摘要：有机肥料生产管理制度随着绿色环保农业和市场经济体制的发展而不断完善，已形成由多个部门参与，涉及有机肥料的生产、流通、使用等多个环节的管理体制。本文介绍了山西省有机肥料管理制度体系的现状，分析了存在的问题，结合国内有机肥料管理经验，提出应加快推进本省有机肥料管理制度化进程，健全有机肥料管理的相关法律法规及质量标准，加强指导与技术服务，保障农民用到绿色环保的有机肥料，促进有机肥料行业健康发展。
关键词：有机肥料；生产管理制度；现状；探讨
2015年，原农业部提出“一控、二减、三基本”［3］的农业生产指导方针，实施“到2020年化肥使用量零增长”“果菜茶有机肥替代化肥”［4］等一系列减肥增效重大行动，树立“增产施肥、经济施肥、环保施肥”的理念，有力地推动了有机肥料生产使用，增加了有机肥资源利用。在有机肥料生产使用的整个运转过程中，特别是在原料种类、许可管理、生产流通、使用环节［5］等方面仍然有许多亟待解决的问题，笔者通过以下几个方面逐步深入分析，提出有机肥料生产使用需要通过有序化管理才能逐步走向规范化、制度化、法制化［6］。
1山西省有机肥料管理制度现状
1.1山西省肥料管理制度历程
山西省从1994年开始肥料登记管理工作，并对新型肥料进行市场监管。2000年4月20日《山西省肥料管理办法》提交山西省人民政府第4次常务会议通过，并于5月1日颁布实施。这是全国首部肥料管理的地方性规章。根据《山西省肥料管理办法》和从2000年4月20日开始实施的农业部《肥料登记管理办法》，凡是在山西境内生产肥料，实行登记制度。登记的肥料分为两个层次进行，省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的复混肥、配方肥、精制有机肥、床土调酸剂的登记审批、登记证发放和公告工作；其他品种肥料登记管理由农业农村部种植业司管理登记。《山西省肥料管理办法》的颁布实施，对建立全省的肥料管理规范程序起到了重要作用，把肥料监督管理纳入到法制化管理轨道，是市场经济条件下对肥料监督管理的有效手段，也是依法行政的必然要求［7］。自1949年以来，本省的肥料供给、登记、监督管理工作走过了70年的历程，经历了改革开放前雏形阶段、改革开放后探索阶段、进入新世纪管理成熟3个阶段。伴随着我国经济体制转变，肥料管理从计划经济管理模式逐步走向市场经济管理模式［8］，形成了以行政审批服务管理局、农业农村厅、市场监督管理局、生态环境厅等4个部门为管理主体，以相关法律法规及政策文件为管理依据，覆盖有机肥料生产、流通、使用等环节的管理制度。截至2018年6月，根据省农业行业部门的统计，办理肥料登记证的有机肥料生产企业有142家，年畜禽粪污处理能力在700万t左右。生物有机肥生产企业有11家，年生产能力在30万t左右。工厂化生产的有机肥主要用在果树、蔬菜等经济作物上，粮食作物使用的比例相对较小。
1.2有机肥料生产许可管理制度
1.2.1办理肥料登记证的商品有机肥。指经过工厂化生产进入市场流通的商品有机肥。商品有机肥料的生产需要从立项审批、环评批复［9］、领取营业执照［10］、办理肥料登记证［1］到组织有效生产办理四个环节的审批手续。
1.2.2自制自用的农家肥。指农民自己就近就地取材堆沤的农家肥［11］；农家肥的堆沤生产是根据实践经验操作的，没有相应的法规和生产标准的约束，不适用《农业肥料登记管理办法》和《山西省肥料登记管理办法》的相关规定。目前，全省畜禽粪污肥料化利用主要有农民自行堆沤、工厂化生产商品有机肥两种途径。农民到养殖企业购买畜禽粪便，在田间地头进行堆沤，主要施用在果树、蔬菜等经济作物上，在绿色无公害粮食作物生产基地也有施用。
1.3有机肥料生产管理制度
