行政管理职权范文1
论文关键词 城管 职权整合 行政法学理念
改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，城市管理中出现了许多新的问题，包括自然环境污染严重、食品药品伪劣成风、违法搭建等。为了解决这一系列问题，各级政府进行了不断地摸索与尝试。尝试过程中，虽然解决了燃眉之急，但从新闻媒体的一系列报道可知，目前我国在城市管理领域出现的问题显著，体制不顺、职能交叉、多头执法、管理缺位、执法扰民等等现象依旧普遍。为了更进一步地解决这些问题，各地都展开了创新之举，如本文所要展开论述的对象——义乌“大综合执法”模式。
义乌“大综合执法”模式将县级多个执法部门的职权划转于乡镇综合执法大队，由其开展乡镇一级的多项执法工作。对于此问题，从行政法学的视野加以分析，势必从行政职权整合的相关问题谈起。因此，本文将从行政职权产生之视角论证城管职权整合的正当性，并结合行政法学的相应理念分析职权整合后的执法现状，以探寻这一模式的可推广价值。
一、城管职权整合的正当性分析
（一）以行政职权产生的逻辑结构论证
根据职权产生的逻辑结构可知，有职责才有职权的产生。“法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权，并赋予各种管理手段。”因此，职权的整合前提是职责的整合。行政机关的具体职责由宪法和行政组织法规定，在此姑且不论，先就职权与职责的关系进行必要之说明。行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责的保障。那么何为职权呢？通常将其理解为行政权。这也正是行政法所关注的全部内容，是行政法得以存在和发展的社会基础。故而，我们应将更多的目光聚焦于行政职权。
既然谈及城管职权的整合的正当性，必须关注在职权产生时所欲达到的目的与整合后现行职权所能达到的目的是否一致，或是后者强于前者。从上述职责产生职权可知，责有多大权有多大，权的行使旨在保障责的实现，因此，只要责的实现不存在问题，职权的整合便是符合职权所创设的预期目的的。
（二）现行规范的支持
谈及城管职权整合的第二个问题，便是这一整合是否违反现行法律、法规的规定，即小标题所指的现行规范的支持。首先，从法律层面来看，主要是《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定以及《行政许可法》与《行政强制法》的相关规定，具体在职权有何机关来行使的问题上，法律层面未有明确规定。
其次，是国务院的规范性文件。国务院根据《行政处罚法》第16条的规定，先后具体了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]第63号）和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]第17号），这两个规范性文件还是没有直接赋予也无法赋予城市管理综合执法其他方面的行政职权，但概括性的指出了城市管理综合执法所涉及的具体领域。从国务院的相关规范性文件可以看出，行政职权的整合并非其所欲调整的内容，其调整的内容主要集中在职权行使的规范层面。
再次，是省级的规范性文件。主要文件是《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号），该意见也只是为佛堂镇在小城镇培育上提供了些许思路，并未提供职权的相应依据。再则，在获得国务院批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，省级人民政府有权调整其所属的内设工作部门；在获得上一级人民政府批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，县、市人民政府有权调整其所属内设工作部门。
笔者认为，职权的整合只要不影响行政机关职责的履行以及行政相对人能找到被追究行政责任的主体，其合法性是可以不证自明的。
二、城管职权整合背后的行政法学理念
从城管职权的整合看，其涉及的行政法学理念是较为丰富的。这也体现了城管在当今行政管理体制中的重要作用。行政法学的旨趣在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。因此，探讨城管职权整合的行政法学理念时务必围绕“约束行政机关权利，保障相对人基本权利”的宗旨展开。以下笔者将从规范行政职权的行使，高效便民原则及服务行政理念这三个方面进行分析，以便给予行政职权整合模式的更多支持。
（一）规范行政职权之行使
规范行政职权的行使，防止行政职权的滥用，是行政法所关注之重点。有学者还专门提出了“行政滥用职权”之概念，认为行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或者履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。那么，如何才能防止行政机关滥用行政权力便成为行政法治所急需解决的问题。纵观现有做法无不体现于三个层面，即源头控权（规范行政法制）、完善行政程序及事后的监督与救济。为完善这三个层面的需求，行政法学人前赴后继，不辞辛劳而奔波忙碌，政府也为达到良性之治寻求着良方，“大综合执法”便是一例。
在未开启“大综合”之门前，作为弱势一方的相对人在接受处罚时，甚至不清楚处罚他的主体是谁，为什么有好几个行政机关就同一事由找我接受处罚？等等。这就是多头执法、职能交叉的问题。在职权整合之后，这些困顿便不解自破。
其次，职权规范行使的另一个问题是，在未整合前部门之间存在着利益之争，就极容易产生职权滥用的问题。计划经济体制所遗留的行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下的现象依存。改革开放至今，虽在行政体制改革上下了工夫，但就部门行政职权而言，尚存在着职权交叉重叠，尤其在城管执法的问题上更是显见。
在城管职权整合之后，行政综合行政执法局集2000多项行政执法权，包括发展改革、教育、民政、劳动保障、交通、林业、文化广电新闻出版、卫生、计生、环保、安监等部门行使的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。这样，这些职权的行使主体便已明确，相对人的救济也便有了明确的处理机关，从而使行政职权得到规范行使。
（二）高效便民原则
谈及高效便民原则，首先从高效谈起，行政中的高效所需的具体要求中，一项重要的内容便是完善行政组织法制体系，优化组织结构，提高行政人员素质上。城管职权的整合便是组织结构的优化，将县部门的权力下放到城管执法大队，以形成县乡合力，从而保障了行政执法的效率。
其次，对于便民而言，凡对行政法有所了解者皆知，便民主要体现在政府的“窗口”上，其中最能体现便民的当属《行政许可法》中关于集中办理与联合办理的问题。综合执法局佛堂大队为体现便民，亦设立了一个类似行政审批中心的便民服务大厅，主要在于解决相对人在处罚或被采取行政强制措施后接受处理的问题。原先部分职权由于未被整合到执法大队，相对人接受处理必须跑县城，这难免给相对人带来很大不便，因此从便民这种理念上讲，这当属地方政府管理创新的一种追求方向。
（三）服务行政理念
除了对公共行政事务进行管理外，行政权的最大使命就在于不遗余力地为社会成员提供优质的公共服务。自十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容以来，我国一直朝着服务型政府的方向努力，这点在进行“大综合”创新上也有所体现。
在服务行政逐渐走上政府工作舞台的今天，这种服务行政的理念不仅仅是体现在职权整合后的城管上。虽然，综合执法局目前尚不足以在服务行政领域大范围开展活动，其过多地职责在于规制行政以提供社会发展之必要秩序，但其在整个职权运行过程中，也无不体现着服务行政的理念。
三、“大综合执法”模式推广的价值及路径
以上论述了城管职权整合中所体现的行政法学理念，确实在这些理念之下，我们看到了行政执法的效果。的确，行政执法的“大综合”，不是简单的职能1+1，也不是人员的1+1，而是1+1>2的全新构架。
既然从行政职权的产生，现行规范的支持及行政法学理念与整合后的成效进行了“大综合执法“模式在行政法治、现实效果上的论证，那么模式的推广自然有其施展的空间。以下就简谈推广的价值及路径。
既然是试点，必有望在更广的范围内推广。随着改革开放的不断深入，经济社会的进一步发展，政府的职能问题正面临着越来越大的考验。当然，从行政法的角度去思考，只要能够有效地限制行政主体之权利而保障相对人权利的情况下，都是能够在当代中国社会开展运行的。“大综合执法”模式之所以能够取得成绩，主要是切实解决了当前城管执法问题的现实状况，不光解决了城管执法自身的问题，还在一定意义上推进了我国基层职权的改革。义乌城管用自己对行政管理体制的创新有效地解决了城管执法的困顿，从而为“大综合执法”的试点增添了推广价值。
行政管理职权范文2
改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，城市管理中出现了许多新的问题，包括自然环境污染严重、食品药品伪劣成风、违法搭建等。为了解决这一系列问题，各级政府进行了不断地摸索与尝试。尝试过程中，虽然解决了燃眉之急，但从新闻媒体的一系列报道可知，目前我国在城市管理领域出现的问题显著，体制不顺、职能交叉、多头执法、管理缺位、执法扰民等等现象依旧普遍。为了更进一步地解决这些问题，各地都展开了创新之举，如本文所要展开论述的对象——义乌“大综合执法”模式。
义乌“大综合执法”模式将县级多个执法部门的职权划转于乡镇综合执法大队，由其开展乡镇一级的多项执法工作。对于此问题，从行政法学的视野加以分析，势必从行政职权整合的相关问题谈起。因此，本文将从行政职权产生之视角论证城管职权整合的正当性，并结合行政法学的相应理念分析职权整合后的执法现状，以探寻这一模式的可推广价值。
一、城管职权整合的正当性分析
（一）以行政职权产生的逻辑结构论证
