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PPP项目财政管理办法全文第一章 总则
第一条 为加强政府和社会资本合作(简称PPP)项目财政管理，明确财政部门在PPP项目全生命周期内的工作要求，规范财政部门履职行为，保障合作各方合法权益，根据《预算法》、《政府采购法》、《企业国有资产法》等法律法规，制定本办法。
第二条 本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。
第三条 各级财政部门应当会同相关部门，统筹安排财政资金、国有资产等各类公共资产和资源与社会资本开展平等互惠的PPP项目合作，切实履行项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查等职责，保证项目全生命周期规范实施、高效运营。
第二章 项目识别论证
第四条 各级财政部门应当加强与行业主管部门的协同配合，共同做好项目前期的识别论证工作。
政府发起PPP项目的，应当由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案，提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。
社会资本发起PPP项目的，应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本编制项目实施方案，由县级以上人民政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。
第五条 新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。
项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等内容。
第六条 项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构，编制项目物有所值评价报告。受托专家或第三方专业机构应独立、客观、科学地进行项目评价、论证，并对报告内容负责。
第七条 各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请本级财政部门和行业主管部门审核。
第八条 经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后，出具财政承受能力论证报告审核意见。
第九条 各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录，将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。
第三章 项目政府采购管理
第十条 对于纳入PPP项目开发目录的项目，项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案，报本级人民政府审核。本级人民政府审核同意后，由项目实施机构按照政府采购管理相关规定，依法组织开展社会资本方采购工作。
项目实施机构可以依法委托采购机构办理采购。
第十一条 项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的，应当严格符合法定条件和程序。
第十二条 项目实施机构应当根据项目特点和建设运营需求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件，保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。
第十三条 项目实施机构应当综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素合理设置采购评审标准，确保项目的长期稳定运营和质量效益提升。
第十四条 参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳，但经采购未中选的，财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。
第十五条 各级财政部门应当加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理，依托政府采购平台和PPP综合信息平台，及时充分向社会公开PPP项目采购信息，包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等，确保采购过程和结果公开、透明。
第十六条 采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签订前，项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报本级人民政府批准。
第十七条 PPP项目合同审核时，应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是否发生实质性变更，并重点审核合同是否满足以下要求：
(一)合同应当根据实施方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险，并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移;
(二)合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩;
(三)合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素，设定项目基准成本;
(四)合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担;
(五)合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序，作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。
第四章 项目财政预算管理
第十八条 行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。
第十九条 本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议。
第二十条 行业主管部门应按照预算编制要求，编报PPP项目收支预算：
(一)收支测算。每年7月底之前，行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定，结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结果等，测算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。
(二)支出编制。行业主管部门应将需要从预算中安排的PPP项目支出责任，按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求，列入支出预算。
(三)收入编制。行业主管部门应将政府在PPP项目中获得的收入列入预算。
(四)报送要求。行业主管部门应将包括所有PPP项目全部收支在内的预算，按照统一的时间要求报同级财政部门。
第二十一条 财政部门应对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核，充分考虑绩效评价、价格调整等因素，合理确定预算金额。
第二十二条 PPP项目中的政府收入，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定取得的资产权益转让、特许经营权转让、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿和保险索赔等收入，以及上级财政拨付的PPP专项奖补资金收入等。
第二十三条 PPP项目中的政府支出，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担，以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。
第二十四条 行业主管部门应当会同各级财政部门做好项目全生命周期成本监测工作。每年一季度前，项目公司(或社会资本方)应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目成本信息要通过PPP综合信息平台对外公示，接受社会监督。
第二十五条 各级财政部门应当会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和定期检查，确保阶段性目标与资金支付相匹配，开展中期绩效评估，最终促进实现项目绩效目标。监控中发现绩效运行与原定绩效目标偏离时，应及时采取措施予以纠正。
第二十六条 社会资本方违反PPP项目合同约定，导致项目运行状况恶化，危及国家安全和重大公共利益，或严重影响公共产品和服务持续稳定供给的，本级人民政府有权指定项目实施机构或其他机构临时接管项目，直至项目恢复正常经营或提前终止。临时接管项目所产生的一切费用，根据合作协议约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。
第二十七条 各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。
第二十八条 各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。
对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。
对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。
第五章 项目资产负债管理
第二十九条 各级财政部门应会同相关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理，督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产，应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。