1.3.1有机肥料的原料。商品有机肥料的原料主要有：家畜禽类粪尿、秸秆、饼肥类（包括各种饼肥和糟渣肥等）、黄蜂虫粪、烟草渣、落果类、中药渣、腐植酸类、绿肥类、餐厨垃圾、城市生活污水经处理的污泥［12］等诸多以动植物残体为主的物料。其中，能够用于农业生产的商品有机肥料的原料包括：家畜禽类粪尿、黄蜂虫粪、蚯蚓粪便、秸秆、饼肥类（包括各种饼肥和糟渣肥等）、烟草渣、落果类、中药渣、腐植酸类、绿肥类等物料。国家禁止用于农业生产的有机肥料原料，主要是以餐厨垃圾、城市生活污水经处理的污泥等为原料制成的有机肥料，不能进入流通市场，大多情况下只能用于园林、林地的生产使用。目前，农业农村部的行业标准《有机肥料》（NY525-2012）中对抗生素含量标准尚未有明确的规定，生产抗生素的药渣目前也是禁止使用的。
1.3.2有机肥料的生产。有机肥料的生产工序：原料选配（畜禽粪便、饼渣和糟渣、秸秆、草炭等）→发酵处理→配料混合→粉碎→（造粒）→烘干→冷却→筛选→计量封口→成品入库［13］。有机肥料生产企业内部需要建立的管理制度如下图：
1.4有机肥料流通环节管理制度
生产经营有机肥料的厂家、经销商通过办理营业执照就可获得相应的经销权利。为维护市场秩序，保护农民利益，保障农业生产，国家高度重视肥料市场监管工作，不断加大农资市场监管力度，目前市场监督管理局、农业农村厅为肥料市场监管主体，管理方式主要包括市场抽查、处罚和赔偿等。每年的肥料质量检测由山西省市场监督管理局质量抽查、农业农村部肥料质量抽查、外省组织的肥料质量抽查3种渠道，农村农业部组织的抽检一般是春季、秋季两次。这些抽检大部分集中在复混肥、掺混肥、水溶肥等化学肥料领域，对有机肥的抽检较少涉及。山西省市场监督管理局质量对有机肥的质量抽查比率还是比较高的。有机肥料质量监督涉及的法律法规有《产品质量法》《标准化法》及《标准化法实施条例》《商标法实施条例》《企业法人登记管理条例》《农产品质量安全法》等法律法规，质量技术监督部门主要从标准执行、产品质量、定量包装、包装标识、有无生产许可证等方面查处。
1.5有机肥料使用环节管理制度
我国肥料使用管理主要是指导农户科学合理使用肥料，避免造成环境污染，在《农业法》《环境保护法》《水污染防治法》《农产品质量安全法》《基本农田保护条例》等国家基本法律法规中有所体现，规定了肥料使用者应尽的义务，《农业技术推广法》明确了由农业行政主管部门为管理主体，农业技术推广部门为实施单位，对农民进行教育培训和技术示范指导。原农业部制定的《农业肥料登记管理办法》旨在从源头对肥料质量及安全性和有效性进行把关。近几年，国家还通过测土配方施肥、制定施肥技术规程、科学施肥指导意见、实施农资综合直补等措施，规范肥料市场和强化施肥指导，保障了农民的利益。此外，随着市场化进程加快，肥料企业也开展农化服务，对农民开展知识普及、培训、测土等专业化服务。
1.6有机肥料质量标准管理
涉及肥料质量管理的法律、法规主要有：《农产品质量安全法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国标准化法实施条例》《农业肥料登记管理办法》2017修订版、农业部的行业标准《有机肥料》（NY525-2012）、《生物有机肥》（NY884-2012）、《有机—无机复混肥料》（NY481-2002）、《有机—无机复混肥料》（GB/T18877-2009）等，具体从生产的技术指标、重金属的含量、标识等方面进行了详细的规定。
2山西省有机肥料管理存在的问题
2.1法律法规不健全
在农业生产资料中，肥料投入要远高于种子、农药，我国自1949年以来即开始使用化肥，肥料占农户粮食生产现金投入的37%，对农业生产的影响巨大，而且关乎资源、环境、粮食安全和农民利益，《种子法》和《农药管理条例》于2000年和2001年已相继颁布实施，但肥料管理却没有出台法规，肥料管理制度的法律依据分散在十几种其他法律法规中。《肥料登记管理办法》中规定的框架太粗，生产方面的管理找不到依据。肥料管理工作无法可依，是多年来肥料生产、销售、使用等环节问题层出不穷的根源所在［6］。
2.2质量标准不完善
