土地复垦条例范文1
关键词：土地复垦；政策法规；对比分析
0 引 言
耕地是人类赖以生存的基础和保障，我国作为世界第一人口大国，人均耕地仅为0.1hm2，不足世界平均水平的一半。然而，为满足经济的快速发展，土地和能源的适应性、需求性开发利用对土地带来了前所未有的挑战。土地保护面临严重挑战，使人们认识到土地复垦对于恢复土地资源、保障耕地红线、解决人地矛盾和恢复生态环境的重要性。
20世纪70年代以来，国内外丰富的土地复垦实践经验表明，土地复垦事业是一项政策性强、涉及范围广的综合性任务。本研究通过阐述我国土地复垦政策的发展过程，分析不同时期政策转变的条件，来简介我国土地复垦政策的特点及发展。并通过与国外已有土地复垦政策对比，探讨目前我国复垦政策的不足，并基于国内外成功的土地复垦实践经验，探讨我国现有土地复垦政策的发展方向。
1 土地复垦的定义
随着土地复垦法律法规的不断更新和完善，土地复垦的定义也随之改变，涵盖范围越来越广，定义越来越清晰：1988年颁布的《土地复垦规定》（以下简称《规定》）定义土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动；而2011年颁布的《土地复垦条例》（以下简称《条例》）对土地复垦进行了重新定义和范围界定，即除了生产建设过程中损毁的土地外，还包括自然灾害损毁的土地。
2 我国土地复垦发展的关键政策法规
20世纪50年代开始至今，我国土地复垦事业经历了零散——有组织有计划——较健全法规监管的过程，标志我国土地复垦事业发展的最明显标记即为同一时期相协调的土地复垦政策法规：1988年《土地复垦规定》的颁布，标志着我国土地复垦事业告别无组织、零散阶段，步入有组织和计划的复垦阶段，但法律性和约束性较弱；1998年《土地管理法》的第4次修订，在法律层面上明确了土地复垦的定义及复垦的强制性，标志着土地复垦初步步入法律层面；之后国家相关部门颁布的有关土地复垦方面的政策法规，主要是围绕明确复垦对象、确定复垦责任人及受益人、提高土地复垦的监管力度等方面，细化和明确了土地复垦工作，加快了我国土地复垦前进的步伐，但土地复垦的管理趋于涣散，急需具有法律效力、专门性质的政策法规；时隔23年，2011年《土地复垦条例》的颁布，明确了土地复垦的内涵、原则、责任、激励措施和法律责任，标志着我国土地复垦事业进入有法可依、有法必依阶段；为了加强《条例》的实施力度，2013年国土资源部颁布了《土地复垦条例实施方法》，强化了《条例》的具体实施方法，保证了土地复垦的有效实施。
3 我国目前土地复垦政策法规
目前我国土地复垦工作遵循的是2011年国务院颁布的《条例》、2013年1月开始实行的《条例实施方法》和其他一些土地复垦方案编制、工作监管方面的政策法规。这些法规的日渐健全，标志着我国土地复垦进入制度化、标准化和法制化阶段：
（1）法律依据为《中华人民共和国土地管理法》，有法可依，有法必依；
（2）土地复垦定义是对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动；
（3）土地复垦应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理等原则，并且复垦的土地应当优先用于农业；
（4）明确土地复垦监管部门，分级监管区域土地复垦工作；
（5）遵守土地复垦国家标准和行业标准编制土地复垦方案；
（6）鼓励和支持土地复垦科学研究，推广复垦技术，激励单位和个人进行土地复垦工作。
（7）土地复垦方案和具体实施都要按照国家相关规定进行验收。
3.1 生产建设活动损毁土地复垦政策
（1）复垦对象：采矿造成的挖损、塌陷、压占等损毁的土地，能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设临时占用所损毁的土地；
（2）复垦责任主体：遵循“谁损毁、谁复垦”的原则，由生产建设单位或个人负责复垦；
（3）按照相关规定编制复垦方案，报送、审批；
（4）按照复垦方案进行土地复垦，履行复垦责任人的义务，并定期汇报土地复垦进度，接受有关部门的检查和监督。
3.2 历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦政策
（1）复垦对象：由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁土地，自然灾害损毁土地；
（2）复垦责任主体：县级以上人民政府负责组织复垦；
（3）县级以上人民政府国土资源主管部门对损毁土地进行调查评价、土地复垦专项规划、上报审批、组织实施；
（4）损毁土地复垦按照项目实施管理，安排专项资金、编制土地复垦设计书、上报审查、公开招标、监督施工、评价验收；
（5）可以按照“谁投资、谁受益”的原则，吸引社会投资复垦，并政府部门给予相关扶持和鼓励。
4 土地复垦政策法规对比分析
我国土地复垦事业发展的最主要的两个转折点即1988年《规定》和2011年《条例》的颁布和实施。本文从两法规颁布背景、目的、意义、基本原则及法律责任等方面对两法规进行对比分析得（见表1）：
（1）《条例》所规定的复垦对象更全面，范围更广泛，跨越时间比较长，既包括人为损毁土地，也包括自然灾害损毁土地，而《规定》所定复垦土地仅人为损毁土地；
