标不是十分合理，信息披露存在口径不统一、信息不对称等现象。
2、存在潜在财政风险。分税制的实行和我国多年来房地产价格的节节攀升使得地方政府长期以来依靠土地财政来维持发展。现在中央出台支持地方发展的政策，都要求地方进行资金配套，如果地方政府不通过负债融资，仅凭地税收入根本没有能力来进行地方资金配套，这种畸形的发展模式以未来的土地升值为预期，不仅推高了房价，而且加大了地方财政负债规模，负债膨胀会导致地方政府选择加税，从而引起诸如挤出民间资本、企业利润下降、通货膨胀、社会不稳定等一连串负面影响并形成恶性循环，潜在风险不容忽视。
三、对策建议
（一）完善治理结构，规划发展战略
1、明确角色定位。地方投融资平台不应仅仅服务地方政府项目融资，更应积极发挥国有资产特有的控制力、影响力和带动力，成为区域经济和社会发展的支撑服务平台、高科技产业发展的企业化操作平台和国有资本运作平台。对于温岭市投融资平台的治理，首先应理顺政企关系，将以政府融资为目的的平台载体和市场化运作的企业分开设立。前者必须充分贯彻政府意图，防止功能泛化；后者应成为真正的市场运营主体，以项目直接投资和盈利为主。
2、明确偿债主体责任。明确投融资平台债务责任划分，使权责相统一。按照“谁用款、谁还贷”的原则，建立对投融资平台各下属经营公司的业绩考核体系，重点考核融资放大倍数和利润指标；建立科学的奖惩机制，完善对经营者的激励机制和责任追究机制，充分调动经营者的主动性和积极性。
3、规划发展战略。可将优质国有股权作为国有资本注入平台公司，充实公司资本，改善股权结构，实现商业运作，长远来看，能壮大投融资平台实力，促进投资主体多元化，增强其自身“造血功能”，提高其再融资能力，实现可持续发展。
4、密切关注财政、法律动态。尽管目前法律规定地方政府不能作为债务主体发行地方债，但也有不少学者、政策研究人员建议有条件地放开地方债发行。县级政府应密切关注财政、法律动态，温岭市作为“全国百强县”排名前十五位的经济强县，更应未雨绸缪，待时机成熟时，可抢先发行地方债。
（二）创新经营模式，拓宽融资渠道
1、创新经营模式。开展多种经营模式，化解“土地财政”带来的系统风险。（1）转售为租。如通过将工业用地出让改为建成标准厂房后出租经营，在提升资产附加值的同时形成稳定收益；或可通过廉租房、公租房的建设经营，在解决居民住房问题的同时形成租赁收益。（2）建立创业风险投资基金。可通过与知名上市企业共同组建创业风险投资基金，充分利用上市公司的管理经验来募集、管理、使用资金，大力支持具有发展潜力的中小企业，使其突破资金和管理能力瓶颈，将其逐步培育成为大型企业甚至上市公司，在促进地方经济发展的同时实现公司投资收益，补充城市建设资金需求。（3）合理运用公共资源。对项目投资形成的公共资源，应深度发掘其附加价值，如道路广告收益、公园附属设施经营权等，通过公开进场交易，在实现收益的同时有利于促进市场定价模式的形成，进而促进社会资本进入城市建设项目投融资领域。
2、破解资金难题。通过政府引导、市场化运作、公司化经营等方式，拓宽融资渠道，破解资金难题。（1）积极争取政策性银行贷款。尽管商业银行借款受阻，但可通过项目打捆的形式，积极争取国家开发银行的政策性中长期贷款，为基础设施建设和社会事业项目筹集资金。（2）申请发行企业债券。温岭市国司申请发行的企业债券已投入使用，如地方财力允许，在科学决策和风险可控的前提下，可以考虑研究申请发行企业二期债券。（3）推动资产证券化融资。将缺乏流动性但预期能产生稳定现金流的资产，转变为可以在资本市场上转让和流通的证券，提高金融资源的配置效益，如可以考虑研究利用收费公路资产证券化进行有效融资。（4）引导私营资本进入公共投资领域。如采用BT、BOT等融资方式，通过“建设-转让”或“建设-经营-转让”的合作模式，引导私营资本进入公共领域，实现合作双方双赢。尽管县级政府大范围采用BT、BOT等模式的时机尚未成熟，但可以考虑开放个别经营性项目，如水资源经营和担屿涂开发，借助境内外投融资机构的投资、建设和管理的优势，引进资金和技术，减轻财政负担。
（三）整合有限资源，盘活存量资产
1、整合有限资源。通过整合县级政府投融资平台的资源，提高整体运营能力。根据温岭市国司下属各子公司的经营性质和业务范围，区分公益性项目和盈利性项目，可将17家子公司整合为6家子公司，分管交通、水务、公益性房产开发、城市新区开发、东部产业集聚区开发和国有资产经营，打造公益品牌和盈利亮点。
2、盘活存量资产。探索国有资产集约化经营模式，把分散低效、闲置沉淀的 “死资产”转为“活资本”，从“固态”转为“动态”，可以通过资产集中处置、国有股减持等方式来盘活存量国有资产。此外，要特别加强对土地供应的调控，科学安排存量土地指标，有序变现土地收益，使其真正集中到政府手中。
（四）建立负债率指标，严格控制风险
1、建立负债管理预警机制。建立债务规模量化指标体系，使年末负债余额与当年财政收入的比值处于可控范围，量入为出控制负债投资冲动，防止过度融资；建立风险防控体系，密切关注政府可支配财力与债务规模的匹配情况，重点监控投融资平台短中长期债务比例、收益项目和非收益项目的比例、土地出让金返还收入占还款比例等指标，防止出现风险失控、债务扎堆、无力偿还的情况。
2、严格控制风险。建立地方政府投融资责任制度，实施年度投融资计划管理。按照适度负债的原则，年初预算根据投资需求科学安排资金来源，确定融资计划和还贷计划，并交人大审议通过，严格控制投融资风险。
3、建立信息披露机制。为防止政府债务多头管理，可以成立投融资管理中心，实行政府债务统一归口管理，建立政府债务数据库，统一债务统计口径，及时向投资者、放贷银行及社会公众披露负债结构、使用方向、项目进展等情况，使地方政府的投融资运营在“阳光”下进行，提高资金使用的透明度。
四、结语
县级政府投融资平台如无内部控制制度、风险防范机制的有效约束，必然会在分散状态和低效运行下积累风险带来后患。唯一的正确方向，应是在科学管理、理性决策的基础上，走制度化、透明化、法纪化的“阳光投融资”道路。作为县级地方政府，当务之急是如何在紧趋宏观政策的前提下，破解现存难题，创新投融资机制。加快民生事业发展，促进地方经济建设，任重而道远。
参考文献：
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【3】谢清河.地方融资平台与市政债券：基于地方债务风险管理分析.金融与经济，2010（08）
【4】贾康.把地方融资平台引向“阳光融资”制度建设轨道.经济界，2010（01）
