行政拘留实施条例范文1
关键词：行政处罚；行政拘留；问题；完善
ABSTRACT:Administrative is an important punishment in public security management, but few law schoolar researches it. There are many flaws in the system of anministrative detention, such as the law ignores the specility of right of freedom, and the lack of hearing procedure, the check and balance system, and so on. These drawbacks above hindhard the function of he administrative detention, and which is not good for the protection of the rights of the administrative counterpart. So the leagl system of administrative detention should be reconstructed. This paper maintains that some measures should be taken: grant the administrative counterpart the right to hearing, let the court surpovise the administrative detention, carry out the principle of proportionality. With the measures above, we can improve the lagal system of adnimistrative detention and protect the administrative conuterpart’s rights.
KEY WORD: Administrative Punishment; Administrative Detention; Problem; Improvement
绪论
行政拘留是一种重要的也是常见的行政处罚的种类。我国在《治安管理处罚法》中对此有所规定。我国法学界对于刑事拘留研究得比较深入，学者们对刑事拘留中的种种问题提出了很多观点和看法，但是对于行政拘留的研究则不是很重视，处于“被法治遗忘的角落”， 这可能是因为行政拘留时间比较短，对公民权利影响有限造成的。事实上，行政拘留是对公民基本权利的限制与剥夺，涉及到宪法权利的问题，在本质上与刑事拘留是一样的。由于学术研究的不深入以及法律规定的不完善，以及由于我国宪政体制方面的其他原因，造成了实践中行政拘留存在很多问题。
因此，我们有必要对行政拘留展开深入的研究，特别是要正视行政拘留中存在的问题，以理性的思维分析如何消除行政拘留中存在的问题，使其在治安管理中发挥应有的作用。本文正是在此前提和背景下，运用多种法学研究方法，展开对我国行政拘留制度的研究，希望对完善我国行政拘留制度，促进行政法治能够产生一些良好的推动作用。
一、行政拘留概述
（一）行政拘留的概念
行政拘留是指法定的行政机关依法对违反行政法律规范的人，在短期内限制人身自由的一种行政处罚。行政拘留是最严厉的一种行政处罚，通常适用于严重违反治安管理但不构成犯罪，而警告、罚款处罚不足以惩戒的情况。因此法律对它的设定及实施条件和程序均有严格的规定。行政拘留裁决权属于县级以上公安机关；期限一般为10日以内，较重的不超过15日；行政拘留决定宣告后，在申请复议和行政诉讼期间，被处罚的人及其亲属找到保证人或者按规定交纳保证金的，可申请行政主体暂缓执行行政拘留。
（二）行政拘留的特点
行政拘留不同于刑事拘留和司法拘留，与刑事拘留、司法拘留的适用主体、适用对象、适用目的、适用程序等诸多方面均存在很大的不同，但是这几种拘留有一点是相同的，即都是对人身自由的限制。
总体上看，行政拘留有如下特点：
1.行政拘留限制人身自由，是一种严厉的行政处罚方式，只有县级以上公安机关才有拘留裁决权。
2. 行政拘留不同于刑事拘留。前者是依照行政法律规范对违反治安管理法规的人采取的惩戒措施；后者是依照刑事诉讼法的规定而采取的临时剥夺犯罪嫌疑人的人身自由的刑事强制措施。
3. 行政拘留不同于司法拘留。后者是人民法院依照诉讼法的规定对妨害民事、行政诉讼程序的人所实施的临时剥夺其人身自由的强制措施。
4. 行政拘留不同于行政扣留。行政扣留是行政机关采取的临时限制人身自由的行政强制措施。
5. 行政拘留与拘役不同。拘役是由人民法院对触犯刑法的人判处的一种刑罚，而行政拘留并不是一种刑罚，只受到过行政拘留的人员并不会留下犯罪记录。
（三）我国法律中的行政拘留制度
我国原《治安管理处罚条例》就规定了行政拘留，《治安管理处罚法》对行政拘留作了更加详细的规定。因此，行政拘留随着《治安管理处罚条例》被《治安管理处罚法》取代，行政拘留制度也发生了一些变化。
根据现行的《治安管理处罚法》，该法第二章第十条第三项规定行政拘留是一种治安管理处罚种类，该项对行政拘留的性质作了定位，即治安管理处罚的一种。
该法第十六条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”可见，治安管理处罚法对行政拘留的期限也作了严格的限制。
该法第二十一条规定：“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：1、已满十四周岁不满十六周岁的；2、已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；3、七十周岁以上的；4、怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。”该条对于适用对象作了消极性的排除规定，即对于符合某些特定情形的人员，行政拘留对其不适用，以体现人文关怀。
行政拘留实施条例范文2
关键词：行政处罚；行政拘留；问题；完善
ABSTRACT:Administrative is an important punishment in public security management， but few law schoolar researches it. There are many flaws in the system of anministrative detention， such as the law ignores the specility of right of freedom， and the lack of hearing procedure， the check and balance system， and so on. These drawbacks above hindhard the function of he administrative detention， and which is not good for the protection of the rights of the administrative counterpart. So the leagl system of administrative detention should be reconstructed. This paper maintains that some measures should be taken: grant the administrative counterpart the right to hearing， let the court surpovise the administrative detention， carry out the principle of proportionality. With the measures above， we can improve the lagal system of adnimistrative detention and protect the administrative conuterpart’s rights.