（2）《条例》把恢复农业作为优先，注重保护农业用地的重要性；
（3）《条例》应用专门章节进行法律责任论述，把土地复垦推向了法律的高度，注重复垦活动的监督和管理，并设定了比较详细的处罚条例，可操作性强。
5 我国土地复垦政策法规存在的差距
5.1 政策法规存在的差异
（1）《规定》的出台虽然让土地复垦走向系统化和组织化，但法律效力较弱，约束性和实践性较差；《条例》的出台又弥补了我国土地复垦事业的法律层面，但就我国法律系统来讲，《条例》属行政范畴，且条文相对原则性，真正法律效力较弱；
（2）美国拥有专门的土地复垦监管部门，执行土地复垦法和监管全国的土地复垦活动；而中国虽有土地复垦专属法规，却没有专门的监管部门，而是由国土资源管理机关的耕地保护部门管理复垦工作，然而土地复垦工作涉及土、矿、农、林及环境等多个方面，致使土地复垦工作效率低、监管力度大；
（3）虽然《条例》规定历史遗留和自然灾害损毁土地由县级以上人民政府组织进行复垦，但是经费的来源和分配没有清楚注明；美国设立了专门的“复垦基金”，其来源包括企业征收费用、复垦余款、社会各界捐款和其他款项，并由内政部部长管理和分配等；
（4）虽然《条例》第9条明确指出，国家鼓励和支持土地复垦科学研究和技术创新，推广先进的土地复垦技术，国家也对土地复垦的科技创新提供了一定的便捷，但这远远不够，土地复垦事业是一项艰巨而又造福于未来的重大科研项目，需要国家提供更多方面的支持。
5.2 政策法规建议
基于我国现有土地复垦政策法规存在的缺陷，本文提出几点建议：
（1）建立专门的土地复垦管理机构，遵循《规定》要求，按照《办法》实施对土地复垦工作进行监督和管理，并在各个管辖区域设立分机构，实行垂直领导，提高土地复垦工作的监管力度和工作效率；
（2）建立专门的土地复垦基金，并且由专门机构监管，之外要发挥《条例》的激励作用，按照“谁复垦、谁受益”的原则吸引社会投资、捐款，作为历史遗留和自然灾害等损毁土地的复垦资金来源；
（3）建立健全生产建设单位复垦资金计算标准及保证制度，并做好相关的监督管理；
（4）加强土地复垦工作的监管力度，严格按照《条例》实施土地复垦工作，对违反《条例》规定或不积极组织复垦工作的企事业单位或个人按照《条例》相关规定进行处罚，情节严重的，追究刑事责任；
（5）建立具体的土地复垦科技创新保障措施：充足的研究资金，专业的学术团体，专门的研究机构等。
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土地复垦条例范文2
1.古生物化石产地土地复垦的重要性及其特点 1.1化石产地土地复垦的重要性 土地复垦是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可利用状态的活动。通常所说的“土地复垦”多指“矿区土地复垦”，古生物化石产地的土地复垦虽鲜有提及，但其必要性和重要性不容忽视。古生物化石发掘过程中和发掘后对化石产地的土地资源及其周边地区生态环境造成的破坏，主要由以下三个过程引起：一是发掘活动对土地的直接破坏，如化石发掘要剥离化石层上覆盖的土层和岩石层，从而引起土地和植被的破坏；二是发掘过程中的废弃物需要大面积的堆置场地，从而导致对土地过量的占用和对堆置场原有生态系统的破坏；三是发掘后容易造成化石产地水土流失、土地荒芜、岩石、乱石满地的荒漠化现象，出现风化扬尘、山体滑坡、泥石流等地质灾害，必然威胁到当地群众的生产和生活，影响当地社会经济的可持续发展。化石产地的土地复垦对于实现土地合理利用、增加土地的有效使用面积，恢复被破坏土地的生产力以及保护生态环境都将起着极其重要的作用。 1.2化石产地土地复垦的特点 与一般的矿区土地复垦相比，化石产地土地复垦具有以下特点：土地复垦的主体不是生产、经营性质的能源企业，而多是以科普、研究和教学为主的高校、科研院所、博物馆等事业单位，一般不具备相应的土地复垦的能力和经验，复垦效率低；土地复垦的规模小、密度大，化石发掘较之矿山开采的规模自然相差甚远，致使土地复垦的工程量也具有较大差距，然而却经常出现化石产地小范围内多家发掘单位相继进行复垦的情况，复垦工程密度大；另外，化石产地土地复垦具有重复性，由于矿产资源的开采一般是毁坏性的，土地复垦要求一次性到位，然而，化石发掘多是保护性、抢救性采掘，经常会出现同一地点多次发掘，重复复垦的现象；再则，化石产地土地复垦缺乏直接的、成熟的理论研究和技术指导，复垦停留在工程阶段。 辽宁西部地区（行政区域包括朝阳市、阜新市、葫芦岛市、锦州市所辖各市县范围，面积约20000km2）有着“世界级古生物化石宝库”的美誉，其古生物化石赋存层位具有广泛性，除了几条年轻的山脉外，到处是含化石的地层，从凌源向东到朝阳、北票、义县，长达170km，面积约6000km2的范围内有多处化石集中产地。化石采掘初期，由于管理缺失，盗采盗挖活动猖獗，土地及环境破坏严重。随着政府对化石资源保护的重视，一定程度上控制了盗采盗挖现象。然而，如今个别合法的采掘活动也因复垦不彻底，依旧对土地资源、生态环境造成了一定程度上的破坏，可谓“旧账未还，又欠新账”。 