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经济责任审计量化评价范文1
关键词：自然资源资产 审计评价 平衡计分卡
一、引言
2015年11月中央两办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着环境责任追究试点工作正式拉开帷幕。试点方案提出要对被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价，界定领导干部应承担的责任。方案还明确了未来几年的策略：2015―2017年展开审计试点，2017年制定出台领导干部自然资源资产离任审计暂行规定，2018年开始建立经常性的审计制度。这表明，自然资源资产离任经济责任审计在各地“生根”“发芽”直至壮大已经有了行动时间表。
经济责任审计中一个核心的组成部分是审计评价，审计评价方法越科学，对领导干部的责任界定就越有根据。当前，尽管在各地自然资源资产离任经济责任审计中探索出不少审计评价指标体系和技术方法，但总体上都处于探索阶段，缺乏“标准统一、科学明确”的特征，不利于这项审计事业的发展。自然资源资产离任经济责任审计要想成为经常性审计制度，必须寻求一套兼具先进性与可操作性的审计评价策略和方法。
平衡计分卡（Careersmart Balanced Score Card），源自哈佛大学教授Robert Kaplan与诺朗顿研究院（Nolan Norton Institute）的执行长David Norton于上世纪90年代所从事的一种绩效评价体系，以使组织的策略能够转变为行动。平衡计分卡的核心要求是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度来综合评价组织或单位的行动过程和绩效。应用平衡计分卡原理来指引评价系统构建，能够避免单一的以财务量度为主的传统绩效评价模式，而且兼顾了近期与远期及组织内外部重要关系人的诉求。审计评价从本质上看是审计者在审计基础上，对被审计者履行受托经济责任结果的一种结论化的表达。自然资源从产权归属上看是一个国家公民共有并交由国家代管的资产，涉及关系人众多，对自然资源资产受托经济责任的评价而言，尤为需要兼顾近期与远期及包括社会公众在内众多利害关系人的诉求，单一的以财务量度为主的评价方法难以达成评价目的。也就是说，此处审计评价利用平衡计分卡原理M行改进是可行的。
二、基于平衡计分卡原理改进自然资源资产离任经济责任审计评价的框架设计
（一）四个维度与二个层次的评价模式
基于平衡计分卡原理，自然资源资产离任经济责任审计评价从内容结构上看，可以分成四个维度，即财务方面、客户方面、内部运营方面及学习与成长方面，详见下页图所示。
上述四个维度总体上可划分为自然资源资产管理的过程、结果两个层次，其中财务方面、客户方面主要属于结果层次，即自然资源资产管理结果在财务及客户层面得到的反映情况；内部运营方面、学习与成长方面主要属于过程层次，即自然资源资产管理过程受相关内部控制这一重要变量影响情况，以及受专门人才培养这一重要变量影响情况。从审计评价基础或证据来源看，既有被审计者能够提供资料和情况，也有被审计者以外的组织或个人提供的资料和情况。从这四个维度的内在关系上看，可理解为：从财务方面到客户方面的评价体现出的是结果层次进一步延伸，从客户方面再到内部运营方面，直至学习与成长方面体现出的是过程层次的逐步深入评价，前期评价通常为进一步评价提供基础，后续评价则有利于补充或修正前期评价结论。
（二）关于四个维度权重及各自评价指标的考虑
平衡计分卡技术应用的关键点在于合理设计这四个维度各自在评价体系中的权重，以及每一维度下具体评价指标（含可量化与不可量化指标）。
根据当前我国自然资源资产负债表编制技术初具雏形，以及管理绩效审计日益广泛开展的事实，中短期内，财务方面、内部运营方面的权重合计应占六成以上。而客户方面受制于审计成本较高、资料可获取性较难及公众参与自然资源资产治理的意识有待培育的制约，另有学习与成长方面多是着眼未来期经济责任履行能力的判断，则客户、学习与成长这两个方面的权重合计宜在四成以下。当然，各地在具体实施和运用时应充分结合本地区实际更科学合理考虑权重设计。
关于财务方面评价指标设计问题，学术界与实务界在财务方面的探索和积累是比较丰富的，比较有代表性的是提出“将各地普遍存在和关注的指标设为主指标，包括水质、空气状况与农地保有量，另结合各地实际设置副指标，包括水资源总量、森林覆盖率、林木蓄积量、海洋水质达标率、矿产资源可持续开采率。并按照层次分析法确定各类指标具体权重”（张宏亮，2015）。关于内部运营方面评价指标设计问题，实务界主要从预算资金使用合规性、自然资源维护或环境治理相关资金投入产出水平角度设计指标来进行评价，相对来看，从客户、学习与成长方面关注评价指标设计的较少。本文将从这四个维度下各自指标设计的基本思路、审计实施难点与应对策略角度来进行探讨。
三、财务、内部运营方面指标设计思路、难点与应对
（一）财务方面
财务方面评价指标设计重在揭查自然资源资产价值变化情况，包括实物量变化和价值量变化，并能够指明其重要性，以便于审计追责所需数据基础。
在审计实施中，遇到最大难点莫过于数据获取困难。考虑到自然资源资产负债表会计信息加工成本较高，建议中短期内我国各级政府自然资源资产负债表的编制应统一交由各级环境保护部门编织，以保证确认、计量和列报标准统一性。在编制过程中，宜着力体现相关性与重要性的会计信息质量要求，先期编制各门类简易的实物量型的自然资源资产负债表，并通过附表来辅助说明会计期内自然资源实物量消长变化情况。今后，随着以反映实物量变化为主的自然资源资产负债表编制技术在各地日臻科学和完善，应逐步尝试编制具有价值量变化特征的自然资源资产负债表。例如可对生长区域集中、且生长期在5年以上的天然林进行价值量评估，并纳入报表反映。
（二）内部运营方面
内部运营方面评价指标设计重在揭查两类问题：一类是财务指标显示偏离标准或预期值，其原因可归为内部运营中的缺陷，如林地面积大量减少，系用地审批随意性缺陷；另一类是财务指标虽然正常，但内部运营已经存在缺陷，只是尚未传导到财务指标或未能在财务指标上得到反映，如水泥厂超标排放污水未得到有效遏制，而报表上反映的水质指标仍然正常。
审计实施中，遇到最大难点莫过于后一类问题的揭查。对这一类问题，传统的对于预算资金使用合规性审查，以及从自然资源维护或环境治理相关资金投入产出水平角度的指标审查，都难以奏效。一种可行方略是进行“PDCA循环”体检缺陷评价，也即以被审计者任期内的自然资源资产管理及相关环境治理工作项目的计划为审查起点，检查其执行、执行偏差识别与自我修复过程中存在的缺陷。在检查过程中，还可以相关内部控制规范、制度为标准，寻求发现控制缺陷。
四、客户、学习和成长指标设计思路、难点与应对
可以预见，随着我国自然资源资产离任经济责任审计事业日益发展，对客户、学习和成长方面的评价会逐步得到重视。当下应鼓励对某些与民生关联度较高的自然资源如饮用水资源，率先尝试在客户方面的审计评价，对关乎国家战略意义的自然资源如稀有矿产资源，率先尝试在学习和成长方面的审计评价。
（一）客户方面
对客户方面的评价指标设计重在评定客户对被审计者管理绩效的满意度。满意度大小应综合当地自然资源管理所获取的来自客户的非常满意件数、满意件数、基本满意件数和不满意件数的情况，并结合不满意事件的性质和影响，来综合评定该满意度。
在审计实施中，容易遇到难点主要在于客户群体构成设计及获取客户真实诉求方法设计。既然“自然资源资产权利人包括国家、集体和个人”（蔡春，2014），客户构成就应包括国家、集体和个人三种成分。关于国家的诉求满足程度，可从被审计者落实国家政策过程所收到通报、罚单或奖励的结果情况来评价，关于集体和其他社会公众的诉求满足程度，可从微信公众平台、定期发放问卷反馈方式来评价，还可以客户举报或诉讼作为评价依据。还要通过着力培养社会公众对自然资源保护与共管意识来促进客户参与提出诉求。诚然，对客户诉求满足情况的重视将大大增加审计成本，且其评价结论不可避免存在一定范围的“内部冲突”（不同客户诉求观点不一致），这些都需要审计者合理规划审计程序，并结合其他方面审计评价结果合理应用好专业判断来解决。可以肯定的是，自然资源资产损失或管理失责，无论其隐藏的时间有多久，最后终将在强大的客户积极主张诉求的氛围里得到揭示和批判。
（二）学习和成长方面
对学习和成长方面的评价指标设计重在评定被审计者面向未来自然资源资产管理需要的适应能力和创新能力。这一能力评价应综合被审计者自然资源资产管理过程中展现的价值观、知识水平、能力水平和美誉度变化情况。
审计实施中，容易遇到的难点主要是对于人的内在价值观、知识水平、能力水平缺乏有力度的衡量指标。一种可行办法是从被审计者下属部门、机构设置的健全性、运行的有效性等角度来评价，以及自然资源会计核算人才及其他管理人才配备和培育情况来评价，或是自然资源资产管理过程中展现出来的管理能力提升情况来评价。更为可靠办法是将引进社会中介机构参与学习和成长方面的评价，构建自然资源资产管理能力和美誉度评级机制。例如可预设AAA、AA、A、B、C等级别，由社会中介组织定期对各地自然资源资产管理学习能力和成长能力进行评级。审计者只需要对比被审计者任期内各个会计年度评级消长变化情况来提出计整改建议。J
参考文献：
[1]蔡春.关于自然资源资产离任经济责任审计的思考[J].审计研究，2014，（5）.