KEY WORD: Administrative Punishment; Administrative Detention; Problem; Improvement
绪论
行政拘留是一种重要的也是常见的行政处罚的种类。我国在《治安管理处罚法》中对此有所规定。我国法学界对于刑事拘留研究得比较深入，学者们对刑事拘留中的种种问题提出了很多观点和看法，但是对于行政拘留的研究则不是很重视，处于“被法治遗忘的角落”， 这可能是因为行政拘留时间比较短，对公民权利影响有限造成的。事实上，行政拘留是对公民基本权利的限制与剥夺，涉及到宪法权利的问题，在本质上与刑事拘留是一样的。由于学术研究的不深入以及法律规定的不完善，以及由于我国宪政体制方面的其他原因，造成了实践中行政拘留存在很多问题。
因此，我们有必要对行政拘留展开深入的研究，特别是要正视行政拘留中存在的问题，以理性的思维分析如何消除行政拘留中存在的问题，使其在治安管理中发挥应有的作用。本文正是在此前提和背景下，运用多种法学研究方法，展开对我国行政拘留制度的研究，希望对完善我国行政拘留制度，促进行政法治能够产生一些良好的推动作用。
一、行政拘留概述
（一）行政拘留的概念
行政拘留是指法定的行政机关依法对违反行政法律规范的人，在短期内限制人身自由的一种行政处罚。行政拘留是最严厉的一种行政处罚，通常适用于严重违反治安管理但不构成犯罪，而警告、罚款处罚不足以惩戒的情况。因此法律对它的设定及实施条件和程序均有严格的规定。行政拘留裁决权属于县级以上公安机关；期限一般为10日以内，较重的不超过15日；行政拘留决定宣告后，在申请复议和行政诉讼期间，被处罚的人及其亲属找到保证人或者按规定交纳保证金的，可申请行政主体暂缓执行行政拘留。
（二）行政拘留的特点
行政拘留不同于刑事拘留和司法拘留，与刑事拘留、司法拘留的适用主体、适用对象、适用目的、适用程序等诸多方面均存在很大的不同，但是这几种拘留有一点是相同的，即都是对人身自由的限制。
总体上看，行政拘留有如下特点：
1.行政拘留限制人身自由，是一种严厉的行政处罚方式，只有县级以上公安机关才有拘留裁决权。
2. 行政拘留不同于刑事拘留。前者是依照行政法律规范对违反治安管理法规的人采取的惩戒措施；后者是依照刑事诉讼法的规定而采取的临时剥夺犯罪嫌疑人的人身自由的刑事强制措施。
3. 行政拘留不同于司法拘留。后者是人民法院依照诉讼法的规定对妨害民事、行政诉讼程序的人所实施的临时剥夺其人身自由的强制措施。
4. 行政拘留不同于行政扣留。行政扣留是行政机关采取的临时限制人身自由的行政强制措施。
5. 行政拘留与拘役不同。拘役是由人民法院对触犯刑法的人判处的一种刑罚，而行政拘留并不是一种刑罚，只受到过行政拘留的人员并不会留下犯罪记录。
（三）我国法律中的行政拘留制度
我国原《治安管理处罚条例》就规定了行政拘留，《治安管理处罚法》对行政拘留作了更加详细的规定。因此，行政拘留随着《治安管理处罚条例》被《治安管理处罚法》取代，行政拘留制度也发生了一些变化。
根据现行的《治安管理处罚法》，该法第二章第十条第三项规定行政拘留是一种治安管理处罚种类，该项对行政拘留的性质作了定位，即治安管理处罚的一种。
该法第十六条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”可见，治安管理处罚法对行政拘留的期限也作了严格的限制。
该法第二十一条规定：“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：1、已满十四周岁不满十六周岁的；2、已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；3、七十周岁以上的；4、怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。”该条对于适用对象作了消极性的排除规定，即对于符合某些特定情形的人员，行政拘留对其不适用，以体现人文关怀。
从整部《治安管理处罚法》来看，直接关于行政拘留制度的规定就是上述几个条文，其他都是针对某种具体的违反《治安管理处罚法》的行为能否适用行政拘留的规定。
笔者认为，行政拘留直接处分了公民的人身自由权，而人身自由权是宪法规定的一种基本权利，因此《治安管理处罚法》对行政拘留简要的规定给实践带来了很多问题。我国行政拘留制度中存在的问题在下文中作详细的论述。
二、我国行政拘留制度中存在的问题
从上文的论述来看，行政拘留作为违反治安管理的一种惩罚措施，具有必要性，这是维护社会秩序的必需，也体现了国家对轻微违法行为的否定态度。从世界各国来看，其他国家也都存在类似的制度。但是我国行政拘留制度中还存在一些不可忽视的问题，这些问题主要反映在以下几个方面：
（一）忽视了限制人身自由的特殊性
如前文所述，行政拘留限制的是公民的人身自由，而人身自由权四宪法所规定的一种基本权利。但是我国《治安管理处罚法》针对行政拘留并没有什么特殊性，该法将行政拘留与警告、罚款、吊销公安机关发放的许可证等并列，在适用程序等方面亦没有明显的区别。
笔者认为，这样的做法没有体现宪法和法律对公民基本权利的保护。忽视了人身自由权的特殊性。“在世界范围来看，由于人身自由是受宪法保护的基本权利，因此对限制人身自由措施的发动，必须经法院审查，这是各国公认的行政合法性的基本要求。换言之，任何行政机关不能自行决定采取限制公民人身自由的措施。即使在大陆法系的行政处罚法中，也没有人身自由罚。”
立法者可能考虑到我国在社会转型期违法现象比较多，因此设置了这样的处罚种类，但是立法者明显忽视了这种处罚的特殊性，进而忽略了特殊的程序设置，没有在程序上做到更为谨慎，更为严密。
（二）缺乏听证程序
既然行政拘留涉及的是公民基本权利自由权的处分，那么在适用行政拘留的过程中应该尤其谨慎，并且给予公民充分的程序性救济权利，如可以赋予行政相对人要求进行听证的权利。听证也称听取意见，指行政机关在做出影响相对人权利义务决定时，应听取相对人的意见。听证已成为当今世界各法制国家行政程序法的一项共同的、同时也是极其重要的制度。听证制度的发展顺应了现代社会立法、执法的民主化趋势，也体现了政府管理方式的不断进步。听证体现了是国家对公民意见的尊重，是一种符合宪政思想的制度设计。
我国并不是没有听证制度。我国《行政处罚法》第42条对听证程序作出了比较详细的规定，其中第3至第7款规定：听证公开进行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避;举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录。《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚时，当事人有要求举行听证的权利。
可见《行政处罚法》将行政拘留排斥在了可以要求听证的范围之外，而将一些轻微的处罚种类却规定了相对人可以要求听证，存在着本末倒置的现象。《行政处罚法》之后的《治安管理处罚法》也没有将这一缺陷弥补，《治安管理处罚法》第94条规定：公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取其意见，对其所提出的事实、理由和证据，应当进行复核；如其所提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申辩而加重处罚。
从《治安管理处罚法》第94条的规定来看，相对人享有陈述和申辩的权利，但是这并不是听证程序，仍然属于“决定与被决定的‘双方组合’”， 难以切实保护相对人的合法权利。
（三）缺乏制约机制
分权与制约，是宪政的精髓。在我国宪政体制中，虽然也强调分权与制约，但是有的国家机关享有的权力过大，其他国家机关也不能对其进行有效的制约。在公检法组成的政法系统中，显然公安机关的权限是最大的，法院、检察院对其形成的制约相当有限。这一点在行政拘留中也有所反映。