畜禽、水产养殖过程中滥用抗生素，不仅会威胁农产品质量安全，还会对水、土壤生态环境产生影响。代谢过程会有相当一部分抗生素进入畜禽粪污等养殖废弃物，以此为原料制成的有机肥料存在抗生素超标的风险。但是，多年来由于没有检测标准和残留限值，有关执法部门无法对可能将抗生素带入土壤的有机肥料、有机—无机复混肥料、沼肥等进行监管。在2017年3月1日，《有机肥料中土霉素、四环素、金霉素与强力霉素的含量测定、高效液相色谱法》（GB/T32951-2016）开始实施，成为中国第1个肥料产品中抗生素残留检测方法的国家标准。但对以畜禽粪污等养殖废弃物为原料进行堆沤处理的农家肥、商品有机肥料中4种抗生素的残留限值未有明确规定，致使有机肥料监管还是无依据。
2.3有机肥料产品质量问题较多
本省绿肥、畜禽粪尿、人粪尿、秸秆的资源总量超过6900万t，全省有机肥生产企业年畜禽粪污处理能力在5万t以下的占60%以上，生物有机肥生产企业年生产能力在1万t以下的占50%以上，畜禽粪污肥料化利用主要以农民自行堆沤为主，工厂化生产商品有机肥为辅。商品有机肥主要施用在果树、蔬菜等经济作物上，在绿色无公害粮食作物生产基地施用较少。
2.3.1商品有机肥经抽检存在的问题。一是总养分不达标。NY525有机肥料标准中规定总养分（氮+五氧化二磷+氧化钾）≥5%，而2018年抽检的样品中部分产品含量只有3.31%［14］；二是重金属超标。NY525有机肥料标准中规定，总铅Pb≤50mg/kg，2018年部分样品实测值为284.1mg/kg；总铬Cr≤150mg/kg，部分样品实测值5059mg/kg［14］，远远超过了标准的规定。
2.3.2农民自行堆沤积造有机肥质量难以保障。农民自行堆沤积造有机肥存在质量安全隐患。本省农民自行堆沤积造有机肥，大部分在田间地头进行简易堆沤，没有质量检测措施，存在着重金属超标，抗生素过量等问题，导致部分达不到无害化处理标准的有机肥进入农田，造成二次污染，但是现行体制下没有监管措施。
3强化有机肥料管理的建议
3.1制定完善肥料管理的法律法规
我国肥料管理工作从计划经济时代探索行业管理起步到市场经济时代《农业肥料登记管理办法》的有效实施，走过了近70年的艰难历程，积累了很多经验，需要认真总结，完善肥料管理制度。从国家层面上加快推进肥料法制化建设进程，省级政府制定完善《山西省肥料管理办法》，形成以肥料基本法为依据的管理制度体系，对有机肥料的管理条例提出明确的规定，从根本上保证肥料管理有法可依。
3.2修订完善有机肥的质量标准体系
《有机肥料》（NY525-2012）中规定了重金属含量的限制标准，并未规定抗生素含量的限制标准，而《有机肥料中土霉素、四环素、金霉素与强力霉素的含量测定、高效液相色谱法》（GB/T32951-2016）只是制定了检测方法，也未对4种抗生素的残留限值做规定。2017年12月4日，工业和信息化部科技司公示了《肥料分级及要求》（征求意见稿）中规定了生态级抗生素总量≤1.0mg/kg，而农田级的肥料未做要求。应尽快修订完善有机肥料质量监管的标准体系，便于对有机肥料的生产、使用实施有效监管。尤其是有机肥原料如企业三废——废水、废气、废渣的使用，肥料如何分级使用等问题进行明确的规定，制定相应的使用规范，正确引导社会对废弃物的利用方向，确保土壤环境不再被二次污染。
3.3建立有机肥产品质量检测监督的长效机制
通过政府协调，农业技术推广部门及科教研多部门联合协作，调动社会上化验机构共同承担、建立有机肥产品质量检测监督的长效机制，对有机肥产品、农家肥产品的养分、重金属、抗生素进行长期跟踪记录，建立有机肥产品质量的数据库，为政府出台相关肥料政策提供基础支撑。达到减少重金属、抗生素等面源污染，促进农业绿色环保发展。
3.4强化有机肥生产应用技术指导
由省、市、县三级农业相关技术人员定期对农民进行堆沤农家肥、使用有机肥的理论培训，到田间地头进行技术指导，提高农民在生产使用有机肥、农家肥方面的理论水平和实际应用水平，通过技术指导服务实施有机肥质量的有效监控，确保绿色农业的现代化建设。
作者:刘宁莉 单位:山西省土壤肥料工作站