第三十条 存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的，应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法，依法进行资产评估，防止国有资产流失。
第三十一条 PPP项目中涉及特许经营权授予或转让的，应由项目实施机构根据特许经营权未来带来的收入状况，参照市场同类标准，通过竞争性程序确定特许经营权的价值，以合理价值折价入股、授予或转让。
第三十二条 项目实施机构与社会资本方应当根据法律法规和PPP项目合同约定确定项目公司资产权属。对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权，经行业主管部门和财政部门同意，可以依法设置抵押、质押等担保权益，或进行结构化融资，但应及时在财政部PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出，但影响公共安全及公共服务持续稳定提供的除外。
第三十三条 各级财政部门应当会同行业主管部门做好项目资产移交工作。
项目合作期满移交的，政府和社会资本双方应按合同约定共同做好移交工作，确保移交过渡期内公共服务的持续稳定供给。项目合同期满前，项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，项目资产不符合合同约定移交标准的，社会资本应采取补救措施或赔偿损失。
项目因故提前终止的，除履行上述移交工作外，如因政府原因或不可抗力原因导致提前终止的，应当依据合同约定给予社会资本相应补偿，并妥善处置项目公司存续债务，保障债权人合法权益;如因社会资本原因导致提前终止的，应当依据合同约定要求社会资本承担相应赔偿责任。
第三十四条 各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目债务的监控。PPP项目执行过程中形成的负债，属于项目公司的债务，由项目公司独立承担偿付义务。项目期满移交时，项目公司的债务不得移交给政府。
第六章 监督管理
第三十五条 各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理，切实保障项目运行质量，严禁以PPP项目名义举借政府债务。
财政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核，确保项目属于公共服务领域，并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设-移交方式。
政府与社会资本合资设立项目公司的，应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作，不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。
财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定，严格管控和执行项目支付责任，不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序。
第三十六条 各级财政部门应依托PPP综合信息平台，建立PPP项目库，做好PPP项目全生命周期信息公开工作，保障公众知情权，接受社会监督。
项目准备、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息，采购文件，采购成交结果，不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本，开工及竣工投运日期，政府移交日期等。项目运营阶段信息公开内容包括PPP项目的成本监测和绩效评价结果等。
财政部门信息公开内容包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等。
第三十七条 财政部驻各地财政监察专员办事处应对PPP项目财政管理情况加强全程监督管理，重点关注PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证、政府采购、预算管理、国有资产管理、债务管理、绩效评价等环节，切实防范财政风险。
第三十八条 对违反本办法规定实施PPP项目的，依据《预算法》、《政府采购法》及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规追究有关人员责任;涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
第七章 附则
第三十九条 本办法由财政部负责解释。
第四十条 本办法自印发之日起施行。
《PPP项目财政管理暂行办法》解读对照20xx年12月31日财政部的《PPP项目政府采购管理办法》(财库〔20xx〕215号文)，PPP财政管理暂行办法进一步将PPP与政府采购密不可分、深度融合的关系以部门规章的形式确认并凝固下来，既是三年来PPP项目采购实践经验的总结和升华，同时为未来更大规模涌现的PPP采购行为提供了操作性很强的规范指导。
第一条开宗明义，明确了本办法的立法依据主要包括《预算法》、《政府采购法》及实施条例等，这就从法理上明确了PPP项目社会资本招标选取过程的政府采购性质。这个规定和215号文规定是一致的。215号文第二条对定：本办法所称PPP项目采购，是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。
与215号文更加专注与采购程序各环节操作相比，PPP财政管理暂行办法第三章用整章的篇幅对PPP采购环节的管理规范做出进一步明确：
第十条规定，经前期识别论证得以确认并报请本级人民政府审核通过的PPP项目，由项目实施机构按照政府采购管理相关规定，依法组织开展社会资本方采购工作。这就进一步确认了PPP项目的实施机构在政府采购程序中的采购人地位，比如交通运输项目中的各地交通委、交通运输局，海绵城市项目的建设主管部门，文化项目中的文化局等。
该条明确，项目实施机构可以依法委托采购机构办理采购。这就明确了政府采购机构在PPP项目社会资本方采购中的职责。
第十一条明确了PPP类政府采购项目的采购方式。依据《政府采购法》及其实施条例、财政部竞争性磋商管理办法等规定，办法明确了PPP项目应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，这对保证采购流程的公开、透明有积极意义;该条明确鼓励社会资本积极参与、充分竞争更有利于调动各类社会资本，尤其是民间投资参与PPP的积极性。
与215号文相比，该条未明确列入邀请招标采购方式，对采用单一来源采购方式进行了严格限定，要求严格符合法定条件，并经上级政府采购主管部门批准，这是近两年来PPP项目采购实践现状的总结，也将更有力地维护社会资本参与竞争的平等准入机会。
第十二条进一步明确了国有企业、民营企业、外资企业平等参与PPP建设和服务的权利，被业界普遍看好。
第十二和十三条对PPP采购公告的实质性条款、项目采购评审标准做出了明确和限定，要求项目实施机构应当根据项目特点和建设运营需求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件;评审过程应当应当综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素。这是对214号文的重要增补。我国政府采购采用专家评审制，结合财政部门评审专家管理办法，明确专家评审需要考量的主要因素，有着积极的现实意义。
第第十四条对社会资本投标人的补偿规定也是个小亮点，一是针对政府采购程序中的投标保证金制度，应依据《政府采购法》及实施条例的规定，如期如数退还，这在215号文第21条也有详细规定;另外，PPP项目一般技术复杂，社会资本方所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳，但经采购未中选的，财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿，该规定也将大大鼓励社会资本参与竞标的积极性。
第十五条明确各级财政部门对PPP采购活动的监督管理职责，重点对PPP项目采购信息公开事宜做出规定。按照《政府采购法》及实施条例、财政部20xx年第19号令政府采购信息公开有关管理办法，PPP项目的政府采购信息，包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等，应该在财政部门指定的媒体上向公众公开，以确保采购过程和结果公开、透明。暂行办法的亮点之一是明确了政府采购平台和PPP综合信息平台应作为PPP政府采购项目的信息公开平台;亮点之二是明确财政部门在PPP采购活动中除了监督管理，还负有支持服务的职责，这也是实行宽财政，配合有关部委积极引导民间投资稳增长的需要。
第十六条明确采购结果应由项目实施机构将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报同级人民政府批准。这项规定与政府采购文件备案管理方法相衔接。
合同管理是PPP政府采购项目管理的重头戏，也是保证合同履行、政府和社会资本长期有效合作的关键。10月9日的中央深改组会议着重强调，在政府与社会资本合作活动中，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，确需改变政府承诺和合同约定的要严格依照法定程序进行，从顶层设计层面为社会资本吃下了定心丸，使社会资本得以规避PPP过程中可能发生的最大风险。215号文第三章争议处理和监督检查部分对合同管理和变更有规定，新出台的暂行办法第十七章对此进一步做出了明晰具体的细化规定。
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一、PPP模式的定义
PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果[2]。
二、PPP项目的特点
