摘要：党的报告提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。本文在对国内外预算绩效管理工作回顾分析的基础上，结合人民银行工作实际，与我国政府绩效管理异同点进行了对比分析，为推进人民银行预算绩效管理提出对策建议。
关键词：人民银行;预算绩效;管理应用
强调“政府的钱不能乱花，要加强绩效管理，加大财政支出整合力度，优化支出结构，确保重点支出，提高资金使用效益，避免资金浪费”。2011年，财政部明确提出我国预算绩效管理模式以支出结果为导向，在预算编制、执行、监督的全过程中关注预算资金的产出和结果。目前，世界上50多个国家不同程度地实施了绩效预算管理。经济合作与发展组织（OECD）成员国已经普遍采用，如英、美、德、日等，一些发展中国家如智利、哥伦比亚、乌干达等国也先后开始了绩效预算方面的探索，从而形成了世界性的政府绩效预算改革的新潮流。
一、我国政府实施绩效管理的发展进程
我国政府实施绩效管理大体经历了政府考核、联席会议、财政基础和预算绩效新时代四个阶段。第一阶段：从十六届三中全会（2003年）到绩效管理部际联席会议前（2011年）。这一阶段政府绩效以科学发展观和政绩观为统领，绩效评估与管理逐步上升为国家治理的基本机制。财政部先后印发了中央部门绩效管理考评管理办法（试行）、财政支出绩效评价管理暂行办法等，将绩效管理作为政府加强自身建设和管理创新的重要工具。2004年-2011年，财政部在全国选择试点地区、试点部门开展地方政府及其部门绩效管理、行政机构绩效管理、财政预算资金绩效管理试点工作，如财政部农业、经建、社保等部门选择部分项目进行了项目绩效考评试点工作；北京、杭州、深圳等8个地区开展地方政府绩效管理试点。第二阶段：绩效管理部际联席会议制度建立（2011年）到十八大前（2013年）。这一阶段是绩效管理试点推进阶段。财政部相继印发了关于推进预算绩效管理的指导意见、预算绩效管理工作规划（2012-2015）等，为政府绩效管理工作指明了方向。第三阶段：从十八大（2013年）到（2017年）前，这一阶段是部际联席会议的调整阶段。国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，要加强预算执行管理，提高财政支出绩效。财政部相继印发了中央部门预算绩效目标管理办法、中央部门实施部门整体预算绩效管理意见、中央部门预算事前绩效评估管理办法、预算绩效评价共性指标体系框架等，构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，为全面实施预算绩效管理奠定了良好基础。第四阶段：2018年至今，这一阶段进入了预算绩效新时代。中共中央国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，力争以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量。
二、国内外预算绩效管理运用实践
（一）国外预算绩效管理运用实践
1.美国绩效预算管理模式。采取立法推动与战略导向模式，通过《政府绩效与成果法案》（1993年-2010年）和《政府绩效与成果现代化法案》（2010年-至今）主导绩效管理的实施，确立了以战略为核心，以预算为纽带，以绩效计划、绩效报告、绩效测量、绩效评价为关键要素的绩效管理体系，并要求对部门履职、政策实施和人事绩效纳入统一的绩效计划框架。2.英国绩效预算管理模式。采取行政主导和渐进发展的模式。绩效管理与行政改革紧密结合，由首相直接推动，虽然没有形成统一的法律，但每个阶段的绩效管理都按照问题导向的原则，与行政改革密切配合，先后经历了效率优先阶段、质量优先阶段、协同政府阶段和持续改进阶段。目前，绩效预算管理内容主要包括设置部门整体绩效目标、明确资金安排的优先次序，实现目标的时间表和路线图，部门预算总额、关键绩效指标，并在网站上公开。3.OECD国家绩效预算管理模式。大部分成员国采取“战略-结构-绩效”框架设计绩效。其中的结构又包括花钱（预算）、办事（政策）和用人（人事）三条主线。花钱这一条主线继承了PPBS（计划-项目-预算系统）的基本框架。项目层面（包括项目群）绩效又由“资源-投入-活动-产出-成果-影响”结果链组成。同时，建立“支出审查”制度，将其作为绩效预算编制过程中的“常设步骤”。对所有政府支出开展“综合审查”，通常与政治周期挂钩，为新政府提供重新分配资金的机会。另一方面，对部门和项目层面较小规模的支出开展“具体审查”，皆在重新确定支出的优先次序。通过对支出的经济性、效益性和效率性进行系统性绩效审查，削减低效无效或不必要的公共产品或服务支出，从而达到节支目的。