从气候上看，辽西地区多为半干旱地区，降水偏少，年降水量439—684mm，然而绝大多数地区的年蒸发量大于1000mm，土地干燥，地质薄易于蚀化，春季沙尘天气出现的平均日数高于东南部地区近6.4倍。在辽西地区进行化石发掘活动，必然会对原本脆弱的生态环境造成严重破坏。为保护并尽可能改善化石产地的生态环境，无异于给土地复垦提出了更高的要求，在保量的基础上还要保质，积极引进生态重建技术，实现被破坏土地的可持续发展利用。 2.辽西化石产地土地复垦存在的主要问题 2.1法律体系不健全 虽然，辽宁省人大常委会于2001年1月12日就通过了《辽宁省古生物化石资源保护管理条例》，成为全国第一个省级古生物化石保护管理的地方法规；随后，2001年2月14日辽宁省国土资源厅制定了《辽宁省古生物化石资源勘查采掘管理办法》；2005年，为适应新的化石保护管理形势，又对《条例》和《办法》分别进行了修订；上述法规条例对化石采掘后的土地复垦都有提及或适用，为开展土地复垦工作提供了一定的法律依据。然而，我国目前还没有一部专门的土地复垦法律，土地复垦政策法规散见在不同的法律中。正在施行的新《土地复垦条例》虽然在原有基础上进一步明确界定了土地复垦的责任主体，制定激励措施，以调动土地复垦义务人、地方政府和社会各方复垦的积极性，但仍缺少与之相配套的土地复垦标准体系，没有形成协调统一的法律体系，可操作性不强。 2.2资金投入不足 化石产地土地复垦资金主要来源于政府投入资金和采掘单位赔偿金。一方面，紧张的地方财政资金难以保证直接投向经济效益不显著的土地复垦项目上，导致历史遗留受破坏土地复垦资金难以落实；另一方面，本着“谁破坏，谁复垦”的原则，作为主要采掘单位的科研院所、博物馆等事业单位多重采掘轻复垦，能够投入到土地复垦的资金也非常有限，或选择缴纳少量土地赔偿金，或进行简单回填等不彻底复垦。因此，资金匮乏，复垦土地的增长速度赶不上土地破坏的速度，造成被破坏土地的积压，制约了土地复垦的顺利开展。 2.3复垦规划带有盲目性 目前的复垦规划大多仍在遵循传统的复垦思路：化石采掘—破坏环境（挖损、压占土地）—选择复垦方案（主要为农业或林业）—组织复垦实施，与化石采掘及土地利用规划的衔接不够紧密，缺乏对复垦资源的调查分析，复垦标准也不明确，仅做简单化处理，带有较大的盲目性。 2.4复垦技术落后 目前，化石产地土地复垦技术水平严重落后。大多只是笼统地提出复垦土地的面积和复垦措施，缺乏计算机信息系统指导下的动态规划设计，更谈不上切实可行的组织措施，相当程度上还停留在纯工程技术阶段，多是单一用途的复垦，尚未集中开展多业、综合、协调并能控制水土流失的生态复垦技术研究，致使复垦区域生态环境恢复和改善不明显，复垦的整体经济和环境效益较差。 2.5公众参与不充分 公众参与是具体土地复垦项目能够有效实施的前提条件，因为复垦事关群众的具体利益，只有获得公众的支持，复垦才能顺利进行。然而，长期以来，公众缺少合法途径介入土地复垦的决策与管理，复垦项目多由地方政府、采掘单位等组织掌控，公众基本没有发言权。采掘单位与当地群众的纠纷矛盾也成为土地复垦的障碍。#p#分页标题#e# 3.解决辽西化石产地土地复垦问题的对策 3.1完善化石产地土地复垦立法 国家层面上，应尽快修订与新《土地复垦条例》相配套的《土地复垦技术标准》，颁布相应的土地复垦操作细则，以便动态监测指导土地复垦工作的全过程；地方上，辽宁省也应根据化石产地的实际情况，综合考虑生态、经济及社会的整体效益，出台针对性的化石产地土地复垦的法规、技术标准和操作细则。 3.2建立健全土地复垦资金制度 建立化石产地土地复垦保证金制度，严格采掘许可证的取得条件。在申请许可证时，须同时提交详细的土地复垦方案，并按经专家评审通过的复垦方案中估算的土地复垦资金数额，确定土地复垦保证金。建议在制定土地复垦保证金制度时，规定严格的土地复垦的验收标准和保证金返还条件。对于没有能力进行土地复垦或土地复垦不符合要求的，由行政主管部门向社会公开招标进行土地复垦，所需费用从保证金中支付，以保证土地复垦工作的落实。对于历史遗留废弃的化石产地，要充分体现“谁投资，谁受益”的原则，多层次、多层面吸纳资金，扩大投资渠道，建立投入与收益相协调的长效机制，才能加快土地复垦的步伐。 3.3因地制宜，编制综合环境效益的土地复垦规划 编制规划过程中，应坚持源头控制、预防与复垦相结合，统一规划、统筹安排、因地制宜、优先用于农业的治理原则，首先要认真开展现场调查，了解和掌握采场的自然环境条件，拟开采的布局和复垦资源情况，然后，对化石采掘拟破坏土地进行预测分析，确定复垦方向、制定复垦目标。规划尽量兼顾生态效益、经济效益和社会效益，追求综合效益的最大化。 3.4与时俱进，提高土地复垦技术 土地复垦具有明显的多学科性，涉及自然科学、技术科学和社会科学等。科学的化石产地土地复垦技术就是要加强复垦理论技术研究，很好地将各学科中先进、成熟和在推广中的新技术融为一体，将工程复垦和生物复垦相结合，从长远的角度进行土地利用和生态环境的优化。同时，引进国外先进复垦技术，加速推进化石产地土地复垦工作。 3.5积极引导，鼓励公众参与 深入宣传化石产地保护及土地复垦等方面的政策法规，增进群众对土地复垦工作的理解和支持。动员、引导当地群众以适当形式积极参与土地复垦方案编制、实施、竣工验收等环节，并请公众参与监督复垦的全过程。 4.结论 虽然辽西化石产地的土地复垦在政策法规、理论研究和技术支持上都存在许多亟待解决的问题，但随着政府对土地资源和生态环境保护的日益重视，化石产地土地复垦已经成为一项迫在眉睫、刻不容缓的任务。因此，加强辽西古生物化石产地的土地复垦，完善化石产地土地复垦立法，建立健全土地复垦资金制度，编制综合环境效益的土地复垦规划，提高土地复垦技术，可恢复甚至改善被破坏土地及其附近的生态环境，缓解由化石发掘带来的科学研究与土地、生态保护之间的矛盾，为保障经济建设快速增长做出贡献。