PPP项目是由政府与社会资本之间合作开展，不过两者的目的有着区别。社会资本的主要目的是通过项目来获取利益，而政府主要目的性质是完成基础设施建设、带动社会发展等公益性目的。目的不同就会对项目的实施过程造成一定影响，而通过签订合理的合同可对社会资本、政府相关行为进行约束，进而控制项目开展的过程正常化。社会资本在保证利益最大化的情况下不能对项目公益性造成影响，同时政府在公益性保证了的情况下不能对社会资本的利益造成损害，这是一种共同保护双方利益的特点。双方由于社会角色的不同，掌握的资源也不同，社会资本主要掌握着经营管理资源及先进技术资源等，而政府则掌握着行政方面的资源。因此资源共享才能够促进项目建设的效率和质量的提高，这是一种资源共享的特点。在PPP项目计划和启动阶段，均是以政府部门为主导进行相关研究和分析，社会资本也可参与前期研究分析，在项目实施后两者共同管理，在共同管理中社会资本需与政府多个部门交流合作，使两者合作关系更为复杂，这是一种合作关系复杂的特点[3]。
三、PPP项目财务管理存在的问题
PPP项目财务管理中存在许多问题，对项目的实施造成了一定程度的影响，主要体现在以下几个问题：其一，资金管理制度不完善。PPP项目的开展需要对项目资金进行合理管理，在需要资金时能够及时拨付，以避免由于资金未按时到位使项目进程受到影响，若闲置着部分资金，不仅影响项目进程，还降低了资金的利用率，减少了使用效益。其二，社会资本和政府不够重视资金的预算管理。没有建立完善的财务预算体质，导致资金在项目实施过程中不能较好控制，造成成本加大或资金浪费问题。同时对成本控制的管理也不够完善，进而使双方均受到利益损害。其三，对财务风险管理及控制不够重视。在PPP项目实施中若财务风险管理及控制制度不完善，一旦发生财务风险，则会对项目的实施及资金造成严重影响。其四，社会资金融资体系不完善。项目开展往往需要大量资金，而项目资金结构中社会资金占据了较大部分，但由于该融资体系不够完善，管理存在欠缺，加之PPP项目资金回收周期长，进而造成融资成本增加，当资金回收周期超出与社会资金约定时间就需承担法律责任，使社会资金主体利益受到损害[4]。
四、解决PPP项目财务管理中问题的对策
（一）完善内控管理体系
财务内控管理中外部监督和内部审核是重要的组成部分，通过这两方面能够有效界定财务内控工作的效果，因此需加强管理人员及工作人员对外部监督和内部审核的重要性，通过转变财务管理的理念以有效进行财务管理制度的整改，保证更完善、更科学的财务内控管理体系顺利建立，有效完善、改进不合理规定，使财务制度质量得到有效提高。同时，管理人员还有根据实际情况做好相应的监督、审核工作，利用互联网技术建立完善的交流平台，促进社会资本与政府的联系。
（二）完善资金管理制度
审视资金管理制度中所存在的问题，并不断进行完善。在PPP项目前期做好预算分析工作，科学合理的对项目所需要资金进行估算，保证后期资金充足。项目开展后对资金加强管理，严格执行预算编制，合理控制资金支出，同时在项目开展前分析市场环境，进行风险评估，核算资金回收周期。
（三）加强财务分析工作
在财务分析工作进行中，需加强对工作中容易出现的问题及存在的问题进行充分审视，根据问题进行相应的处理措施。同时根??目前财务情况，把握未来发展方向、趋势，使财政管理更为科学。
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【关键词】 PPP模式； 基础设施建设； 启示
中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）07-0049-07
一、研究背景
发祥于英国的PPP（Public-Private-Partnership）模式，在许多发达国家的研究与应用比较成熟，但对中国来说仍是新生事物。随着中国城镇化水平的提高，基础设施建设的需求也在不断增加。然而，国内基础设施建设一方面资金来源单一，主要集中于融资平台，导致地方政府债务规模扩大，进一步筹资的压力也逐步增大；另一方面基础设施管理效率低下，政府建设、运营基础设施的模式较为落后，市场化程度比较低，导致诸多问题。在经济体制改革、地方政府债务转型之际，政府、私人企业以及社会公众试图为基础设施建设寻求新的路径。最近几年，以中央政府为主导，各部委连续出台相关文件，明确指出发挥财政资金的引导作用，推广运用PPP模式，实现多元化的可持续性城镇化建设资金保障。各级政府以及相关机构积极举办PPP项目系列培训、研讨活动，解答PPP的相关问题，将PPP视为未来投资建设的创新模式。
PPP的推广对于缓解政府资金压力、提高基础设施建设管理效率、调动民间资本积极性、提高公共服务质量、完善混合所有制市场经济体系具有重要意义，PPP的运用不仅能够使市场起决定作用，也能体现公共部门对于契约精神的尊重和对契约约束力的认同。但是目前中国PPP的发展处于初始阶段，PPP项目运营的流程及管理较为混乱，难以发挥PPP模式的优势。考虑到我国特有的政治经济体制，尤其需要把PPP模式“中国化”。如何让民间私有资本能够放心、安全、平等地与政府合作，首先要了解这个模式应该有的制度规范与运营规律，国际经验的借鉴就成为全面把握的切入点。
目前来看，PPP在许多发达国家的应用与研究已经比较成熟，对于PPP的内涵、推行、效率及选择的标准等都有较为细致的研究。但由于各国意识形态的不同以及PPP的发展阶段不同，学术界对于PPP的内涵并没有形成统一的认识，各国或者国际组织对于PPP的分类有十几种，具体的运营措施也存在着不同。PPP对于中国来说仍然是一种新型的融资模式，其理论研究与实践都不完善。PPP项目运营受到政策法规、经济体制、金融环境等多方面的影响。作为最大的发展中国家，结合中国特殊的政治经济环境发展PPP模式势在必行。然而中国学者近十年的研究仍然主要集中在定性以及具体基础设施应用的可行性上，很少涉及在中国这个特定环境下的研究发展。在借鉴国外PPP项目运营经验的基础上，中国应该结合国内的经济及政治制度因地制宜，推陈出新，选择适合中国的PPP发展模式。
二、PPP模式的基础理论
（一）PPP模式的基本内涵
PPP又可以称为公私合伙或合营。广义PPP是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP不同国家与不同研究者对此认定标准存在较大争议，不同文章对于其内涵界定也有不同，但达成共识的观点在于PPP不是特指一种特定的项目融资模式，它包括BOT、TOT、PFI等多种融资模式。
在中国的PPP实践中，与政府合作、代表商业力量的一方，不乏国企或混合所有制企业，有学者认为称之为“政企合作”更为准确，而官方确认的说法则是“政府与社会资本合作”。从目前的政策动向看，在PPP项目运营中，政府和社会资本的合作链较长，双方共担风险、共享收益，而项目最终要交还政府。因此，可以预计，政府和社会资本的合作形式主要是特许经营类，不包括私有化类和外包形式。2014年9月，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，该通知将PPP定义为：PPP是指在基础设施建设及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监督，以保证公共利益的最大化。该定义指出了PPP的目的是提供公共服务或公共设施，方式是建立政府与私人部门的长期合作关系，同时界定了政府与私人部门的职责及利益分配方式，较为准确地概括了PPP内涵应包括的内容。根据相关理论和政策指引，归纳PPP项目运营的基本结构如图1所示。
从图1看出，PPP模式项目运营基本结构体现在以下两个层面：
1.项目治理层
项目治理层的核心是PPP合同，主要是从治理层面厘清负责PPP项目的政府机构与PPP项目公司的权力配置问题，准确界定参与各方的责任和权利[ 1 ]。在PPP项目的前期工作中，项目治理层的参与主体对项目的环境、风险、经济性等因素要进行充分的调研与咨询，同时要针对PPP项目的具体特点设计项目运行流程。PPP项目的成功运行离不开充分、全面的前期工作。在PPP项目的后期工作中，项目的治理层必须对项目的服务与质量进行监督，保证PPP项目达到预期目标。
2.项目管理层
项目管理层的核心是设计、建设、运营PPP项目，主要是从管理层面解决PPP项目的运作问题。在PPP模式的基本框架中，核心是政府部门和私人部门的合作，其中又包含多方利益关系。PPP项目要想获得成功，要努力做到两个方面：一是项目治理层与项目管理层能有效发挥功能；二是从政府到PPP项目这个中间纵向流程的规则设计要完善，合理分配利益与风险。在财政部与发改委的文件中也提出要在多个政府部门之间建立健全协调机制和联审机制。
（二）PPP的本质特征
PPP项目运营的基本结构图展示了两大主线：一是参与主体多，二是运营流程长、环节多。与政府或私人部门独立完成项目建设的模式相比，PPP模式表现出特有的属性：
1.合作关系
合作关系是PPP项目的首要特征，各参与方平等协商是项目运营的基础。这种合作关系的独特之处就是政府与私人部门项目目标达成一致。在某个具体项目上，以最少的资源实现最多最好的产品或服务的供给是公共部门和民营部门形成合作关系的目标。但通过市场机制运行基础设施建设并不代表政府全部退出投资领域，而是要和非政府机构进行合作。在此过程中，必须强调现代文明演进中的“法制基础”和“契约精神”[ 2 ]，做到政府与非政府的市场主体以平等民事主体的身份协商签订法律协议。
2.利益共享
PPP项目一般周期长、资金投入大、公益性与垄断性很强，不以利益最大化为目的。PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，政府应该制定合理的利润分配制度，采取特许经营权或者政府补助等形式保证非政府组织的合理回报，避免因非政府组织受到不公平待遇等原因而导致社会资本无法收回或单方违约的现象，同时避免私营部门在项目执行过程中形成超额利润。
3.风险分担
利益共享的同时必然要面临风险共担。在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征是PPP项目区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。在PPP项目中，要制定合理的风险分担模式，由对风险最有控制力的一方承担相应的风险，以期达到整体项目风险最小化。理论上，项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险原则上应由社会资本承担，政策、法律和最低需求等风险应由政府承担。