[2]张宏亮等.自然资源资产离任审计专题研讨会综述[J].审计研究，2014，（4）.
[3]陈波.论产权保护导向的自然资源资产离任审计[J].审计与经济研究，2015，（5）.
[4]商思争.自然资源资产离任审计：相关理论及启示[J].财会月刊，2016，（4）.
[5]陈宇.国家治理视角下山西省自然资源资产离任审计评价与法律保障研究[J].当代会计，2016，（4）.
经济责任审计量化评价范文2
一、在突出“四个重点”中强化审计监督
根据年度计划，我局将财政预算执行审计、经济责任审计、政府投资跟踪审计和绩效审计作为半年工作重点，集中力量，攻坚克难，完成了预期的目标任务。
（一）财政预算执行审计。今年的预算执行审计有三个特点：一是充分准备动手早。底，局财金股就完成了工作方案的制订。年1月10日，全局召开了动员大会，进行了全面、周密的工作部署。
1月18日，审计组现场进审，2月5日，现场审计基本结束。整个过程筹备充分、组织周密、实施顺利；二是整合资源力量强。打破股室界限，组织业务人员23人，由7名班子成员带队，分为三个小组，合理搭配，分工协作，最大程度的提高了工作效率；三是ao运用效率高。审计涉及重点单位和部门28个，同时还开展了国有土地出让收入的专项审计，点多面广，任务繁重，审计组充分运用ao现场审计软件，大大缩短了现场审计时间，提高了审计项目质量。本次财政预算执行审计，查处问题12项，提出评价意见6条、审计建议4条，提交了高质量的审计报告，受到了县委、人大、政府的好评。
（二）经济责任审计。今年全年，我局完成经济责任审计项目6个，在审4个，审计对象10人，其中，突出了领导干部的任中经济审计，同时加强了对事业单位法人代表的经济责任审计。为充分提高审计报告的利用率和审计成果，专门下发了平审发[]3号《县审计局关于统一、规范、简化经济责任审计结果报告格式的通知》，将报告编印成册，除主送县委组织部及组织部长，还报送市审计局、县委及书记和副书记、县人大及主任、县政府及县长和常务副县长、县政协及主席、县纪委及书记。
（三）政府投资跟踪审计。去年我局启动并实施了2个政府投资工程的跟踪审计试点项目，遏止虚增投资1600多万元，今年这项工作已全面展开，对全县所有重点工程实行了提前介入和全程跟进。审计组进驻12个施工现场确认计量签证，对隐蔽工程拍照留存，就工程增加计价部分进行建议性调整，积极为政府节约建设资金、降低发展成本。
（四）绩效审计。年是我局开展绩效审计的试点之年，我局《二〇一〇年目标管理考核办法》中明确规定“每个业务股室必须完成1个绩效审计项目”，要求审计人员在项目实施过程中积极探索绩效审计的方式方法，突出绩效内容，为2011年“绩效审计推进之年”奠定坚实的基础。如对某医院的审计，该医院投资近万元改建门诊楼、住院楼，新建戒毒治疗中心，造成负债近1000万元，但审计认为，该院医疗服务硬件显著提高，业务量和经济效益均大幅增加，每年偿还负债300多万元，投资项目绩效水平较高；又如审计某公司搬迁建设项目，同样是大额负债建设项目，但该公司廉价处置黄金地段的铺面，在较偏避地段购置土地建设新楼，规模控制不严，应对市场变化失误，致使公司陷入困境。审计界定该公司搬迁建设项目未达到预期目标，绩效较差，主要负责人负有领导责任。
二、在增强“队伍四力”中夯实审计基础
我局紧紧围绕建设“学习型、规范型、效能型、和谐型、廉洁型”机关目标，加强队伍建设，提高审计水平。
（一）增强队伍战斗力。一是通过开展学习法律法规、审计案例讲评、审计项目质量分析等活动，培养审计人员的查案能力和分析能力；二是聘请省厅专家举办计算机辅助审计专题培训班，组织全局业务人员每晚集中操练2小时巩固培训效果，同时投资9万多元添置一批手提电脑，全局手提电脑达到人手一台，已有10人通过ao认证考试，还有8人积极备战7月2日的考试；三是在局机关推行领导干部“公开竞职、差额选举”和股室负责人“公开竞聘上岗”制度，局班子集体结合“权、责、利”，与所分管股室人员在政治思想、廉政建设、审计质量、工作任务、奖罚考核方面实行“五联”，开展“一对一”的帮扶活动和谈心活动，增强了队伍的凝聚力和战斗力。
（二）增强队伍免疫力。坚守廉洁从审生命线，开展了一次诺廉、述廉、评廉活动，制定了“县审计局干部十二不准”规定，重视干部“工作圈”、“社交圈”以及8小时外“生活圈”的监督检查，实行重大事项报告检查制和廉政回访制，请县纪委干部到机关举办了一次廉政教育学习班。
（三）增强队伍约束力。完善干部管理考核办法，在机关大厅设置去向牌，安排专人负责对干部工作日去向进行跟踪登记，建立干部德、能、勤、绩、廉的量化考评档案，考评结果与个人津补贴、评先评优和提拔使用挂钩，有效规范了干部行为。
（四）增强队伍创造力。鼓励干部积极探索并运用新的审计方式方法，提高审计质量。如法制股通过“九查九看”促进被审计单位实现厉行节约，工交商贸股总结12条方法开展“小金库”检查，基建一股、二股创新方法对隐蔽工程进行拍照留存等等，这些新的方式方法的运用，规范了审计程序，节省了审计时间，降低了审计成本，提高了审计质量。
三、在健全“四项制度”中巩固执法质量
我局注重加强内控，健全制度，规范程序，督促整改，实现审计执法质量控制目标，确保执法质量生命线。
（一）完善内部管理制度。年初，进一步修订完善了县审计局《审计执法过错责任追究制度》、《审计复核制度》、《重大审计事项集体审定制度》、《审计人员有错与无为问责办法》、《关于基本建设投资项目审计程序的补充规定》等11项审计质量控制制度，全面规范审计行为，提高执法质量。
（二）创新质量把关制度。在审计质量控制过程中，实行重要审计事项专项承诺制：要求被审计单位提供并承诺完整、真实的重点审计内容情况和会计资料，明确告知配合支持审计工作的基本要求和违反承诺的相关审计处理措施，并要求被审计单位法人和相关财会人员签字；坚持集体三审制：现场审计完成后，审计组成员集体研究审计报告初稿。征求意见稿送出前，由局长、法制股、审计组成员集体进行审核。根据被审计单位回复的陈述意见，由审计组修改，法制股复核后，再由局业务办公会集体审定；实行三级复核制：审计组成员交叉复核、主审全面复核、法制股专职复核，确保了“零”质量事故。法制股组织对已完成的审计项目进行评选，共评出一等奖1个、二等奖1个、三等奖3个，有2个审计项目分别获得市审计质量评比一、二等奖。
经济责任审计量化评价范文3
[关键词]农村 集体经济 审计
一、农村集体经济审计、职能概念
1.所谓“农村集体经济审计”
是指农村集体经济组织管理部门的专门机构和人员，依据国家法律法规和有关政策规定，按照一定程序，运用专门方法，对农村集体经济组织及其下属单位的财务收支和经营活动的真实性、合法性、和经济效益进行审查，并做出客观评价，严肃财经法纪，改善经营管理，提高经济效益，保护集体经济组织及其成员合法权益的经济监督行为。
2.“农村集体经济审计的职能”
是指农村集体经济审计固有的功能，也是审计工作的基本属性。通过履行农村集体经济审计职能，能够实现四个目标：（1）审查财务收支的在此之前真实性、正确性、客观性和合法性；（2）检查和评估被审计单位经济活动的经济效益；（3）维护国家的财经法纪，严肃财经纪律，打击违法犯罪行为；（4）考核经济责任人。农村集体经济审计职能主要包括：
2.1经济监督
经济监督是审计最基本的职能。就是监察和督促被审计单位的全部经济活动在规定的范围内、正常的轨道上运行。对农村集体经济审计而言，就是要依法检查农村集体经济组织等被审计单位经济活动是否符合国家法律法规和政策规定，是否存在违反财经纪律的现象，以保护集体经合法权益，促进被审计单位加强管理，提高经济效益。