土地复垦条例范文3
关键词：采煤塌陷地；复垦；投资机制
中图分类号：F832.48 文献标志码：A 文章编号：1673－291X(2008)03－0051－02
煤炭开采破坏土地的类型有三种：塌陷地、挖损地和占压地。在我国的煤炭开采生产中，造成的土地破坏以塌陷地为主，每万吨煤造成塌陷的土地面积为3～5亩。塌陷地是煤矿地下开采的一个突出的环境问题，它导致相应位置内的地面建筑、管道、铁路、公路和桥梁等设施变形以至破坏，大片土地陷落和裂缝，农田灌溉失效。塌陷地除部分土壤深厚，稍加平整可耕种外，50％的耕地都会大幅度减产绝产，需要恢复治理后才能重新使土地进入可利用状态。
一、问题的提出
我国正处于工业化快速发展的阶段，对能源的需求逐年快速增长。煤炭作为我国最重要的战略能源，由于其资源丰富，煤种齐全，分布范围广等特点，在我国的经济发展中具有举足轻重的地位。然而大规模的煤炭开采造成了大面积的土地塌陷、荒芜、返碱、退化等土地破坏现象，对矿区土地的开发利用也产生不利影响，特别是对平原地区的煤炭开采，造成地表面严重不均匀的土地塌陷，使得大片耕地失去耕种价值。
为改善生态环境，保护耕地，国家加大了土地复垦工作的力度。自1989年国务院颁布实施《土地复垦规定》后，采煤塌陷地复垦工作已逐渐引起各级政府、有关部门的重视，采煤塌陷地复垦取得了一些成效。《土地复垦条例》(草案)颁布后。土地复垦相关的立法工作将进一步深入。但是，塌陷地复垦的投资机制不完善，制约着复垦工作的顺利进行。
二、采煤塌陷地复垦投资机制现状分析
1、采煤塌陷地复垦资金缺乏
土地复垦的核心问题是资金问题，造成资金缺乏的原因有三：一是投资主体单一，目前资金主要来源于政府投资；二是采煤塌陷地复垦项目难度的加大；三是采煤塌陷地复垦任务重。
2、复垦后土地产权不清晰
煤矿企业从事地下采煤工作，待地表发现沉降后，这些国家征用后的塌陷地是归煤炭企业使用，还是归地方政府或农村集体经济组织使用，没有统一的规定。各利益主体之间土地产权不清、纠纷频繁，土地权属关系难以理顺，协调工作繁重，缺乏采煤塌陷地复垦的动力，造成生产建设单位履行土地复垦义务困难。
3、采煤塌陷地复垦投资激励机制不完善
煤矿土地复垦技术复杂，工程量大，需要雄厚的资金，而复垦后的土地经济效益相对非常之小，煤矿企业不愿意投资复垦。相应的复垦投资机制不完善，不能进行有效地激励，造成投资主体和复垦后土地经营方式单一。
4、采煤塌陷地复垦的政策法规不健全
到目前为止，国家尚没有出台一部完整的采煤塌陷地复垦投资法规，仅有的《土地管理法》、《矿产资源法》、《土地复垦条例》(草案)等的法律规定，还不能涉及具体的采煤塌陷地复垦投资问题，对确保采煤塌陷地复垦投资机制的形成以及良性运作的要求还相差甚远，各级国土资源部门执法依据不足，缺少相应的制度来规范。
三、完善煤炭塌陷地复垦投资机制的对策
1、完善复垦资金管理制度
为解决当前项目资金渠道不畅和到位迟缓的弊端，一方面，疏通资金拨付渠道，切实提高资金流速。对中央投资的项目，资金应当直接拨付给项目实施法人单位，考虑到财政监管，项目资金也可先由财政部直接拨付到省级财政部门，再由省级财政部门直接拨付给项目实施法人单位。国土资源管理部门做好项目实施监管与任务完成确认工作。对地方投资的项目，其资金由地方财政部门直接拨付给项目实施法人单位。根本的办法是，在改进老办法的基础上，联合相关部门制定一个专门的文件规定，统一规范、管理与监督项目资金，保障资金安全，提高资金效率。另一方面，应建立多元投融资渠道。积极探索以地入股、新增耕地使用权流转、政府贴息贷款、提供信用支持等途径，广泛吸纳社会资金和民间资金，逐步形成采煤塌陷地复垦的多元化投融资机制。
2、完善采煤塌陷地使用权制度
针对采煤塌陷地产权不明确，塌陷土地产权的非专一性和责权利的不对称性，搭便车行为，缺乏投资复垦的动力等问题，根据合理进行产权分割，则可以提高资源的利用效率的产权经济学理论，完善采煤塌陷地使用权制度，可增强产权安全性和可实施性。同时，完善塌陷及复垦采煤塌陷地合理利用的政策，并以法律的形式固定下来，使采煤塌陷地复垦投资者具有稳定的预期。建立塌陷及复垦的采煤塌陷地转让、出租、交换，形成社会多元化投资的机制，实现采煤塌陷地的可持续利用。
3、建立采煤塌陷地复垦市场体系
采煤塌陷地复垦是一项专业性、技术性很强的工作，只有专业化复垦公司按照土地总体规划的要求，制定详细的复垦专项规划及设计，采用先进设备和技术进行复垦，实现土地复垦集约化，才能降低复垦成本，提高复垦工程质量，避免各单位小规模的盲目复垦，粗放利用。组建专业化的土地复垦公司，各破坏土地单位可以通过支付复垦费的形式，将复垦任务交给土地复垦公司，由复垦公司统一复垦，使采煤塌陷地复垦社会化、市场化、企业化和专业化，以提高采煤塌陷地复垦的科学化水平和经济效益。同时，培育和发展统一、开放、竞争、有序的采煤塌陷地复垦市场体系，充分发挥市场机制对资源优化配置的基础作用。
