摘要:行政复议制度的目的是监督和纠正行政机关的行政行为，保护行政复议申请人的合法权益，是建设法治国家、法治社会、法治政府的重要内容。在全面推进依法治国的背景下，行政复议工作开展在理论和实务中存在不少问题，已不能很好地适应新时代依法治国的要求。为探索对行政复议制度的完备，在总结行政复议工作存在问题基础上，提出完善行政复议制度的对策建议。
关键词:行政复议;行政复议制度
行政复议是与行政行为具有法律上利害关系的人认为行政机关所作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向具有法定权限的行政机关申请复议，由复议机关依法对被申请行政行为合法性和合理性进行审查并作出决定的活动和制度。［1］相较于行政诉讼，行政复议具有耗时短、不收费等优势，因而成为公民、法人和其他组织选择化解行政争议的方式之一。1999年全国人大常委会通过的《中华人民共和国行政复议法》，以立法的形式将行政复议制度法制化，在行政复议制度施行至今整20年之际，我国司法部公布行政复议相关数据:2018年全国各级行政复议机关依法办理行政复议案件25．7万件，办结22．4万件;作出撤销、变更、确认违法和责令履行等纠错决定的约3万件，纠错率达15．1%。［2］由此可见，行政复议制度的施行，发挥着化解行政争议、提升依法行政水平、保护复议申请人合法权益的重要职能。
一、行政复议制度施行存在的问题
行政复议制度施行已发挥出其制度作用与优势，但在制度设计和实践运行过程中也暴露出一些问题，值得我们思考。
(一)行政复议制度定位不清
复议制度构建运行以来，理论界对于制度存有“官官相护”、程序不公、人员不专业的疑虑，也让民众对复议制度的认可信赖度降低，这主要是由于行政复议制度构建之初定位不清引发的。目前理论界对行政复议制度定位认识基本分为三类:当事人权利救济型、行政机关内部监督型和行政纠纷解决型，从行政法学理论纵向发展来看，已逐步将行政复议定位为具有复合功能的制度，但在三种功能的复合下如何区分主次一直不甚明晰，当前行政复议制度运行表现出三者并重的情形，反映到具体行政复议工作实际中导致复议制度的价值和程序设计左右不定。比如有的地方法制办在办理行政复议案件时咨询法院，参照行政诉讼的程序和标准办理复议案件，使得复议制度司法化，丧失行政复议制度本身高效的优势。
(二)行政复议制度公信力不足
从司法部公布的数据来看，2018年办结的行政复议案件中，有34%又进入了行政诉讼程序，有三分之一的当事人对复议结果不信服。经梳理总结，影响行政复议制度公信力主要表现在以下几个方面:1．复议机关又多又散。按照行政复议条块结合的制度设计，在一级政府中，复议机关可以是本级政府，也可以是政府组成部门，导致全国复议机关又多又散的现状，在具体办理复议案件时出现自己复议自己的情形，影响复议机关专业化的形象，给群众一种“官官相护”的印象，造成对复议结果的不信任。2．复议案件办理程序公开性不够。复议机关办理案件采取的是一级复议、书面审理为主，复议申请人参与度不高，基本上是交了申请材料等复议结果的状态，公开度、透明度不高，导致复议申请人对复议结果的不信任，转而去信访和诉讼，无法达到化解行政争议的效果。3．行政复议制度信息化建设滞后。信息化社会，法院系统早已建立起完善的网上办案系统，但是行政复议全国没有统一的行政复议办案系统，无法形成统一的办案标准，上级复议机关也无法实时了解下级复议机关的工作进程，以便及时指导下级复议机关工作，信息化建设落后影响行政复议制度的规范化建设，影响复议工作实效和公信力的塑造。
(三)复议机关队伍建设水平和人员素质需提升