我国立法将行政拘留的决定权完全赋予了公安机关，尤其自行决定是否给予行政剧烈的处罚。当然，检察院和法院并不是完全没有参与其中，而是间接地参与其中。相对人在接受了行政拘留后可以向检察机关针对公安机关及其人员的违法失职行为提起控告，也可以向法院提起行政诉讼。但是不难看出，这种方式均属于时候监督的方式，而不是事前监督的方式。在行政拘留决定作出之前，法院和检察院并不能参与其中，其一些流程均由公安机关独自完成。
这一制度设计带来的问题是公安机关在行政拘留决定权方面的权限过大，无法得到有效的制约，自由度过大。当然立法者并没有考虑到这个问题，立法者认为公安机关能够恰当、审慎地形式自己的权利，依靠公安系统的内部监督就能秉公执法。笔者认为，这样的做法是不完善的，甚至和宪政原则是相背反的。
笔者认为，之所以立法者没有赋予法院或者检察院事前监督的权力，可能是因为立法者认为治安违法现象非常多，如果每一起和行政拘留有关的案件均要求法院或者检察院逐一审查、批准，必将损害公安机关的行政效力，因此就直接保留事后监督的权力，而不再赋予检察院和法院事前监督的权力。笔者认为，这样的做法是有待商榷的。法的价值有很多种，如公平、自由、效率等等，法的不同价值难免会发生一些冲突，立法者应该对此加以平衡，而不能过度肯定法的某一价值，而否定了法的其他价值。公安机关的行政效率固然重要，但是其适用法律是否正确，惩罚手段是否适当，处理结果是否公平，也都是必须被考虑的因素。
（四）救济途径不完善
由于《治安管理处罚法》将行政拘留与警告、罚款等处罚形式并列，没有规定公民在行政拘留期间应该如何救济权利。因为公安机关单方面作出的拘留决定不一定正确，可能存在重大的错误，即使没有错误，相对人也有权要求复议或者提起行政诉讼。但是现行法律对这些问题的规定并不明确，导致了救济途径被堵塞。被行政拘留的公民只能等行政拘留结束以后，即恢复人身自由之后才能提起行政诉讼。 三、我国行政拘留制度存在上述问题的原因
从上文的论述来看，我国《治安管理条例》虽然变更为《治安管理处罚法》，但是其中的行政拘留制度还存在很多问题，甚至存在一些违反宪政原则的现象。当然，这些都是表面现象，现行法律之所以出现这些漏洞是有深层次的原因的。笔者经过理性分析，认为主要是由以下几点原因造成的：
（一）重打击、轻保护
对违法现象进行打击是国家的责任，也是保护人民生命财产的必要的手段。但是我国在注重打击违法行为的过程中，没有注重相对人权利的保护。这一思路反映在《治安管理处罚法》中特别是在行政拘留制度中，就是过分强调公安机关权力的行使和对违法现象的打击，而忽略了行政相对人权利的保护，特别是在权利救济方面，存在很大的疏漏。
（二）重实体、轻程序
我国一向注重实体正义，而忽略了程序正义。实体正义被执法机关看作是行使权力的最终目的，而所谓的程序只是一种手段，忽略了程度的独立价值。在行政拘留中也表现出了这一倾向，主要是不关注行政相对人的程序性权利，如听证程序的缺失就反映了这一状况。
笔者认为，程序有其独立的价值，不能仅仅认为程序只是一套办事规则而已，事实上，只有程序正义才是看得见的正义。在行政拘留中，如果赋予相对人更多的程序性权利，会使相对人更容易接受处罚决定，满足其对程序权利的要求。
（三）重权力、轻权利
我国在行政法、刑事立法中往往过于强调国家机关的权力，存在“权力本位”的思想，对权利的保护不够重视。从我国行政拘留制度来看，行政拘留制度强调公安机关行政权的行使，法律赋予其单方面的决定权和处分权，但是法律对于公民的人身自由权却视而不见，将行政拘留和警告、罚款并列，没有突出基本权利的特殊性。笔者认为这是《治安管理处罚法》比较大的疏漏之一，是立法上的一大缺憾。
四、完善我国行政拘留制度的建议
针对我国行政拘留制度中存在的种种问题，笔者认为有必要完善我国的行政拘留制度，在此基础上，体现对行政权的制约和对公民权利的保护。笔者认为，在完善行政拘留制度中，应该从以下几个方面入手：
（一）强调参与原则，赋予听证权利
程序正当性是现代法治的重要原则之一。“程序的正当过程的最低标准是:公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的机会。” 从上述对于行政拘留中存在问题的分析来看，我国行政拘留的程序应该作出一定的完善。由于当事人只有陈述和申辩的权利，而没有要求听证的权利，因而使得行政拘留程序的正当性质大打折扣。“听证制度的本质在于给了相对人自卫权利，以抵制行政机关的违法或不当的行政行为，确保其合法权益不受侵害。”
笔者认为，应该强调参与原则，并且赋予相对人启动听证程序的权利。从效率的角度来看，这样的做法确实会损害效率，但是从正义的角度来看，却可以使行政拘留制度更能实现正义，避免行政拘留中的“冤假错案”。
（二）强化司法审查原则
在我国目前的法律制度中，行政拘留行为并不是不会接受司法审查，行政拘留作为行政行为的一种，是具体行政行为，根据《刑事诉讼法》的规定，相对人可以针对改行为提起行政诉讼。但是，这种审查行为只是事后审查，无法最大程度地补救相对人的权利。因此，笔者认为，鉴于人身自由权的特殊性，不妨引入事前监督制度，即公安机关在作出行政拘留决定后，应由司法官员决定是否允许实施拘留。这样做的好处，一方面是制约了公安机关的权力，另一方面维护了相对人的权利，还能强化司法权。当然，需要说明的是，这种事前审查只是初步审查，一般只审查程序方面是否合法，如果合法，司法官员就签发允许执行行政拘留的令状，如果不符合程序，则不予签发。而且，此处签发令状的司法官员当然不能是事后监督即行政诉讼中的法官，两者应该有所区别。事实上，英美国家就是这样做的，如美国就有专门的治安法官。这种做法值得我国借鉴。
（三）强调行政拘留中的比例原则
实践中出现这样一种错误的做法，即对于刑法的谦抑性，人们已经有所认识，认为能不判刑的就不判刑，能少判刑的就少判刑，人们已经摒弃了重刑主义。但是在行政拘留中，人们的思维却还没有转变过来，认为行政拘留大不了关二十天，没有什么大碍。因此，在程序上，处罚实施的程度上，均没有做到恰当的安排。笔者认为，行政拘留也要适当强调谦抑性，强调谦抑性并不是说放纵违法行为，而是要贯彻行政法中的比例原则。
比例原则又称必要性原则或平衡原则，指采取行政强制措施和行政处罚行为的强度必须与被执行人违反法律的严重性相适应，不能超过必要的限度。在行政法上，无论是制定普遍性规则的行政活动还是传统的行政行为，都应当接受该项原则的规范和制约，并以此判断它的合法性。比例原则具体包括三个子原则：行政措施对目的的适应性原则；最小干预可能的必要性原则；禁止过分的适当性原则。 对于行政拘留中的比例原则来说，就是要强调违法行为严重性与处罚强度之间的适应性，相当于行政拘留中的“罪责刑相适应”原则。在实务中不能仅仅以相对人态度不好等理由，而动辄关满十五天或者二十天。
结语
行政拘留在法学界很少被提及，相关研究成果很少，但是在实践中暴露的问题又很多，因此有必要对行政拘留制度作深入的分析研究，并且发现其中的问题，提出解决对策。笔者根据对仅有的一些资料的查阅，结合自己在大学学期期间积累的知识，对我国行政拘留制度中存在的问题作了一些研究。本文主要的观点是我国行政拘留制度应当适当重构，强调司法审查原则、参与原则和比例原则，一方面利用行政拘留制度惩罚违法行为，保护公共利益，但是另一方面也不能忽视了行政相对人的权利保护，要做到两者相均衡。
参考文献
[1] 李长城：《行政拘留：被法治遗忘的角落》，载《行政法学研究》，2006年第3期，第64-69页
[2] 季卫东：《法律程序的意义》，载《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社2000 年版，第23页
[3] 李冬青：《论治安拘留中的听证制度》，载《山西广播电视大学学报》，2007年1月，第74-75页
[4] 刘鹤：《的两点与缺憾》，载《山东警察学院学报》，2006年3月，第111-115页
[5] 缪世淮：《我国治安管理处罚制度的重要发展与完善》，载《四川警官高等专科学校学报》，2005年4月，第1-5页
[6] 张斌：《行政拘留与行政法治之关系分析》，lawpass.cn
行政拘留实施条例范文3
初二《思想政治》第四册、第三框“公民的人身自由权利受法律保护”中明确指出:公民违犯法律需要拘禁,公安机关有权进行行政拘留或刑事拘留。那么,拘留有哪些种类呢?它们之间又有何不同呢?