（二）我国政府预算绩效管理实践
1.强化预算绩效管理组织保障，分层级明确主体职责。各省、市、县均成立了预算绩效管理领导小组，不断充实预算绩效管理人员，“自上而下”督促指导有关政策措施落实，将预算绩效管理延伸至基层单位和资金使用终端。如全国首家正局级常设绩效考评机构-杭州市综合考评委员会办公室于2006年8月正式成立，标志着杭州综合考评走向组织化、制度化、专业化；2008年，杭州各区县考评开始试行，实现了杭州综合考评的全覆盖。2.创新事前绩效评估管理模式，将绩效“关口”前移。事前绩效评估是事前评估的一类，主要分为三个阶段：准备阶段成立事前评估工作组，到项目单位调研；实施阶段由单位提供相关资料，工作组查阅审核资料并现场咨询，召开评估会进行论证，出具事前评估意见；总结及应用阶段则根据事前评估结果，对可实现绩效目标和预算效益的项目安排资金，反之，则不安排。该举措使得预算部门绩效理念明显提高，财政部门安排预算的依据更为充分。如2010—2017年，北京市对340多项重大政策和民生项目开展事前绩效评估，评估资金700多亿元，评估不予支持资金60多亿。北京市预算绩效管理事前评估流程见图1、图2、图3。3.建立绩效目标和指标库，为预算绩效管理打好基础。各地方政府根据财政部制定的《预算绩效评价共性指标体系框架》，结合地区实际、行业标准及具体绩效评价对象的不同，不断完善绩效目标和指标库。如广东省建立了“全方位”“全过程”“全覆盖”的预算绩效指标体系，将绩效目标和指标建设涵盖到各级政府、各部门和各单位、各项政策和项目。研究制定《广东省财政预算绩效指标库》，印发全省各级财政部门和省直各业务主管部门。该指标库涵盖20个政府功能分类、52个子类、277个资金用途、2589个绩效指标，形成较为完备的指标体系。此外，还开发了预算绩效目标指标管理的信息平台，实现了线上审核、反馈、查询、关联的智能化。4.推进部门整体支出绩效评价，深化预算管理制度改革。从抓好绩效目标源头管理入手，编制部门整体绩效目标。建立“部门职责-工作任务-项目目标”的三级目标体系，每个层级均设置绩效目标和指标，为做好部门整体绩效监控和绩效评价提供依据。如2018年广东省市发改委、市教育局等12个部门编制了部门整体绩效目标。
三、人民银行预算绩效管理进展及实践对比
（一）人民银行预算绩效管理进展情况
2014年，基层人民银行首次对“基建类支出”“发行机具购置费”“电子设备购置费”等14个项目支出开展了绩效自评，同时选取“货币发行费”“网络租赁费”等项目开展绩效评价。经过5年的大力推广，人民银行绩效管理已全面铺开，评价主体涵盖了人民银行系统内各级机构、自评范围覆盖全部项目；实现了绩效目标与预算同步报送、同步审核、同步批复；积极推进绩效“双监控”等工作。2016年，总行首次公开绩效工作开展情况和项目绩效评价报告；2017年，首次公开项目绩效自评结果随决算报告提交全国人大常委会审议。
（二）与我国政府预算绩效管理的异同点分析
1.相同点。两者都是以结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，将绩效目标设定、跟踪、评价及结果运用到预算编制、执行、监督全过程，以提高预算的经济效益、社会效益为目的的管理活动。在实际工作中，各自均围绕预算管理各环节，建立绩效管理工作机制、明确各阶段任务、完善目标和考核指标体系等，形成绩效文化，进一步提升内部管理和资金使用效益。2.不同点。人民银行作为中央银行，其特殊的性质、职能和机构设置决定了预算绩效管理有别于政府部门。主要体现在：（1）绩效组织管理体系不同。我国政府各级财政部门和预算单位之间相对比较独立，而人民银行系统会计财务部门和业务部门均属于内设机构。类比来看，人民银行各级分支机构会计财务部门履行的是各级财政部门职责，业务部门履行的是预算单位职责。由于人民银行会计财务和业务部门都是内设机构，部门间容易出现职责分工不清晰，沟通协调不顺畅、权责脱节等突出问题，难以形成工作合力。