2.2经济评价
经济评价就是通过审查被审计单位的经济决策、计划方案、财务收支、经济效益等经济活动状况，对被审计单位财经纪律的执行、财务成果和经济效益、规章制度的建立和执行情况，做出客观、全面的判断和评价，并提出改进措施和建议，帮助被审计单位落实经济责任，改善经营管理。
2.3经济鉴证
经济鉴证是指对被审计单位的财务报表及其他资料进行审查验证，确定其财务状况和经营成果的真实性、公允性、合法性，并出具证明性审计报告，为审计授权人或委托人提供确切的信息，以取信于社会公众。
二、农村集体经济审计采取主要做法
1.争取领导重视，统一思想，提高认识，加强审计队伍建设
遵照国发（81）10号、中办发（86）27号以及省、州人民政府的文件精神和农村合作经济组织的现状、特点、与国营企业和城市集体企业有所不同，面对审计对象的多样性、审计职能的多元性、审计方法的灵活性、审计活动的群众性及审计与经营管理工作的互融性，积极争取县政府有关领导的高度重视，于七月县政府决定成立建水县人民政府农村审计办公室，固定七人专门从事农村审计工作，到2002年，依据建政办发（2002）107文件，进一步统一思想，提高认识，加强审计队伍实力，安排业务骨干（农业经济师）十二名定编、定岗定职定责，明确责任，切实抓好此项工作。
2.加强业务培训，提高业务人员业务素质
认真组织审计人员学习《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国现金管理暂行条例》《云南省农村审计实施办法》全国农村经营管理干部培训教材《农村合作经济审计》《农业执法》读本。委派审计人员参加各级举办的会计、审计、微机网络信息培训班进行业务学习，及时为审计工作人员“充电”，提高审计业务工作人员综合素质。
3.认真履行职责，积极开展农村集体审计工作
仅2010年，全体审计工作人员至始至终有计划，按步骤认真履行各自的岗位职责，并按审计职能积极组织、协调、指导、监督全县辖区内各乡镇农经审计工作人员对自身管辖的农村集体经济组织单位开展审计工作。全县应审计村委会142个，实际审计142个，占应审村委会总数的100％，涉及村委会干部687人；应审计村民小组1562个，实际审计1392个，占应审计村民小组总数的89.1％，涉及村民小组干部1655人。审计收支单据26.30万笔金额71697.67万元。其中：借方发生额6.48万笔金额48197.75万元、贷方发生额19.82万笔金额23499.92万元，审计资金达11864.56万元。审计出账务差错3l笔12301.45元，经核实并更正的2l笔3951.45元。现金清点长款2人56258.11元，短款4人62391.68元，对现金短款已作出限期归回决定。现金出现书单位79个，金额190.08万元，并依据审计原则作了帐务处理。积极配合纪检、公安等部门处理审计出农村干部违纪违法的财务遗留问题、严肃财经法纪，挽救了一批最基层的农村干部，化解干群矛盾冲突，促进农村社会稳定，规范农村集体财务管理，增加农村集体资金打下了良好的基础，以致农村财务内部审计工作取得了较好的成效。
三、存在的问题
1.体制格局不合理，农村审计办公室没有执法主体资格，纪委、公安执法部门对村、组违纪人员、金额分管层次过多，责任不明确，造成互相推辞，对审计出的财务违纪违法问题，很难得到解决。在广大群众中形成不良影响，严重损害了农村集体利益。
2.实行村民自治以后，部分村、组领导干部对农村集体经济审计工作缺乏一定的认识，不愿意配合审计，加大了审计工作难度，村委会、村民小组出现的红书单位逐年增加，难予控制。
3.由于缺乏必须的审计培训经费，而无法对乡（镇）农经审计人员进行业务培训，乡（镇）级部分审计人员业务素质偏低，不能严格按照审计程序、要求、内容、目的进行审计。
4.各级审计业务人员外出参加培训、学习时间极少，学不到外地的一些审计经验及先进的审计方法，审计方法单一。
四、应采取审计办法及途径
1.审计线索法
通过一些知情人提供的线索，加以收集证据，进行审查。审计途径：公开审计事项提供审计组联系方式获取审计线索甑别线索的真伪收集证据查实问题。
2.经验判断法
审计经验来源于审计实践，是审计工作人员长期从事审计实践积累的结果，因审计人员的知识结构和持续学习专业技术能力以及接触的审计客体和工作时间的差异性，使得每一个审计人员所获取的审计经验存在着巨大的差异性。
3.追踪资金流向审计法
按照资金的流程实施审计是审计工作人员最常用的审计应运之一，通过追踪检查资金流转的各个环节，是否存在资金流转过程中的“跑、冒、滴、漏”行为，直到资金最终得以合法、有效地使用。审计途径：确定源头资金总量一确定资金流转环节一审查流转环节资金的安全存在性一计算资金流转的时间性一审查流转最终的完整性一测试资金使用的合规、合法性。
4.走访调查法
通过审计人员对所接触到的记录经济活动行为记载，选择知情人走访调查，获取审计线索或审计证据等资料。
5.抽样审计和详细审计相结合
抽样审计是确定审计样本的一种审计方法，是基于审计成本与时间的制约而考虑的，从手段技术上看，潜伏着巨大的审计风险，会因样本的确定可能导致不能被揭示的内在存在问题，当对某一样本产生怀疑时，审计人员则要扩大样本的数量或对某一样本的业务流程进行详细审计。
6.实物观察与计量审计法
通过实物的现场观察与计量的手段，来核实资产账面记录的真实性、存在性和准确性。
7.效益评价审计法
通过审计客体所从事的经济活动行为，利用数学计量或数理统计原理，在内部管理制度相对完善的状态下，制定出量化的评价标准，科学、合理、细致的计算出经济评价的各项指标，反映经济的节约与效益和对社会的贡献程度，主要是考虑资金的经济效益和社会效益。
五、农村集体经济审计建议
1.希望各级党委、政府应将农村集体经济审计工作列入重点日程，常抓不懈，强化目标管理，对村委会新一届领导班子选举产生后，应逐级签订任期目标责任书，在促进农村经济全面发展的同时，为开展任期和离任经济责任审计提供书面可查依据。
2.农村审计经费列入财政预算，每年拨付一定的农村审计培训经费，用于改善农村审计工作条件。
经济责任审计量化评价范文4
关键词：政府性债务 审计 监管
一、从我国政府性债务现状看审计监管的症结
为了研判我国政府性债务审计监管中的症结，有必要从三个维度加以考察：
（一）考察政府性债务本身
地方政府债务管理的主要问题在于：一是界限不明，大量债务通过投融资平台举借，与政府的关系“剪不断理还乱”；二是权力架构不完善，难以从根本上防止决策的“任性”；三是缺乏计划约束，未全面纳入预算管理，而地方领导追求任期“短期效应”更加剧了这一局面；四是政府资债信息不全面，风险预警机制未建立，严重的已对地方财政运行构成严峻挑战。
（二）考察政府性债务方面的制度建设
国务院虽已出台《加强地方政府性债务管理的意见》（2014年）等文件，但地方落实情况不尽理想，主要征状：一是未制定地方性文件，二是未结合实际对债务决策、资金管理、债务担保与偿还等事项作细化；三是未严格执行制度，例如一些地方仍然通过平台举债、未将债务分别纳入预算管理。
（三）考察政府性债务审计监督
从近年政府审计的情况看，重点主要放在核实债务数字的真实、准确、全面性上。如审计署近年组织的审计，按照见人、见账、见物，逐笔、逐项的原则摸清三类政府负债的规模，要旨正在于此。
