摘要：
文章从管理理念、管理体制、运行机制三个层面分析法治新常态下社会组织管理创新的必要性、存在问题，认为法治文化的缺失、公民意识缺乏，政府权力的法治化约束滞后、政社关系不顺；社会组织管理的法律体系不完善、缺乏激励机制等因素是我国法治新常态下社会组织管理创新面临的主要问题。社会组织管理创新需要健全公民结社法规，简化登记审批制度，完善日常管理制度，引入良性竞争机制，建立信用等级制度，强化组织监管制度，推广注册志愿者制度，建立志愿服务时间储蓄制度。
关键词：
法治新常态；社会组织；管理创新；法治化路径
“新常态”一词是同志2014年5月在河南考察时首次提出，并在2014年中央经济工作会议上从九个方面对当前经济新常态的特征进行了概括。意指通过改革，破除传统的不适应的思路与模式，形成一种新的符合规律性的长期稳定的发展趋势。“新常态是符合发展规律的趋势性、常态化的发展路径选择。”［1］经济发展的新常态，决定了社会管理的新常态，也赋予了社会组织管理创新的机会与紧迫性。我国社会治理已迈进制度化、规范化的法治新常态阶段，传统管制型、随意性、单向度、封闭式、垄断性、行政化的社会组织管理模式已经不能满足甚至不能适应新常态的发展，必须进行社会组织的管理创新。法治新常态是相对于人治而言的，指的是以法律为依据，用法律的精神、法律的眼光、用法律的方法与手段管理一切事务的一种状态。法治化是我国法治新常态下社会组织管理创新的必由之路，然而我国社会组织管理创新的法治化面临着不少问题，如何破解，如何在法治新常态下进行社会组织管理创新，本文拟从社会组织管理理念、运行机制、管理体制三个层面进行思考与探讨。
一、法治新常态对社会组织管理创新的必要性分析
党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国，为我国依法治国、依法行政指明了方向，标志着我国社会治理迈进制度化、规范化的法治新常态。“法治应包含两重意义：己成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”［2］这高度概括了“法治”的二个基本要件：一是制定的法律必须是“善法”，这种“善”不仅仅是法律本身所体现与追求的诸如公正、平等、公平、正义、效率等的精神价值与法律品格，还包括法律体系的完整性、结构的合理性、法文的一致性、程序的正当性以及执行的可操作性；二是“善法”必须得到普遍的服从。体现法律地位的至高无上性与效力的普遍约束性，任何人，不因其财产、种族、血缘、社会地位等因素的差异，在法律面前一律平等、没有例外。法治新常态下社会组织的管理创新就是依据社会组织运行的规律和社会发展的态势，运用法治的精神、思维、手段与方法，对社会组织从包括管理理念、管理体制、运行机制等方面进行改造、改进和改革，以实现社会组织管理新目标的活动或过程。法治化之路是法治新常态下社会组织管理创新的必然。
（一）法治化是社会组织管理创新的要求与保障
法治化是纠正社会组织失灵，实现社会组织管理创新的外在要求。社会组织管理创新的本质就是纠正社会组织失灵，实现社会组织良性治理。社会组织是对市场失灵和政府失灵的有效纠正，然而社会组织同样也存在社会组织失灵（也叫志愿失灵），萨拉蒙将其概括为社会组织募款不足、社会组织的特殊主义、社会组织的家长制作风、社会组织的业余主义四个方面［3］。社会组织的失灵，仅仅依靠社会组织自身无法克服，需要通过社会组织管理创新，从社会组织以外的方式予以纠正。通过鼓励企业的社会责任、构建普惠式的税收减免、开辟专项的社会慈善税种等措施为社会组织筹措资金拓宽渠道；培育公民的志愿精神、弘扬社会公益文化、完善组织财务制度以克服社会组织的特殊主义；规范社会组织内部管理、推进社会民主治理变革、提升组织者领导能力以避免社会组织的家长制作风；提升社会组织的公信力、提高人员的专业技术水平、强化公民的职业教育以克服社会组织的业余主义，等等。这些社会组织失灵的纠正措施远非社会组织本身所能实行，需要通过社会组织管理创新，需要从理念、机制、体制层面，用法律的方式、手段、思维进行制度化的规范与革新。法治化是实现社会组织管理创新目标的内在要求。社会组织管理创新的目标，就是要形成良好的社会组织治理与善治。