拘留可分为刑事拘留、行政拘留和司法拘留三种。刑事诉讼中的拘留称为刑事拘留,它是公安机关、人民检察院遇有紧急情况,暂时限制罪该逮捕的现行犯或重大嫌疑人的人身自由的一种强制方法。治安拘留是按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定而采取的强制方法。司法拘留是在民事诉讼和行政诉讼中采用的强制方法。它们之间的主要区别是:(1)法律性质和依据不同。刑事拘留是依据《刑事诉讼法》而采用的强制措施,不是一种处罚。治安拘留是依据《治安管理处罚条例》采用的一种处罚办法。司法拘留是一种强制措施,同时也兼有处罚性质,它的法律依据是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。(2)适用对象不同。刑事拘留的对象是触犯刑事法律,需追究刑事责任的现行犯或重大嫌疑人。治安拘留的对象是违反《治安管理处罚条例》,尚未构成犯罪的违法者。司法拘留的对象是实施了妨害民事或行政诉讼秩序行为的当事人、其他诉讼参与人或案外人。(3)目的和结果不同。刑事拘留的目的是为了保证侦察工作的顺利进行,防止国家、人民的生命财产造成新的损失。刑事拘留的结果一般转为逮捕。治安拘留的目的是为了对违法分子进行处罚和教育,治安拘留期满,就是教育处罚的结束。司法拘留的目的在于惩戒妨害诉讼秩序的行为,以保证诉讼活动的顺利进行。司法拘留与判决结果不发生联系,被拘留的人如果承认并改正错误,人民法院可以提前解除拘留。(4)羁押的期限不同。刑事拘留的羁押期限为3~7日,最长不超过30日。治安拘留的羁押期限为1~15日。司法拘留的期限为15日以下。(5)适用的机关不同。公安机关和人民检察院行使刑事拘留权,公安机关还行使治安拘留的决定权、执行权。人民法院行使司法拘留权,被司法拘留的人交公安机关代为关押。
行政拘留实施条例范文4
论文摘要：对行政拘留的听证问题，尽管《行政处罚法》“武断”地将其拒之于门外，但这并没有消除人们的认识差异。事实上，对行政拘留拒绝听证，不但立法理由不足，而且将会导致实践中的尴尬。以行政拘留的暂缓执行制度取代听证制度也不科学。为此，建议立法者修正立法理念，在《治安管理处罚法》中，对行政拘留的听证问题进行重新定位。
行政拘留是否应当进入听证程序，自《行政处罚法》颁行之后就一直是理论界争论不休的问题，尽管主流的观点是主张听证程序应当吸纳行政拘留，但这似乎并没有动摇立法者的“内心确信”。最近由全国人大常委会审议的《治安管理处罚法（草案）》秉承了《行政处罚法》的相关规定，仍然将行政拘留排斥于听证程序之外。虽然立法的规律性告诉人们，今天的草案未必就是明天的法律，但是立法者在草案中完全移植《行政处罚法》所确定的救济模式即已表明，行政拘留进入听证程序的可能性不大。当然，我们并不认为理论研究的“成果”非要转化为具有普适性的法律，立法者在设计法律内容时也不应当囿于现有的研究现状。但问题的症结是，立法者不顾“呼声”而一味地固守着行政拘留的不可听证性是否具有正当性基础？
一、立法理由及其评析
对于《行政处罚法》将行政拘留排斥在听证程序之外，立法者并未给出令人信服的理由，只是在该法中设计了“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照《治安管理处罚条例》有关规定执行”的条款。依据《治安管理处罚条例》这一法律文本的逻辑，我们完全可以得出听证程序之所以没有行政拘留的位置，其原因就在于该条例为行政拘留设计了暂缓执行制度的结论。
应当承认，立法者的立法理由具有合理性成份。因为，根据行政行为的效力理论，包括行政拘留在内的具体行政行为都具有确定力、拘束力和执行力，而暂缓执行制度的确立，使得行政拘留的立即执行力受到了暂时的阻却。行政相对人对行政拘留合法性的质疑可以在暂缓执行期间通过行政复议或者行政诉讼予以澄清，即便是错误的拘留决定在裁决结果作出之前也不会对行政相对人的权益造成事实上的损害。在此情况下，如果再将行政拘留纳入听证程序，势必会导致听证与暂缓执行的双重救济，从而影响行政效率，破坏行政权力所追求的价值目标。
一般认为，行政效率属于行政权力的首要价值目标，“效率优先，兼顾公平”的政策导向为此提供了有力佐证。行政权作为管理或者服务社会的权力，其承担的职能往往是排解社会的紧急状态以及为社会主体提供及时的服务，这就要求行政主体必须从稳定社会秩序角度出发迅及作出反映。从这一层面上讲，学者们所倡导的“无效率即无行政”的价值理念具有很大的生存空间。当然，任何一种权力制度所追求的价值目标又不是单一的，而应当是一种多元化的价值体系。如果在追求一种价值的同时置另一种价值于不顾，那么此种法律制度必将陷入价值上的“死胡同”而无法自拨。因此，行政权力在追求自己的主体性价值的同时，应当适时兼顾其它价值目标。正如学者所指出的，“行政不仅需要有效率，即政策所需要达到的目标一定能够迅速地实现，同时，行政也必须使一般公民认为在行政法中合理地考虑了所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡。”行政效率一旦被绝对化，那么社会的公平与正义也许就成为了毫无意义的“空气震动”。
然而，将效率作为行政权行使的优先价值目标是否意味着“效率优先，兼顾公平”应当适用于行政的所有领域？换言之，对行政权而言，效率是否永远优先，公平是否就应当处于“兼顾”的地位？由于行政权力所针对的对象是相当复杂的，特别是行政处罚行为，它既可能涉及财产权的丧失，又可能使人身自由权受到限制，因而在价值尤其是主体性价值的选择上也应当有所区别。我们认为，如果行政权的行使是以剥夺或者限制公民的人身自由权的，其首先考虑的应是公平问题，而不能一味地去追求所谓的效率，甚至不能将效率作为主体性价值来对待。这是因为，人身自由权是人的最高权力，如果没有该项权力，“人不能成其为人或继续是人，就失去了人存在的标志。事实上，如果过分强调效率，那么国家机关的草菅人命、社会民众的人人自危将会成为不可避免的现象，这对于一个法治社会而言是不可想象的。因此，在涉及人身自由权的问题上，笔者更倾向于确立“公平优先，兼顾效率”的原则。!最近司法界被曝光的佘祥林案"、聂树斌案等案件将为此提供有力的支撑。尽管行政处罚与刑事处罚分属两个不同的领域，但当面对公民的人身自由权时，两种处罚所奉行的理念、所适用的原则应当是相同的。
