［提要］自2014年以来，PPP模式广泛运用于基础工程设施领域，在文化旅游和乡村振兴中得到较好的实践，并且PPP项目受到国务院表彰。但是，随着近年来PPP模式的发展，PPP项目下合同管理存在一些问题。本文从部分失败的案例入手总结合同管理方面出现的问题，并给出相应的建议。
关键词：PPP项目；信息不对称；合同变更；合同风险；区块链去中心化
一、引言
PPP（Public-PrivatePartnership）又称PPP模式，即政府和社会资本合作共同参与公共基础设施建设的一种合作关系。PPP项目模式缓解了政府的财政压力以及减小了企业的合作风险，带动了各省份区域性发展、致力共建脱贫、生态环保等惠民工程。目前，我国PPP项目主要包括在交通、环保、城镇开发等，文化和旅游都位居一级行业之列，并包含有多个二级行业。其中，有许多经典实施成功可以借鉴经验的案例，如天津市武清区积极为开展基础设施配备工作，改善农村生活环境，自2017年起启动实施了农村生活污水处理工程PPP项目，最终取得了理想的效果；石家庄以北、正定古城以南的滹沱河，得益于PPP项目模式，改变了河流原来的面貌，修复了河流的水域生态。并且有学者针对PPP项目的优势对公众生活关心的生活垃圾处理、城市健康医疗大数据以及养老服务等热点问题提出了自己的对策和建议。2014～2020年10月，PPP项目入库数量每年稳步增长，截至2020年10月，全国PPP综合信息累计入库数量为9，870个，投资额达到15.2万亿元。截至2020年10月，全国PPP综合信息平台文化和旅游行业入库数量为527个（文化201个、旅游326个），投资额为61，370亿元（文化19，170亿元、旅游42，200亿元）。但PPP项目在发展中曾被多省份叫停，因其存在设计领域广、资金需求量大、管理机构多、实操规范少等情况。其中，合同管理存在问题已成为PPP项目发展的制约因素，PPP模式尤为重要的关键点之一即为合同管理。合同作为PPP模式中项目实体建设的重要组成部分，是明确政府与企业责任、义务以及利益风险分配等具体细则的重要保障。翟亚峰对PPP项目施工合同管理进行分析，从项目前期规划、招标准备、合同约束、社会投资人、主要考核关键人报备等方面协调调整合同管理内容。李莹针对合同风险管理实施的前提签约、PPP项目合同变更、因合同不规范导致损失无法追回的索赔以及项目的风险管理这四个方面提出合理的对策。王伟从对合同的认识以及重视问题不够、合同变更不及时、合同管理体系及机构不够完善方面进行分析，提出完善合同管理具体对策。为了促使PPP项目规范、健康、有序地发展，解决施工合同管理的问题尤为重要。
二、当前PPP项目合同管理存在的问题
（一）项目参与方信息不对称。建筑工程招投标作为建筑工程当中最重要的流程之一，对PPP项目也有非常大的影响作用，是PPP项目建设成功的必经途径之一。随着我国经济的快速发展，招投标得到了进一步的推广和发展，但由于PPP项目自身的特点，PPP项目下的招投标依然有诸多问题。一是项目信息没有被完整的披露。由于PPP项目具有投资大、复杂性、周期大等特点，在PPP项目招投标初期无法明确各项目细则。且多数社会资本对PPP项目模式不够了解，没有认识到PPP项目的独有优势，致使参与的积极性不高。二是PPP项目中缺少明确清晰有力的评价标准。“综合评价法”是招投标活动中招标人普遍所用的方法，没有明确的评价依据和清晰的评价标准，主观性较强，难以做到具体量化，公众难以信服。并且由于PPP项目周期长满足条件的投标人较少，招标人审查相对宽松。招标人主要对融资方案等方面进行评价，忽略了履约合同能力、是否肩负社会责任感等因素对项目实施的影响。此外，应当明确各参与方的职责与义务。国有企业在据数据统计由于在社会资本方所占比例较大，因此从某种意义上也代表着政府方，这就使我国的PPP项目让人误解为政府与下级职能部门单位之间的合作。政府既扮演着PPP模式的“运动员”又是“裁判员”，难以实现政府与社会资本及其参与方的互相监督，不利于PPP合同的管理。并且公众认为PPP项目模式政府方并没有社会资本合作，仅仅是政府用来解决融资困难的工具，PPP项目难以顺利进行。PPP项目大多为惠民项目，如乡村振兴道路建设、生活污水处理、土地综合整治、生态旅游等，而对其公私合作本质的质疑会增加公众对项目的疑惑，影响惠民PPP项目的持续推进。
（二）实施PPP职能机构人员经验不足、合同履行不到位。政府方委托的机构在执行合同管理任务时任务较为艰巨，其主要任务包括为PPP项目融资、社会资本的选择、组织PPP项目实施、为项目提供良好的生产作业环境等。由于PPP项目的特点建设周期长，PPP项目中途极有可能会遇到重大修改等需要更换项目公司、重新签订合同等工作。但是，合同管理人员对合同变更的意识淡薄，仍然按照原合同施工方案进行生产作业或对合同变更内容没有及时修改导致工程的损失。并且由于PPP项目的特点，每次合同的变更都存在许多未知的不确定因素，在这些因素中存在许多风险。其中，施工企业签订的施工合同通常面临的风险包括：政府方的风险、更换法律的风险、市场需求变化风险、融资风险等众多风险。但是，目前我国实施PPP职能机构人员管理经验不足，虽然部分政府方委托的机构有项目建设管理的经验，但PPP项目本身时间跨度较长，涉及范围较广、不同主体之间利益有所不同，而PPP项目前期政府与各参与方签订的合同无法准确预见未来项目可能要出现的问题和风险，需要政府委托机构的合同管理人员比对PPP项目的综合效益及各PPP项目参与方的自身效益，而传统工程项目即不需要此高难度运作。