根据职权产生的逻辑结构可知，有职责才有职权的产生。“法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权，并赋予各种管理手段。”因此，职权的整合前提是职责的整合。行政机关的具体职责由宪法和行政组织法规定，在此姑且不论，先就职权与职责的关系进行必要之说明。行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责的保障。那么何为职权呢？通本文由收集整理常将其理解为行政权。这也正是行政法所关注的全部内容，是行政法得以存在和发展的社会基础。故而，我们应将更多的目光聚焦于行政职权。
既然谈及城管职权的整合的正当性，必须关注在职权产生时所欲达到的目的与整合后现行职权所能达到的目的是否一致，或是后者强于前者。从上述职责产生职权可知，责有多大权有多大，权的行使旨在保障责的实现，因此，只要责的实现不存在问题，职权的整合便是符合职权所创设的预期目的的。
（二）现行规范的支持
谈及城管职权整合的第二个问题，便是这一整合是否违反现行法律、法规的规定，即小标题所指的现行规范的支持。首先，从法律层面来看，主要是《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定以及《行政许可法》与《行政强制法》的相关规定，具体在职权有何机关来行使的问题上，法律层面未有明确规定。
其次，是国务院的规范性文件。国务院根据《行政处罚法》第16条的规定，先后具体了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]第63号）和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]第17号），这两个规范性文件还是没有直接赋予也无法赋予城市管理综合执法其他方面的行政职权，但概括性的指出了城市管理综合执法所涉及的具体领域。从国务院的相关规范性文件可以看出，行政职权的整合并非其所欲调整的内容，其调整的内容主要集中在职权行使的规范层面。
再次，是省级的规范性文件。主要文件是《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号），该意见也只是为佛堂镇在小城镇培育上提供了些许思路，并未提供职权的相应依据。再则，在获得国务院批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，省级人民政府有权调整其所属的内设工作部门；在获得上一级人民政府批准并报本级人民代表大会常务委员会备案后，县、市人民政府有权调整其所属内设工作部门。
笔者认为，职权的整合只要不影响行政机关职责的履行以及行政相对人能找到被追究行政责任的主体，其合法性是可以不证自明的。
二、城管职权整合背后的行政法学理念
从城管职权的整合看，其涉及的行政法学理念是较为丰富的。这也体现了城管在当今行政管理体制中的重要作用。行政法学的旨趣在于检讨行政应如何受到法的拘束，以确保人民的基本权利。因此，探讨城管职权整合的行政法学理念时务必围绕“约束行政机关权利，保障相对人基本权利”的宗旨展开。以下笔者将从规范行政职权的行使，高效便民原则及服务行政理念这三个方面进行分析，以便给予行政职权整合模式的更多支持。
（一）规范行政职权之行使
规范行政职权的行使，防止行政职权的滥用，是行政法所关注之重点。有学者还专门提出了“行政滥用职权”之概念，认为行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或者履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或者超常规的使用。那么，如何才能防止行政机关滥用行政权力便成为行政法治所急需解决的问题。纵观现有做法无不体现于三个层面，即源头控权（规范行政法制）、完善行政程序及事后的监督与救济。为完善这三个层面的需求，行政法学人前赴后继，不辞辛劳而奔波忙碌，政府也为达到良性之治寻求着良方，“大综合执法”便是一例。
在未开启“大综合”之门前，作为弱势一方的相对人在接受处罚时，甚至不清楚处罚他的主体是谁，为什么有好几个行政机关就同一事由找我接受处罚？等等。这就是多头执法、职能交叉的问题。在职权整合之后，这些困顿便不解自破。
其次，职权规范行使的另一个问题是，在未整合前部门之间存在着利益之争，就极容易产生职权滥用的问题。计划经济体制所遗留的行政机构臃肿、职能交叉重叠、人浮于事、效率低下的现象依存。改革开放至今，虽在行政体制改革上下了工夫，但就部门行政职权而言，尚存在着职权交叉重叠，尤其在城管执法的问题上更是显见。
在城管职权整合之后，行政综合行政执法局集2000多项行政执法权，包括发展改革、教育、民政、劳动保障、交通、林业、文化广电新闻出版、卫生、计生、环保、安监等部门行使的行政处罚及与之相关的行政强制、监督检查职能。这样，这些职权的行使主体便已明确，相对人的救济也便有了明确的处理机关，从而使行政职权得到规范行使。
（二）高效便民原则
谈及高效便民原则，首先从高效谈起，行政中的高效所需的具体要求中，一项重要的内容便是完善行政组织法制体系，优化组织结构，提高行政人员素质上。城管职权的整合便是组织结构的优化，将县部门的权力下放到城管执法大队，以形成县乡合力，从而保障了行政执法的效率。
其次，对于便民而言，凡对行政法有所了解者皆知，便民主要体现在政府的“窗口”上，其中最能体现便民的当属《行政许可法》中关于集中办理与联合办理的问题。综合执法局佛堂大队为体现便民，亦设立了一个类似行政审批中心的便民服务大厅，主要在于解决相对人在处罚或被采取行政强制措施后接受处理的问题。原先部分职权由于未被整合到执法大队，相对人接受处理必须跑县城，这难免给相对人带来很大不便，因此从便民这种理念上讲，这当属地方政府管理创新的一种追求方向。
（三）服务行政理念
除了对公共行政事务进行管理外，行政权的最大使命就在于不遗余力地为社会成员提供优质的公共服务。自十七大报告首次明确建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容以来，我国一直朝着服务型政府的方向努力，这点在进行“大综合”创新上也有所体现。
在服务行政逐渐走上政府工作舞台的今天，这种服务行政的理念不仅仅是体现在职权整合后的城管上。虽然，综合执法局目前尚不足以在服务行政领域大范围开展活动，其过多地职责在于规制行政以提供社会发展之必要秩序，但其在整个职权运行过程中，也无不体现着服务行政的理念。
三、“大综合执法”模式推广的价值及路径
以上论述了城管职权整合中所体现的行政法学理念，确实在这些理念之下，我们看到了行政执法的效果。的确，行政执法的“大综合”，不是简单的职能1+1，也不是人员的1+1，而是1+1>2的全新构架。
既然从行政职权的产生，现行规范的支持及行政法学理念与整合后的成效进行了“大综合执法“模式在行政法治、现实效果上的论证，那么模式的推广自然有其施展的空间。以下就简谈推广的价值及路径。
既然是试点，必有望在更广的范围内推广。随着改革开放的不断深入，经济社会的进一步发展，政府的职能问题正面临着越来越大的考验。当然，从行政法的角度去思考，只要能够有效地限制行政主体之权利而保障相对人权利的情况下，都是能够在当代中国社会开展运行的。“大综合执法”模式之所以能够取得成绩，主要是切实解决了当前城管执法问题的现实状况，不光解决了城管执法自身的问题，还在一定意义上推进了我国基层职权的改革。义乌城管用自己对行政管理体制的创新有效地解决了城管执法的困顿，从而为“大综合执法”的试点增添了推广价值。
行政管理职权范文3
一、做法与成效
近几年来，市县两级政府不断适应形势发展要求，积极推进政府机构改革，着力提高政府行政效能，在转变政府职能、理顺职责关系、优化组织结构、改进管理方式、规范行政行为、提高干部素质等方面取得了积极进展，有力推动了经济体制改革和各项事业发展。按照中央和省的统一部署和安排，继完成市级政府机构改革以后，今年上半年新一轮县（市）区政府机构改革全面组织实施，改革已经取得初步成效：
（一）进一步转变政府职能，政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能更加完善。整合各级政府经济管理部门，组建发展和改革委局、经济局、商务局，明确国有资产管理职能，各级政府经济管理职能进一步转变，增强了政府对区域经济的宏观控制和调节能力，促进了国有企业改革的深化和政企进一步分开，协调了内外经济管理职能，增强了经济部门的活力，适应了社会主义市场经济的需要；加强价格监督检查职能，组建市县价格监督局，有效维护了市场经济的正常秩序；强化政府监督管理和社会公共服务职能，组建和完善市县安全生产监督管理局、民族宗教局、文化新闻出版和体育局，体现了以人为本、执政为民。
（二）调整和规范政府机构设置，政府组织体系整体功能有所加强。改革后县级政府机构重新进行了调整，将原来由于受机构数额限制在序列外设置或按照事业单位管理的粮食、牧业等机构列入政府工作部门，进一步实现政事分开，解决了政府职能体外循环和事业单位行使行政职能的问题，体现了实事求是的原则。对县（市）区有关政府机构名称进行了统一规范，便于上下对口和规范管理。经省市批准，桦甸市设置了城市管理行政执法局、蛟河市设置了旅游局，有力地促进了区域经济的发展。
（三）理顺政府及部门之间的职责关系，简政放权的广度和力度不断得到增强。按照权责一致和上下职能基本对应的要求，完成了对新组建部门定职责、定机构和定编制工作，并对其他部门的“三定”规定进行完善，进一步明确职责权限。经过几次政府机构改革，政府及部门之间职能交叉、职责不清、推诿扯皮现象已经有了根本的转变。与此同时，围绕职能转变，我市各级政府将越来越多的权力下放给企业、中介组织、基层和地方，实行农村村民自治、实行“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，推动了原有政府职能中对微观经济和社会生活过多过细干预的职权的相应弱化和转化。
（四）改进政府管理方式，政府管理的运作程序和机制有了明显改变。以行政命令和红头文件为主的政策管理逐渐转向以法律法规为主的规范管理,依法行政的观念逐渐形成。改革中，组建了县（市）区政府法制办公室，贯彻了《行政许可法》的精神，为政府依法行政提供了组织基础。进一步改革行政审批制度，减少行政审批事务，强化审批监督，自*年以来先后四次清理取消行政审批项目，进一步规范了行政审批行为。
通过实施政府机构改革，各级政府发挥作用的重点正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，目前，市县政府职能配置日趋科学、合理，机构运行比较顺畅，初步建立了适应市场经济体制需要的行政管理体制。