由此可见，以妨碍行政效率为由，拒绝对行政拘留进行听证本身并不具有足够的说服力。况且，将行政拘留纳入听证程序并不必然会导致行政效率的降低或者丧失。退一步说，即便是对行政拘留进行听证而牺牲一定的效率，那么这种牺牲也是值得的。因为，在法治社会中，对人权的尊重比对效率的追求更为重要。
二、暂缓执行制度的缺陷分析
由于暂缓执行制度是阻碍行政拘留进入听证程序的一道屏障，因此，要解决行政拘留的听证问题，还必须对暂缓执行制度本身进行分析。应当肯定的是，发端于《治安管理处罚条例》的暂缓执行制度，对于保障行政相对人的合法权益曾起了一定的作用。它至少缓解了行政权力与公民权利之间的对抗程度，跳出了“先损害后救济”的既定模式。然而，我们又必须清醒地认识到，无论是在产生的历史条件还是自身的运作方式等方面，暂缓执行制度都存在着无法克服的局限性。具体体现在：
第一，暂缓执行制度在目的定位上具有局限性。从理论上讲，任何一项法律制度的确立都有其特定的历史背景，而这又决定了其立法目的也只能是特定的。因此，要准确理解暂缓执行制度，首先就必须明晰其立法目的，这是因为，“目的为解释法律之最高准则。”众所周知，暂缓执行制度是随着1986年《治安管理处罚条例》的制定而确立的（尽管全国人大常委会于1994年对该条例进行了修改，但这次修改并未涉及到立法理念、立法原则等根本性问题）。在这一时期，虽然民主法治观念不断渗入人们的思想领域，公民的主体意识和权利意识也有很大的提高，但无论是国家的立法理念抑或立法实践都存在着相对的滞后性，即使是在立法实践中，对法律内容的设计仍未摆脱公权力特殊地位的痕迹。因此，桀骜不驯的行政权在制度上并没有受到多大的控制。特别是作为对行政权力所引起的消极后果进行救济的《行政诉讼法》与《国家赔偿法》还没有制定出来。面对行政权力的致害事实，一方面是社会主体对行政权力的极端霸道行为不断提出抗议，而另一方面却是国家对解决公权力与私权利之间的紧张关系缺乏相应的制度机制。公民日益高涨的权利诉求与法律制度的无能为力成为社会的深刻矛盾。这就迫使立法者不得不考虑在没有相应权利救济机制的情况下，如何才能防止公权利对私权利——特别是人身自由权——造成不应有的危害。行政拘留的暂缓执行制度正是在此背景下产生的，其目的在于防止人身自由权因错误的行政拘留决定受到损害而又无法救济。这一目的也就决定了暂缓执行制度只能是结果性制度（防止损害结果发生），而不可能是程序性制度，因而其本身不可能对行政权力进行有效的监控。从这一层面上说，暂缓执行制度不如听证制度，因为听证制度是在对行政权力进行制约的同时，可以保障当事人在行政处罚行为中的知情权和参与权，提高行政处罚行为的公开性，增强行政处罚行为的透明度和公信力。
第二，暂缓执行制度在实践功能上具有局限性。暂缓执行制度无法弥息社会冲突，而听证制度在很大程度上可以阻止社会冲突的出现。众所周知，暂缓执行制度是以行政拘留决定的作出为前提，如果没有既定的处罚决定，那么也就不存在暂缓执行。从这一层次上讲，暂缓执行制度只是在社会冲突（表现在公安机关与被拘留人之间）出现之后，为了防止进一步损害当事人的合法权益而设置的，其本身并不能消除社会冲突。然而，听证制度则相反。听证程序是在充分吸收双方当事人意见，允许当事人陈述和申辩的基础上展开的，双方对于相关的事实证据已经进行了“呈堂供证”，消除了当事人的疑惑，从而在很大程度上避免了社会冲突的发生。事实上，据学者对上海市发生的行政处罚案件的调查，在经过听证程序之后，行政处罚决定被提起行政复议或行政诉讼的案件只有2%。这一数字表明，大多数当事人对于经过听证程序而作出的行政处罚都表示认同。而这又说明了听证程序在消除行政相对人与行政机关的对抗情绪，弥息社会冲突具有相当重要的功能。另外，由于听证程序的上述功能，决定了在行政案件进入复议或司法程序方面起了“过滤器”的作用，从而减轻了解纷机关的工作压力，有利于司法机关整合现有资源，提高司法效率。这些都是暂缓执行制度所不能比拟的。
第三，暂缓执行制度在实际运作上具有局限性。暂缓执行制度并不必然导致行政拘留的停止执行，立法上的设定只是为保护相对人的合法权益开出了空头支票。第一，按照《治安管理处罚条例》的规定，要使行政拘留暂缓执行，其前提条件是被拘留人“找到担保人或者交缴保证金”，如果该条件得不到满足，那么拘留决定必须立即执行，即使是当事人启动了行政复议或者行政诉讼也不例外。然而，被拘留人是否就一定能够找到担保人或者交纳保证金，其本身就存在很大的问题。也即是说，被拘留人即使想成就暂缓执行的前提条件，但往往由于各种客观原因而无法实现。第二，被拘留人客观上具有履行提供保证人或者交缴保证金等义务的能力，主观上也具有此种意愿，但如果公安机关拒不接受应当如何处理？由于法律对于此种情况缺乏相应的规制措施，因而可能会导致暂缓执行制度的形同虚设。第三，从《治安管理处罚条例》的规定来看，“原裁决暂缓执行”究竟是作“应当”暂缓执行抑或“可以”暂缓执行理解？如果属于后者，那么能否暂缓执行则完全取决于公安机关的自由裁量。质言之，被拘留人即使找到了担保人或者交缴了保证金，也不一定就能够产生停止执行的法律后果。因此，暂
缓执行制度的确立仅仅是立法者的理论预设或者说是良好愿望而非实践中的必然。如果依据这种制度而剥夺当事人的听证申请权，势必会使当事人丧失陈述和申辩的机会。尽管拘留决定执行过程中或者在执行后，当事人仍可以通过行政复议以及行政诉讼寻求救济，但是，在人身自由权已经受到损害的情况下，仅仅通过现行的救济手段是于事无补的。
通过对暂缓执行制度局限性的揭示，我们认为，暂缓执行制度实际上是在法制建设不甚健全的情况下所采取的一项临时性措施，是在对人身自由权无相应救济体制的情况下所采取的一种不得已的办法。但是，在《行政处罚法》已经引入“听证”制度的情况下，继续沿用暂缓执行制度，并据此阻止对行政拘留进行听证也许就不明智了。因此，立法者应当重新审视暂缓执行制度与听证制度并作出适当的取舍。
三、拒绝行政拘留听证的实践困境