（三）政府与私人部门合作的SWOT分析
PPP模式的有效运营取决于政府与私人部门的有效合作，有必要从战略层面认识双方的机遇与挑战，为全面设计合作方案和制定合作流程提供指引。
1.合作的优势
从政府角度来看，PPP项目能够吸引社会资本缓解财政支出的压力，通过市场这只“看不见的手”发挥社会资本运营效率，项目未来的收入可以减轻当期财政支出压力，同时可以平缓年度间财政支出的波动。从企业的角度来看，PPP项目使得私人企业可以进入以前基本由政府垄断的基础设施建设，并通过特许经营权等方式获得合理投资报酬，拓宽了社会资本的发展空间。项目的风险由政府部门和私人企业共同承担，风险合理分配，减少私人企业投资风险的同时使政府和私人部门充分发挥各自优势。
2.合作的劣势
从政府的角度来看，政府组织方式与市场运营方式有一定的冲突性。PPP项目要求参与的企业有良好的资信及融资能力，同时要有先进的技术及管理水平，这对政府筛选合作企业提出了挑战。政府需要在项目前期做好项目的咨询、合作伙伴的筛选，后期做好项目运行的监督，这对政府部门工作人员安排、措施制定和执行力提出要求。从企业角度来看，私人部门的融资成本要显著高于政府举债成本，收益具有不确定性且与政府谈判时处于劣势地位。
3.合作的机会
从政府的角度来看，中国社会科学院《中国城市发展报告（2012）》中表明在未来的20年内，至少要投入40～50万亿的资金才能够将4～5亿进城农民完全市民化。然而在地方政府转型之前，政府主要依靠成立地方政府融资平台进行市政建设，导致债务规模居高不下。2014年10月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确指出融资平台不得新增政府债务并剥离融资平台公司政府融资职能。在基础设施建设需求增大与政府规定融资平台不得新增政府债务的背景下，PPP项目若成功替代城投债，发展空间巨大；与此同时，PPP项目的发展将成为政府治理方式转变的加速剂。从企业角度来看，据统计，2014年前三个季度全国新登记注册市场主体为920万户，新增企业较2013年增长60%。2015年1―5月，全国新登记注册市场主体544.4万户，同比增长15.2%；注册资本（金）10万亿元，增长40.8%。市场经济发展迅速，民营企业的资金力量越来越雄厚，不断寻求新市场以获得更高的利润，PPP项目的发展为投融资开发注入了新动力。
4.合作的威胁
政府政策的不稳定性、合作的长期性与未来收益的不确定性、合作双方利益诉求的差异性都构成合作的威胁。从实践层面来说，目前国内PPP项目运营发展存在许多问题（下文将详细讲述），这些问题都成为政府与私人部门合作的威胁，导致PPP项目难以成功实施。
三、国内外PPP项目运营的实践
（一）国外PPP项目运营的发展现状
PPP在全球范围内被广泛应用于自然资源开发、电厂、供水或污水处理厂、通信、公路、隧道与桥梁、铁路、地铁、机场、港口、医院等基础设施建设领域，其中加拿大、澳大利亚、英国的PPP项目成功案例较多也有其自身的特点。
1.加拿大的PPP项目运营重视项目治理层的有效性
加拿大目前是国际上公认的PPP运用最好的国家之一。PPP模式在加拿大得到了各级政府的支持，市场成熟且规范，使PPP模式的优势得到了有效的发挥。截至2013年，加拿大启动的PPP项目有220个，项目总价值达到了630多亿美元，涵盖了交通、教育、住房、医疗、文化、环境和国防等多个行业，得到了公众的理解与支持。
加拿大PPP项目成功运营的关键在于项目的治理层相当完善，其PPP项目运营的措施主要有以下方面：（1）组建国家层级的PPP中心――加拿大PPP中心。该中心是专门负责PPP项目宣传、PPP项目基金使用和项目开发与实施的国有公司。（2）联邦政府对于PPP项目的运营提供大力支持：设立“加拿大PPP中心基金”，该项基金可为加拿大的PPP项目提供高达25%的资金支持；设立加拿大建筑基金以及全国口岸基金，二者都只为PPP项目的运营提供资金支持。（3）各级政府积极制定基础设施规划，为PPP模式提供稳定的项目储备，同时制定高效的招标流程，不断完善PPP项目的采购流程。（4）在项目实施之前，政府公开征集意向参与者及意向书，组建专业项目团队，聘请专业外部顾问，合理分配风险，制定PPP项目运营的实施计划，力求以最高的效率形成最佳的解决方案。项目治理层面的完善为加拿大PPP项目运营管理打下了坚实的基础。
2.澳大利亚的PPP项目运营兼顾治理层与管理层
为了解决基础设施建设资金不足的问题，澳大利亚自20世纪80年代开始运用PPP项目建设基础设施，取得了良好的效果。到20世纪90年代，由于风险分担机制的缺陷导致该时期的项目纷纷以失败告终。2000年以来，政府在吸取教训的基础上作出改变，最终实现了PPP项目的双赢。
澳大利亚的PPP项目运营中项目治理层与项目管理层都有所兼顾，其PPP项目运营的主要措施有以下方面：（1）澳大利亚的PPP项目运营是各州各自为战。联邦政府与州政府都成立专门的PPP项目公司（Special Project Vehicle，简称SPV）[ 3 ]。联邦政府的SPV对全国的PPP项目进行管理，定期政府拟实施的重大基础设施建设项目信息，并审批所有PPP建设项目，州政府的PPP项目公司对PPP项目具体的运营制定详细的措施并负责实施。SPV作为中间桥梁，一方面与政府签订项目融资、建设和运营的协议；另一方面，与另外一些公司签订执行项目的协议。同时，政府也与这些公司签订协议，以便于当这些公司不能履行合约时，政府能随时跟进。（2）在项目运营中，明确公私部门的责任与权利。在PPP项目合同签订前，公共部门与私营部门会针对项目进行反复的讨论，根据各方从项目中获得的利益，明确双方的责任和应承担的风险。一般来讲，公共部门主要承担土地风险，私营部门承担建设风险。在项目管理层，私营部门既可以参与建设，又可以负责运营；而在项目的治理层，政府有关部门则对建设和服务是否达标进行监管。（3）在PPP项目运营过程中确保私人部门的利益。一般来讲，PPP项目公益性较强，盈利性弱，但在澳大利亚，私人部门却对参与PPP项目有着极大的兴趣，这主要是因为澳大利亚政府在PPP项目运营过程中注重保护私人部门的利益，使私人部门从中可以获利。获利的情况一般有两种：一是投资风险较小，只要符合政府要求并投入运营，政府即会向私营部门付费；另一种情况是政府让利给私营部门，使其在参与项目建设中有利可图[ 4 ]。这样既有利于帮助政府完成公益事业，又可帮助私人部门解决投资问题，实现政府与私人部门的双赢。（4）从失败中吸取经验教训，对现行法律进行合理的修正，甚至制定特别法律措施。
3.英国的PPP项目运营是以竞争性对话为核心的合作范式
英国是较早开始运用PPP模式的国家。英国的PPP项目运营模式主要有以下两种形式：（1）特许经营。凡是由使用者付费的项目就称为特许经营。（2）私人融资计划（PFI、PF2）。凡是由政府付费的项目就称为私人融资计划。英国的PPP项目运营模式主要以私人融资计划为主，涉及交通运输、教育、文化、行政设施、情报信息、卫生保健、国防等多种领域，大大提高了基础设施建设的效率，充分运用了民间资金、技术、知识及管理能力。
英国的PPP项目运营过程是一个不断探索、完善的过程，其PPP项目运营主要措施有以下方面：（1）在PFI项目运作过程中，英国引入竞争性对话程序。目前来看，英国是使用竞争性对话程序的典型国家，以竞争性谈判为核心的一系列政府采购规范构成英国PPP法律制度的核心。英国的竞争性对话程序如表1所示。（2）为了降低项目风险，提高公共部门权益，英国将PFI改进为PF2模式。二者最大的区别在于PF2模式中私人部门对基础设施不再运营，同时提高SPV公司的注册资本金并由政府持有一定股权。（3）英国重视监管体制的改革。在PPP项目运营的过程中，政府不断地完善法律、建立监管机构并且加强社会监督。（4）在英国伦敦地铁PPP项目合约中，英国政府专门增加了定期审核制度，同时为了保证审核的公正性，设立专门的仲裁机制，保证合约的有效执行。
由表1看出，竞争性对话程序通过政府采购法律规定了基本甄选程序用于选拔私人部门合作伙伴及其提出的方案。首先，该程序在选择阶段保证了项目甄选标准的确定性，便于对参与企业进行横向比较；其次，该程序在授予阶段保证了项目的竞争性及弹性，确保不会让私人部门创新性的解决方案得不到正确的评价，调动了私人部门的参与热情。最后，该流程的全过程都是信息公开的，便于公众对PPP项目进行监督。而在中国，对于PPP项目的操作流程没有统一的标准，私人企业的参与标准也没有详细的规定，参与PPP项目的多为国有企业，甚至部分企业为政府指定的私人企业，这些大大削弱了PPP的合作功能。
（二）中国PPP项目运营目前取得的成绩
近年来，中国在面对基础设施建设资金短缺的巨大压力下，开始逐渐尝试与私人部门合作，并取得一定的成效。比如北京地铁四号线、2008年北京奥运场馆鸟巢等都是PPP项目的典范。这些项目大多取得了预期的效果，其经验和教训将成为我国进行PPP项目建设的重要参考。在PPP项目运营的基本结构中，其要素与流程不断完善：（1）有关PPP项目的政策不断完善。自20世纪80年代以来我国已经开始采用BOT方式吸收外商投资用于基础设施领域，2001年以后我国开始出台相关文件在公共基础设施领域向国内民间资本开放，十以来政府与社会资本合作的相关政策陆续出台为实现全面合作作出顶层指导。（2）有关PPP项目的专门机构、咨询机构建设提上日程。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式成立。同年12月财政部批准成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，国家发展改革委员会同期下发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南》。2015年4月，财政部政府和社会资本合作中心出台《关于征集政府和社会资本合作（PPP）专业咨询服务机构的公告》，面向社会征集符合相关标准的PPP专业咨询机构。（3）PPP项目数量和价值增长较快。1）PPP项目数量增长较快。据亚洲银行不完全统计，截至2011年中国共有1 018个项目采用PPP模式。从1990年仅有1个项目采用PPP模式发展到1997年有70个项目采用PPP模式，且2002―2008年一直保持较高水平。其中，2007年高达103个项目采用了PPP模式。2）PPP项目价值增长。1990―2011年，我国PPP项目总价值为1 164亿美元。由于2003年党的十六届三中全会提出公用事业引入民营资本，2003年、2005年、2006年和2007年PPP项目的总价值均保持一个较高的水平。（4）PPP项目涉及的公共事业范围不断扩大。我国PPP项目从价值分布来看，主要集中在四个领域：一是交通运输（占43%）；二是能源项目（占37%）；三是通信项目（占12%）；四是水务和污水处理（占8%）。