不难看出，政府性债务风险的造成，归根结底在于债务管理的不完善。如果审计或监管仅满足于“账上”数字，不分析其背后的“故事”，就难以免于隔靴搔痒之弊。与国内的做法有明显差异的是，发达国家的政府债务审计监管绝不仅限于对数目的关注；居主导地位的是债务管理情况审计。从取证模式来说，西方政府债务审计已从账项基础审计阶段演进到了制度基础审计阶段；而对管理的轻视，恰是我国政府性债务审计监管的弱点所在。
二、从国外的政府债务管理要素看中西监管差异
系统开展政府债务审计和监管的前提，是明确债务管理的各方面要素及其内在要求。对此，发达国家积累了丰富经验并形成了方法论体系。不妨以世界货币基金组织、世界银行《公共债务管理指南》作为参照，在微观维度上进行中西比较。
（一）关于监管目标
根据指南的定义，政府债务管理的总目标是让政府债务的增速和规模总体可控，在尽可能少的成本开支下满足财政与经济发展需求，并使财政风险维持在可控水平。各地应根据实际制定具体的目标。
如前所述，我国在政府性债务管理方面缺少计划约束，相应在监管上也就缺乏具体目标。解决方案之一是在计划框架下，建立政府性债务指标体系，以量化形式建立目标约束。
（二）关于监管范围
指南指出，政府债务管理的范围须覆盖政府现时和将来的财政义务，其别强调或有债务管理：提高或有债务的透明程度；公有企业应优化管理，提高宏观经济决策水平；财政部门和债务管理部门也应在预算和财务报告中考虑或有债务。
我国对三类政府性债务的区分，虽已形成完整的逻辑体系，但在实际操作中仍需注意：一是三类债务的界限须仔细甄别，例如一些债务表面上由平台公司负责偿还，但实质上仍由地方政府承担；二是后两类债务也应参照第一类债务的管理模式加以规范。
（三）关于部门协作
指南认为，财政部门、中央银行和债务管理部门三方应共享债务管理的目标与理念，明确资金流动需求；债务管理部门向财政部门主动反馈与融资成本、债务风险有关的信息。
意味深长的是，国外将债务管理部门与财政、金融部门视为互相独立；而我国多数地方尚无明确的职能机构管理政府性债务。它还意味着，债务政策必须与财政、货币政策有机结合才能发挥效力。
（四）关于透明化
一方面，债务融资成本与风险的计量方法应被所涉及的全部部门共享；另一方面，债务管理的重要信息（涵盖显性、隐性债务）和政府综合财务报告应向社会公开。指南还强调：独立机构每年应对政府债务管理进行一次审计，审计报告由审计机关公开。
（五）关于权力架设
指南指出，政府举借债务须通过权力机构授权；并确保债务资金各流转环节的授权与角色定位清晰；债务管理部门内部应设置决策、业务和管理岗位，各司其职，分离不兼容岗位，并设债务风险分析机构。
（六）关于风险管理
国外对债务风险的分析较为精细，诸如市场风险（利率、汇率等因素变动带来的风险）、流动性风险（现金流不足带来的风险）、延展性风险（债务延展的相关风险）和信用风险（信用下降导致的风险）等均有测算方法。同时，还开发了各类模型，如用于综合评价政府债务抗风险能力的抗压测试模型等。
三、从中西差异看我国政府性债务审计监管的发展路径
（一）建立完备的监督体系
如前述，完备的政府性债务监督体系至少应涵盖四方面：一是立法监督，重在落实人大在债务举借和管理上的话语权，加强源头控制；二是审计监督，应借鉴西方的做法，逐步从真实合规性审计向管理审计、绩效审计过渡，在形式上也应从同级审扩展到交叉审、上审下等模式，并重点依托经济责任审计落实问责机制；三是社会监督，加强债务及其审计结果的透明度；四是内部监督，各级政府财政部门应对债务定期进行内部审计。
（二）建构完善的法制环境
在现有基础上，一是针对债务管理法规比较零散、杂糅的局面，建构系统化的债务管理法规体系；二是针对以“意见”形式发文，力度不足的现状，力争在更高层面出台制度，强化问责；三是针对地方法规不完善的格局，出台地方性制度，涵盖预算管理和债务资金举借、使用、投资、管理、偿还的完整链条。
参考文献：
[1]International Monetary Fund and the World Bank. Guidelines for Public Debt Management[M]. 2001.
经济责任审计量化评价范文5
【关键词】内部控制; 检查评价; 粮食仓储
引 言
我国《企业内部控制基本规范》已由财政部等五部委联合,并将于2011年起在上市公司范围内实施。风起云涌的内部控制研究给我们提出了这样一个问题:内部控制是一个新生事物吗?答案是否定的。企业管理的种种问题不应该归于缺乏内部控制,而应该归于内部控制的执行力出了问题。根据笔者的调查,很多企业的现实情况大都是:内部控制标准(体现在各项内部规章制度)写在了纸上,挂到了墙上,甚至被记在了心里,但就是没有落实到行动中。造成这种局面的原因何在?笔者认为,尽管COSO报告和我国《企业内部控制基本规范》都给出了内部控制的五个要素,但是如果扣除其务虚内容的话,总结出的核心要素就是两个:控制标准和监控。企业的各项内部规章制度属于控制标准,原来就有,而且形式和内容上越来越趋于完善;而监控的不到位才是企业管理出问题的关键。那这里的“监控”是什么呢?可以将其通俗地理解为“对内部控制的检查与评价”。监控之所以出问题,很大程度上是因为内部控制的检查与评价不到位,从而很难将制度落在实处。
一、内部控制检查与评价的意义
内部控制检查与评价是对企业内部控制制度的合规性、合理性、可行性以及具体实施情况进行检查,是完善企业内部控制制度、保证内部控制制度有效实施的重要手段。通过内部控制检查与评价,可以帮助企业发现并堵塞管理漏洞,加强企业内部管理,提高企业竞争能力,对建立健全内部控制系统、促进内部控制目标的实现有着重要的意义。但由于目前我国对内部控制具体内容、考核标准未作出详尽规范,相当多的企业对内部控制的重要性认识不够,检查评价方法有限,很难对被评价单位内部控制作出完整、公平的评价,未能真正发挥内部控制的作用。因此,能否找到合理的内部控制评价方法,建立具有操作性的内部控制评价程序,并使之真正成为管理的内在需求,是企业内部控制不至于流于形式的关键。
基于上述分析,且考虑到已经有太多的人对内部控制的理论进行了密集的研究,因此本文将从实务角度探索企业内部控制检查与评价,以北京市粮食仓储企业为例提出深化内控检查与评价的工作思路。
二、北京市粮食仓储企业内部控制建设简况
北京市粮食仓储企业主要是京粮集团下属的各粮库。目前各粮库已按照京粮集团总部的统一标准和要求制定了分业务流程的内部控制实施细则,每一业务流程都明确了控制目标、业务风险、控制点相关资料和相关制度文件等内容。各粮库按照业务流程各控制点的要求,执行统一的内控业务流程检查工作底稿。根据京粮集团制定的内部控制检查评价与考核办法,各粮库结合企业内部实际情况制定内控检查评价与考核细则并实施。鉴于各粮库现已建立了比较完善的内部控制流程,明确了企业各项工作的标准,为了监督并保障企业内部控制标准的贯彻执行,需要进一步深化内部控制检查与评价工作。
三、北京市粮食仓储企业深化内部控制检查与评价工作的思路
根据工作实践和对内部控制的认识,北京市粮食仓储企业深化内部控制检查与评价工作的思路应该沿着以下几个方面展开。
(一)内控检查评价应与企业的信息化建设相结合
信息化、电子化正在改变着企业传统的经营与管理模式,这一点已经引起了相关政府部门的重视并制定了相关制度。财政部已经了关于“信息系统一般控制”的企业内部控制应用指引(征求意见稿)。2009年4月,财政部又印发了《关于全面推进我国会计信息化工作的指导意见》。因此,企业要按照这些文件的要求搞好本身的信息化建设和内部控制,并实现二者的有机结合。从企业信息化建设的实践看,目前功能全面、涉及面广泛的ERP系统已经被越来越多的大企业所采用。北京市粮食仓储企业已经部分采用了ERP系统,而另一部分在不久的将来也要采用ERP系统。ERP系统给企业的信息与沟通带来了巨大的冲击,传统的审查和控制线索隐身于电子化的系统当中,正面临着“消失”,即使是工作时间足够长的老员工,对ERP系统中的数据处理流程有时也会感觉无法捕捉。