依据现有的法律规定，行政相对人无法对公安机关拟作出的拘留决定申请听证。然而，法律所确定的各种行政处罚在实施中的情况相当复杂，行政主体对一个违法行为在选择行政处罚种类时，至少存在着“单处”或者“并处”的两种可能性。就行政拘留而言，虽然“单处”的概率大于“并处”，但这并不能否认行政主体将行政拘留与其他处罚“并处”的事实。如果说在单处的情况下，拒绝对行政拘留进行听证不会带来很大问题的话（前提是不考虑拒绝对行政拘留进行听证是否具有正当性基础），那么，行政拘留一旦与其他处罚特别是与较大数额的罚款并处将会遭遇尴尬的局面。请看下列模拟案例：张某为获取非法利益，在自己的房屋内开设，每天按赌资的!"收取场地费。后经群众举报，县公安机关将其抓获。并根据《治安管理处罚条例》第32条——对或者为提供条件的，处十五日以下拘留，可以单处或者并处三千元以下的罚款——之规定，对张某作出了行政拘留15天、罚款3000元的处罚决定。在处罚决定作出之前，公安机关告知了张某有要求听证的权利。
如果仅从处罚决定本身来看，公安机关对张某的处罚并没有可以值得商榷的地方。事实上，公安机关对张某的一个违法行为给予拘留与罚款处罚，既符合法律的明文规定，同时也合乎行政处罚的基本理论。然而，该案例所凸现的问题并不在于行政处罚决定本身，而在于该案所涉及的听证问题，即针对同一事实而将行政拘留与较大数额罚款并用时所产生的听证问题如何解决？根据《行政处罚法》第’$条之规定，张某只能对公安机关拟作出的罚款决定申请听证，对于行政拘留，张某不得提出听证申请。即使存在异议，也只能通过事后的行政复议或者行政诉讼加以解决。正是由于这种救济程序的“差异性”，使得行政拘留不可避免地陷入了自相矛盾的境地。
行政处罚听证程序实际上是《行政处罚法》为澄清违法事实而设立的一种特别调查程序，其主要功能是夯实行政处罚的事实基础，使行政处罚真正建立在“事实清楚、证据充分”之上。在上述案例中，张某所承受的行政处罚实际上属于“捆绑式”的处罚，也即是说，公安机关对张某所作的行政拘留与罚款都源于“张某为提供条件”这一事实。这种事实的不可分离性，导致了听证制度的理论难题。如果公安机关对罚款的事实进行听证，那无异于对行政拘留的事实进行听证。但根据法律的明文规定，对行政拘留的事实是不得进行听证的。也许有人认为，张某之所以提出听证，其导因是罚款而非拘留，但我们要追问的是，在两种处罚所依赖的事实为同一事实的前提下，再予区分以什么名义进行听证还有很大的意义吗？因为，在此情况下，对行政拘留进行听证已经成为了一种客观事实。因此，如果恪守法律的严格规定，否定行政拘留的听证性，将很难排除行政拘留与其他可以申请听证的行政处罚合并适用时的听证问题。
反过来，如果撇开法律的条文规定，对行政拘留与其他行政处罚合并适用时的听证事实进行默认，那么又将会导致同一种处罚所受到的待遇并不相同。行政拘留作为行政处罚的一种，其适用的情形并不就是与其他处罚“并处”，更重要的是在大多数情况下的“单处”。而根据法律的规定，“单处”行政拘留，当事人是没有听证申请权的。因此，如果对“并处”的行政拘留的听证性予以默认的话，势必又会产生同种处罚的不同“待遇”，这对当事人而言是极不公平的。因为，“听证是法律赋予行政相对人在受到行政机关不利指控时为维护自己的合法权益而行使的一项抗辩权，无论是公民、法人还是其他组织，都应当平等地享有，不能因为行政相对人的行为性质或者实施违法行为的主体的不同而在听证上享受差别待遇。”我们认为，在国家法律设定的同一处罚中，该种处罚应当有着相同的地位，应当受着相同的监督，只有这样，才能为行政机关正确行使人民赋予的权力提供法律上的约束，也才能使公民、法人或者其他组织的合法权益得到切实的维护与保障。
上述的分析显示，《行政处罚法》在行政拘留听证问题上所作的规定，只适用于行政拘留单处的情形，而一旦与纳入了听证范围的行政处罚并处时，无论是肯定或者否
定都将导致理论与实践中的进退两难。要解决这一问题，只有从立法这一源头上进行正本清源，否则，行政拘留的尴尬局面将无法打破。
四、立法建议
通过以上的分析，我们不难发现，立法者将行政拘留排斥在听证范围之外不但在理论上行不通，在实践中也不太现实。那么，应当如何来解决这一问题？我们认为，最可行的办法就是废除暂缓执行制度，将行政拘留纳入听证的范围。因为，暂缓执行制度的局限性决定了以之取代听证制度的做法是不科学的。而且听证制度作为一项民主制度，其适用范围已经触及到社会的各个领域。就我国而论，听证制度不仅仅适用于行政机关的具体行政行为，而且对于行政机关的抽象行政行为，甚至是权力机关的立法行为都已引入了听证制度。这就进一步表明，听证制度在解决分歧、消除差异方面具有相当大的优势，特别是有利于增强社会民众的认同感，从而提高决策的科学性与权威性。
为此，我们建议正式出台的《治安管理处罚法》修正《行政处罚法》的立法理念，将行政拘留重新纳入听证程序之中。这一建议并不会导致立法技术上的困难，也不会导致法律与法律之间的矛盾。因为《行政处罚法》在行政拘留的听证问题上，本身就规定依据《治安管理处罚条例》，而《治安管理处罚条例》一旦被《治安管理处罚法》取代后，对行政拘留是否进行听证自然就由该法进行明示。因此，由《治安管理处罚法》直接规定对行政拘留进行听证既符合法律效力理论，同时也是一种最简便的立法方法。
参考文献
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行政拘留实施条例范文5
拘役,是剥夺犯罪人短期人身自由,就近实行强制劳动改造的刑罚方法。
在我国刑罚体系中,拘役是介于管制与有期徒刑之间的一种主刑,它具有以下特征:
1.拘役是一种短期自由刑。拘役的刑期最短不少于1个月,最长不超过6个月。所以,拘役是我国对罪犯予以关押、实行强制劳动改造的三种自由刑中最轻的一种。
2.拘役适用于罪行较轻但需要短期关押改造的罪犯。
拘役的以上特征,决定了它与其他短期剥夺或限制人身自由的刑事拘留、(治安)行政拘留、民事拘留在法律属性、适用对象、适用主体、法律依据等方面均有所区别:
1.性质不同。拘役是刑罚方法;而刑事拘留是刑事诉讼中公安机关在紧急情况下依法临时剥夺现行犯或重大犯罪嫌疑分子人身自由的一种刑事强制措施,以防止其逃避侦查、审判或继续进行犯罪活动。民事拘留是民事诉讼中的一种强制措施,具有司法性质,又称司法拘留。行政拘留是对违反治安管理的行为人所适用的一种行政处罚方法。
