内容提要：财政部门承担着行政事业单位资产监管的重要职责。在总结归纳湖南省行政事业单位国有资产现状和特点的基础上，深入剖析当前行政事业单位国有资产管理中存在的问题，并从摸清资产底数、盘活存量资产、提升管理绩效、落实报告制度等方面提出了财政强化行政事业单位国有资产管理的路径和措施。
关键词：行政事业单位;国有资产;资产管理
行政事业单位国有资产是履行政府职能、维护政治稳定、提供公共服务的重要物质基础，具有公益性、公共性和非营利性等特点，在推动完善公共财政体制、提升财政资源配置效率、促进经济社会事业发展上发挥着无可替代的作用。改革开放以来，我国行政事业单位国有资产规模不断扩大、种类不断丰富，总体管理水平稳步提升，但也存在资产运营机制不健全、资产利用率不高、基础工作薄弱等问题。长期以来，财政部门“管资金”的角色和定位十分明确，但“管资产”的职能和作用却一直没能有效发挥。面对当前受疫情影响、经济加速下行、财政收支矛盾突出等诸多严峻挑战，财政部门应主动调整工作思路，加大改革力度，更好地发挥综合管理国有资产的职能作用，进一步提升行政事业单位国有资产的综合效益。
一、行政事业单位国有资产的现状及特点
行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。主要包括行政事业单位用国家预算资金形成的资产，国家调拨给单位的资产，按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。根据行政事业单位国有资产年报等统计数据分析，湖南省行政事业单位国有资产有以下几个特点：
（一）从资产规模看，国有资产总量持续增长
随着社会主义市场经济体制和公共财政体系的不断完善，政府资源逐渐从一般竞争性领域退出，公共领域的投入力度不断加大，行政事业单位国有资产总量不断提升。从2007年与2019年的两次全省资产清查结果来看，全省行政事业单位国有资产总数由2006年底的3000多亿元攀升到2019年底的9000多亿元，资产“家底”更为厚实。
（二）从分布结构看，国有资产分布不均衡
行政事业单位国有资产主要集中在省直单位和经济基础较好的地区。其中省级单位资产主要分布在卫生、教育、监狱等系统，约占总资产的20%；市县级单位资产主要分布在长沙市、郴州市、邵阳市、常德市、岳阳市等地市，约占总资产的80%。
（三）从单位性质看，事业单位占有使用的资产总量占比较高
全省事业单位资产账面总额占行政事业资产总额的七成，其中省级事业资产占比较高，主要集中在高校、医疗卫生、文化及科研等事业单位。事业单位土地、房屋、车辆和大型设备等资产以自用为主，少数用于出租出借，或处于毁损待报废（闲置）状态。
（四）从资产形态看，固定资产比重较大
固定资产是行政事业单位最主要的资产形态，其种类丰富多样，包括房屋及构筑物、专用设备、通用设备、文物和陈列品、图书档案、家具用具装具等门类。其中又以房屋及构筑物居多，占全省固定资产总额的六成以上。
（五）从管理制度看，资产管理制度框架初步搭建
近年来，湖南省相继出台了资产配置、资产使用、资产处置、资产清查等数十项制度办法，逐步建立起涵盖资产全生命周期的制度框架体系，初步实现对资产从“入口”到“出口”的全过程监管。比如，在资产配置环节，制定行政事业单位国有资产配置管理办法，2018-2020年通用家具设备等国有资产配置预算限额标准；在资产使用环节，明确单位自用的资产要建立入库登记、领用交回、清查盘点等内部资产管理制度；在资产处置环节，制定国有资产处置管理办法及操作规程，公布了处置申报资料清单。
二、行政事业单位国有资产管理的问题及短板
近年来，在财政部门和各主管部门的共同努力下，行政事业资产管理绩效不断提升，为经济社会发展奠定了较为坚实的物质基础。但在当前深化改革和经济社会发展的新形势下，行政事业单位国有资产管理工作也面临一些突出问题和薄弱环节。
（一）国有资产管理意识有待进一步增强
思想上不重视、认识不到位是长期以来困扰行政事业单位国有资产规范化管理的首要问题，也是其他诸多问题产生的思想根源。有的单位“重预算、轻资产”“重购置、轻管理”的惯性思维依然存在，责任意识和绩效意识不强，主要负责人很少过问单位资产管理情况；有的单位资产管理职责分散在多个部门，多头管理与管理真空并存，内部控制薄弱，容易发生资产管理“跑、冒、滴、漏”问题；有的单位专业资产管理人员匮乏，业务素质参差不齐且变换频繁，不少还是后勤人员兼职做着单位资产管理的工作。
（二）国有资产“家底”有待进一步摸清