4、完善相关政策法规
土地复垦条例范文4
【关键词】 采煤塌陷地 治理 研究
一、我国采煤塌陷总体情况
截至2013年底，我国共有煤炭矿山约1.5万个，累计矿山面积3600万公顷，采煤形成采空区面积约70万公顷，因采煤塌陷毁损土地约35万公顷。我国采煤塌陷主要分布在安徽、山东、河南、山西、河北、黑龙江等省的煤炭资源集中开采区平原盆地，采煤塌陷不仅造成耕地破坏，还引发矿区生态环境破坏、地下水失衡、道路建筑等基础设施毁坏，制约经济社会可持续发展，甚至会引发一系列社会问题。
二、采煤塌陷区治理工作逐步开展
自2001年起，国土资源部、财政部启动了矿山地质环境治理工作，在上缴中央财政的探矿权、采矿权使用费和价款中安排专项资金，开展全国矿山地质环境治理。截至2013年，中央财政投入煤炭矿山地质环境治理的资金72.551亿元，共安排煤炭矿山地质环境治理项目545个，其中多数项目治理工作涉及采煤塌陷区治理，累计完成采煤塌陷和地裂缝治理4445处，治理面积约16万公顷。通过矿山地质环境治理项目的实施，消除或减轻了采煤塌陷对矿区居民的危害，改善了矿区的生态环境，提高了土地综合利用价值，取得了预期的环境、社会和经济效益。
三、采煤塌陷区治理存在的问题
1、体制机制不协调
（1）尚未建立国家、部委、省市协调统一的专门机构。采煤塌陷区治理涉及国土、能源、财政、税务、农业、林业、环保、水利、建筑等多个行业部门，仅国土系统就涉及地质环境、耕地保护等多个部门，目前从国家到地方还没有协调统一的管理机构，影响了采煤塌陷区治理工作的开展。
（2）《矿山地质环境保护与恢复治理方案》和《土地复垦方案》在内容上有较多的重叠。这两个方案的编制内容虽然各有侧重，但重叠内容较多，若在平原矿区前者基本包括后者，造成重复和多头管理，给矿山企业增加较大负担。
（3）治理实施的组织模式单一，市场化运作不足。政策规定企业为实施主体，但实际政府组织、实施较多，企业实施较少，市场化经营更少，责权利未体现，治理积极性不高，造成国家、地方政府以及矿山企业虽然出资较多，农民利益暂时得到保障，但塌陷地治理效果不佳。
2、相关税费征收存在困难
（1）保证金征收难度大。根据国土资源部第44号令和《土地复垦条例》及其实施办法规定，矿山企业既要交纳保证金，又要预存土地复垦费用。由于受市场行情的影响，矿山企业尤其是煤炭企业效益出现滑坡，部分企业甚至出现亏损，在此情况下，矿山企业对交纳保证金出现观望、抵触心理，导致保证金征收难度大。
（2）资源压覆问题影响保证金收缴。多数省份以矿权面积为主要影响因素征收保证金，由于城市建设的快速发展，已经压覆和即将压覆的煤炭资源大量增加，对压覆的矿产资源，矿山企业既不愿办理压覆手续，变更矿区范围，又以不开采该部分资源为借口，拒交保证金。
（3）保证金使用有前提条件。煤炭企业缴纳的保证金已达较高数额而不能使用，企业另外出资进行塌陷区治理有困难。根据国土资源部44号令和各省保证金《暂行办法》规定，采矿权人拥有保证金的所有权，在其放弃治理或已完成治理但验收不达标之前，政府只有保证金的监管职责，不具有直接支配保证金的权利。由于煤矿企业生产周期比较长，一个采区地表开采稳定时间大约10年，一个企业的生产周期一般在30年以上，稳沉塌陷区治理周期长、缴纳的保证金累计数额大。因此，部分企业常常以交纳保证金即认为完成治理义务、以不具备治理条件为借口，推脱、延缓开展治理任务，甚至拒绝履行治理义务。
（4）耕地占用税暂行条例及其实施细则规定，采煤塌陷地超过2年未恢复耕地原状的，已征税款不予退还。耕地占用税暂行条例实施细则规定：因污染、取土、采矿塌陷等损毁耕地的，比照条例第十三条规定的临时占用耕地的情况，由造成损毁的单位或者个人缴纳耕地占用税。超过2年未恢复耕地原状的，已征税款不予退还。采煤塌陷地几乎都做不到2年内恢复耕地，复垦后很难享受到退税鼓励政策，影响了采煤塌陷地的治理。
3、历史遗留塌陷地治理难度大
（1）责任主体明确的塌陷地历史责任划分政策不一致。《土地复垦条例实施办法》规定：《土地复垦规定》实施（1989年1月1日）以前生产建设活动损毁的土地为历史遗留塌陷地，企业不承担复垦责任。《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》规定：本通知（2006年2月10日）前的矿山环境治理问题，按企业和政府共同负担的原则治理。
（2）历史遗留塌陷地治理资金严重不足。历史遗留塌陷地治理没有专项资金，主要依靠国家、省、市矿山地质环境治理、土地整理复垦等相关项目以及部分社会资金投入治理，治理资金严重不足。
四、建议
1、摸清底数，分清责任
（1）对采煤塌陷地现状进行全面调查。全面调查采煤塌陷地的现状，截止到目前，全国有多少采煤塌陷地，塌陷的程度如何，每年增加的速度是多少，在土地利用现状图和规划图上分别是什么地类。在此基础上，以《财政部、国土资源部、环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》前的矿山环境治理问题，按企业和政府共同负担的原则治理。之后形成的采煤塌陷地，由煤矿企业出资复垦治理，关井、闭坑的煤矿遗留的采煤塌陷地，由县级以上地方人民政府负责复垦治理。