（三）中国PPP项目运营存在的问题
实际上，从20世纪80年代开始，中国就已经开始尝试采用BOT模式建设基础设施。1990―2012年，我国共实施1 065个PPP项目，在世界上居于前列。但由于中国发展PPP项目运营存在着种种弊端，导致PPP项目成功率不高。据亚洲银行统计，中国与全球趋势相反，PPP活动从2005年开始逐渐减弱[ 5 ]。近年来，PPP模式重新受到了政府和社会各界的重视，但与大量上马的项目相比，PPP项目运用绩效不尽如人意。
1.从项目治理层来看
（1）现行PPP法律制度不健全。截至2015年7月，国内涉及PPP项目运营的法律仅有《中华人民共和国采购法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国外国投资法》、《中华人民共和国环境保护法》4部，其他关于PPP的法规政策多为国务院或者地方政府制定，缺乏国家层级的专门立法，甚至出现不同法律之间相冲突的现象。国内目前不仅缺乏针对PPP项目运营的专门法律，而且相关的政策法规之间不统一，也缺乏权威性。
（2）政府及私人部门对PPP模式认识不足。目前来看，各级政府对于PPP模式的应用并不广泛，仍然处于一个探索阶段。一方面，自融资平台不能新增地方政府债务以来，地方政府资金压力变大，一些地方政府要么依靠上级政府发行债券实行限额分配，要么卖地、借款，忽略PPP模式的积极效应；还有部分政府把PPP模式理解为新的城乡基建融资模式，将PPP项目作为又一次争取资金的机会，没有真正详细了解、调研PPP项目，盲目采用PPP模式建设基础设施项目，极有可能造成更为严重的潜在政府债务。另一方面，由于基础设施建设项目具有垄断性，参与企业在项目运行过程中忽视市场规律，盲目定价，谋取暴利，没有认识到PPP项目的公益性与服务性。由于各项问题的存在，各级政府目前对PPP热情高涨，但社会资本则相对冷静。
（3）缺乏专门的项目公司、专业人才与咨询机构。PPP项目涉及多个领域的专业知识，需要专业较强的PPP项目运行机构与专门的人才进行管理。从专门的PPP项目机构方面来看，目前只有财政部成立PPP工作领导小组及其所属办公室，极少数省市成立PPP模式专门工作机构。在已经成立的PPP专门机构中，仍然依靠既有的政府人员进行管理，缺乏专业管理与专业技能。同时，随着PPP项目的密集推广，国内出现了大量的PPP咨询公司，大量与PPP无关的公司开始转型作PPP咨询，经验丰富、信誉良好的咨询机构明显供不应求。
2.从项目管理层来看
（1）现行PPP项目运营方式不适应新形势的发展。在英国，PPP项目的运营主要以PFI模式为主，政府进一步将其改进为PF2模式，获得了很好的社会效益。而在中国，在PPP项目运营时，相关的特许经营、运营和维护以及租赁合约等形式都得到了应用，但PPP项目集中在BOT（用户付费项目）模式，没有做到因地制宜，难以适应目前国内基础设施建设的新形势。同时，国内目前PPP所选项目运营周期较短，通常只有3～5年。由于短期内企业融资成本一般会高于政府融资成本，反而违背了降低融资成本这一初衷，最终会带来PPP项目的失败。
（2）现行金融体系尚不适应项目融资需求。目前来看，中国国内PPP项目的融资渠道仍然比较单一，主要依靠银行，能够提供贷款的金融机构少，项目融资缺乏中长期资金来源。
3.从PPP项目运营整个基本结构来看
（1）现行管理、监督体系及流程不适应PPP项目运营的自身特点。在项目治理层方面，由于私人部门的逐利性极有可能损害公众利益，政府相关部门应该解决好权力配置问题，但中国目前缺乏像英国竞争性对话类标准，存在由政府直接指定私人企业的现象，缺乏针对PPP项目特点的专门审批流程和项目评估标准，急需严谨、系统的评价标准提高项目审批、评估以及PPP合同的监管及规范方面的能力。同时，在项目管理层方面，中国缺乏专门的常设机构来对PPP项目运营进行统一的管理。在PPP项目运行的全过程中，中国不仅缺乏针对项目不同阶段特点的政策支持，更缺乏良好的监管体系，这是导致PPP项目不能成功运行的重要原因。总的来看，PPP项目中，社会资本通常会和多个政府部门之间建立长期复杂的合同关系，因此项目的成功依赖于政府部门对项目的有效组织。
（2）现行PPP项目运营的社会信用基础薄弱。在PPP项目的运行过程中，一些地方政府以换届、规划变更以及财政困难等借口违反PPP合同的现象频频发生，诚信欠缺问题突出。作为参与PPP项目的部分私人企业，更有甚者在招标中以低价参与，中标后提价。一旦要求得不到满足，部分私人企业会用拖延施工和退出相威胁。在政府与企业的合作过程中，常常是私人企业违约政府可以追究企业责任，但政府违约企业却无计可施，做不到主体平等。
四、国内外实践经验对中国PPP项目运营的启示
参考国外PPP项目运营的成功经验，结合中国PPP项目运营的现状与问题，中国在PPP项目运营过程中应该从项目治理层与项目管理层两个层面出发，尽快完善以下方面：
（一）项目治理层
1.加快国家层面的立法工作，追求契约精神
在建设法治国家的大背景下，PPP更广泛的发展应该以较高水平的法治化为前提。PPP项目的成功运行必须使参与各方能够平等、自由地参与基础设施的建设，强调契约精神。一方面，要建立专门法律，规范PPP模式的运行机制及管理策略，明确各方权利、义务与风险分配，使PPP项目全过程、各环节都能够有法可依，使政府和私人部门在法律的框架下活动，消除后顾之忧。另一方面，要理顺PPP政策法规与现行相关法律法规的关系与冲突，使地方政府与私人部门不再迷茫。
2.转变观念，加深对PPP模式的认识
PPP模式是政府包办公共服务模式的转变方式之一。政府在转变过程中首先要转变观念，强调法治精神与契约精神，以平等的民事主体身份参与PPP项目，由公共产品的“提供者”转变为社会资本的“合作者”和PPP项目的“监管者”。同时，要引导社会各界加深对于PPP模式的理解，深切了解PPP模式的一系列优势，提高私人企业参与的积极性。
3.构建PPP项目运营的专门管理机构并保证机构独立性
从国际经验来看，加拿大、澳大利亚、英国都设立了专门的PPP管理机构。在PPP项目的运行过程中，专门的管理机构有利于协调各方的利益，管理并监督PPP项目的具体运行。一方面，要建立合理的投资回报机制，保证私人企业获得合理回报，降低私人企业变相涨价或者违约的可能性。另一方面，构建合理的风险分担机制，保护政府的合理收益，确保政府能够全过程监管PPP项目，以确保PPP项目的服务性，维护社会公众的利益。
4.建立健全PPP项目流程管理体系及政策支持
首先，PPP项目周期长，不确定性大，中国应该学习英国建立定期审核制度并设立专门的仲裁机构来保证项目的继续进行，建立并完善覆盖项目全周期的PPP项目评价体系。其次，PPP项目在不同的时期特点不同，因此，不同时期的PPP项目需要不同的管理方式与不同的政策支持。最后，PPP模式的具体运行方式是多样化的，政府应该根据具体项目的特点来选择具体的PPP项目运行方式，切忌一成不变。
5.培育专业人才，选拔权威的咨询机构
PPP项目的运行涉及多种行业，必然要求参与PPP项目的工作人员具有相关的专业知识。国家可以培训PPP专业人才，实行“上岗持证”，构建并完善人才管理机制，定期审核专业人员资格。在招聘公务员时，可以招收具有经济学、金融学等相关专业背景的人才。在咨询公司方面，咨询机构的参与可以帮助政府建立一个高效且有机配合的项目组织，保证PPP项目的运作效率。清华大学教授王守清认为，为避免滥竽充数的咨询机构，中央部委建立一个推荐但非强制的咨询公司名录是必要的，每个省或直辖市建立也是可以的，但是现在很多市甚至县都在建就没必要了，不仅重复浪费政府资源，也使得咨询公司不断参加各种招标行为，热情不高。对此问题，国内应当尽快建立PPP专业咨询服务标准体系，设置PPP专业咨询服务行业门槛和监管机制。国内可以学习亚洲开发银行建立一个开放的咨询公司库，在此数据库中，任何咨询公司都可以随时填写资料。在使用这个数据库时，咨询公司对申报材料负责，如果出现假信息就进入黑名单。
（二）项目管理层
1.创新金融支持模式，制定、完善专项资金的管理办法
一方面，PPP项目运营要借鉴世界银行、亚洲开发银行等世界金融机构的宝贵经验，使融资渠道多元化，为PPP项目的发展提供长期稳定、有竞争力的资金。另一方面，专项资金的使用要经由政府、私人部门以及提供资金的银行或企业多方共管，同时资金的使用要定期公示，接受大众的监督。
2.建立政府PPP项目专项基金
地方政府在履行合约的过程中存在出现信用问题的可能性，可由政府建立专项基金，用于赔偿因地方政府的失信行为而给银行或者私人企业带来的损失。
3.聘请公众参与、监督
PPP项目的最终目的是服务于群众，在运营PPP项目时，信息公开化、透明化是维护公众利益的必要措施。政府及私人机构要广泛开展民意调查、公开听证，设立沟通机构随时听取民众意见。有关PPP项目的合同等资料要在PPP专门网站上公开，确保公众能够参与到PPP项目运营的全过程。目前该方法在澳大利亚和我国香港得到了充分认可。
4.加快促进政府融资平台转型
2014年10月，国务院出台《关于加强地方政府债务管理的意见》，明确指出剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台不得新增政府债务。融资平台与政府合作，熟悉政府各项规章制度与流程，因此，对于纯粹的融资功能平台可以逐步取消或并入其他企业，而其他类型的融资平台可以考虑转型为PPP企业，有利于提高PPP流程的运行效率。
【参考文献】
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[2] 刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（1）：78-89.
[3] 于本瑞，侯景新，张道政.PPP模式的国内外实践及启示[J].现代管理科学，2014（8）：15-17.
ppp项目范文4
关键词：基础设施；PPP项目；绩效评价；研究方法