当前，各单位之间国有资产管理水平参差不齐，部分单位账账不符、财实不符的现象依然存在。一是财务基础不扎实。实施政府会计改革以来，行政事业单位对公共基础设施、政府储备物资等资产仍侧重于实物管理，其资产价值核算和计量方面存在历史资料不完整、产权划分不明晰、会计核算基础薄弱、价值计量方法不统一等问题。二是部分资产产权不清晰。由于房屋建设时出资主体多、历史资料缺失、机构调整后权属划分不清等原因，造成了部分单位国有资产产权关系复杂、权证不全、产权关系存在纠纷等情况，也影响了资产数据的真实和完整。三是信息系统建设较为滞后。虽然近年来通过强化行政事业单位国有资产月报、年报以及资产清查等基础工作，建立了全省行政事业单位国有资产基础数据库，但还停留在数据统计静态分析，未完全实现资产配置、使用、处置、收益等全流程的线上动态监管。
（三）行政事业单位资产管理机制有待进一步健全
囿于体制影响和传统管理模式等因素，部分行政事业单位国有资产内控制度比较薄弱，资产管理尚未建立全流程管控机制，导致出现资产重复、超标准配置、资产使用闲置与紧张并存等问题。从职责上看，部分单位内设机构和岗位权责不清，管理范围不明，资产与财务之间缺乏有效的沟通与协调；从制度上看，部分单位资产购置、验收、保管、领用等内部管理制度不健全，使用人员离职、调动、退休时不及时交回资产等情况较为普遍；从程序上看，部分单位对资产使用与处置审查不够严格，涉及“三重一大”事项没有严格履行集体研究决策程序，甚至存在隐瞒或不按规定程序及审批权限报批的情形。
（四）国有资产运行效率有待进一步提高
行政事业资产闲置浪费与短缺不足并存，运行效率偏低，主要表现在三个方面：一是行政事业单位国有资产配置不够科学严谨。通用配置与预算结合不够紧密，由行业主管部门主导的专用资产配置标准体系建设又进展较慢。二是行政事业单位共享共用和调剂机制相对滞后。一些部门存在大量资产闲置，另一些部门却积极申请采购同类型的资产，使用效率偏低，跨区域、跨部门调剂难度大。如有的单位房产有余，大量用以对外出租，有的办公用房不足只能依靠长期租赁。三是行政事业单位国有资产管理绩效评价缺乏硬性约束。行政事业单位国有资产管理目前的绩效评价主要依赖于年度报表分析和日常审批，评价不够全面，指标体系不够系统，成本效益等经济性评价指标不够健全，缺乏奖惩激励机制。
（五）国有资产使用及处置风险有待进一步防范
部分单位在使用、处置资产过程中存在国有资产流失的风险隐患。主要表现为三种情形：一是对外投资有风险。部分单位风险意识较弱，对外投资决策未经严格的可行性论证和审批，擅自改变资产使用性质，将房屋、土地、设备等用于对外投资。部分单位经营性资产会计核算不真实，故意隐匿经营性资产及其收益，如在会计核算上不作投资处理，采取往来款挂账等形式，逃避监管部门监督。二是对外出租不合规。部分部门单位房产对外出租未按规定进行评估，也不进行公开招投标，越过财政和主管部门监管擅自违规出租。三是资产处置欠规范。部分单位在资产处置过程中不执行国有资产管理的有关规定，随意变卖处置所占用的国有资产。个别单位未按照政府非税收入管理规定实行“收支两条线”管理，而自行安排资产处置收入，游离于财政监管之外。
三、优化财政资产管理职能的方向与思路
党的报告提出，要“完善各类国有资产管理体制”。作为国有资产综合监管部门，财政部门应在不断巩固前期资产管理工作成果基础上，进一步调整工作思路，创新管理模式，全面履行好行政事业单位国有资产监管职能，确保国有资产保值增值、高效使用。
（一）摸清资产底数，进一步夯实资产管理基础
摸清家底是规范国有资产管理的前提和基础。要深入开展国有资产家底大清理、大盘点，做到资产范围全覆盖、资产统计全口径、资产动态全掌控，实现资产管理与预算管理、财务管理、价值管理的一体联动、精准对接。一是加快推进国有资产大数据管理。有效借助大数据手段，全面摸清涵盖行政事业性资产、国有企业资产、金融企业资产、自然资源资产等所有国有资产的“家底”，建立一本动态调整、实时更新的“台账”。在“湖南电子财政”核心业务系统中内嵌统一的行政事业单位国有资产管理信息系统，全面完善和优化现有资产数据库，加快实现传统资产管理向智能化数字管理转型。立足资产的实物与货币双重形态，按照“一物一卡”的管理要求，逐一完善资产底层数据卡片信息，明确每项资产的价值、用途、使用状态、位置等详细信息。二是推动将公共基础设施等行政事业性国有资产纳入单位核算。按照新政府会计制度改革要求，压实部门单位主体责任，合理划分设施类别，加快规范会计主体对公共基础设施等行政事业性国有资产的会计核算，在单位财务报表上全面反映国有资产状况。逐步丰富和完善公共基础设施等各类资产管理的制度体系和内控机制，防控资产监管风险。三是推进资产配置标准体系建设。进一步优化新增资产配置预算编报审核机制，实现资产配置与预算编制、政府采购同计划、同批复、同管理，促进资产的公平合理配置。在通用设备资产配置标准基础上，探索制定分部门、分行业、分类别的专项资产配置标准，为预算编审提供科学依据，充分发挥资产管理对预算管理的基础性支撑作用。
（二）盘活存量资产，大力提高资产使用效能