2.适用对象不同。拘役适用于罪行较轻的犯罪分子;刑事拘留适用于具有刑事诉讼法第61条规定的7种情形之一的现行犯或重大嫌疑分子。民事拘留适用于民事诉讼法第102条规定的6种妨害民事诉讼行为之一的诉讼参与人或者其他人。行政拘留的对象是不构成犯罪但违反治安管理规定的行为人。
3.适用的机关不同。拘役由人民法院判决;民事拘留须经人民法院院长批准,期限为15日以下,被拘留人由人民法院交公安机关看管;而刑事拘留、行政拘留由公安机关直接适用。
4.法律依据不同。拘役的依据是刑法;刑事拘留的依据是刑事诉讼法;民事拘留的依据是民事诉讼法;而行政拘留的依据则是治安管理处罚条例。
(二) 拘役的适用对象
从我国刑法分则有关拘役的规定可以看出其适用对象具有以下几个特点:
1.拘役一般只适用于犯罪性质比较轻微的犯罪。适用比例最高的是渎职罪,其次分别是妨害社会管理秩序罪、破坏社会主义市场经济秩序罪等。刑法分则中犯罪性质最严重的,如危害国家安全罪、危害公共安全罪等,也可以适用拘役,但所占比例最低。
2.拘役多适用于社会危害性不大的犯罪。我国刑法分则中除过失致人死亡罪没有规定可以适用拘役外,绝大多数过失犯罪都可以适用拘役,约占全部过失犯罪的95%左右。在同一类犯罪中,能够适用拘役的也是一些社会危害性不大的犯罪。
3.在我国刑法分则中,设置拘役刑的条文绝大多数是把拘役作为最低法定刑规定的。在这样的条文中,拘役既可适用于犯罪情节轻微,不需要判处有期徒刑的犯罪,也可以适用于本应判处短期徒刑,但具有从轻情节的犯罪。另外,在刑法分则中规定有管制刑的条文,大多规定有拘役。在这样的条文中,拘役介于管制与徒刑之间。所以,拘役除有上述两种用法外,还可以适用于本应判处管制,但具有从重情节的犯罪。此外,在以短期徒刑为最低法定刑的犯罪中,如果具体犯罪具有减轻处罚情节,也可以判处拘役。
(三) 拘役的期限
根据刑法第42条和第69条的有关规定,拘役的期限为1个月以上6个月以下。数罪并罚时,最高不得超过1年。可见,拘役的上限刑期与有期徒刑的下限刑期(6个月)相衔接。这一规定较好地体现了拘役的特点,使刑罚体系更为连贯和严密。
拘役的刑期从判决之日起计算。判决以前先行羁押的,羁押1日折抵刑期1日。
(四) 拘役的执行
被判处拘役的犯罪分子,由公安机关就近执行。
被判处拘役的犯罪分子在执行期间享有两项待遇:探亲;参加劳动的,可以酌量发给报酬。
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行政拘留实施条例范文6
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今年6月底，湖南省政法委及省级各司法机关联合发出《关于全省政法机关服务企业、优化发展环境的若干规定》，要求各地“慎重羁押”，对涉嫌犯罪的企业法人代表或高管人员，除确有必要外，尽可能采取非羁押性强制措施；对已刑拘、逮捕的，因企业生产经营需要且案情基本查清的，可视情依法变更为非羁押性强制措施。
刑拘是公安部门对犯罪嫌疑人最经常采用的羁押措施。新闻报道中，“案发”也往往伴随着犯罪嫌疑人被刑拘的消息。
十八届三中全会的改革方案提出，要建设法治化的营商环境，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。劳教的废止为这一改革方向“祭”出了一面大旗。“后劳教时代”对公安部门打击违法犯罪的活动提出了更高的法治化要求，刑拘站在刑事诉讼程序的最前线，首当其冲。 标准宽泛
刑拘到底是什么样一个程序？虽然刑拘已成为热词，但普通民众对其却未必有清晰的认识，甚至存在诸多误解。
根据法律规定，公安机关“对于现行犯或者重大嫌疑分子”，在7种情形下可以“先行拘留”，例如“正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的”和“有毁灭、伪造证据或者串供可能的”等。
广东省某县检察院侦查监督科一位检察官告诉《南风窗》，被刑拘的犯罪嫌疑人中，相当一部分对刑拘制度并不了解，“他们根本不懂何谓刑拘，因此即便不应该被刑拘的人被刑拘了，也不懂得维护自己的权益”。
在法学界的通行解读中，刑拘应适用于紧急情况，而不是经常性适用的强制措施。杭州市下城区检察院检察官费志国和胡俊策曾撰文分析刑事拘留工作中存在的问题，“实际执行过程中，许多基层侦查人员错误地认为，只要是刑事案件，不管需要不需要、符合不符合条件，都可以对犯罪嫌疑人刑事拘留”。
曾长期担任检察官的刑辩律师李修蛟告诉《南风窗》，理论上虽然有法定的把关标准，但实践中对标准的掌握非常灵活，基本上只要警方认为有可能构成犯罪的就可能被刑拘。在公安局内部，刑拘一般由法制科审批。广州市某区公安局法制科一位民警告诉《南风窗》，审批的标准的确非常宽泛，只有少数刑拘通不过审批。
这一情况也得到数据验证。据《南风窗》记者获得的一份某沿海地级市检察院针对当地机关刑拘工作专项监督工作的分析报告，在2009年至2011年上半年，当地公安机关共抓获犯罪嫌疑人11393人。其中采取刑拘措施8551人，占75.1%。另据河南警察法治研究所研究者张超2010年针对10地公安局的统计发现，近九成犯罪嫌疑人被刑拘。
显然，刑拘的过度适用很少遭受质疑，除了源于公众认识的差距以外，还存在立法上的根源。法定的7种情形非常宽泛，在实践中很难具体化，非常容易被扭曲。 按照法学界解读，刑拘的立法原意是为了防止犯罪后果进一步扩大和避免侦查活动受到妨碍，但却因为种种原因，刑拘这项紧急机制却取代了拘传，反而成为了实践中常规性的侦查手段。
有学者考察了刑拘法定条件发展的历史，已废除的收容审查制度中的两项收审标准，“不讲真实姓名、住址、身份不明”和“有流窜作案、多次作案、结伙作案的现行犯或者重大嫌疑分子”，被“移植”到了刑拘制度上。费志国和胡俊策分析，在实践中，这些标准就经常被警方扩大解释，例如“对外地来本地打工、上学、探亲访友期间涉嫌犯罪的，也按流窜作案对待”。
导致刑拘标准被过度宽泛解读的另外一个原因是，制度上对警方的刑拘审批过程缺少监督机制。理论上，检察院是包括刑拘在内的刑事诉讼活动的监督方，但法律上对刑拘并未规定具体的监督途径和手段。上述某县侦查监督科检察官告诉《南风窗》，除了涉及刑讯逼供的情形，检察院在实践中对刑拘“基本没有监督”。李修蛟向《南风窗》分析，检察院虽然也监督警方的立案工作，但工作重心在于“该立而不立”的案件，而对于已经刑拘的案件是否存在“不该立而立了”的情况，“工作力度很小”。 以拘代罚