二、问题与成因
县（市）区几次政府机构改革虽然取得了一定进展，但按照建立和完善社会主义市场经济体制、优化政府运行体系、建设公共服务型政府的要求，在转变政府职能、理顺权责关系、优化职能配置等方面仍然存在一定问题。
（一）政府职能转变不到位
1、政府职能定位还不够合理、职责划分不清。如有的城区农业水利局承担一些非专业性工作，农村卫生、工业项目、劳动力转移等很多工作受人员专业知识，没有基层对口单位等影响，开展工作难度比较大；在精神病防治工作方面，区卫生局和区残联之间职责划分不够清晰；城区建设局与城管执法局之间在涉及建筑企业、建筑市场、建筑安全和行政执法等一些问题上工作职能重叠。
2、职责交叉问题仍然比较突出。城区农村劳动力转移工作由就业局、农业水利局多头管理；工业化项目由经贸局、农业水利局管理；经济组织建设由城区供销社、农业水利局负责。由于一事多家管理，一方面难免出现相互推诿情况；另一方面也给基层带来不必要的负担。
3、政企、政事、政社不分问题仍然存在。一是“越位”。一些不该由政府管的事情政府去插手，如一些部门干预企业的内部经营管理和人事事务等。二是“错位”。政府在企业投资和技术改造等方面仍然存在直接干预现象，而亏损和半停产企业还依赖于政府直接管理；不少政府部门与市场中介组织仍维系着类似挂靠的关系，政府职能还没有彻底从计划经济的圈子走出来；事业单位依靠行政收费维持人员开支的问题仍然比较普遍，直接影响到政府职能的转变。三是“缺位”。如公共服务设施的建设欠债不少，公共应急体系尚不完善，社会保障水平不仅层次较低并且覆盖面较窄。在建立和维护市场秩序特别是建立和完善社会信用秩序方面，法制不健全，政策不规范、不透明，甚至朝令夕改，阻碍了政府职能的转变。
（二）上下级政府部门之间权责关系有待进一步理顺
县（市）区经济社会的管理职能不完备，责任和权力不对等。放事不放权或收权不收事。城区文化市场监督管理、城市管理和开发、水资源管理、水土保持和河道管理、饲料管理等市区政府部门的关系还不顺。县（市）区政府特别是区级政府的职能不够健全，影响了基层政府积极性。城市管理行政执法体制不顺，城区综合行政执法主体不合法。
（三）有的政府机构设置还不完全适应新形势发展需要
政府职能体外循环仍然存在，还存在一些自设的“翻牌局（公司）”。以前行政机构改革中有的转为事业单位，有的变成公司，但仍然行使政府职能，在管理体制、工作方式上与政府机关混淆。造成了政事不分和政府职能体外循环；有的县（市）区成立一些临时机构。把本应由政府部门日常完成的工作职能，交由这些临时机构来代行，这样势必造成机构混乱，政出多门的现象；具有行政管理职能的事业单位仍然普遍存在。按照《行政许可法》要求，其执法主体不合法，只能由政府委托执法。一些机构设置缺乏灵活性，还不完全符合县区实际。
（四）政府运行机制有待完善
政府行政管理方式、手段比较单一，重事前审批、轻事后监督；行政机关的决策、执行程序不够规范、透明，行使权力缺乏有效的监督、制约机制，有权无责现象仍然比较突出。
（五）政府行政人员结构和素质有待提高
政府行政执法队伍过大、过滥，执法力量分散，执法扰民现象比较突出；基层执法力量薄弱，执法人员政治、业务水平及整体素质不适应形势发展的需要。
造成上述问题的原因是多方面的：
一是从政府内部组织结构看，长期计划经济体制下形成的部门管理体制以及由此带来的政府权力部门化、部门权力利益化倾向没有得到彻底解决，是导致市县两级政府之间职能产生诸多矛盾和问题的重要因素。
二是从政府职能配置看，政企不分是政府职能错位、缺位、越位的根源。政府管了许多不该管，管不好也管不了的事情，捆住了企业发展的手脚，造成机构臃肿、人员膨胀，加重了财政、企业和人民群众的负担。
三是从政府外部环境和条件看，行政管理体制必须与经济体制和政治体制相适应，在经济转轨和社会转型时期，行政体制改革必须充分考虑环境的变化和人们的心理承受力，当客观条件和环境不具备时，改革就难以深入。
四是从法制基础看，政府法制建设相对薄弱，缺乏完备而有效的行政组织法律规范,导致主观随意设置机构和配备人员，这也是历次改革政府机构无法摆脱精简—膨胀—再精简—再膨胀怪圈的重要原因。
三、对策与建议
本次改革已经走过机构简单撤并、人员数量简单增减阶段，进入了政府管理体制创新阶段，其核心是通过对机构职能的整合，进一步促使政府职能的转变，提高政府综合协调管理和服务效能。为此，按照建设服务型政府的要求，应进一步理顺市县权责关系，优化政府职能配置结构，巩固扩大机构改革成果，提高行政效率。针对上述问题，提出以下对策与建议。
（一）优化各级政府职能配置，进一步转变政府职能
1、从搞好政府职能定位入手，明确各级政府行政职权和行政功能。在市场经济条件下，政府的主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。当前，为经济社会发展服务、为企业和公众需求服务是市级政府最重要的职责，市级政府要充实和加强从企业分离出来的社会事务功能，搞好市场监管，维护市场秩序，提高社会服务质量，同时要加快建立健全各种应急机制，提高应对突发事件的能力；县级政府要强化服务和协调功能，促进县域经济发展，大力推进教育、科技、文化、卫生、医疗、环保等各项社会事业，突出抓好农村社会事业的发展。
2、从促进政企分开入手，理顺政府与企业、市场和社会的关系。一方面，政府要加强经济宏观调控管理职能，体现在既是制度的供给者，又是经济增长的推动者；既是社会经济的管理者，又是国有资产的所有者；另一方面，要把政府不该管、管不了也管不好的事都还给企业、市场、社会组织和中介机构，最大限度地发挥市场配置资源的基础性作用，政府主要运用经济手段和法律手段管理经济，切实把政府经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
3、从清理职能入手，进一步解决政府职能交叉问题。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,对政府部分不适应形势发展的职能和部门交叉的职能及时进行适应性调整，按照一件事情一家办的原则，做到职能不重复、职责不交叉，提高政府工作效率。同时，加强部门之间的协作关系，创新管理机制，根据目前“上细下粗”的政府组织架构特点，市级政府应从整体上进一步整合经济部门资源，建立资源共享，信息共用，减少重复调度和数出多门的现象，减少基层对口单位的重复劳动，减轻基层负担。
4、从深化行政审批制度改革入手，规范行政审批行为。全面贯彻实施《行政许可法》，加快投资体制改革，确立企业投资主体地位，使行政审批走向制度化、规范化和法制化。政府部门的责、权、利应统一，凡是具有审批权限职能的，应该建立完善的服务标准，保证其行使权利的同时把责任履行到位，以杜绝“有利的事情争着管，没有利益的事情相互推诿”的现象。
（二）下放经济和社会管理权限，理顺上下层级政府之间权责关系
1、适应县（市）扩大经济和社会管理权限的要求，创新政府管理体制和运行机制。在管理体制上，逐步改革市管县的体制，赋予县（市）政府具有地市级的经济社会管理权限。在运行机制上，坚持“能放都放”的原则，市对县的经济社会管理权限全部下放到县。按照放权后的实际情况，搞好市级政府涉县涉农部门的职能调整、机构编制精简、人员分流安置工作，强化市级政府对县域发展的组织协调和督查落实责任。
2、创新城区管理体制，调整完备城区政府功能。结合县（市）扩权后的实际，把市级政府经济和社会管理的重点放到城区发展和促进区域经济合理布局、资源的优化配置上，在抓好对城区政府功能的科学定位的基础上，进一步理清市直和城区的事权关系，按照“向城区放权要科学适度”的要求，探索扩大城区在城乡建设、民办医疗机构、兽药经营、饲料经营、水利资源、文化市场等方面的管理权限，调整完备城区功能。
3、进一步理顺城市管理行政执法体制。在坚持“两级管理、分级负责”体制的前提下，按照责权利相统一要求，进一步调整城市管理行政执法体制，合理划分管理范围，规范委托授权。市城市管理行政执法局是集中行使城市管理方面行政处罚权的市政府职能部门，对全市城市管理行政执法队伍实行统一领导；各城区设立城市管理行政执法大队，加挂城市管理行政执法分局牌子，为市执法局和区政府授权或委托行使执法职能的事业单位，实行双重领导体制，党务、财物、人事按属地原则由城区党委、政府领导，业务指导和工作监督由市执法局领导。
（三）调整和规范政府机构设置，优化政府组织结构
1、严格政府机构设置管理。严格执行政府机构改革方案，坚决控制机构“三增一升”，对机构改革方案之外设置的行政机构进行清理，凡未经批准设立的“翻牌局”、“翻牌公司”和临时机构以及未经批准擅自升格的机构，该撤销的要坚决撤销，该整合的要坚决整合，该压缩的要坚决压缩，将常设机构与临时机构分开。
2、加强对行使行政职能事业单位管理。严格区分政府行政职能和事业单位职能，政府行政职能应由政府部门来承担。事业单位承担政府行政职能的要坚决收回政府。除法律法规规定并经政府授权外，事业单位原则上不能承担行政职能，少数确需由事业单位承担的行政性职能,要明确予以授权，杜绝政府职能体外循环现象。深化行政执法类事业单位改革，明确政府授权与委托关系，重点解决实施《行政许可法》后委托执法事业单位执法主体资格问题。
3、加强机构设置的审批管理。对于地方经济和社会发展的实际需要确须设立的机构，必须管理权限和程序审批，重点围绕加快工业化和促进区域经济发展的要求，研究解决经济开发区、工业园区和工业集中区等涉及区域经济发展的重要管理体制问题，对有关机构设置进行适应性调整。
（四）坚持依法行政，积极推进各级政府职能、机构、编制的法定化
按照依法行政的要求，从法律上明确和界定各级政府职能，依法规范政府部门及内设机构，逐步把部门及内设机构的设立、撤并、人员编制的增减纳入法制程序管理，实现机构和编制的法定化，杜绝随意调整。对政府公职人员的行政权力和行为也要依法设定和规范，政府权力要依法行使，防止政府部门权力化、部门权力利益化，同时，要加大对政府行使职能的监督力度，建立政府职能监督机构，健全对行政成本的监督机制，纠正政府部门的“越位”、“缺位”和“错位”行为。
行政管理职权范文4
[关键词]大部制；相对集中行政处罚权；政府职能
[中图分类号]D034 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2009)02-0021-04