“治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式”［4］。法治是治理与善治的基本要素和内在要求，通过法律的规范与治理，才能有效地调节与规范治理主体间的关系，创造并维护良好的社会秩序；才能将公共权威、管理规则、治理机制和治理方式以规范的形式加以约束，赋予其以稳定性、合理性、合法性根基；才能防止治理的行政化、形式化、边缘化与随意性。法治化是推进社会组织管理创新有效进行的重要保障。创新是一系列复杂的系统工程，涉及权力的再分配、利益的再调整、管理流程的再造等，社会组织管理创新，只有在法治化的轨道上推进，才能最大限度地挖掘社会组织的潜能、激发社会组织的活力、最大限度增加和谐因素，使社会组织管理创新的成果具有确定性和维持性。
（二）法治化是我国社会组织管理创新的现实需要
非法治化手段导致了我国聚积了严重的社会问题，用法治化的方式进行社会组织管理创新是解决这些问题的关键。社会问题频发是目前我国面临的严酷现实，一方面一些传统的社会问题，如妇女儿童等弱势群体的保护、贫富分化、城乡分割、青少年犯罪、失学等问题仍然存在，个别问题甚至更为严重或者更显性化；另一方面一些新的社会矛盾或社会问题不断涌现，如自然生态环境保护、流动人口、老龄化、拆迁等问题。社会问题的积重难返与我国非法治化的社会管理手段有着直接关系，政治性、行政性、人治等非法治化手段的运用，使得我国社会公共生存空间受到了极度的压制，社会组织缺乏正常生存与发展的现实空间，管制式的社会组织管理难以及时有效回应社会需求。而且，传统家天下文化、缺失社会公益意识，法制化滞后、欠缺全民激励，导致了我国社会组织面临诸多发展困境。社会组织管理创新是解决诸多社会问题的关键，诸多的社会问题既为社会组织的存在与发展创造了条件，也意味着其黄金机遇期正在到来。必须要从制度层面、运用法治的手段创新社会组织管理，规范与转变政府职能，约束政府权力，破解社会组织生存发展的困境。我国市场经济发展与政府体制改革释放越来越多的公共维度与自由空间，以法治化的方式进行社会组织管理创新是巩固这些成果的前提与条件。这些公共维度与自由空间是社会组织生存与发展的现实基础，如目前成为热点的政府购买公共服务、基本公共服务均等化、社会民生等等领域，社会组织不仅可以、而且应该大有作为。但是如何确保社会组织的充分有序参与，如何保证公共维度与自由空间不被随意地侵犯或剥夺，如何保障这些改革得以深化、巩固好这些成果，目前仍存在不少观念、体制、机制方面的诸多约束与限制。只有通过法治化的方式进行社会组织管理创新，保护公民权利、拓宽参与平台、完善激励机制，才能巩固与拓宽社会的公共维度与自由空间，为我国社会组织拓宽生存的空间。我国社会组织发展暴露的管理问题需要以法治化的方式进行改革与创新。社会的发展与变革，使得传统的管制型、单一化、单向度、封闭式、垄断性、行政化的社会组织管理模式已经不能适应新常态的发展，导致了诸多社会组织的管理问题，如社会组织自身能力建设亟待提高、缺乏科学合理的内部治理结构、社会公信力不足、资金运行缺乏透明度、财务制度不健全、社会组织运行的行政化官僚化等。社会组织的管理问题，需要用法治的手段从理念、管理体制、治理机制等方面进行改革与创新。
二、法治新常态下社会组织管理创新面临的问题
（一）法治文化的缺失，公民意识缺乏
我国缺乏法治的文化传统，这使得社会组织管理创新的法治化失去思想基础与文化的根基。历史上以家庭为单位、基于血缘与宗亲、满足于自给自足的传统自耕型小农经济，形成了严重的人身依附关系与差序有别的熟人社会，在此基础上形成的权力的高度集中的家国同构的封建专制体制，国家成为一族一家甚至一人的国家，人治色彩与官本位意识深厚，权大于法、情大于法、人大于法，广大民众缺乏“作为社会主体的社会公众的主体性与自我意识，以及在此基础上的对法律的自觉认同和尊重”［5］。在这种历史传统中，社会受到极度压制与排斥，社会组织缺失其存在与发展的现实基础与文化土壤，民众被限制在极度狭小的私人空间中，被剥夺了参与国家事务、社会事务和公共事务的权利。这导致民众法治文化缺失，志愿、平等、热衷公益的公民意识无从谈起。新中国成立以来非法治化的治理一直是公共管理的重要手段，政府主导的法治化演变模式使得我国法治进程在尽可能短的时间内里取得了巨大的成绩，但是传统的人治文化与官本位意识没有从根本上打破，公民的法治文化难以短期内在社会层面生成并根植于民众内心，自由平等的公民意识没能在社会上得以普遍弘扬。