行政复议法及其实施条例，对于复议案件的受理、审理、调查、听证、合议等都有规范性规定，国家规定2017年以后初次从事行政复议的人员必须取得国家法律职业资格，而这一制度的落实不可能一蹴而就。当前，特别是在基层行政复议机关中，存在复议办案人员专职化、专业化不足的问题，有的办案人员无法律专业背景，有的复议机关不足三人，如碰到重大复杂案件，开展复议听证还需“借人”，复议机关队伍不足、人员素质不高影响行政复议工作质效。
(四)部分行政管理领域的执法水平有待提高
从各级政府行政行为纠错率来看，2018年县级以下基层政府引发的行政诉讼案件中，被纠错的比例达17．98%，高于全国平均比例，表明基层政府的执法质量还有待提升。从政府组成部门看，公安、土地、劳动社会保障、房屋拆迁一直是行政争议多发领域，这些领域的行政执法行为被复议及诉讼仍然存在，其依法行政水平提升依然是我们应关注的重点。
二、完善行政复议制度的对策
党和国家机构改革以后，行政复议工作的开展进入新阶段，推进行政复议制度的改革和完善，将对法治政府建设、化解社会纠纷和维护社会稳定发挥积极而深远的意义。
(一)准确理解行政复议制度的定位
从党的十八届四中全会精神和行政复议制度的价值取向来看，行政复议制度更侧重于高效化解行政争议，因此将行政复议定位为“行政纠纷解决型”制度。当然在实践中，我们不能一刀切式否定行政复议制度的内部监督和权力救济功能，三者之间不是全然对立的，而是相辅相成共同发挥着维持社会稳定的作用。
(二)塑造行政复议制度公信力
1．加快复议制度改革。尽快对行政复议委员会集中复议权工作进行经验总结和推广，改变全国复议机关多而杂的现状，改革后集中由行政复议委员会集中收案、集中人力、集中办理，提高行政复议机关办案效率、提升专业化专职化水平。制度改革，可以对于专业性强、重大复杂疑难的复议案件，邀请社会专家参与案件办理、合议等，提供专业办理意见。2．适当放宽听证适用条件。听证程序的设定，可以让当事人参与到复议程序中，当面表达自己的意见和诉求。现行法律规定四种适用听证的情形:一是申请人要求听证复议机关同意;二是案情重大复杂疑难的;三是社会影响较大的;四是行政复议机关认为应当举行听证的。从规定中发现听证与否行政机关具有决定权，实践中因办案时间、工作量大等原因，听证举行率低。建议适当赋予当事人申请听证的权利，如双方当事人都同意听证的，复议机关应当举行听证。3．加快复议制度信息化建设。参照法院办案系统建立起全国统一的行政复议办案系统，将复议案件从提交复议申请、办理进度查询、文书上网、复议决定送达等，进行网络全公示，接受上级复议机关和社会公众监督。同时可借鉴广东省做法，设定条件对部分复议案件进行公开庭审，允许旁听。充分保障当事人在复议案件的参与权和陈述申辩权，提升行政复议透明度和公信力。
(三)强化行政机关化解纠纷实效
行政复议是多元化解社会纠纷的方式之一，近年来行政复议案件数量呈现逐年递增趋势，行政复议制度在化解行政争议上发挥着越来越重要的作用，因而按照国家法律职业资格要求，配备专业、专职的行政复议队伍显得尤其重要。同时，要加强复议工作人员素质的提升，通过集中培训、挂职交流等形式，提高复议工作人员专业水平和其他技能水平，为行政机关高质效化解行政纠纷助力。
(四)提升基层政府依法行政能力
矛盾易发多发在基层，通过行政复议，及时发现基层政府依法行政过程中暴露的问题，及时反馈整改，促使规范行政行为，提升行政执法水平。一是要强化部门领导的法治意识，重视法治政府建设工作。二是要加强行政执法队伍建设，严格行政执法人员准入，全面实行行政执法人员持执法证上岗，定期对执法队伍进行培训、考核。三是要建立权责清单，强化行政监督和考核，把各级政府及组成部门行政复议工作情况纳入考核内容。
作者:瞿姝 单位:宜昌市委党校