除了刑拘比例畸高以外，超期刑拘也是一个普遍性的问题。根据法律规定，一般情况下刑拘期限为1至3天，案情非常复杂的可以延长至一周，特殊法定情形下，则最多可以延期至30天。延期审批都在公安机关内部完成。据张超分析，超期刑拘指两种情况，一种是没有达到法定条件，随意延长刑拘的；另一种是刑拘超过法定最长期限的。在他统计的10地公安局中，高达44.47%的拘留人员被超期拘留，其中拘留期限最长的一位犯罪嫌疑人被拘留长达3年零155天。
在法治发达国家，法院正式批准逮捕之前，警方一般只能拘留犯罪嫌疑人一到两天，若要延长，一般需要经过复杂的审批过程，比如在英国，延长拘留到5天就需要内政部长亲自批准。
之所以存在超长期刑拘，据上述检察官告诉《南风窗》，主要有两种情况，一种是警方以发现新证据或者新案情为由，反复对同一个人适用刑拘措施；第二种情况还可能是异地羁押，目前对于刑拘起算时间尚不明确，对于异地抓获的犯罪嫌疑人，警方可能会以“托管”的方式长期关押在异地看守所，而这部分时间是否计入刑拘期限也时常有争议。上述检察官透露，曾有一个异地关押的犯罪嫌疑人，因为办案警察“遗忘”，半年后才获释。
上述法制科民警也告诉《南风窗》，除了单人作案的情形，大部分刑拘都延期了，其中相当一部分被拘满30天。这种情况在以前尤其突出，据南充市检察院针对南充市公安机关刑拘情况的调查发现，2001至2003年期间，所有被逮捕人员中，3/4在逮捕前都被拘满30天。上述检察官告诉《南风窗》，实践中，达到需要延期刑拘标准的案件并没有那么高的比例。
据法律规定，“对流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，经县级以上公安机关负责人批准，提请审查批准逮捕的时间可以延长至30日。”但据费志国和胡俊策的前述分析，这一标准同样容易被扩展解释。据这两位检察官观察，实践中警方还可能使用非法定的理由以延长刑拘，如“涉嫌其他案件需查证”、“案情复杂”和“需赴外地取证”等。
为什么普遍存在范围和期限上扩大适用刑拘手段的情况？这存在多方解读。李修蛟向《南风窗》分析，过去的公安体制下，侦查以口供为主，现在这一侦查理念尚未完全转变，“关人是获取口供最有利的方式，警方经常是等突破口供后，再去找其他证据来验证”。
逮捕前为获取口供，在制度上，已有拘传这一侦查机制，但拘传最长只有24小时。按照法学界解读，刑拘的立法原意是为了防止犯罪后果进一步扩大和避免侦查活动受到妨碍，但却因为种种原因，刑拘这项紧急机制却取代了拘传，反而成为了实践中常规性的侦查手段。
李修蛟分析，刑拘的犯罪嫌疑人关押在看守所，而看守所的特殊环境常常会给他们造成严重的精神压力。据他了解，相对于监狱，看守所人员更密集，设施条件更差，他的一个当事人在看守所关押一段时间后，精神出现了严重问题。层出不穷的看守所“躲猫猫死”、“冲凉死”等事件也印证了这一点。在这种情况下，据李修蛟分析，许多犯罪嫌疑人情愿早日“招供”，早日定罪，以便可以到“条件更好”的监狱中去服刑。 新《刑诉法》通过后，律师在刑拘阶段的作用被加强了，可以就刑拘中可能存在的问题，代犯罪嫌疑人提出申诉和控告，并且可以在检察机关批捕时提出批捕辩护意见。
也正因为看守所的这种“特殊效果”，功能和刑拘类似，人身限制程度相对较低的取保候审和监视居住等措施很少被警方采用。
在制度上，刑拘并非惩罚手段，而只是侦查的应急手段，但由于刑拘动辄长达30天，甚至超过了作为治安处罚措施的行政拘留（期限一般在15天以内），因此刑拘也可能被滥用，当做单纯的惩罚手段。吊诡的是，虽然刑拘期限是行政拘留的两倍，但刑拘的审批程序和标准甚至比后者更为简单。另一方面，被错误刑拘当事人尚可通过复议和等手段进行救济，而据不同部门的采访对象告诉《南风窗》，被刑拘的当事人很难获得救济。据费志国和胡俊策分析，“有些办案人员因怕麻烦，对一些无刑事拘留之必要的案件，仍然以刑事拘留强制措施来代替行政处罚”。
有研究人员还发现，警方还可能以刑拘为手段，插手民事纠纷，“有些轻伤害案件、交通肇事案件，侦查机关为了尽快促成民事调解或者为了促使加害方尽快赔偿受害方损失，而对加害方予以刑拘。在达成调解或赔偿到位之后再以‘不应追究刑事责任’予以撤案”。
李修蛟告诉《南风窗》，他曾有一位经营企业的当事人因为债务纠纷，被以“合同诈骗罪”刑拘，被释放后警方的国家赔偿标准每天只有100多元，这实际上是有人利用刑拘手段干预正常的经济往来。
或许正因为是如上种种刑拘乱象的存在，湖南省才发出如上文件，强调应当“慎重羁押”，实际上，广东、江西等地也曾发出类似文件。 变革
扩大刑拘适用的后果是，大量的刑拘案件未达到批捕条件，在公安机关内部就“消化”掉了。据上述某沿海城市检察院的专项监督工作分析报告，该市被刑拘人员中，近半数未进入报捕程序，也就意味着这些案件明显不构成犯罪或是达不到的条件。但这并不意味着剩下的一半案件都能顺利通过检察院的批捕。据张超在2010年对10个公安局的统计，公安局报送检察院审查的案件中，最终批捕的仅不到四成。
结合这两组数据，这意味着警方刑拘的案件中，最终获批正式逮捕犯罪嫌疑人的比例是比较低的。据《南风窗》记者获得的一份深圳市各区检察院今年前3季度批捕后不的比例统计表，深圳市各区的捕后不诉率从1%到10%不等。考虑到案件到法院后，还存在最终判处无罪的情形，刑拘后未被定罪的比例将更高。
据李修蛟分析，虽然公安局内部也有错案追究制度，但警方认定错案的标准比较高，一般只认定“人为或是重大错误”的情形。而法律对刑拘行为的约束也比较笼统，按照《国家赔偿法》第15 条规定，对错误拘留进行赔偿的适用对象是“对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的”。国家赔偿标准一般是按照当地的平均收入水平计算，实践中，即便是如此轻微的赔偿也可能被轻易规避。据上述某沿海城市检察院的分析报告，警方未报捕的人员中，仅有不到15%被直接释放，而其余都被变更为行政拘留、取保候审，甚至劳教等其他强制措施。