党的十七大报告明确提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的“大部门体制”，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。十七届二中全会讨论并通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，再次重申了这一要求，并提出深化行政管理体制改革要贯彻精简、统一、效能的原则，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。2008年3月召开的两会上，正式了国务院机构改革方案。方案围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，着眼于改善民生与加强社会管理和公共服务，对一些职能相近的部门进行了有机整合，并调整了相关部门的权责范围和隶属关系，由此拉开了“大部制”自上而下式改革的序幕。
在此之前，上海浦东、深圳、湖北随州、吉林、成都、浙江富阳等地都曾先后开展了相关的试验，合并职能相近或相似的部门，加大机构的整合力度，为“大部制”改革的正式实施积累了丰富的经验。不仅如此，自1997年以来全国多个城市开展的相对集中行政处罚权的工作，可以被视为“大部制”的先行试验。武汉市作为较早开展相对集中行政处罚权试点工作的城市，更是取得了显著的成效。该市于2001年推进的以城市管理为重点的相对集中行政处罚权的管理体制改革，为转变政府职能、深化行政管理体制改革和建设服务型政府探索出了一条崭新路径。探讨此次改革的背景、基本内容、取得的成效和尚待完善之处，对于地方政府实施“大部制”改革无疑具有深刻的意义。
一、“大部制”与相对集中行政处罚权
“大部制”，也称大部门体制，是指在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围类同的事务相对集中，由一个部门统一进行管理，[1]外在表现为职能相近、业务性质相似的政府部门撤、并、转，整合成一个或几个更大的机构。大部制的核心和根本目标不在于精简机构和人员，而在于通过调整和优化政府部门之间的职能和管辖范围，实现职能的“统一”和“效能”。所谓统一，就是要避免政府机构之间由于职能分工过细导致的机构重叠、职责交叉、政出多门、多头管理、沟通协调困难等问题，改“九龙治水”为“一龙治水”。所谓效能，是指要通过职能整合和优化，实现政府行政权力资源的有效配置，降低内耗成本和协调成本，提高行政效率。无论是“大部制”改革外显出的机构精简，还是职能的有机统一，都是为了提升政府行政效能，建设效率型、节约型政府，以更好地保障和改善民生，服务大众。
相对集中行政处罚权是指将若干行政机关的全部或部分行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使。[2]它有利于解决行政执法中普遍存在的机构臃肿、职权交叉重复、职责不清、执法权分散、执法效率低等问题，以及由此引发的执法扰民、滋生腐败、毁损政府形象等弊端。相对集中行政处罚权制度的法律依据源于1996年10月1日正式施行的《中华人民共和国行政处罚法》第16条之规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，及为贯彻这一制度所下发的国发[1996]13号、国发[1999]23号、国发[2000]63号、国发[2002]17号文件。
相对集中行政处罚权制度出台的初衷与“大部门体制”如出一辙，都是为了解决机构膨胀、职能交叉重叠、职责不清、多头管理、部门或机构间协调配合困难、效率低下、成本偏高等问题，通过整合相近或相似的职能，由一个部门或机构统一行使职权的方式，达到提高行政效率，降低成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制的目的。相对集中行政处罚权和“大部制”都是深化行政管理体制改革的途径，都是以改善民生、建设服务型政府为终极归宿。因此，我们将相对集中行政处罚权视为“大部制”改革的先行试验。
“大部制”目前只是在中央政府层面渐进式地展开，地方政府的大部制变革还停留在局部的试验阶段。在国务院机构改革方案中就明确指出“地方政府可从实际出发，因地制宜，不搞‘一刀切’，不设时间表”[3]，由此可以预见，地方政府将在相当长的时间内，以各种形式探索适合本地区的“大部制”变革方式，以适应政府职能转变、深化行政体制改革和建设服务型政府的需要。相对集中行政处罚权作为一项已经历时近12年的改革模式，既有法律规范，又有实践探索，对此进行盘点和检视，对于地方政府“大部制”改革的展开无疑具有极强的示范意义。
二、武汉市城市管理执法体制的改革实践
《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》将实行相对集中行政处罚权限于多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，并明确指出“目前主要是城市管理领域”。因而，武汉市推进相对集中行政处罚权的试点工作也主要在城市管理领域展开。
武汉市的城市管理执法工作，改革以前一直是通过各个专业行政管理部门及其执法队伍分别行使行政处罚权，市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通七个部门依据相应的法律、法规、部门规章、政府规章分别获取了相应的行政处罚权力，在实际的城市管理执法过程中，形成了“一条马路几家管，一起违章几家罚”的怪现象，严重影响了城市管理的执法效率和政府部门的形象，削弱了政府合法性基础。在此背景下，武汉市政府决定组建城市管理局、城市管理执法局，主管全市城市管理和综合执法工作，实行“一套机构、两块牌子”的合署办公体制。根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律法规以及《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2001]137号)的精神，结合武汉市城市执法的实际情况，武汉市政府于2002年8月5日审议通过了《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，将市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权相对集中，由城市管理执法局统一行使。
图1反映了武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作后，新组建的武汉市城市管理局、城市管理执法局的组织机构情况，包括17个机关处室、15个直属事业单位和13个区城管局，[4]其中有8个机关处室与行政处罚权的行使关系密切。
1.改革后武汉市城市管理体制实行市、区两级城市管理执法主体，以区为主，管理重心下移的体制。市城市管理执法局负责全市城市管理相对集中行政处罚权的组织、协调、监督和检查工作，区城市管理执法局负责本辖区内城市管理相对集中行政处罚权的具体实施工作。在执法机构的设置上，改变了原来的三级执法主体形式，街道办事处不再设置执法队伍。
2.为相对集中行使行政处罚权，落实《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，武汉市城市管理局下设了相关的8个机关处室，行使市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权。具体而言，市政设施管理处主要负责道路、桥梁、隧道等市政设施维修养护管理、道路挖掘恢复等工作；环境卫生管理处负责全市的环境卫生管理工作，如“门前三包”、组织检查考核道路清扫保洁和公厕、垃圾场管理等工作质量、环卫设施和装备的管理；燃气热力管理处负责对燃气热力供应市场、燃气热力工程项目建设、燃气热力器具的管理；户外广告灯饰管理处负责道路照明、户外广告、景观灯饰、门面招牌、横幅布标等项目的监督管理；拆违清障处负责协调、督促、检查对不符合城市市容标准的各类乱搭乱盖、违法建筑物和设施的拆除工作；110联动工作处负责组织、检查、督办城市管理和综合执法方面的群众投诉，是城管执法工作的监督部门。行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不再行使已由城市管理执法局集中行使的行政处罚权。
3.规范城市管理执法局与园林绿化、规划、公安交通管理、工商、环保等相关部门的职权关系。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》就城市管理执法局与园林绿化部门、公安交通部门之间的职权分工作了明确界定：绿化管理违法行为发生在城市道路及其两侧的，由城市管理执法机关查处；发生在城市公园、绿化广场和单位内的，仍由园林绿化行政主管部门负责查处。非机动车在人行道(含桥梁人行道)、人行天桥、过街隧道不按规定停放的，由城市管理执法局查处；机动车不按规定停放的，由公安交通管理部门依照有关法律、法规查处。
4.制定资金、人力资源、监督方面的配套措施加强城市管理执法局的建设。一是将城管执法人员列入城管执法专项编制，纳入依照公务员管理序列，执法人员全部实行公务员的职级工资制，执法队伍的经费分别纳入市、区财政的全额预算。执法队伍的执罚严格实行收支两条线管理，同时，严禁城管执法人员收费或参与收费，以防止执法行为与经济利益挂钩，确保城市管理执法的公正性。二是采取外引内筛、优化结构、以新促老等若干措施，提高执法人员素质。三是加大执法监督力度，通过设置相关机构和完善相关制度，如在城市管理执法局直属分局设置督查大队，配备专门的督察人员；建立城管110联动服务台和义务监督员制度；建立健全执法责任制、执法过错责任追究制、千分考核制等内部监督制度，以加强对城管执法的有效监督。
三、武汉市城市管理执法局相对集中行使行政处罚权的成效
在城市管理领域推行的相对集中行政处罚权，有利于解决计划经济体制遗留下来的城市管理权力分散、部门林立引致的执法效率低下、成本偏高等问题，有利于改善政府形象，增加政府管理合法性。武汉市成立城市管理局、城市管理执法局，将市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部和部分行政处罚权归于一体，取得了较好的成效。