（2）建立采煤塌陷地动态监测机制。有地测机构的煤矿企业每年底要对采煤塌陷地的现状和复垦治理情况进行实地测量，没有地测机构的由县级国土资源部门组织实地测量，图件和数据随矿山年报逐级汇总上报，以便国家及时掌握采煤塌陷地形成和复垦治理情况。
2、加强部门协调
与采煤塌陷地治理相紧密联系的部门有城市建设、土地、矿产、能源、税收、财政、林业、水利、环保等部门，只有将协调工作落到实处，将各部门规划真正协调衔接，才能做到实现治理旧账，不欠新账。
3、成立省级专门治理机构
成立省级的采煤塌陷地治理机构，联合发改、财政、税务、环保、水利、国土等部门，以政府为主导，编制治理规划，进行市场化运作，综合协调治理工作，将各部门的资金统一使用。
4、分类指导
我国对煤层的厚度分为三类，0.7至1.5米为薄煤层，1.5至3米为中厚煤层，3米以上为厚煤层。考虑各地地下潜水位的高度不同，相应的采煤塌陷地也应分为三种类型。开采薄煤层形成的塌陷地或塌陷后地面高于潜水位的为轻度塌陷；开采中厚煤层形成的塌陷地或塌陷后地面低于潜水面1米以内的为中度塌陷；开采厚煤层形成的塌陷地或塌陷后地面低于潜水面1米以上的为重度塌陷。对3种类型的采煤塌陷地的复垦治理标准要求也应区别。
（1）轻度塌陷区。地表不积水或局部季节性积水，复垦治理以恢复耕地为主，复垦治理后的耕地质量不能低于塌陷前的质量。
（2）中度塌陷区。部分常年和季节性积水，通过复垦治理可以大部分恢复成耕地，部分复垦为精养鱼塘，发展生态农业、水面养殖。
（3）重度塌陷区。塌陷地积水深，不适合水面养殖，且因缺乏填充物无法复垦成耕地，只能通过生态治理手段，营造湿地公园或平原水库，发展旅游业。
5、梳理整合相关政策
（1）整合煤矿土地复垦方案和地质环境治理方案。建议将《矿山地质环境保护与恢复治理方案》和《土地复垦方案》的编制与评审进行整合。既可以实现矿山地质环境保护与土地复垦的有机统一，又可以为企业减轻负担。从区域角度规划设计采煤塌陷地的复垦治理，才能做到科学合理、标准统一、规模利用、效益最佳，而方案编制范围要求以矿山为单位编制，并且矿山是方案编制主体，局部利益考虑较多，因此建议增加地方政府组织编制煤田或县域以上范围的区域治理规划。矿山企业编制的方案要符合区域性治理规划。
（2）整合土地复垦费和矿山地质环境治理恢复保证金。建议将煤矿企业地质环境保证金和土地复垦费统一起来，按照《土地复垦条例》和有关文件的规定，由矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金和土地复垦费，并列入成本。按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在地方财政部门指定的银行开设保证金账户，将预提的保证金和复垦费存入保证金账户。在实施复垦治理工程时，按规定使用资金。以前各级政府征收的地质环境治理保证金都要返还企业保证金账户，以确保保证金专款专用。
（3）明确采煤塌陷地复垦工作中县级以上地方人民政府的主体责任。采煤塌陷地复垦治理是一项社会工作，煤矿企业不可能脱离地方政府开展复垦。在采煤塌陷复垦地治理中，必须明确政府主导、煤矿出资的治理模式。实行采煤塌陷地复垦治理目标责任制，纳入各级政府国土资源管理目标责任考核，明确政府主要领导为第一责任人，对本辖区采煤塌陷地复垦治理工作负总责。
（4）进一步加大对采煤塌陷地复垦资金投入。整合国家、省市县各级政府涉及塌陷地治理的规费收入，如矿产资源补偿费、矿业权价款、土地复垦费、耕地占地税、城镇土地使用税、水土流失补偿费等，建立采煤塌陷地复垦治理专项资金，作为政府投入的资金来源。适当调整中央和地方的资源收益分成比例，如矿产资源补偿费、矿业权价款，中央与省市的分成比例分别为50∶50、20∶80，相对市县两级承担的地质环境恢复治理、压煤村庄搬迁转移及失地农民补偿安置等艰巨任务而言，市县分成比例仍然偏低。
国家要加大对采煤塌陷地复垦的资金投入，每年向有采煤塌陷地复垦治理任务的省（区、市）下达年度采煤塌陷地治理任务，纳入国土资源管理目标责任考核，加快采煤塌陷地治理进度。鼓励社会资金投入治理已征收和一次性补偿的采煤塌陷地，给予一定年限的土地承包经营权，复垦出的耕地指标可以用于占补平衡。鼓励煤矿企业在经济合理的前提查下，探索实施充填开采。如山东济宁矿区在花园煤矿和许厂煤矿实施矸石充填、在太平煤矿和岱庄煤矿实施固体废物膏体充填、在田庄煤矿实施超高水材料充填等充填开采技术试验，取得了显著成效。
6、先行试点
对采煤塌陷地复垦治理进行国家层面的顶层设计，要先行试点，建议选择典型地区开展试点。山东省济宁市具备综合治理采煤塌陷地政策试点的条件。一是济宁市域内煤炭资源的赋存，既有薄煤层，也有中厚煤层，还有厚煤层；二是煤矿企业既有基建煤矿，也有生产煤矿，还有闭坑煤矿；三是采煤塌陷地，既有轻度塌陷，也有中度塌陷，还有重度塌陷；四是济宁市域内的煤矿全是规模以上井工开采的煤矿，没有露天开采或规模以下的小矿；五是济宁市各级政府和广大群众已充分认识到采煤塌陷地的危害，复垦治理采煤塌陷地的积极性、主动性较高，而且多年来一直在不断探索复垦治理采煤塌陷地的各种方法。