（二）权力的法治化约束滞后，政社关系不顺
权力的法治化约束滞后，政社关系不顺，使得社会组织管理创新的法治化失去政治基础与制度保障“。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”［6］，政府权力的法治化是权力制约的基础与前提，只有规范约束行政机关的职权行为，明确行政职权的界限，才能保障公民的权利和社会组织应有的空间。通过法治化的权力约束，使公共权力与政府行政得以有效运行，社会组织作为政社关系的纽带与桥梁才得以良性发展。然而我国一直以来对政府权力约束的法治化滞后，传统高度集权造成的唯权是从与官本位，社会公共空间受到严重压制和挤压又导致社会组织生存空间的丧失，因而呈现出明显的“强政府——弱社会”状态。改革开放后随着市场发展的需要，政府有计划地向社会释放了部分权力与公共空间，社会组织的合理存在有了部分合法性基础，但政府对社会组织的管理思维与方式仍然具有典型的管制型色彩，政社关系缺乏法治化的规范，社会组织呈现出严重的附属化、精英化、营利化、离散化特征，社会组织在社会需求的合理性空间中、在政府管制式管理的夹缝中艰难地异化发展。
（三）社会组织管理的法律体系不完善
我国社会组织管理的制度性建设滞后，社会组织管理的制度匮乏问题突出，这使得社会组织管理创新的法治化失去组织基础与体系保障。首先，1982年宪法规定了公民的结社自由权利，但具体可操作的法律支持有待完善。其次，现有社会组织管理的法律依据位阶比较低，目前具有最高法律位阶的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等法律也只是行政法规，缺乏更高位阶法律的保障。再次，目前我国社会组织管理法规管制性特征明显而服务性不足，严重阻碍了社会组织的良性发展。社会组织较高的准入制度、非竞争性组织生存、双重管理等，导致了社会组织的精英化倾向，造成了大量适合社会市场发展需求而又不符合管理要求的草根社会组织长时间、无序、非法地游离于政府管理体制之外。最后，我国对社会组织的税收优惠政策是特惠制而非普惠制，大量社会组织缺乏正常的渠道获得政府的税收补贴和支持。而税收优惠递减的不合理融资捐赠制度，使得社会组织的生存缺乏充足的资金保障。此外，社会组织的监管制度、评估制度、参与激励制度等也缺乏完善的法律体系规范。
三、法治新常态下社会组织管理创新的实现路径
（一）培育法治文化，塑造公民意识
“仅仅拘泥于法律的文字（法律实证主义）和正当程序的正规性，但违背社会上广泛持有的基本价值和伦理规则，是建立不起法治的”［7］。思想是行动的先导，在全社会形成懂法、遵法、守法、用法、护法、普法的意识思维与行动逻辑，让法治文化成为民众的生活方式与基本信仰，为社会组织管理创新的法治化提供思想基础与文化土壤。培育社会的法治文化，就是要通过教育、引导、熏陶、启迪甚至行政手段，在全社会形成尊重权利、维护权利和敬畏权利的意识。在社会组织管理中牢记宪法至上、法律至上，以法律为准绳协调、规范与引导社会组织发展，在法治的轨道上管理社会组织、激发社会组织创新，依靠法治解决社会组织管理与创新中出现的矛盾与问题。使法治的意识、法治的精神、法治的理念、法治的信仰贯穿于社会组织管理的始终，形成有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治管理状态。社会组织管理的法治化推行需要塑造独立自由的人格、自觉关注公共利益、致力改善公共生活、富有奉献与公共理念、理性节制的公民意识。“假如没有公民意识，一个多元化的社会就可能沦落为一场每个人对所有人的战争”［8］。公民意识激发社会民众对公共事务的主动关注与积极参与，强调作为公民身份的独立性与自治性，主张主体间关系的协调、平等与宽容，是维系个人与国家间关系以及社会组织得以健康发展的精神支柱与强大动力，使人们彻底摆脱对国家、政府的依附。
（二）加强权力的法治化约束，规范政社关系