面对这样的情况,传统的内控检查手段已不能满足现代企业管理的要求,此时需要做好两个方面的工作。
1.对ERP系统进行检查与控制
ERP系统首先给企业带来的是系统本身的风险,因此企业内控检查需要从检查和控制ERP系统开始。随着信息时代的进一步发展,如何管理和控制庞大复杂的信息系统是每个企业所必须面临的问题。在传统的公司治理活动无法有效管理信息化风险的情况下,构建科学完整的IT治理新模式,将是提高治理效果、降低企业风险的首要选择。
2.利用ERP系统进行检查
ERP系统本质上是要实现对企业全面资源的有效计划,具有强大的功能。因此,北京市粮食仓储企业应该采用ERP系统对具体内控活动进行审查。采用ERP系统检查的优势主要有:(1)提高检查效率。企业日常业务量大,如果采取线上检查可大大提高工作效率,扩大抽样样本数量。通过ERP系统,可线上检查计划完成情况。系统可以将企业的实际运行情况与计划预算相比较,分析各项业务的进展情况是否符合要求。例如,在贸易粮采购流程,通过ERP线上操作,可以检查系统中采购订单与配置计划内容是否一致;检查原粮采购是否与经批准的预算一致等。通过ERP系统,可线上检查业务在执行过程中是否合规。例如,在贸易粮采购流程,通过ERP线上操作,可以检查系统中采购订单与采购合同内容是否一致;检查入库单与计量单是否一致;检查发票校验凭证与采购合同、入库验收单、发票是否一致等等。通过ERP系统,可线上检查各项业务内控流程的执行情况。通过查看员工的日常操作,可以分析员工的工作内容及流程是否符合规定。(2)提高检查的公正性。通过软件系统实施检查,以系统记载的业务流程发生情况为检查依据,可以克服人为因素的干扰。通过ERP进行内控检查时,系统可以核对内外部数据的发生额及余额是否相符。其中,内部核对是指在企业内部不同部门之间的核对,如财务部门记录的往来款项是否与销售部门实现的销售情况相符,财务部门掌握的库存变动是否与物流部门实际的出入库情况相符等等;外部核对是指通过接口将系统数据与外部数据进行核对,如通过电子对账单核对企业收付的资金是否与银行记录相符。
(二)内控检查评价应与企业标准化建设相结合
在内部控制诸要素当中,控制活动是其核心。控制活动是为防范风险所采取的措施和行动,具体体现为标准化的业务流程的建立。
北京市粮食仓储应将内部控制检查和企业标准化工作结合起来,这样可以进一步落实公司的各项制度,进一步提升公司的风险管理水平。在岗位标准化工作中,按照各业务流程控制点的工作标准和执行的工作要求,可以把内控业务流程相关控制点分解到各部门、各岗位的工作职责中,从而理顺业务流程,明确各部门、各岗位的工作职责。例如,采购业务员岗的职责在岗位说明书里有明确规定,在制定岗位标准手册时可以按照其岗位职责将贸易粮采购流程中有关采购计划的控制点要求转化为岗位工作要求;可根据内控手册“原粮采购业务流程――上报采购计划”控制点的相关内容确定采购业务员岗的岗位职责:提前15天提出下月度采购计划建议。
依据上述思路将各业务流程主要控制点的执行落实到具体岗位的日常工作要求以后,在职工月度绩效考核时,部门领导可以按照岗位的要求对每位职工的工作完成情况进行评价并量化,统一提交绩效考核部门后进行员工的月度绩效考核。内控日常检查评价时可抽查部门对员工的考核记录来检查部门内控日常执行情况。内控与岗位标准化的结合可以使每位员工清楚地了解自己在内控制度执行过程中的工作任务和目标,使内控检查评价和员工日常工作考核有效地结合起来,达到双重控制的目的。
(三)企业应采用多样化的内部控制评价
企业进行多层次、多渠道、多形式的内控检查评价,细化内控考核,可以强化内控制度的执行力度,使全体员工能够自觉执行内控制度,按流程办事、按权限审批,使“要我内控”转化为“我要内控”,逐步将内控理念融入到企业文化之中。为此,北京市粮食仓储企业应该做好以下两点:
1.在内控检查评价中实施多层次控制,构筑多道风险控制防线
北京市粮食仓储企业内控检查评价应形成由总部检查评价、中介机构检查评价、企业内部检查评价三个层面的检查评价体系。其中总部检查评价以京粮集团内控手册为依据,定期对企业内控运行情况进行评价。中介机构对公司IT一般控制及应用控制的风险管理情况定期进行审计,重点关注各项业务流程的执行情况和软件的应用情况。企业内部检查评价以内控手册实施细则为依据,重点对业务流程以及风险的控制情况进行检查评价。
2.企业内部检查评价应由多部门参与,通过不定期的检查评价形成对内控执行情况全方位的自我监控
企业内部控制的有效实施有赖于全体人员的参与,因此内部控制的检查评价也需要企业多个部门的参与。就北京市粮食仓储企业而言,资产部、审计部、财务部等都要承担一部分内部控制检查与评价职能。资产部以资产安全监察为重点来检查内部控制的落实情况。审计部门开展以评价内控为重点的经济责任审计,查找内部控制缺陷,使审计关口前移,实现以“堵”为主的事中控制。财务部门重点根据内控手册中会计报表项目和监管事项与业务流程之间的联系,检查各风险项下对应流程控制点的执行情况,以确保内控制度能够合理保证对外披露的会计报告及重大事项真实可靠。此外,企业还可以设置独立的内控办公室,由其进行企业内控综合检查评价。
(四)采用定性与定量相结合的内控检查评价方法
目前北京市粮食仓储企业大都按照京粮集团总部的统一规定建立了一套可量化的内控检查评价方法。但量化的评价方法存在着一定的问题,如有些内控要素(如控制环境)很难量化,量化权重存在着一定的主观性等。因此在内部控制评价时要采用定量与定性相结合的方法。
1.公司层面控制较难使用量化的方法,一般采用定性判断
公司层面控制缺陷通常不会直接导致信息错报,但会增加业务层面信息错报的可能性。因此公司层面控制缺陷评估基本上是采用定性判断,即逐项分析缺陷主题、缺陷性质等因素,判断缺陷可能导致错报的影响程度和错报发生的可能性。
2.业务层面内部控制评价结果采用定量分析和定性判断结合的方法
业务层面内控评价一般应采用标准分数法,将不同的定量或定性的问题统一折算成标准分值,使不同问题相互之间具有可比性,得出客观正确的评价。同时业务层面也要适当加入定性评价,可以设定被评价单位可能违反规定的条件和扣分标准,如确定某些性质较为严重的问题,如果企业违反了这些问题中的任何一个,则不论定量评分如何,总体评价结果都不能认为是良好。
(五)建立合理的考核和问责机制,促进员工主动参与内部控制建设
不论形式多么完美的管理制度,只要不触及员工的根本利益,往往只是一个美丽的“花瓶”。因此企业应根据各级内控检查评价的结果对员工进行绩效考核,把检查结果量化评分后,将得分情况对应到具体部门的责任人和负责人,细化绩效考核评分标准,按照标准进行奖惩。对未有效执行的关键控制点或风险程度高的控制点以及屡查屡犯的情况加大问责力度,追究当事部门的负责人、责任人的管理责任。
结 论
内部控制有效实施的关键并不在于制定形式完善的控制标准,而在于如何使所制定的控制标准落到实处,使内部控制在企业真正生根发芽。北京市粮食仓储企业已经种下了内部控制标准这棵树苗,深化内部控制检查与评价将保证其不断健康成长。
【参考文献】
[1] 阎达五,杨有红.内部控制的框架构建[J].会计研究,2001(2).
