摘要：在行政管理实践中，弱强制性的行政约谈已成为当前加强事中事后监管的有效方法，符合深化改革、实现社会治理体制创新的要求，在行政执法领域引起了关注和重视。本文从行政执法工作的实际出发，探讨行政约谈的相关问题及其在无线电行政管理中的实践运用。
关键词：行政约谈;事中事后监管;弱强制性;无线电行政管理
1行政约谈的概念
随着在税收征管领域的率先兴起，弱强制性的行政约谈作为一种重要的监管手段已被各行业的主管行政机关运用于行政管理实践当中，并取得了良好的成效。但到目前为止，业界对行政约谈的具体定义尚未达成一致。要将行政约谈正确运用到行政管理实际工作中，对其进行明晰的界定十分必要。立足行政执法的工作实际，笔者认为厘清以下几点对行政约谈概念的把握有着重要意义。一是行政管理实践中的行政约谈具有弱强制性。当前，对约谈进行规范的立法位阶较高的《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国食品安全法》等法律，都是规定针对可能出现的违法行为，或已经出现轻微违法但达不到行政处罚程度的行为进行行政约谈，一般要求行政相对人进行整改，故带有弱强制性。而对于向行政相对人开展的一般性的没有特定针对性和目的性的宣传、指导等行政活动，在实践中一般不采取行政约谈的方式。二是行政约谈能达到较好的社会和经济效果。行政约谈作为行政主体实施的弱强制性行政行为，对具有违法倾向或轻微违法的行政相对人具有一定的威慑作用，一般能较好地促使其采取措施来避免违法行为的发生或对违法行为进行改正。通过这种方式，行政主体能有效降低行政成本；行政相对人能及时避免可能因违法行为招致的行政处罚；将可能因实施行政处罚导致的行政主体和行政相对人之间的紧张对立关系消于无痕；更重要的是能有效避免可能产生的社会危害后果。三是行政约谈需要明确行政启动条件。对于有证据显示，行政相对人有轻微违法行为但又达不到行政处罚程度的，行政主体绝不能坐视不管，等待危害程度加剧达到处罚程度后再实施行政处罚。而是应当按照所掌握证据的情况进行评估，如果评估认为行政相对人没有采取措施或采取的措施不足以消除违法行为或危害后果的，就应该主动介入处理。此时就可以用行政约谈的方式对其进行宣传教育、预防管理、弱强制性的警示和告诫。四是行政约谈需明确后续转化条件。对违法行为已经达到行政处罚程度的，不能以约谈代替处罚，必须启动行政处罚程序，否则就是行政主体的失职。同时，笔者认为在行政约谈中形成的约谈记录等文书，只要符合执法文书的形式和实质要件，可以运用到后续的其他行政程序中。综上所述，笔者认为行政约谈是指行政主体针对行政相对人可能出现的违法行为和已经出现但达不到行政处罚程度的轻微违法行为，以约定谈话的方式进行宣传教育、预防管理、弱强制性的警示和告诫，用较小的行政、经济和社会成本达到行政管理目的的一种行政行为。
2行政约谈的一般程序
（1）启动阶段
行政约谈一般由行政机关内设机构启动。由内设机构根据初步掌握的证据情况，按照对可能违法或轻微违法的跟踪评估情况，确定是否启动行政约谈。确定启动后，提出约谈申请，报请领导审批。审批通过后，承办的内设机构应确定约谈对象、原因、事项、约谈组织形式和参加人员，拟定约谈提纲；同时，通知约谈对象，制定下发约谈通知，并告知约谈对象应享有的权利。
（2）实施阶段
一是要向行政相对人出示公务证件，有行政执法权的机关应当让具有行政执法资格的两人以上的公务人员作为约谈人，并向行政相对人出示执法证件。二是必须保障行政相对人在约谈中的各项权利。包括但不限于申请回避、陈述和申辩、聘请律师和专业人士作为顾问参与约谈等权利。三是向行政相对人通报其存在的问题，进一步询问和证实有关情况，向其进行宣传教育，共同商议解决问题的方法。四是对于行政相对人出示证据证明自己没有违法的，行政机关应当进行核实澄清；对可能存在违法倾向，依法不应行政处罚的，通过与约谈对象共同分析问题，提出建议，遏制违法行为的产生；对违法行为和后果轻微达不到行政处罚程度的，要求约谈对象自查、整改。五是要形成符合法律要求的文书。对于约谈中形成的约谈纪要、约谈记录等文书，都要求参与各方签字确认，行政机关应当由两名以上具有执法资格的公务人员参与并签字确认，行政相对人应由法定代表人或经其授权的其他人签字确认，便于作为日后自觉履行义务或后续处理的依据。如果后续需要启动其他行政程序，这些文书符合构成要件的，可以作为证据使用。
（3）后期