1.精简了执法机构，减少了执法人员，降低了行政执法成本，有利于发挥资源优势，提高行政执法水平和效率。在城市管理执法局组建以前，武汉市全市、区、街共有市政、市容环卫、规划和街道监察队伍170多支、2060人。实行相对集中行政处罚权后，撤销了市政局、市容环卫局、公用局、市容办等四个机构，撤销了原市政、市容环卫、规划和街道城管等70多支城市管理方面的监察队伍，执法人员减少到1550人。[5]执法机构和人员的精简以及执法资源的合理配置，反而提高了执法效率。从2002年10月1日《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》正式实施到2004年2月27日，全市城市管理执法局共查处各类违法行为108147件，罚款657.5万元，拆除违章建筑122万平方米，取缔占道摊点18.6万处，拆除户外广告招牌10841起，制止出店经营近12万起，一大批群众反映强烈和社会关注的重点、难点问题逐步得到解决。[6]
2.避免了职能交叉、多头执法、重复处罚等执法扰民的现象，强化了责任约束。相对集中行使行政处罚权试点工作展开后，市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通的全部或部分行政处罚权划归城市管理执法局，在《办法》中也明确界定了城管执法局与绿化部门、公安交通部门、工商、环保部门的职能分工，有效地解决了多头执法、重复处罚的问题。另一方面，把经常发生的、较易查处的、与市容市貌密切相关的行政处罚统一交由城市管理执法局行使，改变了原来由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”的“一条龙”管理模式，初步实现了管理权、审批权同监督权、处罚权的适当分离，减少了因分散执法带来的推诿扯皮、职责不清等问题，明确了执法责任，加强了监督处罚的执法力度。管理权、审批权和处罚权的分离，使权力与利益脱钩，为城市管理执法局和相关行政机关间监督制约机制的建立创造了条件。
3.理顺了执法利益关系，强化了监督机制，减少了行政执法过程中的腐败行为。武汉市将城管执法人员列入城管执法专项编制，并将执法队伍的经费分别纳入市、区财政的全额预算，有效地解决了城管执法人员“以罚代管”、“只罚不管”，或将创收作为执法的根本目的等问题。执法队伍的执罚严格实行收支两条线管理，严禁城管执法人员收费或参与收费，更是切断了执法人员的利益驱动的念头，从源头上减少了腐败行为的发生。武汉市建立的城管110联动服务台和义务监督员等外部监督制度，以及建立健全的执法责任制、执法过错责任追究制、千分考核制等内部监督制度，从制度层面增加了执法腐败的风险和成本。自督查大队成立至2004年2月，就制发督查通报114期，纠正执法人员违反执勤规则，不作为、乱作为等执法过错行为151起，其中给予通报批评的87人，黄牌警告34人，[7]确保了执法行为的公正性和严肃性，改善了政府在群众心中的形象。
四、武汉市城市管理执法体制尚需完善之处
1.城市管理执法局的机构设置不能保证相对集中行政处罚权的行使。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》将市容环境卫生管理、城市绿化管理、城市道路管理、城市规划管理、工商管理、环境保护管理几个领域的全部和部分行政处罚权列入城市管理相对集中行政处罚权的范围，而在城市管理执法局机构设置中，绿化管理中关于损坏城市绿化及其设施、擅自砍伐树木、擅自占用城市绿化用地等违法行为，工商管理中对无照商贩的行政处罚权都没有部门来行使。武汉市城市管理执法局机构设置的最大特点在于将市容环境卫生管理分为市容管理、环境卫生管理、环境卫生设施建设和管理三大部分，分别设置了环境卫生管理处、市容环境卫生督查处、环境卫生设施建设管理处来行使三方面的行政处罚权，而规划管理方面的全部或部分行政处罚权及公安交通管理方面的对侵占城市道路行为的行政处罚权，也没有相应的处室来行使。一方面，《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》中明确规定“城市管理行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不得再行使已由市、区城市管理执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，其作出的行政处罚决定一律无效”；另一方面，又未设置专门的职能部门来行使绿化管理、工商管理、规划管理、公安交通管理部门所转移出的全部或部分行政处罚权，机构的“缺位”必将导致社会在某些方面的失序，影响政府形象和统治的合法性。
2.城市管理执法局内部机构之间产生了新的职能交叉。如拆违清障处负责协调、督促、检查不符合城市市容标准的各类乱搭乱盖、违法建筑物和设施的拆除，而市容环境卫生督查处和环境卫生设施建设管理处也有对不符合城市容貌标准和环境卫生设施标准的建筑物或者设施拆除的职权；户外广告灯饰管理处负责审批户外广告的设置，并监督管理，而市容环境卫生督查处对擅自设置户外广告的行为也可行使处罚权。不仅如此，环境卫生管理处、市容环境卫生督查处、环境卫生设施建设管理处都负责市容环境卫生的管理工作，三者具体负责的处罚领域在实际执法过程中很难准确区分，而在武汉市城市管理执法局机关处室的职能简介中，根本没有市容环境卫生督查处和环境卫生设施建设管理处的职责界定，如此又怎能保证市容环境卫生管理方面的行政处罚权很好地行使呢?
3.城市管理执法局与其他行政管理部门的职权衔接和相互配合难。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》在城市规划和与园林绿化领域规定了相应部门职权如何衔接的问题。城市管理执法局查处的绿化违法案件，需要责令赔偿损失的，应通知园林绿化行政主管部门在5日内提出赔偿标准，由城市管理执法机关作出处罚及赔偿决定，并在执行完毕的一个月内将赔偿金及有关资料移交园林绿化行政主管部门。未经城市规划管理部门审批搭建建筑物、构筑物或其他设施的，由城市管理执法局责令改正并限期拆除，逾期不拆除的，依法。原来由一个部门统一行使的管理权和处罚权分别由行政职能机关和城市管理执法局来行使，对二者间的职能衔接和配合提出了很高的要求，而实践中经常出现的二者间职能脱节、替代行使彼此权力，也说明了协调配合之难。
4.城市管理执法局与其他行政管理部门的行政处罚权的分割进一步造成了职能分化，提高了执法成本。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》规定：绿化管理违法行为发生在城市道路及其两侧的，由城市管理执法机关查处；发生在城市公园、绿化广场和单位内的，仍由园林绿化行政主管部门负责查处。非机动车在人行道(含桥梁人行道)、人行天桥、过街隧道不按规定停放的，由城市管理执法局查处；机动车不按规定停放的，由公安交通管理部门依照有关法律、法规查处。未经城市规划管理部门审批搭建建筑物、构筑物或其他设施的，由城市管理执法局查处；经城市规划管理部门审批的建设工程，未按审批规定建设的，由城市规划部门查处。场外(店外)经营的无照商贩，由城管执法局依法予以取缔，而室内的无照商贩归工商部门管理。这种对行政处罚权的人为分割虽然界定了各自的权责范围，但在实际城市执法过程中很容易形成执法误区，并出现新的执法交叉或执法真空现象，给违法人员流出了更多的空间，相应地也增加了执法成本。
5.城市管理执法局相对集中行政处罚权存在合法性问题。武汉市城市管理执法局相对集中行政处罚权，主要依据《行政处罚法》、[2000]63号文、国发[2002]17号文、《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2001]137号)及武汉市据上制定的政府规章，而由全国人大及常委会或国务院制定的《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市规划法》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《环境保护法》、《无照经营查处取缔办法》、《道路交通安全法》中对于相关的行政处罚权的主体大多还停留在“一部法律、法规，一支执法队伍”的状态，它们与国务院的几个文件相比，效力或高或等同，按照上位法优于下位法的行政法原则，国务院的关于相对集中行政处罚权的文件的合法性就可能存在问题。因此，有必要对相关的法律、法规中与相对集中行政处罚权制度相抵触的内容进行修改，以解决其合法性问题。
五、结语
武汉市城市管理执法局的组建，使城市管理诸方面的行政处罚权得以相对集中，有效地解决了执法机构臃肿、职能交叉重叠、职责不清、协调困难、执法效率低下、执法成本不断攀升等问题，减少了腐败行为的发生，塑造了政府服务于民的良好形象。无论是从城市管理执法局建立的初衷，还是其在实际城市执法过程中收到的成效，与“大部制”改革的出台和欲取得的效果基本一致。基于此，笔者认为相对集中行政处罚权是“大部制”改革的先行试验，也是“大部制”改革在地方层面推行的一种有效方式。“大部制”改革在推行过程中可能遇到一些问题，诸如权力扩大导致监管难、已形成的部门利益、特殊利益和其他既得利益者对改革的多方式抵制、公务员队伍能否保持稳定、精简机构后的权力对接与重新整合问题等，[8]这些问题在武汉市城市管理执法局相对集中行政处罚权的试点中或多或少地遇到，他们通过单列城市管理执法专项编制，有效地解决了执法人员的身份问题；将执法队伍的经费列入财政全额预算，确保了经费的来源，严格实行收支两条线管理，罚款决定与罚款收缴分离实施，使执法行为与经济利益脱钩；在部门内建立专门的督查队伍，配备专职人员，建立健全了执法责任制、执法过错责任追究制、千分考核制等内部监督制度，建立城管110联动服务台受理群众的举报和投诉，建立义务监督员制度，聘请执法监督员，加大了监管力度；通过制定政府规章明确各部门之间的权责分工。这些措施在一定程度上缓解了“大部制”改革可能遭遇的困境，为“大部制”改革自上而下推行提供了宝贵的经验。借鉴武汉市城市管理执法局相对集中行政处罚权的改革经验，探索解决尚存在的问题，对“大部制”改革的全面展开和进一步深化行政管理体制改革无疑具有极其重要的意义。
参考文献：
[1][8]汪玉凯.中国的“大部制”改革及其难点分析[J].学习论坛，2008，(3).