经济责任审计量化评价范文6
党均章：地方政府债务风险问题解决之道
关于中国地方政府债务近期国内外都很关注。从地方政府负债额度、风险状况判断等方面，都有不同的说法。有的持乐观看法，有的持悲观看法，更有甚者因某种目的大肆渲染地方政府债务风险，唱空地方政府债券，引发了某些市场反应。对于如何看待地方政府债务，提出三点意见。
第一，地方政府债务的风险整体可控。既不应过度夸大，也应关注局部风险暴露。
从银行业风险管理的角度来讲，只要有贷款就有风险，贷款本身就是风险选择，但关键点是这个风险是否可控。政府平台贷款作为一种贷款，就是有风险的，但我认为目前地方政府平台贷款的风险是可以控制的。
从银行端看平台的贷款，一方面，国开行和五大行是平台贷款的主力，而从它们对目前平台贷款的分类解剖分析来看，平台贷款的整体质量尚佳，预测风险同样处在国开行及五大行的承受范围之内，所以不论平台贷款质量还是平台层级各个方面，从目前来看依然比较稳定。但另一方面，平台贷款层级参差不齐，对于全国性中小商业银行以及农村金融机构这一领域，处于平台贷款中相对较低的层次。如果这类平台贷款出现问题，不可控因素超过自身承受能力，对应的无论第一还款源还是第二还款源保证能力都不够的中小机构和农村商业机构就必将面临很大风险。所以，这个层次的平台贷款风险问题在整体平台贷款中，值得关注。
从非银行端来看，目前涉及到平台公司融资的主要形式是信托，无论是银信合作，信信合作还是银证合作，这类平台公司的融资变成非传统信贷产品之外的产品，而凡是转到信托类的产品其中必然包含实体内容，所以其风险依旧可控。
第二，建立地方政府举债的规章制度，规范地方政府负债行为。
我国地方政府举债不是一件新鲜事，只是四万亿元国家投资之后愈发刺激了地方政府举债的冲动性，短期内其额度与增长的幅度极剧膨胀引发了国人的关注。所以地方政府负债无可厚非，举债是否科学合理是关键。我认为现在地方政府举债行为有待规范，不乏欠缺合理性的举债，特别在政府层级较低的地方普遍存在，在负债规模上超过本地财力两倍以上的地方政府举债行为屡见不鲜。尤其纯公益类平台贷款，也就是完全用财政资金覆盖的公共设施建设，这相当于财政投资用负债的方式为公共设施建设搭桥贷款，在财政资金到位之前解决问题，其中就有财政负担能力合理性的问题，超过合理的负担能力就必然是存在问题的。
当然，我们也不能从某一个局部，某一个单体的政府的负债比例去研究问题，而应从宏观层面，从全国的角度来研究地方政府整体负债水平，考察个体的不合理在总体中占多大比例，能不能影响全局，如果某些风险个体不足以影响全局，在意识上就没有将其风险扩大化的必要。所以对地方政府负债行为问题，提出几点意见。
一是要规范地方政府负债的决策机制。投资决策如何制定和投资风险如何承担，如何使其科学规范是重中之重。只有地方政府举债的决策机制科学、规范、健全，才会形成地方政府的合理举债。
二是要拓展地方政府的举债渠道，疏堵并举。目前，地方政府的举债路径很窄，把眼光最大限度的盯在银行身上。应从市场角度，一是引导地方政府从直接金融市场里进行融资，二是为地方政府开辟多样化渠道，包括其他非信贷的渠道，特别是把地方政府发债的控制根据不同情况适当放松，并给予地方政府一定的发债权利。三是对现存的平台贷款，要进行疏导来取代一味的“断粮”政策，“断粮”会使原本风险不大的平台贷款变成高风险贷款，并容易引发社会上对于管制政策的逆反效应。
三是理顺地方政府事权与财权的关系。地方政府的事权与财权本身关系不顺，地方政府要处理的事权与所拥有的财权不足的问题亟待解决。
四是建立健全地方政府债务的管理机制。只要地方债务有管理机制在，其风险问题就可以寻找渠道解决，有些地方政府只管借不管管就必然存在诸多问题。
第三，商业银行要采取扎实措施，有效管理地方政府债务风险。
从商业银行的角度考察，一是要严格执行银监会的规定，搞清银行平台贷款的“底子”，包括银行所贷给的政府平台的层级，贷款的资金流向，资金所投资的项目状况。然后考虑项目属性，是纯粹的财政项目，或是公司项目、资源整合类的项目。二是作为商业银行，要严格按照商业化的原则，量化平台贷款的风险敞口，避免现存的各家银行对自己在平台贷款上的风险敞口不能精确计量的问题。三是严格遵循国家宏观调控的节奏，按照国家宏观调控的节奏，采取措施把存量贷款中的风险贷款，利用分散和转移机制来消化一部分。
（作者单位：邮政储蓄银行）
任俊峰：地方政府平台贷款的问题与解决途径
地方政府平台贷款确实存在不容忽视的问题，但无需恐慌。这些问题对宏观经济的冲击力度有限。目前各方面对地方政府平台贷款的统计数据参差不一，国内知名投行的研究报告预测平台贷款总量为8.5万亿元到9.5万亿元，某机构预计10万亿元左右，国内外还有对这些数字是否高估或者低估的分析，分别论述其风险的大小。当然，精细化的分析是必要的，但是，宏观角度估算偿还能力更为快捷。首先，中国2010年GDP总额近40万亿元，10万亿元左右的平台融资贷款仅占其四分之一，平台融资贷款中的不良贷款占比更低，而且不会集中在一年，因此对宏观经济的冲击力度有限。其次，地方政府对平台贷款偿还能力较强。审计署相关报告披露：“政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52．25％；如果加上政府负有担保责任的债务则为70．45％。”在地方政府的财政收入以每年20%的速度增长支持下，从总体看，我国地方政府性债务负担尚未超出财政偿债能力。此外，各级政府还有土地、国有股权等可以变现的财产，有发行债券和资产重组、债务重组及上市融资等融资渠道，对财政的压力亦可缓释。
地方政府平台贷款对银行贷款的不良率有影响，但也不会发生质变。例如：“工商银行依靠项目自身现金流还贷的全覆盖或基本覆盖的贷款占比高达93%，平台贷款的不良率为0.3%。”（中国工商银行金融研究总监詹向阳）我国的利率政策维持了较大的存贷差，银行的不良率一直在下降并达到较低水平 ，因此在银行不良率方面不会发生太大问题。
对于地方政府平台贷款问题，不能不正视，但也不能硬着陆。对策上应有六点：
一是总量控制，地方债务总量的问题主要是近年的增长过快，所以应重点对增速制订标准，从而控制总量、优化结构。地方政府平台贷款到期偿还再添新贷时，审核需更为谨慎，对偿还能力要求需更为严格，做到严控新增，对于需要持续投入的在建项目，应继续保持其延续性，如若不然，老项目不给予续投就可能转化成不良。
二是地方政府债务余额与地方政府综合财力的比率要控制，若超过一定比例，就应坚决控制发放额度，并敦促地方政府在限定时间内将比率降下来。
三是银行应针对地方政府平台贷款建立健全相关制度，政府平台贷款作为一个较为新兴的事物，如果连最基本的统计都搞不清楚，从何谈起对他的规范管理？负有责任的地方政府以及财政、发改、审计、统计、银行等方面应该针对地方政府平台融资建立一系列工作制度，从统计（包括并不限于界定公司和平台分类统计）和审计、监管和调控、偿还和问责，都应配套成龙。
四是合理使用政府平台贷款，不仅要看其用途的公共产品属性，还要考虑经济性，公共产品性虽然属于政府职责，但如果涉及到贷款，就必然考虑到经济的合理性和效率性，这样才能产生还款的现金流。未必将还本付息压力全部放到财政收入上。
五是建立严格的风险监测及应急制度，发现问题早作调控，综合运用财政、土地、国有资产、国有企业等资源，化解风险。
六是切实解决新官不还旧账的问题，历届遗留下的银行贷款，要逐步消化。新官出于对自己政绩的考虑，没有压力就不会为上任埋单，省出钱来搞新的投资对他利益更大，所以在制度上应对此类问题做出明确规范，解决地方政府寅吃卯粮的问题，例如，地方政府换届和离任经济责任审计中，可以列入相关评价。