（2）绩效管理的范围不同。我国政府预算绩效管理是将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，在收入方面重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果；在支出方面重点关注预算资金配置效率、使用效益、重要政策和重点任务实施效果等。而人民银行是以部门支出预算为主，侧重于资金支出和产出绩效，不涉及收入方面的内容，绩效管理范围相对较小。（3）绩效目标及评价指标的依据不同。人民银行作为中央银行，不仅具有政府服务职能，还具有金融管理工作的专项职能。在财政部印发的预算绩效评价共性指标体系框架上，人民银行更多需考虑自身的政策实施、职能定位及特殊行业标准。如对“货币发行费”绩效目标和评价指标的设定，需紧密结合发行人民币和管理人民币流通的政策目标，重点围绕流通中人民币整洁度、现金投入充足率、清分销毁计划完成率等方面内容设置指标体系。
四、人民银行预算绩效管理实践困境及应用建议
（一）健全预算绩效管理制度体系
目前，基层人民银行开展预算绩效管理工作主要依据财政部制订的管理办法，缺乏符合人民银行履职实际的指导意见及操作规程。因此，从顶层制度设计出发，制定《人民银行预算绩效管理办法》和《人民银行预算绩效管理工作流程》，明确组织领导、职责分工、工作目标、操作流程、激励约束、监督问责等，有利于为绩效管理工作提供制度依据和保障。
（二）构建预算绩效管理协同机制
目前，人民银行预算绩效管理工作以会计财务条线为主导，缺失主管业务部门“自上而下”的业务指导。如在绩效评价结果应用反馈阶段，人民银行总行会计财务部门将绩效评价结果反馈给同级业务主管部门，但基层人民银行业务部门却未得到对口司局绩效评价结果的反馈，使得下级行业务部门对绩效管理重视程度不高，持观望态度，工作流于形式。因此，人民银行可采取成立预算绩效管理工作委员会或组建绩效管理部门等方式，构建上级行对下级行对口业务指导和同级部门间的协调配合机制，才能最终形成系统内改革合力，确保全面预算绩效管理工作顺利实施。
（三）探索开展预算绩效事前评估
目前，基层人民银行以事后绩效评价为主，重点是对已完成支出事项结果的评价，如遇项目完成或在具体实施过程中不能实现既定目标的，其投入的资金无法挽回，必然会造成部分资源浪费。因此，人民银行系统可借鉴地方政府开展事前评估的成熟做法和经验，选取与之具有参照性和对比性的“基建类”“大型修缮类”“电子信息化建设类”项目，通过预算评审、项目审批等方式开展事前绩效评估，将评估结果作为申请预算的必要条件，真正发挥事前评估和过程监控，防范化解重大风险隐患，充分体现绩效评价的深度效应。
（四）优化预算绩效管理模块信息系统
目前，人民银行在会计综合业务系统中嵌入了预算绩效管理模块，分别设置了绩效目标申报、绩效自评与评价等功能，但主要由省会中心支行会计财务部门人员负责完成系统数据的申报、审批等工作，缺乏业务部门人员的全程参与。另一方面，在开展用户满意度评价时，系统尚未开发网上投票、问卷调查等延伸功能，使得手工汇总满意度指标时工作量大且准确性不高。因此，在优化系统操作上，应按照绩效管理分工原则，将绩效目标设置及申报、绩效自评等工作归口至业务部门，目标审批和绩效评价等工作归口至会计财务部门，各尽其职，各负其责。同时，拓展系统功能，将问卷调查、网上投票等工作纳入系统建设，逐步实现网络化、信息化的绩效管理格局。
（五）加强预算绩效管理人才队伍建设
预算绩效管理工作涉及领域广、专业性强，基层人民银行绩效管理人员缺乏所需的知识储备，同时也缺乏不同分支机构可供借鉴的经验。加之，预算绩效管理工作人员均为兼职，尤其是各市、县支行，人员结构老化，政策水平有限，操作经验不足，在如何设置绩效目标、评价指标与目标之间的逻辑关系等问题上，基层行人员均感到迷茫。因此，人民银行可采取邀请内外部专家授课、分支行现场座谈及工作交流等方式举办形式多样的业务培训。同时，扩大培训人员范围，将省、市、县各业务部门预算管理联络员全部纳入其中，共同提升预算绩效管理工作水平。
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作者:温万祥 单位:中国人民银行银川中心支行