一是要做好回访、备案、评估、监督等工作，在约谈后应给予行政相对人进一步的指导和帮助，督促其早日完成整改。二是约谈失败或达不到整改要求的，应及时启动其他行政程序。对于约谈中行政相对人认为自己没有违法或违法倾向，但现有证据不支持的；无故不履行约谈中达成的协议，不整改或整改达不到要求，违法行为或危害后果没有得到及时有效遏制的，行政机关应及时启动其他行政程序。三是完善约谈监督程序，包括上级行政机关对下级行政机关的监督，机关内部监督，纪监委监督，被约谈人监督，媒体、社会监督等，符合政府信息公开要求的，应将行政约谈信息向社会公开。对行政约谈的启动、实施、后期等阶段进行全面监督，防止辩诉交易化、徇私舞弊、失职渎职、贪污受贿等行为。
3行政约谈在无线电管理中的运用
（1）无线电行政管理所面临的困境
一是当前无线电管理机构编制、人员少，在全国范围内也只设置了国家、省两级管理机构，设区的市只是派出机构，县级以下无管理机构。面对无线电台（站）设置点多面广、无线电干扰频发、电磁环境日益复杂、频谱资源更加稀缺等实际情况，要做好无线电管理工作极为不易。二是无线电管理工作专业性较强，同时也对实际或潜在的管理对象、设台用户等提出了相应的专业要求。免于授权、备案使用无线电频率和设置使用无线电台（站）的用户，以及辐射无线电波的非无线电设备使用者等，则更加难以具备无线电专业技术知识，对无线电管理的法律法规及相关管理规定也可能不甚熟悉。因此，对他们可能出现或已经出现的轻微但达不到行政处罚程度的行为进行管理也是一个难点。三是对于同一用户大量设置使用无线电台（站）、不同用户设置使用同一类型的无线电台（站）的情况来讲，更有可能出现或已经出现的轻微但达不到行政处罚程度的违法行为，需要高度重视并予以规制，否则有可能对无线电管理秩序产生较大危害。
（2）行政约谈可成为无线电行政管理的有效手段
根据我国法律法规规定，无线电管理机构被赋予了行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政权力。按照“放管服”和加强事中事后监管的要求，如何能在使用行政强制、行政处罚等强制性措施之前，消除可能出现或已经出现的轻微但达不到行政处罚程度的违法行为，有效降低经济和社会运行成本，是摆在无线电管理机构面前的一个重大课题。基于本文对行政约谈的概念探析和运用程序分析，考虑到其具有弱强制性，能以较小行政、经济、社会成本达到行政管理目的，启动、实施相对灵活快捷等特点，笔者认为如果能较好地运用行政约谈手段，将为打破上述困境提供一种可行的思路。
（3）行政约谈的适用场景和范围
根据《中华人民共和国无线电管理条例》（以下简称《条例》）的规定和具体工作实际，笔者认为在以下情况时，可根据具体情况实施行政约谈。一是对可能产生危害后果的情形。对于合法设置使用的无线电台（站）因设备故障或其他非主观故意原因造成技术指标不符合要求，以及非无线电设备辐射有害无线电波，但尚未干扰到其他合法设置使用无线电台（站）的，可对其进行行政约谈。在实践中常见于某一大量设置使用无线电设备者，例如公众通信运营商或广电企业等。在抽查抽检中发现他们合法设置使用的相同类型批次无线电台（站）有设备故障、老化、技术指标不符合要求等问题时，可通过行政约谈，要求其全面开展对所设置使用无线电设备的自查自纠，针对此类问题进行全面整改，并同时给予技术辅导。对不同用户设置使用类型相同无线电台（站），或开展同类无线电业务活动的，可以针对同一问题，邀请全部或具有代表性的行政相对人进行约谈。例如，针对业余无线电爱好者可能出现的问题，约谈业余无线电协会的负责人和主要骨干，并要求他们将约谈中的要求传达给全体会员。这样可以有效减少同类干扰事件的发生，极大地节约无线电管理行政成本。二是对《条例》中规定责令改正是其他行政处罚前置程序的情形。《中华人民共和国行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《条例》第73条、第75条、第77条、第79条等都要求无线电管理机构先行责令行政相对人改正，对拒不改正的才实施其他行政处罚。这些规定为行政约谈的实施提供了法律程序上的空间。在实践中，可以在对行政相对人下发责令整改通知书的同时，根据需要对其进行行政约谈，向其宣传《条例》规定，进行技术辅导，要求其就同类问题进行全面自查自纠，并告知如拒不整改将造成严重后果。这可以让行政相对人高度重视问题的同时，也得到及时的技术辅导，便于高效地纠正问题。三是对应当取得行政许可但未取得或法律明确予以禁止的行为，应当及时采取行政强制、行政处罚等措施，不能以约谈代替处罚。对这类情况的规范，《条例》第67条、第70条、第71条、第72条、第75条、第76条、第78条等都有明确规定。
参考文献：
[1]虞天一.行政约谈问题研究[D].苏州大学,2014
[2]丁丹丹.我国行政约谈行为初探[D].安徽大学,2012
作者:杜晓丹 单位:贵州省工信厅遵义无线电管理局