中图分类号：F294 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2017）19-0142-03
1 概述
随着经济和社会的发展，基础设施建设项目的绩效评价受到各国政府的高度重视。传统的基础设施建设项目投资和管理都是由政府部门承担，这样不但加重了政府财政负担和融资风险，同时也使基础设施的建设和运行效率受到极大的影响。这是在世界各国都普遍存在的问题。近些年经济的高速发展使各国对基础设施建设的需求逐渐增大，政府的经济实力不足以支撑基础设施建设的需求，同时建设和运营效率低下，资源使用效能不高。
在这种背景下，各国政府纷纷进行改革，寻找一种有效的解决途径。二十世纪七十年代，国际经济环境大萧条，在财政赤字与沉重债务压力下，部分国家着手改革基础设施供应模式， 并积极寻求私营投资，以求减轻基础设施建设负担。1992年，英国最先应用了PPP模式。智利于1994年也引进了PPP模式用于提高基础设施的现代化程度。1997年，葡萄牙也引入该模式，应用于公路网、医院、铁路及地铁的建设。2004年，巴西引入PPP模式用于公路、铁路及港口和灌溉工程的建设。采用PPP模式建设基础设施项目的方式较传统的方式具有极大的优越性，如消除费用的超支，转换政府职能，减轻财政负担，投资主体的多元化等。
2 国外PPP模式发展综述
PPP模式在全球范围内的公共工程的建设和运营中获得了广泛的应用，被认为是改善公共部门绩效的创新模式，已经成为一种趋势。目前，欧洲、美国、澳大利亚等国家在发展PPP模式方面处于领先地位，并形成了规范文本和合同指南，而在大多数的发展中国家，PPP模式尚处于探索阶段，其法律基础和风险体系都不够完善。
2.1 PPP模式在欧洲的发展
欧盟委员会（European Commission）在1997年6月政策文件（AGENDA 2000）为PFI的发展提供了多份建议，特别是提高公共/私营部门采购过程中的采购效率；2003-2004年度欧盟则出台了多份文件促进PPP模式在欧洲的发展。C Low，D Hulls和A Rennison（2005）\用实证研究的方法，研究了苏格兰64个PPP项目的绩效，把PPP项目的绩效指标绩效水平与非PPP项目相比较，分析了PPP项目绩效水平高低的原因。Henjewele等（2012）在对学术文献和政府报告和政府文件进行梳理的基础上，通过问卷调查对影响英国私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）项目VFM的因素进行研究。W Zou等（2014）采用关键绩效指标法从项目管理、利益相关者和合同管理三个维度研究了英国，西班牙，葡萄牙和希腊四个欧盟国家的PPP模式。F Villalba-Romero和C Liyanage（2016）选取29个PMS指标和9个KPI指标，对欧盟13个PPP公路项目进行了绩效评价。
2.2 PPP模式在美国的发展
很多国家已经或正在努力通过立法保障PPP模式的合法地位时，在美国，PPP模式已经在很多领域广泛应用，涉及水利建设、垃圾处理、教育、医疗、低收入保障房建设等各个领域。H Iseki和R Houtman（2012）认为在美国由于每一个PPP项目的独特性和当地条件的限制，PPP项目的评价框架没有一个通用的模式。AA Aziz和H Nabavi（2014）研究了PPP项目在美国的管理经验、规章制度、激励计划、采购谈判、采购时间费用和竞争建议。K Strong和S Chhun（2014）选取36个公路运输基础设施PPP项目案例，研究PPP项目在美国采购、特许条款和风险分担方面的治理问题。DW Ramsey和ME Asmar（2015）研究了美国1995-2013年25个完整的交通基础设施PPP项目的成本和进度的优越性。
2.3 PPP模式在澳大利亚的发展
澳大利亚政府在1995年4月采纳了国家竞争政策（National Competition Policy，NCP），要求澳大利亚联邦和州在各个部门，如基础设施发展上引入竞争。CF Duffield（2008）对25个PPP项目和42个传统基础设施项目的采购时间和成本进行比较分析研究。AA Javed，PTI Lam和PXW Zou（2013）研究了新南威尔士、昆士兰和Victoria（新南威尔士）澳大利亚三个洲的PPP项目，表明PPP项目有利于减轻政府财政负担和合理分配风险，能够适应未来经济环境的变化。AA Javed，PTI Lam和APC Chan（2013）以医院为研究的背景，借鉴澳大利亚和英国的成功的PPP项目经验，建立了以输出为导向的PPP项目综合评价基础框架模型。T Liu，Y Wang和S Wilkinson（2016）采用文献综述法、半结构式访谈法和问卷调查法三种方法从7个维度确定了14个关键因素研究PPP项目在澳大利亚和中国投标的有效性和效率的关键因素的比较分析。
2.4 PPP模式在发展中国家的发展
近年来，发展中国家对大型基础设施项目建设需求与日俱增，PPP模式在发展中国家慢慢流行起来，但是受本国经济体制的限制，大多处于探索阶段。T Quoc Cuong（2010）认为越南政府应努力改善金融市场、管理风险的能力，利用BOT民间参与立法和监管方案。Albert P.C.Chan等（2011）对以往文献中论及的中国PPP项目风险因素进行了总结，通过问卷调查的方式计算出各风险因素的显著性指标，并将风险合理的分配给公私双方。V Srivastava（2015）认为由于印度的价格体系、监督机制和法律保障都不够完善，PPP模式在印度的实施不能达到预期的目标。
总之，国外发达国家由于其市场经济成熟，政治承诺和法律环境稳定，流程更透明等原因，PPP模式得到较好的运用和发展，而在发展中国家的发展尚处于探索阶段，其价格体系、监督机制和法律保障都有待完善。
3 国内PPP项目绩效评价综述
我国PPP模式的发展可以分为三个阶段。开创性阶段（20世纪末至2003年）：以弥补基建投资资金缺口为主要目的，缺乏良好的制度性环境。现代意义发展阶段（2003年至2013年）：缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。新一轮热潮（2013年以后）：PPP模式的制度化建设提上议事日程，一系列顶层设计的逐步推进，有望形成由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架。2015年11月底，国家发展改革委公开推介的第一批1043个PPP项目中，已签约项目达到329个，占推介项目数量的比例为31.5%。截止到2016年9月30日，财政部政府和社会资本合作中心入库项目已达10471个，入库项目金额超过12万亿元。PPP项目已成燎原之势，形势可喜，遍布全国各个省区，涉及行业有能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技等19个子领域。
近些年来，随着基础设施PPP项目的大力推进，我国学者对基础设施PPP项目绩效评价的研究不断深入，他们引进国外基础设施PPP项目绩效评价的先进的理论和成熟的经验，来指导我国的PPP项目建设。其中典型的研究方法有：关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法等，为我国基础设施PPP项目的绩效管理的进一步发展奠定了有利理论基础。
3.1 关键绩效指标法
孙慧等（2012）综合考虑PPP项目中的独立监管机构、私营机构、政府部门和社会公众等利益目标的基础上，提出了9个测量PPP项目绩效的关键指标。袁竞峰等（2012）选取48个PPP项目绩效指标，构建PPP项目的KPI概念模型，采用问卷调查法来判别这些指标的重要性，为PPP项目绩效研究提供坚实的理论基础。袁竞峰等（2012）对48个绩效指标进行进一步分析，为政府监管PPP项目识别出41个KPI，并分析了指标分组之间的关系，为PPP项目绩效提高提供了可供参考的重要依据。王超等（2014）从PPP项目的立项、投招标、特许权授予、建设、运营、移交六个阶段出发，分析提取出58个关键绩效指标，建立PPP项目绩效评价指标体系，为具体项目绩效评价的实施提供可供参考的依据。
3.2 平衡计分卡法
郑志林（2008）基于平衡计分卡理论，从社会公众维度、社会效益维度、内外部流程维度和财务维度构建准经营性基础设施PPP模式的绩效指标体系，并结合北京地铁四号线项目进行实证分析。王玉梅和严丹良（2014）建立项目环境、 利益各方满意度、 财务能力、 内部控制管理、 创新与成长性五个维度的平衡计分卡评价体系。周一春（2016）借鉴平衡计分卡的原理，从财务、内部流程、顾客、学习与成长四个维度出发，构建PPP项目绩效评价指标体系，提高PPP项目执行过程中的绩效水平。王 瑜和郭佩含（2016）引入平衡计分卡的思想，从BSC的财务维度、利益相关者满意度维度、内部流程维度、学习与成长维度总结35个初步指标来评价污水处理项目的绩效。汤秀英（2016）以相对独立的第三方为评价主体，建立以财务能力、顾客角度、内部经营流程、学习和成长的平衡计分卡四个维度的PPP项目绩效评价体系。
3.3 数据包络分析
袁竞峰（2009）构建了含有标杆限定域的PPP项目施工和运营期绩效评价DEA模型。程言美（2016）运用DEA法选取5个投入指标和7个产出指标构建了水环境PPP项目绩效评价指标体系，并以清水入江的26个子项目为例进行实证分析。唐祥来和刘晓慧（2016）基于四阶段DEA方法，估计2005-2013年间我国省际公共服务PPP供给效率水平。
3.4 层次分析法
姜立法（2008）x用层次分析法作为PPP项目绩效评价指标权重确定的方法，处理指标数较多、无法直接给出准确的权重值的情况。李伟丽（2011）基于层次分析法，从质量控制水平、成本控制水平、进度控制水平、各方满意度情况、项目可持续发展五个方面构建绩效评价指标体系。兰兰和高成修（2013）选取财务、内部流程、学习与成长和顾客四个准则因子构造PPP项目的层次结构模型，设计绩效评估指标体系。杨扬（2013）以梯形模糊AHP决策方法评价PPP项目绩效任务重要性系数中投入资源价值、任务复杂性和风险三个指标的评价值。
3.5 物元分析法