（三）政策法律体系不健全。法律法规是PPP项目顺利完成的重要保障，但当前针对PPP上位法尚未建立，仅为各大部委或地方政府颁布的行政法规，如国务院、国家发改委、财政部以及其他部委和地方政府出台的相关政策和法律法规。这些出台的文件虽然形成了较为完整的一套PPP法律法规体系，但是存在重叠或者是细则解释不唯一的问题，给PPP项目的顺利实施造成困难。此外，在招投标方面，传统工程建设项目适用的招投标和采购法，PPP项目却不适用，PPP项目参与方合作时间较长，有较多的不确定性因素，并且每次合同变更则有更多未知的风险因素，PPP项目顺利完成的难度远大于传统项目，适用的法律也远超于传统项目所适用的法律。
三、对策建议
（一）基于区块链技术去中心化特征建立平台实现信息互通。基于区块链技术去中心化特征的平台是一个共享数据库，存储其中PPP项目的数据以及各项合同的信息，区块链技术去中心化特征便于PPP项目整个过程的管理。鉴于PPP项目的众多特点，在PPP合同管理体系当中会产生大量的信息，需要及时整理分析并且要做好信息传送给相关利益者以及大众。传递的信息包括：招投标信息、各参与的责任和义务、工程合同变更情况、工程的进度、工程的质量、合同文本、工程图纸及资料、会议纪要、关键事件记录等。政府相关职能部门建立的PPP信息平台主要侧重明确各参与方责任义务、概况、重大变更等，而社会资本方的PPP合同信息管理平台主要用于合同管理，向各参与方提示合同的各项修改，向公众传送应提供的信息并公众进行监督，便于PPP项目合同进行全透明、全生命周期的监督与管理。
（二）建立合同管理组织。PPP项目合同管理目标能否顺利实施关键在于有无健全的合同管理体系，而健全的合同管理体系能否顺利推进关键在于有无职责明确、有丰富管理经验的PPP项目合同管理组织。因此，实现PPP管理目标以建立健全合同管理组织为着手点，在合同管理组织当中设置对合同管理经验丰富相关工作人员，同时针对PPP项目识别、项目前期准备、项目采购、项目顺利执行、项目移交的实施流程对合同管理工作人员进行分工，形成高效率的、可执行的职能分工表。与此同时，应将政府PPP项目合同管理组织同政府其他职能监管PPP项目的部门组织以及社会资本方PPP项目合同管理组织进行及时有效的沟通，建立有效的协调机制，来推进健全的合同管理体系。合同管理组织应当充分考虑社会资本的作用，并且除了合同约定外，PPP项目合同管理组织还应当充分考虑社会资本的主要人员如施工企业项目的责任人、材料供应方等进行信息对接以及建立合理的沟通机制，并及时吸取社会资本方及其各参与方对整个合同管理流程运行的宝贵意见与经验，以此来有效促进合同管理组织之间的有效性。
（三）健全相关法律法规。建立健全PPP项目的法律法规，为PPP项目提供较好的发展环境。一是推行适用于PPP项目的招投标法律法规，明确招投标的各项细节以及招投标中的评价标准，使招投标过程和结果更具有普适性。二是应当推进PPP项目的风险分担和项目收益的立法，明确地方政府和社会资本分担以及PPP项目各参与方分担风险的具体比例、准则，从而有效地明确各PPP项目参与方的风险责任，降低各参与方分担风险的不确定性。应当对PPP项目收益设立标准，明确项目高收益、低收益的标准，并对项目收益如何合理分配在法律文件当中明确体现，从而保护各参与方的利益分配问题。三是推进PPP项目的整体立法，减少各部委以及地方性法律法规针对PPP项目文件互相冲突有矛盾的问题，营造PPP项目良好的发展环境，确保PPP项目的顺利推行。在政策方面，应学习国外关于PPP项目的先进经验和立法方向，如日本对于社会资本方提供税收优惠政策、金融机构对于PPP项目提供低利息甚至无利息贷款等，可以结合我国国情作出相应的利好PPP项目的政策。
四、结语
PPP项目对于拓宽融资渠道、降低政府的财政压力、推进新型城镇化的建设、增加人民幸福感具有重要意义。随着城市规模的扩张，公众关注的热点问题也越来越多，PPP项目也不断渗透到公众生活的热点问题当中。本文通过研究PPP项目下施工合同管理存在的问题，并提出建立基于区块链技术去中心化实现各参与方信息互通、建立对应职能机构提高PPP项目管理人员综合素质、完善合同风险分担、建立健全有关PPP项目的政策法律环境的对策，能期提升PPP项目施工合同管理的全面性，推进惠民PPP项目的顺利完成。
作者：范文红 单位：天津医科大学总医院