行政管理职权范文5
一、行政机关间权限冲突的特点
为了适应市场经济发展需要，我国先后经历过多次政府机构改革，推进依法行政和建设法治政府不断取得进展，行政机关之间的权限关系逐步走向和谐。但是，行政机关之间职责不清、分工不明，权限相互冲突、交叉重叠，权力运作不能协调一致等问题仍然比较突出。当前，行政机关之间的权限冲突具有以下特点。
1.主体多元化。行政机关之间的权限冲突既出现在中央国家行政机关之间，也发生在地方一级政府各有关部门之间，也可能在不同层级的地方政府之间发生，还在中央政府与地方政府之间发生。中央与地方政府之间责权不明确，机构职能雷同的问题也比较突出。该由中央管理的或者负责的未能到位，该由地方和基层负责的，中央或者地方上级又介入过多。例如，同一个违法行为，上至国务院的各部门、下至行为发生地的基层执法机关都可以查处，造成上下执法机关之间或相互打架、或相互推诿，或画地为牢。
2.涉及事项广泛化。政府行政管理特别是经济管理领域的诸多事项都可能出现行政权限争议。农产品、食品安全、农药、汽车产业、自然保护区、水资源管理、房地产市场、旅游、互联网、公路、文化市场、城市规划、金融等领域，都或多或少存在不同行政机关之间权限重复、权力交叉或者多头管理等情况。
3.种类多样化。从权限冲突的内容来看，行政机关之间的权限冲突既可能是“积极的”冲突，即多个行政机关相互争权，都主张对某项事务的管理权而否认对方的管理权；也可能是“消极的”冲突，即行政机关相互推诿，主张自己对某项事务无管理权而坚持对方具有管理权。从权限冲突的原因来看，行政机关间的权限冲突可能由于法律规定不明确、或者相关部门对法律理解不一致、或者法律出台后出现新问题等多种情况而发生。从权限冲突的表现形式来看，长期以来，行政机关间的权限冲突局限于内部而未公之于众，但现在行政机关间的冲突日益公开化，甚至打起了媒体战。
4.结果非理想化。行政机关间权限冲突的大量出现，直接导致以下后果：第一，影响行政机关整体效能的发挥。由于主管机关不明，权限不清，各相关部门互相推诿、相互扯皮，有些领域出现管理漏洞。第二，影响行政相对人的合法权益。对于某些领域的同一社会经济事务，多个行政机关都有权管，这既增加了行政成本，也可能由于行政相对人被重复执法，而加重相对人负担，甚至使得相对人无所适从，苦不堪言。第三，影响法治政府建设及和谐社会构建。行政机关间权限冲突与法治政府的目标是严重背离的，意味着行政系统内部的不和谐，这种不和谐不仅有损政府的形象和权威，而且由于具有放大效应而直接影响和谐社会的构建。
5.权限争议法律化。行政机关间的权限争议的实质是各有关部门之间的利益之争。在职权法定的原则下，每个部门的权限划分都应该有法律依据。因此，行政机关间的权限冲突在形式上通常表现为法律之争、文件之争。为了扩张权力，将本部门权力法律化，在立法过程中，各有关部门“寸土必争”。有些法律迟迟不能出台，主要原因就是涉及管理权力的个别条款不能在有关政府部门之间达成一致。为了尽快平息各相关部门之间的权限纷争而使立法尽快出台，立法机关在立法条文中通常采取如此表述方式：“某部门主管某领域的全国监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的监督管理工作”。法律是出台了，但“有关部门”“负责有关工作”等模糊表述，不仅未从根本上解决权限争议，而且可能导致实践中政府部门权限冲突的“合法化”。此时的法律不仅不能解决矛盾，反而可能制造矛盾。
6.原因复杂化。一是体制方面的原因。如行政管理体制改革滞后，中央与地方关系、党政关系未能理顺等。二是法制不健全的原因。行政机关间的权限划分未能在法律上得以明确，行政机关间的权限争议缺少制度化、程序化解决机制。三是转轨的现实原因。由于经济政治体制改革处于攻坚阶段、社会处于转型期的特殊性，在存在诸多不确定性因素的情况下，要科学有效配置行政机关权限以适应经济社会发展要求，还有相当大的难度。四是经济社会事务的复杂性和关联性。即使体制改革到位、法制健全，但由于经济社会生活的复杂性，在有些领域，行政机关之间的权限存在交叉重叠有其客观必然性。为了实现行政系统内部权力运作的和谐，必须针对导致行政权限冲突的各种原因，采取相应的解决措施。
二、行政机关间权限冲突的解决途径
鉴于导致行政机关间权限冲突的原因比较复杂，解决这一问题，必须从体制、机制、法制等多方面入手。
1.健全体制
行政机关间权限冲突的不少问题是我国体制转轨时期诸多社会矛盾的集中反映，与我国现行的体制有直接联系。因此，实现行政机关间的和谐，不能仅仅从行政体制、从行政权内部入手，还应该从整个国家权力机构的角度考虑：一是需要进一步合理调整国家权力机构，完善人民代表大会制度，改革现行行政管理体制，推进司法体制改革，科学界定行政权与司法权，明确行政权的构成；二是需要不断完善党的领导方式和执政方式，坚持科学执政、民主执政、依法执政。由于有的行政机关既是政府部门，又是党的工作部门或者接受党委领导，因此，解决行政机关间的权限纠纷，还需要进一步按照党总揽全局、协调各方的原则，进一步规范党政机构设置，理顺党政关系。
就国家权力的配置来看，解决行政权限冲突，国家权力机关、司法机关可以发挥积极的作用。
（1）权力机关的作用。行政机关的职权来源于法律规定，行政机关间的权限冲突往往涉及对法律自身的解释或者对法律规范之间矛盾的解决，因此，有立法权的全国人大及其常委会（地方人大同样如此）在行使立法权、重大事项决定权以及监督权的过程中，都有可能涉及行政机关的权限划分以及权限争议的解决。（2）司法机关的作用。人民法院在依法审理行政诉讼案件过程中，对行政机关是否有权做出具体行政行为进行审查的过程，客观上对行政机关间的权限冲突发挥间接的协调作用。
行政机关间的权限冲突涉及政府各部门间的职责分工，因此，需要加强政府对所属部门职能争议的协调，政府的行政首长或者上级部门应当依法进行协调。在协调的实践中，有两个机构发挥着重要作用：一是政府法制机构，作为政府在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问，政府法制机构具有重要的协调职责；二是机构编制管理机关，由于其在政府领导下，负责行政机构设置和编制管理的具体工作，因此，对于政府部门间的职责划分、权限冲突的协调也具有重要作用。但由于这两个部门有职无权，缺乏权威性，让它们去协调强势政府部门之间的权限争议，其结果可想而知。有人将此现象形象地称为“强势部门制造矛盾，弱势部门协调矛盾。”在他们协商无果的情况下，还需要政府办公室或者秘书长甚至更高层面的领导进行协调。
鉴于行政机关间权限冲突的普遍性、复杂性和严峻性，在行政系统内部，有必要由一个专业、独立、超然、权威的机构来负责政府各职能部门权限争议的协调工作。在我国现行体制下，政府法制机构可以胜任这一职责。依据职权法定原则，行政机关间的权限纠纷实质上是法律纠纷。因此，解决行政权限冲突，只能在法律的框架内进行，需要由专门的机构来审查行政机关的行政管理活动是否越权失职，并且依法裁决权限的归属。能够胜任这一工作职责的部门应当熟悉法律法规、居于独立地位、能够代表政府从事相关活动。政府法制机构是政府的办事机构，独立于政府的其他职能部门，熟悉法律法规，由其代表政府协调行政权限纠纷，是比较适宜的。为强化其权威，可提高其地位和规格，由政府行政首长的常务副职担任法制机构的负责人。
2.完善机制
为了实现行政机关间的互相配合协调运转，需要进一步完善行政系统内的协调机制。在实践中，有两种协调机制在发挥着重要作用。
一是通过成立议事协调机构或者临时机构进行协调。例如成立各种领导小组、协调委员会、工作委员会等，这些机构在组织各相关部门协调运转方面有一定的积极作用，但如果过多过滥，将影响原有职能部门作用的发挥。二是政府部门间的协调机制。各相关政府部门通过双方或多方协商、建立部际联席会议制度等形式，以协调统一行动。例如，中国银监会成立后，为加强金融监管的协调，银监会、证监会、保监会于20**年9月召开三方监管联席会议，讨论通过在金融监管方面分工合作的备忘录。备忘录就合作原则、金融控股公司的监管协调、信息收集与交流制度、工作机制等内容做出了规定。
针对行政机关间的权限冲突，现有协调机制有的是用法律明确规定，有的是相关政府部门之间通过备忘录或者协议或者建立联席会议制度等方式明确。依靠行政机关的自觉而建立的协调机制具有较强的自主性、灵活性，因而在实践中有很大的存在空间。但是，这种方式建立的协调机制没有强制性效力，其作用发挥取决于协议各方的自觉自愿，取决于人际关系的运用，加之缺乏有效的监督机制，往往难以保证得到有效执行。
在法治化的背景下，政府职权是法定的，相应的协调机制也应该是法定的，唯如此，才能明确各相关部门在协调机制中的职责、运作程序、监督等问题，实现行政协调机制的制度化、规范化、程序化，为协调机制的运作提供法律保障，确保协调机制在法治的轨道上运行。
3.健全法制
行政机关间权限冲突问题，说明已有的法律没有完全起到应有的规范和控制作用。为解决这个问题，党**都指出，要理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化。为此，加速制定、修改和完善政府组织法应该是当前立法的重要任务。一是完善国务院组织法和地方政府组织法。二是制定中央行政机关编制法，明确下列内容：中央行政组织的设置原则、设置程序；各类中央行政机关的规格、性质、地位；中央行政组织的规模，包括中央行政机关的规模、各行政机关内部机构的规模和中央行政组织人员总定额；中央行政机关负责人的权限、副职设置；部门职能争议的协调机制等。三是制定中央与地方关系法，合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责，依法规范中央和地方的职能和权限，实现中央与地方权限划分以及权限争议解决的制度化、规范化。
行政管理职权范文6
一、检察活动管理方式行政化
-----检察职能同司法行政管理职能相分离的肇因
（一）检察权性质的准确定位是实现检察职能同行政管理职能相分离的认识基点
检察权性质的准确定位是检察理论研究的一个根本性问题，它决定着检察改革的方向，也构成检察改革的理论依据和实践支撑。实行检察职能同司法行政管理职能相分离，也必须以此为认识为基点，只有正确理解检察权的性质并予以准确定位，才能深刻认识检察职能同行政管理职能相分离的内在动因，并采取行之有效的分离措施。
对于检察权性质，目前学术界存在“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从检察权具有的主动性、国家代表性、命令性和执行性特征上，认为检察权是行政权的一部分，检察官是行政官；“司法权说”认为检察权与审判权具有“接近度”，检察官与法官具有“近似性”，检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能，在有些国家，检察官被称为“站着的法官”；“双重属性说”认为检察权具有司法权和行政权的双重属性，但在体制上应将检察权定位为司法权，检察官定位为司法官；“法律监督权说”将检察权作为独立于司法权和行政权的第三种国家权力，是按照法律规定的范围和程序对司法行为和行政行为的合法性实行监督的法律监督权。