赵新博（2009）综合利用关键绩效指标法和物元分析法，通过建立多指标性能参数的评判模型和关联函数进行评判，以定量的等级表示绩效的结果。刘晴（2015）基于层次分析法和物元分析法，从PPP项目的投入、过程、结果以及项目的整体影响等四个层面按照不同阶段的重点来构建项目的绩效评价指标体系，并在各期确定一定的经典域与节域。易欣（2015）采用平衡计分卡法和物元分析法相结合，从项目盈利能力、公众满意度、个人学习效果和组织学习效果四个维度构建了城市轨道交通PPP项目知识转移绩效评价的新模型。
总体而言，我国现有针对基础设施PPP项目绩效评价的相关研究，重点集中在指标体系构建和评价方法等方面，所构建的大都是单方面指标体系，系统性和整体性稍显不足。当前国内的基础设施PPP 项目的建设热潮在客观上推动了理论方面的研究，不少学者采用关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法等不同的方法，对其进行了较为深入的研究。这些研究为本文的绩效指标体系和模型的建构提供了一定的借鉴与参考。
4 结束语
目前我国关于基础设施PPP项目的研究，就研究内容而言，主要是融资模式，风险管理，绩效评价，实施过程，补偿机制，责任分配，价格因素，激励措施等。对于基础设施PPP项目绩效评价方面的研究，主要集中在绩效影响因素分析和评价指标体系的构建，由于基础设施PPP项目建设周期长，投资大，涉及主体多，考虑到资料的完整性和数据的可获得性，大多数学者只注重定性分析，而缺乏定量分析。关于基础设施PPP项目绩效评价所采用的方法主要有：关键绩效指标法、平衡计分卡法、数据包络分析、层次分析法、物元分析法、问卷调查法等等。多数注重静态的研究方法，而没有把PPP项目放到系统中去研究，难以反映项目真实的绩效状况。因此，如何选用定性与定量相统一，静态与动态相融合的方法对基础设施PPP项目进行合理的绩效评价，提高PPP项目在建设和运营过程中的绩效水平，从而实现项目最终战略目标，就成了亟待解决的问题。
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PPP模式发展背景
当前，我国地方政府存量债务高企，很难继续满足民众不断增长的对公共基础设施的需求。政府部门与社会资本合作参与建设基础设施将是未来城镇化建设、城市基础设施提供的主要方式，这也对于缓解地方政府债务压力有较大作用。
为进一步规范PPP项目发展和运营，发改委了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）公开征求意见的公告，财政部公布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（以下简称《通知》），同时PPP项目合同指南（试行）。《通知》中明确指出了政府作为监督者和利润调节者的角色，既要合理保障社会资本的回报率，同时也要兼顾政府财政负担和公共项目的社会公益性。未来，《办法》的出台也将进一步规范PPP的运作与管理。
PPP模式的出现为社会资本参与公共产品服务创造了条件。现阶段，地方融资平台发展受限，商业银行信贷将瞄准PPP市场，为其提供融资服务。同时，拥有“金控集团”背景的中信、平安等银行还将搭建PPP金融服务平台，发挥自身集团优势。
PPP模式优劣分析
PPP模式下，政府负责监督，私人部门负责全程的设计、建设和运营。其主要优点有：首先，政府部门和私人部门的合作，有利于发挥私人部门的管理优势，提升公共基础设施的运营效率，对于政府而言，则有利于减轻政府在基建投资中的债务压力;其次，政府与私人部门共同参与，共担风险，政府通过利息贴现、补偿等机制保证私人部门的收益，提高私人部门参与的积极性，促进投资主体的多样化;最后，宏观经济环境表明，房地产投资增幅下滑至12.5%，基建投资增速上升，这源于“一路一带”、环保产业、新型城镇化建设等带来的大量基建投资机会。未来一段时间，基建投资将成为中国经济增长的主要动力，在政府债务高企的情况下，社会资本的参与将有效减轻地方政府压力，同时也将拓宽社会资本的投资领域，活跃民间资本，实现公私双赢。
PPP模式本身也具有一定的缺陷，主要包括：首先是如何处理利润分配。社会资本以利润为目标，而公共基础设施以公益性为目标，二者具有一定的矛盾性，而政府在其中充当的正是利润分配者的角色，促进社会资本的参与必须为社会资本提供良好的回报。这也是PPP模式能够维系的重要前提，国内成功的PPP案例是“北京地铁四号线”，失败的案例是“鸟巢”。后者之所以失败，原因在于“鸟巢”承担了较多的社会公益责任，而后续的商业运营受到诸多限制;其次是政府的信用风险。PPP模式下，地方政府信用与社会资本的收益密切相关，地方政府违约或无法兑现收益承诺，将使私人部门遭受较大损失。
PPP模式分类与特点
根据融资模式、项目运营管理、收入分配等因素，可以将PPP模式分成不同的种类，表1显示的是PPP模式的主要分类与特点。其中，BOT模式是标准的PPP模式，项目过程权责明晰，政府的责任主要是监督。为保证私人部门项目收益，政府会向其提供一定的投资补助、担保补贴和贷款贴息等;BT模式是建筑行业经常使用的PPP模式，由于政府承诺负担项目期间的融资利息支出，因此私人部门和银行参与的积极性很高;BOO模式最大的特点是项目最终归私人部门所有，政府负有长期的监督责任;与BOO模式相对的是BOOT模式，BOOT模式下，私人部门对项目拥有一定期限的所有权和经营权，但并不是长期拥有（见表1）。
不同项目需要以及不同模式特点的影响，BOT模式是经营性项目的最佳选择，经营性项目可以保证私人部门获取可预期的收益，非经营性项目适合采用BT模式，比如医院、学校教学楼，以及道路、桥梁等基础设施建设。不同的PPP模式，其风险分配有所区别：BOO模式私有化程度最高，因此私人部门承担的风险最高，其次是DBFO模式、BOOT模式和BOT模式。风险分配的另一端是收益分配，政府在PPP运作过程中充当监管者和利润分配者的角色，既要保证项目回报率对社会资本具有吸引力，又要考虑公众公益性的需要，避免“与民争利”。PPP模式比较见表2。
银行参与PPP项目的模式选择
当前，新型城镇化PPP项目如火如荼，作为其主要资金来源的地方融资平台发展越来越受限制，国务院“43号文”的出台降低了商业银行针对融资平台新增贷款的安全性，为此商业银行也在积极寻找其他贷款投向，PPP融资模式将成为新的贷款投向。与传统贷款人角色不同，商业银行在PPP项目中将担当综合化的融资服务咨询机构，一方面，银行为PPP项目提供良好的金融资源，包括贷款、投行、保险、信托等;另一方面，银行业将积极为项目提供设计和开发等顾问、咨询服务。PPP模式的一般融资结构如图1所示。
投贷模式
投贷模式是指商业银行通过发放贷款和运用投行资金的形式满足PPP项目的融资需求。发放贷款使得商业银行成为PPP项目的债权人，投行资金的介入使得商业银行成为PPP项目的股东，在此过程中，商业银行既可以获得利息收入，也可以获得股息收入，这有助于调节银行收入结构。同时，贷款和投行资金联动可以降低银行大规模贷款带来的风险，投行资金参与也为银行更好地参与PPP项目运作提供了良好的契机。
与一般商业银行相比，中信银行拥有控股金融集团背景，中信集团联合中信银行、中信证券、信托、地产、咨询、基金等子公司，召开“中信PPP模式合作论坛”，组建中信PPP联合体，形成了由中信集团牵头，各成员公司联系人负责的模式，实现日常事务、项目信息的共享。具体运作过程中，中信银行提供项目融资、银团贷款、并购贷款、股权投资、对接险资、理财融资，以及票据和债券等产品。为应对PPP项目运作需求，中信银行形成了“总分支”的三级联动体系和前中后台部门之间协同配合的机制，并专门针对PPP项目成立了领导工作小组。
从全球来看，在公共基础设施投资者当中，保险公司、资管公司和公共养老金充当了主要角色，非银行金融机构发挥更大作用，参与深度更高。大型基建投资项目能够带来相对稳定的现金流和较高收益率，最重要的是能够实现风险对冲，长期低风险可以对冲其他投资项目。在银行业“大资管”时代来临、金融自由化前景可期的情况下，商业银行可以通过非银行业务更多地参与PPP项目。拥有多元化优势的工商银行、交通银行、平安银行、中信银行等将拥有更多机会。
首先，信贷和资金服务是中信银行第一要务，利用表内和表外资产为PPP项目提供融资;其次，中信银行担任PPP项目顾问，发挥集团优势，协同集团下属公司信托、咨询、基金资源等为PPP项目提供设计和融资方案;最后，发挥金融机构优势，充当PPP项目组织和撮合方，在PPP项目中，商业银行从传统的信贷服务机构转变为综合性的服务提供商。中信银行为PPP提供的金融产品如图2所示。
贷款模式
2008年以来，地方政府通过地方融资平台举债刺激经济发展，使得地方政府债务高企，中央政府多次调研政府债务情况，并明确未来将集中清理地方债务，优先集中力量偿还到期债务。而另一方面，我国新型城镇化刚刚起步，预计未来六年将释放42万亿元的资金需求，在地方政府融资受限和偿还能力受质疑的情况下，商业银行将失去一大贷款投向。PPP模式的发展在满足新型城镇化所需基础设施的同时，也为商业银行提供了新的贷款投向，PPP模式将成为城投债的替代和延伸。
以北京地铁4号线项目建设为例，北京地铁4号线分为A和B两个部分，A部分为土建工程部分，投资额为107亿元，B部分为机电项目，包括地铁车辆、售票系统等，投资额为46亿元。B项目由特许经营公司――北京市京港地铁有限公司负责建设运营，该公司是由港铁股份、首创股份和京司共同出资设立，其中，港铁股份和首创股份的股份占比分别为49%和2%。该项目规划时间分为建设期和特许经营期，2004～2009年为建设期，2009～2034年为特许经营期，30年特许经营期结束后，北京地铁4号线将归政府所有。
京港地铁有限公司收入来源包括车费和广告收入，同时京港地铁需要租用A项目的资产，政府承诺如果地铁人流量达不到预计目标，政府将降低A项目的租金，弥补京港地铁收入;反之，如果人流量超出预期，政府将提高租金，防止“争利于民”和超额利润。该项目的融资模式是京港地铁注册资本15亿元，剩余资金来自银行无追索权贷款，期限为25年，利率为5.76%，该利率介于十年期国债收益率和一般商业贷款利率之间。
京港地铁4号线是成功PPP项目的典型代表。社会资本和政府合作提供公共服务，既保证了项目的公益性，也照顾了社会资本的利润。商业银行在特殊目的载体（SPV）组建过程中提供了无追索权或者有限追索权贷款，期限长、利率低。整个项目有良好的人流量保证，因而利润稳定，且银行贷款的安全性较高。在具体信贷模式上采取了项目融资、银团贷款、并购贷款等方式。
借道银行理财模式