总之，以此次发现问题为契机，完善对地方政府融资平台的管理，做到项目经济、数字清楚、还款有来源、责任能落实，就能够使其风险更为可控。
（作者单位：北京农商银行）
张兴胜：从政府债务风险爆发条件看中国地方债务风险问题
政府债券风险管理是一个历史悠久的话题，全球金融危机后世界进入了一个新的政府债务风险高发期。政府债务风险表现为两种形式，一是缺少货币发行权的政府或其发起设立并由政府负连带债务偿付责任的公司，频繁出现信贷或信用债违约事件，二是拥有货币发行权的中央政府通过滥发货币形式弥补公共部门财政赤字导致货币超发及恶性通胀的爆发。当前我国地方政府债券风险受到国内外的广泛关注，需要认真分析政府债务风险爆发的条件，并以此深入分析中国经济发展中的政府债务风险及其管理问题。
政府债务风险爆发的条件
政府债务风险爆发是一系列因素综合作用的结果，深入研究世界各国政府债务风险案例，就会发现政府债务违约引发政府债务风险事件往往是一系列重要事件交互影响的结果。
一是资产泡沫破裂。市场经济是周期性经济，经济繁荣阶段随着产业资本盈利能力的抬升及经济景气的增长，资产泡沫和通货膨胀也往往缓步出现。现代市场经济繁荣期的终结往往缘于资产泡沫破裂，资产泡沫破裂引发经济衰退不仅影响产业资本盈利能力、就业能力和社会景气预期，还将导致政府税源萎缩。政府实施反周期政策、刺激经济增长，需要进一步扩大财政支出，将导致财政收支状况迅速恶化，引发政府债务风险问题。从历史上看，经济繁荣时期政府债务风险相对较小、债务风险爆发的可能性很低，而资产泡沫破裂引发经济衰退时期则不仅是经济管理的困难期，也是政府债务风险爆发的高危期。
二是经济衰退引发支柱税源萎缩。发达国家地方政府的支柱税收是物业税、居民所得税等，中国地方政府的支柱税收则一般是工商企业营业税及土地出让金。经济衰退、经济政策变化或资产泡沫破裂若导致政府支柱税源严重萎缩，政府债务问题就会随之接踵而至。
三是财政刚性支出压力大。政府财政的刚性支出主要来源于两个方面，一方面是社会体制性因素导致政府必须保持高额财政支出规模并无法削减。例如希腊由于社会历史原因，社保水平相对较高，社保刚性支出规模巨大，2008年全球金融爆发后希腊政府提出了以撙节开支为主要特点的2009年财政支出预案，结果引发全国范围内的骚乱，最终紧缩预算方案只能胎死腹中。在这样的社会环境下，政府的养老支出、失业补助支出等都是刚性的。另一方面是基建项目财务性刚性支出规模巨大。比如某些基建项目启动后后续资金需求巨大，即使支柱税源萎缩也难以压缩基建支出规模，导致财政刚性支出压力增大。
四是政府融资渠道严重萎缩。任何一个政府都存在融资需求并拥有多种融资渠道，但在特殊环境下政府融资渠道可能剧烈萎缩。比如希腊政府因为美国的三家评级机构下调债务评级、市场预期改变，导致希腊政府对外融资陷入困境。中国地方政府拥有银行信贷融资、委托财政部国债融资、信托贷款融资等多种渠道，在信贷紧缩、信贷政策改变等特殊环境下，大量基建项目的融资渠道也可能严重萎缩。
五是出现风险恐慌情绪且缺乏外部援助。在具备以上四项条件后，如果政府债务问题成为社会各界关注的焦点，或者个别地方政府债务违约，不仅将导致其他地方政府再融资风险爆发，还可能导致出现市场恐慌情绪。如果缺少强有力的外部援助，风险恐慌情绪就会成为引发政府债务风险的导火索。
政府债务风险会不会爆发，关键看以上五个条件是否具备。如果都已具备，就只存在政府债务风险以什么形式爆发、什么时间爆发的问题。
中国地方政府债务风险问题
按照政府债务风险爆发的条件分析，中国是否存在地方政府债务风险爆发的可能，如何评估中国地方政府债务风险水平？我坚持两点看法：
首先，不应低估甚至忽视中国地方债务风险问题。
一是中国经济发展可能面临“刘易斯拐点”和房地产泡沫破裂叠加问题。理论研究表明欠发达国家的经济发展中，或迟或早要经历所谓的“刘易斯拐点”，“拐点”出现后经济增长将出现一系列变化，如劳动力价格上升、农产品价格持续上行、劳动力和农产品价格长期上行导致通胀压力长期居高不下、经济增长速度放缓、投资率下降和消费率上升等。目前学界热议中国的“刘易斯拐点”时间，相当部分专家认为中国正处在“拐点”出现的特殊时期，劳动力价格、农产品价格可能在很长一段时期中保持持续上升态势。有专家称2015年中国人口红利期将完全结束，人口资源约束加大，经历“拐点”后如果出现较长时间的劳动力价格和农产品价格迭加上行，再加上资源品价格上涨有可能导致通货膨胀压力长期存在，经济增长率缓步下行，一些原先有竞争力的产业因劳动力、土地、农产品等要素价格上涨将丧失原有竞争优势，国民经济增长环境将逐步改变，对地方政府的债务状况将产生深刻影响。目前按照房价收入比、房价租售比等指标衡量，中国房地产泡沫化程度已居全球高位，如果所谓“刘易斯拐点”和房地产泡沫破裂时间叠加，前面述及的风险触发因素就会更多出现，导致地方政府债务风险扩大。
二是地方政府融资平台债务违约风险扩大。政府融资平台公司大多既进行银行信贷融资，又通过发行债券进行债务融资，平台公司债券一旦违约将迅速引发市场恐慌情绪。债券违约事件的传染性强，在恐慌情绪影响下短时间内就可能导致平台公司债券完全丧失流动性，大量债券没有交易量也没有市场价格，出现一定范围内的信用市场危机。我国目前尚缺乏信用市场危机的应急机制，没有建立在危机中稳定债券市场的对手方交易联盟，也没有建立危机爆发时央行注入市场流动性的应急稳市机制。所以中国政府债务风险总体上仍是可控的，但对信用风险事件引发市场恐慌、震荡并对经济发展造成打击的危险不能低估。
其次，不应对中国地方政府债务问题过高估计。一些机构认为中国地方债务风险已严重到需要下调中国银行机构信用评级的程度，这种看法过高地估计了地方政府债务风险，具有明显的误导性。主要原因如下：
一是中国政府不存在债务风险，负债水平远低于国际预警线，拥有独立的货币发行权和强大的稳市能力，对地方政府债务风险管理能力很强。我国政府财政收入增长较快，地方政府融资平台融资规模有限，从财务实力上看具有管理地方债务风险的能力。从债务市场风险爆发的时间次序看，银行信贷资产质量严重劣变、信贷市场出现系统性风险后才会出现债券市场危机。目前我国银行体系财务健康，信贷资产质量不断提高，在银行信贷市场没有出现系统性风险的情况下，地方政府融资平台债务出现系统性风险的可能性非常小。
二是中国经济发展形势良好。良好的经济形势下随着经济结构、税收结构的调整，地方政府的支柱税源将逐步多元化，缓释地方政府债务风险问题将更为主动。从地方政府债务风险管理的角度看，一方面积极利用经济增长形势良好的时机缓释地方政府融资平台企业债务风险，另一方面防患于未然，积极建立银行间市场出现紧急情况时的应急稳市机制，才能不断增强地方政府债务风险的管控能力。
（作者单位：工商银行资产管理部）
刘煜辉：地方政府债务性质及其宏观风险探讨
第一个问题，地方政府举债是一项正常的经济行为，不能因为部分媒体的过度渲染和局部的问题的出现而将其划归到负向经济行为，原因有四：一，公共设施项目建设的资金需求与政府财政收入不匹配，公共设施项目初期建设投入大量的启动投资，而地方政府正常的财政收入是均衡收入，所以初期政府必需举债以投入建设。二，公共基础设施项目由于初始投资大、受益期限长，如果完全利用当期地方财政收入进行融资，不仅对当期地方财政造成极大的资金需求压力，而且使成本和收益在当代人与后代人之间的分布失衡，进而造成代际之间的分配不公问题。所以，在经济学意义上，政府举债有其合理性。三，中国现阶段处于工业化的中后端，城市化方发展方兴未艾。由于长期以来工业化引致城市化的格局，在一定程度上使中国出现了城市化进程大大滞后于工业化的局面。很多用于民生的财力资源都被用来提升GDP，在历史上确实造成很多欠账，因此长远来看，中国城市化建设必然加速，对基础设施的需求相应提升，政府势必持续举债以应对此项支出。四，审计署最近公布地方债务的审计明细，对债务形成结构及用途做出详尽统计。