在试点的基础上，总结出行之有效的政策措施，由国家出台专门文件，推广到全国实施，从而形成采煤塌陷地复垦治理的长效机制。
【参考文献】
[1] 土地复垦条例实施办法[Z].
[2] 国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与治理恢复方案编制审查及有关工作的通知[Z].
土地复垦条例范文5
关于毁林开荒。《森林法》第二十三条规定，禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。同时，该法第四十四条规定，因非法开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。
关于毁草开荒。《草原法》第六十六条规定：“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”
关于围垦河道，围湖造田。《水法》第六十六条规定，围湖造地或者未经批准围垦河道的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款。
关于开垦荒坡地。《水土保持法》第三十三条规定：“企业事业单位、农业集体经济组织未经县级人民政府水行政主管部门批准，擅自开垦禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地的，由县级人民政府水行政主管部门责令停止开垦、采取补救措施，可以处以罚款。”
土地复垦条例范文6
一、法律法规有关探矿采矿使用土地的规定
1.现行法律法规对探矿使用土地的规定主要有：
1.1《土地管理法》第五十七条：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。”土地管理法实施条例第二十八条：“建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。”
1.2国务院《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十六条第一款：“探矿权人享有下列权利……（四）根据工程需要临时使用土地。”第十七条：“探矿权人应当履行下列义务……（七）遵守有关法律、法规关于劳动安全、土地、复垦和环境保护的规定。”第二十一条：“探矿权人取得临时使用土地权后，在勘查过程中给他人造成财产损害的，按照下列规定给予补偿……。”
1.3福建省人大常委会通过的《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条：“有下列情形之一的，用地单位和个人应当向市、县人民政府土地行政主管部门申领临时用地许可证明，并按规定支付临时用地补偿费：……（二）地质勘查工作场地。”
2.现行法律法规对采矿使用土地的规定主要有：
2.1《矿产资源法》第三十二条第二款：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”
2.2土地管理法第三十六条第二款：“禁止……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十二条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。”
2.3福建省人大常委会通过的《福建省矿产资源条例》第四十四条：“采矿权人开办、停办、关闭矿山，应按规定做好劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作。”
此外，水土保持法、环境保护法、国务院《土地复垦规定》和《基本农田保护条例》等法律法规对探矿采矿用地特别是采矿用地也作了规定。
二、探矿采矿使用土地存在的主要问题
由于法律法规还不够完善和管理体制、思想观念等方面的原因，探矿采矿使用土地存在的问题相当突出，这些问题主要有：
1.探矿权人没有办理临时用地审批手续
土地管理法及其实施条例、矿产资源法实施细则、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规对地质勘查必须取得临时用地手续，都作了明确的规定。
2.探矿权采矿权的取得与土地使用权的取得存在冲突
取得探矿权采矿权不当然取得相关土地的使用权，同样取得土地使用权也不当然取得相关土地使用权范围内的探矿权采矿权。
3.探矿采矿用地使用权的取得方式不够明确
由于历史的原因，我国现在大部分矿业用地特别是国有矿山企业用地都是以划拨方式取得的。随着《土地管理法》、国土资源部《划拨用地目录》的出台，对新增的矿业用地，凡不符合划拨取得条件的，均应以出让方式取得，对于原来属于农民集体所有的，国家征收后，矿权人以出让方式取得矿业用地使用权。就我省而言，绝大多数矿产资源储量不大，矿山企业规模不大，而且矿山企业是以营利为目的的，所以新办矿山需以有偿方式取得土地使用权。但是如何取得，现行法律法规并不十分明确、具体。
4.探矿采矿用地在使用和管理上不协调
一是使用年限问题。一般勘查许可证有效期最长为3年，石油、天然气勘查许可证有效期最为7年；采矿许可证有效期按照矿山建设规模的不同，最长有效期分别为30年、20年、10年；临时使用土地期限一般不超过二年，工业用地最长年限为50年。二是管理侧重点上的问题。三是闭矿后土地复垦责任得不到落实。四是矿山环境整治不到位。矿山环境涉及地质构造、土地表层，涉及土地能否得到重新利用。