在当前经济下行压力加大、财政紧运行成为常态的背景下，盘活国有资产已成为拓宽收入来源、节约财政资金、提高监管效能的一个重要抓手，应采取更加有效措施，努力让沉睡资产流动起来，将那些脱离监管的资产管住管好，实现资产的价值提升、循环利用和统一监管。一是以处置盘活实现资产价值变现。按照《预算法》要求，将国有资产处置收入及经营收益上缴财政，纳入“四本预算”统筹管理，让资产和资源变资金或资本，最终流入国库，实现资产、资源、资金、资本的盘活转化和良性循环。对那些超标准配置、低效运转或长期闲置的资产进行整合利用，及时调整用途，不能调整的要抓紧处置变卖；对超标准配置资产及时清理腾退；对适宜市场化处置的闲置资产，统一进入公共资源交易平台公开处置，收益统筹用于经济社会事业发展。对短期内难以出售变现的经营性资产，探索委托管理、统一公开招租等经营方式，形成可持续资产收益。二是以共享共用提高资产利用效率。加快建立行政事业单位资产共享共用机制，避免资产重复配置、闲置浪费。学习借鉴南京、成都等地的“网上虚拟公物仓”制度，探索通过电子公物仓平台聚集同类闲置资产信息，定期更新可供调剂资产清单，统一管理、统一调配，打通部门资产调剂通道，实现资产循环利用，有效减少财政在资产新增配置上的开支。三是以统一监管提升资产管理效能。针对当前行政事业单位所办企业政企不分、监管缺位、资本运行低效等问题，采取脱钩划转、市场化处置等方式，加快推进省级党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管。对脱钩划转的企业，纳入统一监管平台，实行国有资本经营预算管理；对保留和市场化处置的企业，将国有资产收益和处置收入按规定纳入预算管理。
（三）树立绩效导向，加强行政事业资产绩效管理
过去在日常管理中更多关注的是资产配置、使用、处置的规范性，对资产的效益性考量不多。资产作为宝贵的政府资源，既须要注重安全使用和合规管理，也须按照全面预算绩效管理的要求，稳步提升其配置效率和使用绩效。一是加快出台资产绩效管理制度。突出财政部门资产综合管理职能，围绕资产配置、使用、处置、收益等关键环节，由财政部门牵头建立涵盖资产绩效目标管理、资产绩效运行监控、绩效评价组织实施以及评价结果应用等各环节的管理制度和操作规程，确保使资产绩效管理有规可依、有章可循。二是科学设计资产绩效指标体系。研究设定定量和定性相结合的资产管理绩效通用指标框架，合理设置权重分值，构建体现相关性、重要性、系统性、经济性原则的绩效评价指标体系，指标设置既须要科学全面，又须要便于实际操作。在通用指标体系基础上，与各行业资产主管部门共同研究增设符合行业特点的个性化指标，逐步构建分部门、分行业、分领域的资产管理绩效指标体系。三是强化资产绩效评价结果运用。由财政部门牵头，以预算年度为周期对国有资产使用绩效开展年度考评。逐步公开部门单位资产绩效评价结果，建立健全资产绩效与资产配置、部门预算挂钩机制，引导部门单位既要将国有资产管“住”，更要把国有资产管“好”。加强财政审计联动，将资产绩效不合格单位作为财政、审计等重点监督对象，督促其切实加强整改。推动将国有资产管理纳入政府绩效考核、领导干部离任审计重要内容，对资产闲置、浪费、流失严重的，坚决予以问责。
（四）落实报告制度，以公开透明倒逼管理改革
以落实国有资产报告制度为契机，加强部门统筹协调，逐步改变过去资产管理各管一块、分散独立、封闭运行的状况，加快构建横向到边、纵向到底、开放透明的国有资产监管格局。一是健全“横向”协调机制。财政作为国有资产监管的总牵头部门，要牢牢掌握主导权和主动权，牵头建立国有资产报告联席会议制度，细化明确涉资部门的监管边界和职责分工，并压实各自监管责任，加快形成国资大监管格局。加快推进资产管理部门信息互通共享，打破资产信息“孤岛”，逐步实现国有资产全口径报告。加强部门协调联动，及时解决资产报告工作中出现的问题，认真做好人大所提审议意见的整改落实。二是健全“纵向”沟通机制。采用“大集中”模式加快建设省市县三级资产管理信息系统，并实现与财政部的无缝对接。加强资产管理业务培训，指导帮助市县财政部门做好资产年报编制工作，并加强与上年度数据的比对分析，为下年度资产报告提供数据支撑和决策依据。继续推进行政事业单位国有资产月报、年报工作，夯实资产管理数据基础。三是健全“全社会”监督机制。积极倡导“人人都是国有资产管理员”的理念，调动社会各方加强国有资产监管的积极性。建立健全资产管理公示制度，国有资产综合报告和专项报告及时向社会公开，向老百姓交出一本“明白账”。主动将落实人大审议意见的整改结果向社会公开，倒逼各级各部门进一步强化资产监管职能，提升资产管理水平。
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作者:石建辉