公益性项目包括，首先，城市道路、防洪排涝、城市环境治理、义务教育等非排他性项目的公共投资建设。其次，准公益性项目，包括城市供水、气、电、热、垃圾处理、公交、公立医院等有收费机制、难以收回成本的公共项目。其三，经营性项目，包括电力、高速公路、港口、通信、运输等外部性较强的公共建设项目。
从目前地方政府负债形成的项目投向分析，明确的经营性项目大约占26%，多数盈利能力比强，自身现金流可以弥补贷款本息。其他投向公益性和准公益性的项目，市政建设、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设占到60%，虽然目前盈利性比较弱，但可以通过制度的安排进行一定商业性开发和市场化运作以实现合理价格，这是转变经济模式和科学发展的重要方面，这些工作的推进都有利于目前的地方政府债务的未来清偿。随着城市化进程加快，居民对基础设施需求强烈，也不缺少具有稳定收益的项目，但诸多基础设施因缺乏融资渠道处于“瓶颈”状况。因此，地方政府融资可持续性与否的根本在于地方政府债务融资的适当性，只要保证地方政府债务融资规模适度，并通过适当的制度安排改善这些项目的现金流，地方政府融资可持续可以实现。
第二个问题，中国地方政府债务风险，主要有两方面，一方面来自平台本身架构的状况会不会出现问题，针对于此做量化分析，按照审计署的统计口径，据估计地方政府偿债压力最重为2011年和2012年，尤以2011年地方政府所要偿还本息和约占地方政府当年财政收入的40%为最。以过去十年间中国地方政府财政收入平均增速是20%为界，若地方政府偿债率超过此20%的红线，意味地方政府需做出一定财政紧缩，所以2011年地方政府偿债率基本超过此红线一倍以上，其偿债压力必然巨大。而从2013年开始，地方政府的偿债压力将会明显减轻。
无论来自哪一种统计口径的数据，中国地方政府债务激增的风险问题都应该引起高度的重视。但是，从中国当前整体的政府资产状况角度看，根据宪法和法律规定，政府拥有城市土地、矿产等自然资源的所有权，其价值至少有50～100万亿元；另有总额达35万亿元（中金公司2008年底估计数据）的国有企业资产以及80万亿元的国有金融机构资产，再加上每年占GDP约30%以上的财政收入份额，相对于政府总体债务的状况而言，政府资产无论从规模还是质量上看都显得较为稳健。因此，尽管地方政府债务规模激增，但当前中国并无发生整体债务危机之虞。在中国这样一个国有资源+国有资产+国有银行的制度背景下，国外的政府债务管理的概念，如政府债务负担率、负债警戒线等指标的约束可能目前只具备一定的参考和研究意义。
另一方面，中国银行业能够再次消化掉过去两年中地方政府投资扩张所产生一系列债务风险问题。如同1998～2004年间中国商业银行改造一样。尽管中国的银行体系不会出现坏账率的激升，但这一次清理所造成的“宏观成本”可能也不会低，这种逆向国民收入分配，意味着家庭财富会发生大规模转移。由于政府部门建立了高杠杆，所以家庭部门将被迫长时间保持低储蓄利息率，这相当于家庭部门实质性给银行部门注资，也相当于以家庭部门财富转移的方式支持政府投资的扩张。并且，如果政府融资项目生产率低下（基础设施使用率不足），同时又占用了资源而挤压了私人部门，宏观上意味着未来没有提供足够的产品和服务去吸收释放的货币，供给面恶化最终会演化为通货膨胀，通胀是政府对家庭强制征收的铸币税。如果产生银行的坏账风险，需要变现其他政府资产偿付平台贷款，而政府资产本就是全民财富，这意味着家庭部门未来减税和转移支付空间的减少，既公民福利受损。
在推动宏观经济持续增长的动力机制上，中国经济过度依赖出口和投资；改变现状的必由之路是实现主席所倡导的“包容性增长”，切实提高家庭消费在GDP中所占的比例；如果中国一直靠家庭财富转移的方式为公共部门投资的繁荣提供补贴的话，家庭消费占GDP的比重将停滞不前。中国经济离再平衡的道路将渐行渐远。
（作者单位：社科院金融研究所）
程连升：结合历史探讨地方债务问题对中国的影响
将目前地方债务问题与中国改革发展的进程联系起来看，可以总结为以下几点：
第一点，从地方债务本身看，总量可控，但来势凶猛。根据审计署的公告和相关研究机构学者的分析，地方债务数额总体上还不是很大，债务风险可控，但风险发展的苗头来势凶猛，必须坚决遏制。尽管从1979年开始，我国地方政府已存在实际举债的情况，但到2008年初债务余额规模还只有1.7万亿元，数额不大。但到2009年底，地方债务快速增加到5万亿元，这可以解释为应对世界金融危机地方政府加大了投资，为2008年之前所做的项目投入了后续资金。而在2009年底到2010年底的1年间，地方债务余额翻了一番，从5万亿元增加到10.72万亿元。由此不难看到，地方政府债务主要是近两年发生和积累的。一方面这是积极财政政策的作用，另一方面也是地方政府事权与财权不协调、不匹配的结果。因此，面对近两年地方政府债务的激增势头，中央政府要高度重视，设法遏制其蔓延，否则后果严重。
第二点，从地方债务的影响看，虽然对中国宏观经济的影响不是很大，但对中国法制建设和信用环境具有杀伤力。整体上，地方债务问题目前不会出现大规模的信用风险问题，但在局部地区和部分行业风险已然出现、不容忽视。从法理上讲，目前制约地方举债行为的有关法律是存在的，《预算法》和《担保法》均禁止地方发债举债，既然有法可依，为何屡禁不止？市场经济应该是法制经济，地方政府在经济建设中普遍对法律规定表示漠视，必然对中国的法制建设和信用体系造成了不良影响，具有很强的杀伤力，也反映出中国社会主义市场经济建设的无序和混乱。
第三点，地方债务风险的存在和进一步蔓延，会对中央的宏观调控政策，形成一种倒逼和削弱力量。地方政府前两年之所以敢发债敢举债，主要在于房地产和土地价格膨胀所带来的丰厚回报。如今，中央政府面对严峻的通货膨胀形势，严格控制房地产投资，使地方政府的土地财政收入受到了一定削弱。在这种情况下，出现了部分县市和部分行业到期债务履约延期的问题。据审计署的公告，2011年和2012年两年间地方政府到期债务约占目前总债务余额的46%。地方政府面临着债务累积的巨大风险，这就需要有缓冲风险的出路和空间，地方债务问题就必然会对房地产的严控政策带来一定的反作用。所以，政府的宏观调控政策能不能继续下去，房价能不能确实降下来，目前又添加了地方政府债务风险存在的这个变数，中央政府调控政策的阻力又会加大。
第四点，地方政府债务风险问题会削弱今后几年民生建设的推进力度。地方政府的巨额债务与在国家发展现阶段所强调的社会建设、民生建设和综合领域的发展形成具体矛盾。在高额债务的压力下，部分地区特别是中西部经济欠发达地区，政府投入社会建设和民生改善的资金必然要受到限制。因此，中国经济发展方式的转型，和谐社会建设目标的推进，都受到目前地方政府债务问题的困扰。
第五点，中国地方政府债务风险如何消解的问题。首先，从政策和技术两方面下手解决，一是要尽快建立政府债务的运营机制和债务风险的缓释机制，二是体制方面的变革，主要在于财税体制的改革，分税制进一步细化和完整化。其次，国家预算必须要透明，实现阳光财政。中国经济以年均9.8%的速度增长了30年，已经创造了世界奇迹，且近年财政收入增长都在25%以上。地方政府拿到手里的钱应该怎么花是关键。最后，赤字政策需要反思，中国从从鄙视赤字政策到赤字政策的合理化、甚至到乐此不疲。在美国2008年出现金融危机后，赤字政策受到极大冲击，给经济和社会的可持续发展带来的影响必须重新评价。在中国，赤字财政政策我们已经执行了30年，其规模仍在日益扩大，用明天的钱和后代的资源来大办今天的事，这种行为习惯是否符合可持续发展的观点，值得反思。