三、探矿采矿非法使用土地的法律责任
对勘查、开采矿产资源非法使用土地的，有关法律法规规定了法律责任。这些规定主要有：
第一：刑法第三百四十二条：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
第二：土地管理法第七十四条：“违反本法规定……擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的……由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条：“未经批准……非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……可以并处罚款……构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
土地管理法实施条例第四十条：“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平米30元以下。”
《基本农田保护条例》第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田……挖砂、采石、取土……破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
《土地复垦规定》第二十条：“对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，……处以每亩每年200元至1000元的罚款。”
第三：《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十三条第二款：“未经批准临时使用土地或者在临时用地修建永久性建筑物的，由县级以上土地行政主管部门责令限期改正，恢复土地原貌；逾期不改正的，按非法占用土地论处。”此外，水土保持法、环境保护法等法律法规对开采矿产资源造成水土流失，不进行治理及破坏环境的行为也规定了法律责任。
四、做好探矿采矿用地管理的若干看法
1.科学界定探矿采矿用地的性质
根据国土资源部有关规章的规定，采矿用地属于建设用地中的工矿用地，工矿用地属于工业用地中的一种。从探矿采矿使用土地特别是采矿使用土地的最终结果看，矿山总会关闭，矿产资源采空后，矿山用地有可能转为建设用地，也有可能成为农用地，还有可能成为生态用地，矿山无法永久性用地。由于用地性质不同，导致用地期限、审批手续等用地制度的不同，既不利于节约和合理利用土地资源，又不利于降低矿业成本，所以要准确界定矿业用地性质，并建立与之相适应的、科学的用地制度。
2.规范探矿采矿使用土地的法律法规要互相衔接
不仅矿产资源法及其实施细则、土地管理法及其实施条例需要相互衔接，《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《福建省矿产资源条例》等法规都需要相互衔接。
一要明确前置条件，把取得土地使用权作为取得探矿权采矿权的前置条件，明确程序。
二要实施集中办理。根据行政许可法的规定，对依法定权限由同一个国土资源管理部门进行勘查、开采矿产资源审批登记与用地申请审核的，实行内部会审制度，确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
三要明确探矿采矿造成土地损失、财产损害的补偿项目、标准和幅度。
四要加大土地复垦工作的力度。对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的探矿权人、采矿权人要有严格的制约措施，保证土地复垦工作的正常进行，提高土地利用率，做好水土保持，消除已关闭矿山的隐患。
3.探矿采矿用地使用权的取得方式要明确
国土资源部办公厅在《关于开采金矿、石灰石等矿区以何种方式供地的复函》（国土资厅函[2004]177号）中指出：“对开采金矿、石灰石等工矿用地，不论何种性质的企业，均应以有偿使用方式供地。对采矿区用地，可区别不同情况采取出让、租赁等有偿方式供地。”因此，探矿采矿用地使用权应当分别不同情况，可以考虑通过下列三条途径取得：
一是临时用地。土地管理法及其实施条例、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》虽然对临时用地管理工作作了规定，但还不够具体，需要进一步细化。就福建而言，福建省国土资源厅印发的《福建省临时用地管理办法（试行）》（闽国土资文[2002]68号）的文件效力太低，至少需要升至政府规章的层次，才有利做好这项工作。
二是自营或联营。根据土地管理法第六十条，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以依法申请办理批准手续，无需经过征地途径。
三是出让。这种情况只能适用于矿产储量多、用地面积广、开采时间长、对经济建设影响大的矿山。对于规模小、开采时间短的矿山，不宜采取出让方式取得土地使用权。