笔者认为，仅从其权力特点和行使方式的角度分析，检察权无疑具有司法性和行政性双重属性。但定位我国检察权性质，不仅要从权力本身发展的共同性规律出发，还要结合我国的具体实践，尤其要从我国的体制和司法体制出发进行“应然性”分析，也就是说，必须用人民代表大会制度的“民主集中制”来解释我国检察权的性质和特征，而不应以“三权分立”学说作为“应然性”的依据来给我国宪法所确立的检察权定性，从而墨守司法权只是审判权的成规，否认检察权是司法权。根据我国的体制及司法体制，我国意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一。在此意义上，笔者认为我国检察权在基本性质上是法律监督权，在国家体制上仍属于司法权，在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此，对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关，也应有别于行使审判权的法院，而应根据检察权的性质和特点，按照司法规律，以司法管理方式管理检察活动。
（二）违背司法规律，检察活动管理方式行政化，是检察职能同行政管理职能相分离的肇因
但是，检察制度在新时期重建以来，并没有按照司法规律建设检察机关，也没有按照司法管理方式管理检察业务，而是把检察机关视为行政机关，用行政机关的管理方式管理检察活动，形成了检察机关内部管理方式的行政化，造成了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位，影响了检察职能充分发挥。
1、检察活动管理方式行政化的涵义及形式
所谓检察活动管理方式的行政化，是指违背检察机关和检察权的性质和特征，按照行政体制的结构和运作模式建构和运行检察活动。它和法院的行政化共同构成我国的司法行政化问题。法院的行政化问题，众多学者俱已做过详细论述，而关于检察院的行政化问题，因对检察权及检察机关的性质在法理上一直没有澄清，且检察权在行使方式上确具司法性和行政性的双重属性，学者鲜有专门论述。同法院的行政化一样，检察院的行政化，也包括外部行政化和内部行政化。外部行政化表现在国家对检察机关的管理方式即检察机关的外部体制上，它涉及检察机关同其他国家机关的关系，主要表现在检察人事权（尤其是检察长及副检察长人选）和财权的行政任命和行政拨付制。外部行政的直接后果是制约了检察权外部独立的效果；内部行政化是指检察活动内部管理上的行政化，即本文所指检察活动管理方式的行政化。内部行政化主要有两种形式：一是检察职能与司法行政职能的合一，即检察业务活动的完全行政化，也就是说，对检察业务活动管理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政管理职能同化了检察职能；二是检察机关内部行政管理方式违背司法机关行政管理特点和规律，或者完全行政机关模式化，或者带有行政模式的痕迹，其弊端是造成了司法行政管理职能对检察职能的制约、干扰和侵袭。在行政化的检察活动管理模式下，检察职能同检察机关内部的司法行政管理职能发生交叉和、混合（同一），使行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，颠倒了检察职能和司法行政管理职能的主次地位，造成检察制度的变形，使检察制度成为行政管理职能的附属，也从内部制约了检察权的独立行使。
2、检察活动管理方式行政化的主要表现及其弊端：
（1）办案体制完全行政化。长期以来，我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制，即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使，再由检察机关整体承担办案的法律责任。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中，普通检察官只是案件承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人有审核权，这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行政管理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端：一是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多，造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则
。四是权责分离、责任不明，不利于错案追究责任制的落实。
（2）检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导（检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人），检委会构成上的行政色化，使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员都是行政领导，且存在行政隶属关系，行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见，其结果就是，往往影响了检委会议事质量的提高。另一方面，对于一些有重大利害关系的案件，业务部门负责人或分管检察长在审核案件时，有是并不是因为案件重大、复杂或疑难，而是因为不愿承担领导责任，往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会成了逃避责任的避风港。
（3）检察官任免行政化。根据《人民检察院组织法》，助理检察员由检察长直接任命，检察员由检察长提请同级人大常委会任命。但人大的任命实际上只是一种程序上的审查，检察官的任命事实上由检察院自由决定：首先由其所在业务部门的领导和院领导推荐，再由人事部门考察，然后由院党组最终决定。因此，一个检察官是否能够成为检察官或者继续成为检察官，在相当程度上是由其所在检察院内部的别处一些有行政职务的检察官决定的。因此，检察官在办案过程中，也势必会受到这种任免因素的影响。
（4）检察官惩戒手段行政化。根据《检察官法》，我国现行的检察官惩戒制度是一种内部的惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的重要弊端之一就是易产生部门保护主义，从而强化检察官对其所在部门及领导的行政依附性，使检察官在履行法律监督职责时有所顾忌或者因需“投桃报李”而不能严格执法和公正司法。
（5）检察官管理模式完全行政化。长期以来，在检察官的管理上，一直把检察官等同于检察院的其他工作人员，等同于行政机关的干部，完全采用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。检察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了检察官同一般行政人员的界线，忽视了检察官的司法性，阻碍了检察官职业化进程；另一方面，检察官之间过分行政化的阶位关系，强化了上下级之间的等级服从和责任，增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性，使检察官的独立性难以保障。
（6）检察官职位范围宽泛化和缺乏分类管理。检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。由于没有建立检察官的分类管理制度，检察官职位范围宽泛化使我国检察官队伍非常庞大，检察官比例极不协调，影响了检察权的优化配置，妨碍了检察官素质的提高和办案效率。
检察活动管理方式行政化，使本应成为检察职能的支撑和附属的司法行政管理职能，在实际运行中却浸没了检察职能，掣肘了检察职能的发挥。必须实现这二种不同职能的分离，改变检察活动中单纯的行政管理方式，还原司法管理方式，实现检察活动的司法性。
二、强化检察权的司法性，保障检察权的独立性
-----实现检察职能同行政管理职能相分离的核心目标
检察活动管理方式行政化弱化了检察机关的司法性，而司法性的核心就是要保障检察权的独立性，因此实现检察职能同司法内部行政管理职能相分离，就必须以强化检察权的司法性、保障检察权的独立性来核心目标。
（一）检察权独立性是检察权司法性质的本质要求
独立行使检察权，是指检察机关依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体和个人的非法干涉。检察权之所以需要独立行使，一是因为法律监督需要一种独立性。二是因为检察机关侦查权尤其是职务犯罪侦查权的行使需要一种独立性保障。三是因为检察机关公诉权的行使应当具有独立性。四是因为司法审判权的独立有赖于检察权的独立性。但从根本上讲，检察权行使独立性，是为了保障司法公正，是其司法性的本质要求。因为检察权行使独立性创造了正确运用和实施法律的必要条件，它使检察官能够排除非法干预，以事实为根据，以法律为准绳，只服从法律，切实地贯彻法制原则。
检察机关的独立性，包括即外部独立和内部独立两个方面。外部独立性，指检察权运行过程遵循自身的规律而不受外部的非法干涉，它涉及在国家权力运作过程中与其他国家机关、团体和个人的关系。在一般意义上，检察权的独立行使，就是指检察机关的外部独立性。检察权的外部独立是一种集体独立，是检察机关独立行使检察权。
检察机关的内部独立，是指检察官的个体独立性，其主要意义是：第一、检察官的独立性是检察业务本身的特点和规律的要求。检察权以公诉权为基本构成，而公诉是一种司法性很强的活动，是以亲历性为基础的个人判断和个体操作，赋予检察官独立性，可以防止“审而不定，定而不审”的有悖司法认识规律的做法，从而提高检察官的积极性和创造性。第二、检察官独立性是防止不正当干预的重要条件，有助于保障检察权的公正行使。第三、检察官独立性有利于保障诉讼效率。司法的效能，要求办案检察官的职务行为直接产生职务上的效力，而应避免环节过多，造成决定和行为实施迟缓。第四、检察官独立是检察机关集体独立的基础，没有检察官个体独立，检察机关集体独立则得不到有效保障。但是，检察官独立不同于“除了法律没有上司”的法官独立，它要受到“检察一体制”的限制。所谓“检察一体制”，是指检察机关上下形成一个整体，统一行使检察权，对内要求上命下从的领导关系，检察官服从检察长、下级检察官服从上级检察官的命令，对外则要求“检察权的行使保持整体的统一。因此，检察机关的内部独立是有限的，不充分的。检察官在执行职务时，需接受上级的指示，其行为只具有一定程度上的独立性，即相对独立性。“检察一体制”虽然限制了检察官执行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性，在一定的条件下，他可以合法地对抗检察长的指令，如享有消极抗命权或积极抗命权。
（二）我国检察机关独立性缺乏有效保障