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力，一直到遇有界限的地方才休止”［9］。政府权力的法治化约束需要从两个维度完成，一是以法治的方式框定政府的权力，在法治的框架内推进政府权力的调整与改革，二是在政府与社会的关系中，应正视政府权力的弊端与不足，进而以法治的方式厘清政府权力的边界，重视社会组织的地位与作用，构建多维度多元民主协作参与主体关系。应通过政府职能改革的深化，明晰政府与社会之间的责任，实行政社关系的彻底分离。运用制度规范政府职能，使其真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四类职能上来，公民个体、社会力量能够自主解决的，市场竞争机制可以调节的，社会组织通过自律能够解决的事情，原则上应由政府之外的力量进行解决，一般不要通过行政机关运用行政手段。社会组织应当成为解决社会问题的优先选项，而不应只是解决市场失灵、政府失灵的最后选择与补充。加大减政放权的力度，促进社会自治。“培育成熟的社会自我治理是政府应有的价值取向，同时也是政府的责任”［10］。通过公民参与自治，充分利用各种资源，可以逐步构建起以公民为主体的新型公共管理的架构，形成公私部门的伙伴关系和国家与社会的相互增权，扩大社会的公共空间，优化良好的社会治理环境，从而形成一个政府行政能力强大、社会组织充满活力的局面，最终实现政府、市场和社会组织互为信任、相互依赖、通力合作、相互制衡的理想社会境况。
（三）健全结社法规、改革管理体制、建立激励机制
首先，改革与完善社会组织管理体制。一是简化登记审批制度。探索按行业性质为标准的分类登记审批制度，简化登记审批流程，适当调整进入条件的限制，降低准入门槛。二是完善日常管理制度。以法律的形式明确界定社会组织业务指导部门与行政主管部门的职责与权力界限，健全社会组织内部治理结构，培育社会组织的自治理能力。三是打破垄断局面，建立社会组织的良性竞争机制。政府应解除社会组织之间竞争的法规限制，由社会组织的业绩决定其生存与发展的命运，激发社会组织的生机与活力。四是建立信用等级制度。由独立的第三方根据社会组织的贡献以及社会的反馈与评价等指标，对社会组织进行综合、全面、客观地评估，据此作为社会组织获取捐赠、税收减免等的重要依据，并决定社会组织的合法性生存。五是强化组织监管制度。加强对社会组织年检、审计、财务、社会捐赠使用等活动的全方位、多元化监督，增强组织的透明度，提高社会组织的公信力。其次，逐步建立社会组织的激励机制。一是明确鼓励社会捐赠的税收政策。通过减免税条件的界定、完善社会捐赠的细则，规范捐赠税收政策，形成民众和社会捐赠公益和公共事业的价值导向，为社会组织的发展提供充足的物质和资金保障。二是建立注册社会工作者制度。要求社会组织成员进行注册登记同时还要每年坚持一定时间的社会服务工作，这样才能够建设一支以注册社会工作者为骨干规模庞大的社会服务队伍，为社会组织和社会事业的更好发展创造组织条件和人员保障。三是建立志愿服务时间储蓄制度。设立社会服务的“时间账户”，把参加社会服务的公民参加服务的活动次数、累次时间记录在案，在其自身需要社会提供帮助的时候再从中提取这一“时间储蓄”，并优先得到他人相应的服务，以此作为对参与社会组织和社会工作者奉献行为的尊重和认可，鼓励更多的公民参加社会服务。四是建立受益者社会服务回馈机制。对享受社会服务的公民造册登记，动员和组织其在适当时候参加公益活动，并根据实际规定其从事社会服务的最低时间。对有能力却不服从安排的受益人，应采取有效手段(如曝光)进行制约。
四、结语
“社会组织是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量”［11］，是政府善治不可或缺的推动力量。传统管制型、行政型的社会组织管理已远不能适应法治新常态的发展，必须要以法治化的手段进行社会组织管理创新。然而需要注意的是，由于发展与水平的差异，我国社会组织管理必然面临不同的问题与情况，社会组织管理创新的法治化之路也应因地制宜、差别对待。应采取理论探索、先行试点、总结完善的原则，通过改革与试验，不断总结经验与教训，稳步推进，最终形成良好的社会组织管理法治状态。
作者：谭玉龙 吴湘玲 单位：河池学院经济与管理学院 武汉大学政治与公共管理学院
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