《商业银行理财业务监督管理办法（征求意见稿）》显示，监管层有意鼓励银行理财资金服务实体经济，虽然明确限制商业银行层层嵌套通道，但是商业银行通过信托等通道参与项目投资仍然是可行的。银行理财产品参与PPP项目主要是通过与信托公司等金融机构合作，由银行募集资金，信托公司负责投资PPP项目。银行理财资金进入PPP项目主要通过项目公司增资扩股或者收购投资人股权，并作为机构投资人股东，获得固定回报，期间并不承担项目风险，只是名义上的股东。退出时有股权转让和直接减资两种方式，股权转让是指项目公司支付股权受让金，而直接减资是由银行支付给信托公司资金，然后返还给银行理财账户，程序相对复杂。
风险控制是主要考虑的因素，由于银行理财资金或者信托作为机构投资人股东参与PPP项目，虽然是名义上的股东，但是仍然面临诸如政府信用、项目失败等特殊风险，因此银行和信托在执行前，需要既做好尽职调查，规避项目法律风险和经营风险，又要确保项目担保的可靠性，在最坏的事情发生的情况下，减少损失。
资管计划也可以参与到PPP项目中，途径之一是理财直接融资工具。理财直接融资工具是指由商业银行设立，直接以单一企业的债权类融资项目为投资方向，由中央国债登记结算有限责任公司统一托管，在银行间市场公开交易，在指定渠道进行公开信息披露的标准化投资载体，目前购买人主要是商业银行资管计划。理财直接融资工具具有标准化、可流通、充分信息披露、程序简单等优势。此举有利于打破商业银行理财业务的刚性兑付问题，从而更好地服务实体经济。理财资金参与PPP项目如图3所示。
资产证券化
PPP资产证券化是指以项目未来收益权或特许经营权为保证的一种融资方式，因此资产证券化主要适合经营性项目和准经营性项目。由于PPP项目具有以下特点，因此资产证券化是一种安全的融资方式。
首先，由于PPP项目多是公共基础设施项目，面向全体公民，受众面比较广，而且需求弹性小，价格稳定，因此PPP项目可以带来稳定的现金流。其次，现金流可以预测。PPP项目通过收费方式收回前期投资，在项目开始前可以对项目进行充分尽职调查，而且公共项目由于使用价格稳定，所以其现金流可以很好地被预测。最后，项目安全性高。公共基础设施项目是品质较高的资产，而且风险在政府和私人部门之间被合理分配。
银行参与PPP项目的资产证券化，一是可以通过信托等通道，用表外资金购买PPP资产证券化产品，且产品有较好的安全性、长期性等特点，可以调节银行理财产品或资管计划的风险和久期;二是银行非银业务部门可以参与PPP资产证券化的产品设计和承销。
其他融资方式
股权融资。该模式由银行撮合组成产业投资基金，产业投资基金投资者由机构和个人组成，然后参与PPP项目公司的股权。股权融资模式如图4所示。
保理融资。保理融资是指保理商买入基于贸易和服务形成的应收账款业务，服务内容包括催收、管理、担保和融资等。保理融资用于PPP项目时，一种方式是PPP项目公司将其在贸易和服务中形成的应收账款出售给商业银行，由商业银行拥有债权，并负责催收，此时PPP项目公司通过保理业务融资;另外一种方式是PPP项目公司的交易对手方在与PPP项目公司的贸易和服务中，形成应收账款，贸易商将债券转让给银行，由银行向PPP项目公司催收账款。
融资租赁。PPP项目公司与租赁商签订合同，由后者负责采购设备，然后租给PPP项目公司，此时租赁商拥有PPP项目公司的一项债权，租赁商将其转让给商业银行，并由商业银行负责向PPP项目公司收取租金。
总结
PPP模式方兴未艾，它将成为我国新型城镇化建设的重要模式之一，未来几年将释放数万亿的资金需求，PPP项目也已经成为继地方融资平台之后商业银行的又一大贷款投向，有利于银行同时发挥“商行+投行”的优势。利好银行信贷业务、理财资管业务和投资银行业务。
相比较一般商业银行而言，大型国有商业银行和拥有金融控股集团背景的商业银行更具竞争力，大型国有商业银行拥有充足的信贷资源，具有丰富的项目运作经验，拥有成熟的风险评估和调查体系;中信银行、平安银行等具有金控集团背景的商业银行，不仅拥有专业的服务团队，而且具有丰富的项目运作经验和资源，在集团联动下，成立PPP项目联合体，充分发挥协作效应，可以为PPP项目搭建一体化金融平台，成为PPP项目的牵头人。
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摘要：审计工作的开展可以发现企业存在的问题，对企业的运营进行监督，保障股东和社会公众的权益，在企业管理中和企业运营的过程中起着非常重要的作用。PPP模式是我国近几年大力推行的融资模式，每年有很多项目是通过PPP方式进行融资的。虽然PPP模式的发展速度很快，但是在PPP项目审计方面仍然存在问题。基于此，本文首先对PPP模式和PPP项目审计进行了概述，然后剖析了PPP因为制度不健全而面临的问题，并且以项目公司的角度提出了应对审计的措施。
关键词：PPP项目；审计；问题；实施路径
引言
邹平铁路货运专用线位于淄博市周村区和滨州市邹平市境内，建设内容为货运铁路专用线和物流中心货场。线路全长27.917公里，I级双线铁路，牵引质量5000T。项目概算总投资61.7亿元，建设工期2年。依据工作职能，邹平市人民政府（下称“邹平市政府”或“市政府”）授权邹平市铁路工作办公室（下称“市铁路办”或“铁路办”）作为本项目实施机构。社会资本方包括中铁十局集团有限公司、中铁三局集团有限公司、中铁资本有限公司，本项目总投资61.7亿元，合作期限30年，其中:建设期2年，运营期28年（中铁十局和中铁三局各承担总体工程费用的50%）。以此为背景，介绍了在PPP项目审计过程中发现的问题，以及应对办法。
一、PPP模式与PPP项目审计概述
（一）PPP模式内涵
PPP模式，是由政府和社会资本在公共基础设施领域合作的一种项目运作模式。其以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。在项目运作模式下鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。PPP项目改变了政府的主要职能，并且减轻了政府的财政负担，同时促进了投资主体的多元化，通过PPP项目政府部门和民间部门可以取长补短、风险共担，有利于国家的工程建设。
（二）PPP项目审计
PPP项目的操作流程主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个部分，因此PPP项目审计工作也应该从这五个方面着手。项目识别是指政府对项目进行评估和筛选，并判断选中项目是否能够采用PPP模式。该阶段的审计工作主要是对项目的前期立项和判断过程的审计。项目准备是指对批准的项目进行准备工作，包括管理机构组建、实施方案编制、实施方案审核等。该阶段的审计工作主要是对实施方案的审计。项目采购是指项目实施结构按照项目要求选择社会资本方。该阶段主要是对采购程序和采购资料的审计。项目执行时PPP项目真正实施的过程。该阶段主要是对该阶段主要是对实施中存在风险、是否按照合同方案执行、融资方案是否合理等方面进行审计。项目移交是指政府机构收回约定的项目资产的阶段。该阶段主要对移交的项目性能进行测试、移交完成后对成本效益、绩效评价等部分进行审计。
二、PPP项目因为制度不健全面临很多审计问题
因为项目公司成员或者股东是由各个社会资本指派的，在项目管理制度方面难免会出现缺漏。而各项管理办法的不全面等问题就会导致PPP项目在审计的过程中出现漏洞，无法确认项目投资。尽管现阶段我国已经出台了很多关于PPP项目建设与管理的政策条款，但是在PPP项目审计方面相应的规章制度尚不健全。PPP项目建设由社会资本与政府投资并举，究竟以谁为主还要看具体的股权分配，从严格意义上讲，关于PPP项目的审计在《审计法》中的规定尚不明确。同时在其他相关的法律条款中也没有明确针对PPP项目的会计核算、审计以及管理方面的条款和规定。因此，目前的PPP项目审计只能依靠国家的政策进行指导，或者按照一般项目审计制度开展PPP项目审计工作，这样严重影响了PPP项目审计效果与质量，从而使社会资本无法确定该项目是否符合PPP项目投资标准。
三、如何更好的完善PPP项目合法合规，如何应对审计
（一）对审计合同识别偏差
审计部门对于项目公司的审计范围较广，不仅审结果，还审过程。以邹平货运铁路项目为例，预计审计的主要内容包括：设计变更、现场签证、索赔等费用审批手续是否齐全、基础资料是否规范，索赔事项的时效是否合理、资料是否完整性、事由是否清晰、费用及工期确定是否符合合同约定，通过审计计算并核定工程量的真实性、正确性，对合同内未完成的工程进行核实和审定，重点审查工程量的变更有无按规定报批，有无经监理工程师及建设单位的批准。由此可见，除了结果，过程证据、文件的支撑也在审计范围之内。如果缺少了相关证据文件，相信审计很难给出肯定的结论。所以，项目公司就要用审计的标准来要求自身的各项工作，一劳永逸，更加高效。
（二）做好竣工验收的准备
对外准备，是指根据竣工验收的要求，确认是否已经完成了图纸和合同约定的各项内容、有没有完整的竣工验收档案资料、要求整改的各项工作是否已经整改完成、规划消防环保等部门出具的验收认可文件、工程质量保修书等。除了提前准备以上验收条件外，还应将项目现场收拾干净、整洁，充分作好现场验收准备。除了以上准备工作，在竣工验收前，还应该和后端运营团队进行沟通，明确运营需要的条件，并且确认现有的条件是否能够满足运营的要求。项目公司承担投融资风险、建设风险、运营风险，因此必选对全生命周期进行统筹考虑，全面负责，不能有遗漏。
（三）准备结算材料，并进行决算跟踪
竣工验收过程中还要对已经完成的项目进行结算，项目公司应要求施工总承包单位及时提交工程结算材料，在此基础上对二类费、建设期利息等进行确认，完善好项目公司的结算资料，并根据PPP项目合同的约定提交审计。项目公司要对结算资料进行逐项核对，并确认结算依据，以保证结算工作依据充分、证据完整，满足审计的要求。决算审计是一个持续的过程，可能会持续很长周期，项目公司要提前做好安排，明确责任人并对决算审计进行定期跟踪，一是和实施机构保持沟通，要求应根据合同约定的时限完成审计，二是和审计单位保持沟通，及时对审计单位提出的问题进行解答、回复或澄清，保证不因自身的原因导致审计工作阻滞，同时也是对审计单位的跟踪督促，保证审计工作正常推进。PPP项目的总投资应该以决算审计的结果为准，总投资金额是未来运营期计算回款的基数，因此决算审计工作和回款工作密切相关，这就要求项目公司必须重视，必须专人跟踪、专人落实、限时完成，不得懈怠。