检察机关依法独立行使检察权，是我国宪法和法律所确认的检察权行使原则。与国外检察权的独立行使相比，我国检察权的独立性具有自身的特点：一是检察机关相对于执政党与权力机关是不独立的。我国宪法和法律对检察机关独立性的表述是：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。二是检察管理体制的行政化使检察权的行使受制过多，检察权的外部独立难以得到有效保障。三是检察官的内部独立性尚未获得法律的确认。在我国，宪法、司法机关组织法和诉讼法规定了人民检察院依法独立行使职权，这种独立性，是一种集体独立，也就是外部独立，而非个人独立即官员独立。在现行体制中，检察官受检察长领导，任何检察活动应服从检察委员会的决定，虽然检察官也是检察权行使的主体，但在法律制度上还没有确立检察官在检察机关内部的独立性，也就是说，法律还没有赋予检察官合法对抗行政指令权的能力。同时，诉讼法还是以人民检察院而非检察官为诉讼主体，检察官是检察院意志的执行者，其本身在诉讼法上还缺乏独立的地位。
综上所述，我国检察制度在新时期重建以来，完全以行政管理方式而不注意按照司法规律管理检察业务，使它难以做到“独立 行使检察权”，难以做到“严格执法”，难以保证检察官的高素质，确是我国检察制度建设的一个重要教训。因此，作为检察改革的重要举措，实现检察同行政管理职能相分离，必须以强化检察权的司法性，保障依法独立行使检察权，实现检察官的司法官化为核心目标。
三、改革检察业务管理 引入司法管理方式
-----检察职能同司法行政管理职能分离的根本途径
实行检察职能与行政管理职能相分离，必须以改革检察业务管理，引入司法管理方式为根据途径，主要措施如下：
（一）重新配置检察权，改革办案体制，进一步完善主诉检察官制
改革目前完全行政化的办案体制，就要对检察权进行重新配置。借鉴国外检察制度，结合我国司法制度的特点，笔者建议对检察权可实行“三级配置”制，即明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责，逐步取消业务部门建制，变助理检察员为检察官助理，实行主诉检察官直接对检察长负责的办案体制，其核心是进一步完善主诉检察官制。
主诉检察官制是指在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要负责人的检察官办案体制。实行主诉检察官制，就是要打破检察活动中单纯的行政管理模式，引入司法管理方式，使检察官成为对办理案件有一定决定权和独立性的检察权行使主体，形成以主诉检察官为主要责任人，权责统一的新的办案体制。主诉检察官制2000年在全国推行以来，在提高办案质量、造就高素质的公诉队伍、明确办案责任，落实错案追究制等方面取得了较好的效果，在一定程度上克服了行政化的办案体制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明确的法律规范和成熟的理论指导，在主诉检察官制的一些理论和实践问题上争议较多，分歧较大，影响了主诉检察官制的深入推行，使设立此项制度的初衷没有得到充分实现。
笔者认为，主诉检察官制的推行无疑是正确的，它适应了刑诉法制度发展和司法实践的需要，是实现检察职能同司法行政管理职能相分离必要和重要的举措。以“主诉检察官制的设定没有法律依据、主诉检察官的职责范围界定不清、主诉检察官的难以统一”为理由反对推行此项制度的同志，没有深刻认识到主诉检察官制的制度价值，也没有用发展的眼光看待此项改革及整个检察体制改革。因此，正确的做法不是否定和反对此项改革，当务之急是对主诉检察官制做进一步的完善：
1、修改《人民检察院组织法》及《检察官法》，明确规定检察官的内部独立性，为主诉检察官制的推行提供坚实的法律依据，同时也是为检察职能同司法行政管理职能相分离提供法律依据。
2、完善检察官具体职权的设置，进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依据问题后，根据相当性和渐进性的原则，逐步扩大检察官的职权，同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权，直到取消业务部门副检察长建制，最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会，并明确规定各自职权范围、建立健全责任制度，切实做到权责统一。
3、建立健全激励机制。目前主诉检察官的激励机制还没有很好地建立起来，这与主诉检察官承担的任务和责任是不适应的，在一定程度上影响了主诉检察官的工作积极性，因此，必须建立健全主诉检察官的激励机制，为主诉检察官提供切实的职务保障。
4、待主诉检察官制成熟后，可参照主诉检察官制在其他业务部门推行“主办检察官”办案制。
（二）改革检察委员会
1、将检察委员会由现在的虚设改为实体制。
2、检察委员会的人员构成：检察长、副检察长是当然的检委会委员，其他委员由具有五年以上法律职业资历、德才兼备的资深检察官担任。（副检察长和业务部门建制取消后，仅由检察长和资深检察官组成，除检察长外，其他检委会委员在行政地位上都是平等的）。检委会的日常工作由检委会办公室负责。
3、检委人会的职能：一是对重大案件和其他重大事项进行决策；二是监督检察官的工作；三是法律政策研究工作。
4、严格限定提交检委会讨论的案件的条件和范围，只讨论决定检察长提交的案件。
改革后的检察委员会的运行机制，既符合检察权中行政性属性和检察一体制的要求，同时又减少或避免了行政性烙印对检察职能干扰和影响。
（三）建立检察官的分类管理制度。检察官的分类管理是检察职能与司法行政职能分离的必然要求。根据行使检察权主体的不同，可对检察人员实行检察官、书记员、司法行政人员、司法警察等四种序列的分类管理框架。对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公诉工以及民事行政检察、监所检察等主要业务部门的主要检察人员授予检察官；改变把书记员当作检察官后备军的管理制度，设立独立的检察书记官序列，书记员在检察工作中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官系列。其他检察人员列入司法行政人员，纳入公务员系列。
（四）成立“司法行政管理部”。实行分类管理后，要相应地设立司法行政管理部门，专门管理检察机关内部的非司法性工作，即司法行政事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察机关内部基本的司法行政管理职能，如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务，还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后，可考虑将一些服务性的工作推向社会，实行社会化服务。另外，为加强检察官的协调，可在“司法行政管理部”内设置“检察官秘书处”，作为检察机关检察官运行的协调机构。主诉（主办）检察官根据办案需要可向检察官秘书处申请配备若干名检察官助理。主诉（主办）检察官在办理重大案件需要提交检委会讨论时，可直接通过检察长按规定程序提交检委会讨论决定，而不必经过部门行政审核。
五、将一部分司法行政管理职能从检察机关剥离。如改革对检察官的内部惩戒制度，在检察机关之外，建立统一的司法官惩戒机构。如前所述，检察官的内部惩戒制度强化了检察官对所在部门及领导的行政依附性，不利于检察官独立行使检察权。因此，可设立二级统一的司法官惩戒机构。中央一级在全国人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对最高司法机关和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的行为惩戒；在地方一级，可在省级人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对省级司法机关（院长和检察长除外）和省级以下司法机关中的法官、检察官的行为惩戒。 四、协调、高效、精减、渐进
-----检察职能同行政管理职能相分离应坚持的基本原则
检察职能同司法行政管理职能相分离是一项涉及理论和体制创新重大司法改革，必须积极慎重，注意遵循以下基本原则：
（1）协调原则，即检察官独立性与检察一体制相协调的原则。
如前所述，由于目前我国检察官的内部独立性尚没被法律认可，加强检察官的独立性就成为检察职能同司法行政管理职能相分离的核心目标之一，但是要受到检察一体制的一定限制。“检察一体制”是检察权行政性属
性的表现，而检察官的独立性是其司法性属性的必然要求，二者存在一定程度的矛盾，因此，必须协调好检察官的独立性与检察一体制的关系，划定二者合理的边界，在实现检察职能同司法行政管理职能分离的过程中，既要坚持和维护“检察一体制”，又要保障检察官的独立性。检察官独立性与检察一体制如何协调，笔者认为可按以下原则处理：
1、检察长以及上级检察官对下级检察官的管理要注意尊重检察官的独立性，减少行政命令，使上级的指挥监督权与检察官的独立性相协调；
2由于隶属关系和指令权的存在，一旦检察长或者上级检察官下达指令，检察官一般应服从命令，以维护检察一体制。
3、检察长以及上级检察官的指令权不是绝对的，可受到一定的限制，对于违法指令，法律高于“上命下从”，检察官有权拒绝服从。
4、建立健全检察官独立性的职务保障制度，包括身分保障、经济保障和一定的特权保障。
（二）高效和精减原则
高效原则是指通过实施“检察职能同行政管理职能相分离”，在检察机关内部形成稳定、和谐、有序、符合司法规律的检察权运行机制，最大限度地发挥检察效益，提高法律监督的效率和质量。效率是现代司法的所要追求主要目标之一。作为法的价值之一的法律正义的一部分，司法效率的实现，在很大意义上就是法律正义精神的实现。因此，实施检察同行政管理职能相分离，必须坚决革除检察活动管理方式的完全行政化所产生的办案效率不高甚至低下的问题，提高司法行政管理质量，使其真正成为检察职能的有力支撑。高效原则的基本要求是：减少检察权运行的行政性中间环节，畅通检察权的运行渠道，以消除行政行政管理职能对检察职能的侵浸，实现检察权的高效运行。
精减原则就是要要根据检察权的司法性规律，尽可能减少检察机关的行政性事务，真正使司法行政管理成为保障检察职能有效实现的辅助功能，从而还原其辅。贯彻这一原则，要做到“减”和“精”的高度统一，在减少行政性事务的同时，要提高司法行政管理的质量，使其更好地服务于检察职能。
（三）渐进原则
实行检察职能与行政管理职能相分离，涉及到检察体制的层次问题，一些关键的检察理论问题还存在重大分歧，而且由于历史、体制和观念上的原因，对检察机关的行政式管理方式还不可能在短期得到根本革新，实现检察职能与行政管理职能相分离也就不可能一蹴而就，必须按照积极稳妥、循序渐进原则，逐步推进此项改革的深入开展。附：主要参考资料
1、《检察理论研究成果荟萃》 中国检察理论研究所主编（2000年11月）
2、贺卫方《中国司法管理制度的两个问题》《中国社会科学》1997年第6期
3、苏力《法院的审判职能与行政管理朱》
载《依法治国与司法改革》 中国法制出版社1999年9月版
