【内容摘要】干部疗养院是在计划经济体制下建立和发展起来的事业单位，是带有福利性质的医疗机构，在特定历史时期发挥了积极作用。随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，医疗卫生体制改革的不断深入，疗养院面临的内外环境发生了巨大变化，传统疗养院的发展模式、市场定位和经营方式都在不断发生着变化。疗养院自身的管理难以满足发展的需要，所以在加强管理的同时引入全面预算管理，就显得尤为重要。本文以宁夏某干部疗养院为例，围绕全面预算的背景、存在的问题、对策研究、实施方案、取得的成效等几个方面进行论述，使全面预算在新环境、新体制下继续发挥应有的功能和作用，同时也使干部疗养院更好地服务于人民。
【关键词】干部疗养院;全面预算;管理创新
一、全面预算概述
(一)全面预算管理的概念。全面预算管理是覆盖组织内部全部过程、各个方面、全部人员参与的预算管理形式，是利用预算管理对组织内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，按照一定程序编制、审查、批准的，有效地组织协调未来特定期间的经营管理活动，以便完成既定的战略规划和经营管理目标。
(二)全面预算管理的类型及作用。1．全面预算的类型。根据预算编制方法不同，全面预算有以下几个类型:一是按照管理环节划分，公司全面预算管理分为预算编制(含审批、下达)、控制分析(含执行、控制、分析)、预算调整、考核评价等主要环节。二是按照管理期间划分，公司全面预算分为中长期预算、年度预算和月度预算。三是按照管理属性划分，公司全面预算分为综合预算、业务预算和财务预算。2．全面预算管理的作用。全面预算管理源于企业，是国际企业通用的管理方法，在企业内部控制中发挥着重要作用，其管理体系对现代企业成熟与发展起到重大推动作用。全面预算管理的作用:明确战略目标，根据中长期发展战略，对经营目标进行细化、分解、落实，最终使发展战略规划和具体行动方案紧密结合，从而实现“化战略为行动”，确保企业发展和经营目标的实现。全面预算管理促进运营决策的科学化，提高资源的使用效率。全面预算管理明确各责任中心的责权利，促进各部门的沟通和协调，有利于提高工作效率和管理水平。全面预算管理对各部门的经济活动实现全面监控，对发现的问题及时修正，对预算目标完成情况进行考核、评价及奖惩。
二、干部疗养院全面预算管理的现状
(一)职能定位不清，缺乏战略发展意识。疗养院的管理状况是:职能定位不清，缺乏战略发展意识，发展目标模糊，没有长期战略和短期规划，对医疗资源的组织和使用缺乏长远规划，医疗资源得不到合理有效的配置。作为全额拨款的事业单位，疗养院发展主要依靠财政拨款，存在“等靠要”思想，管理水平粗放、随意，工作效率低，服务态度差，创新能力、竞争能力严重不足。
(二)预算管理意识薄弱。预算管理意识淡薄，年度经营目标不明确，具体业务事项没有细化，不利于调动职工的积极性，医院运营成本高，效率差，制约医疗水平的提升。由于医疗服务市场化改革的深入和疗养院工作环境的变化，导致疗养院原有的职能逐步萎缩，现有的职能无法满足可持续发展，传统的福利性疗养院的生存和发展面临前所未有的严峻挑战。因此要进一步明确疗养院的职能定位，寻求政府对社会事业发展的支持与监管，提高公共服务的活力，向管理要效益，提高疗养院医疗资源精细化管理。
三、干部疗养院全面预算管理存在的问题
全面预算是管理会计的重要内容，在疗养院内部控制中发挥重要作用，对疗养院提升管理水平，提高服务质量有很重要的作用。但是目前疗养院全面预算管理没有发挥应有的作用，实施中存在着一些问题。执行是全面预算管理的核心内容，是全面预算管理的最终落脚点。当前疗养院存在重预算编制，轻预算执行，预算控制不到位，预算计划难以实施。出现上述情况的主要原因有三点。
(一)预算责任不明。部门预算目标不明确，预算宣传不到位，未树立全员预算的意识，导致各科室协作不紧密，无法有效执行预算计划。今后应针对疗养院发展战略细化到年度经营目标，进而细化到各科室年度工作计划，将科室预算与疗养院的长远发展战略真正地联系起来。
(二)预算执行缺乏监督。各科室虽然编制了预算，但日常经营中没有根据预算对经营活动进行控制，使预算流于形式，无法实现预算的控制功能。预算分析停留在财务数据的分析上，没有深层次挖掘问题出现的原因，没有改进措施，或者有措施但无跟踪。今后在预算执行过程中要建立绩效跟踪机制，加强对绩效目标完成情况的跟踪管理，对预算执行过程中及时调整预算、对于出现预算偏差的情况要着重分析化解。
(三)预算缺乏激励机制。疗养院预算管理缺乏激励机制，无法调动员工的积极性，以致无法使员工全力完成预算目标。在全面预算管理中每个员工要有明确的任务分工，清晰的责任和权利，有助于工作的协调分工及预算的执行成效，为此需进一步构建预算绩效管理系统。加强预算绩效管理的根本是改进预算支出管理，优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量。预算绩效管理从绩效目标出发，没有目标就无法体现预算的归宿。绩效就是实现的目标，目标高则责任大，目标实现度高，绩效也就好。因此，从一定意义上说全面预算管理的关键点就是预算绩效评价。但是预算绩效管理刚刚起航，疗养院通过不断的研究和实践为科学预算管理提供借鉴，也希望通过全面预算管理承担更多的责任。
四、干部疗养院全面预算管理对策
(一)明确预算责任部门。预算管理委员会是实施全面预算管理的最高决策机构，以预算会议的形式审议重大预算事项。
(二)加强预算的监督机制。办公室负责全面预算管理的具体组织和实施，财务部门是全面预算归口管理部门，负责全面预算管理的核算和监控。(三)建立预算激励机制。预算的激励机制是以预算考核结果为依据，与考核制度相结合。
五、宁夏某干部疗养院全面预算管理创新案例研究
(一)干部疗养院实施全面预算管理的背景。1．供给与需求之间的矛盾。随着社会的发展，社会大众对医疗卫生服务的要求越来越高，医疗市场的竞争日趋激烈，疗养院在硬件及人才上都无法与大中型医院匹敌。医疗市场的逐渐开放，财政对疗养院的补贴逐渐减少，疗养院面临越来越大的竞争压力，而落后的管理现状难以满足发展需要。有限的收入来源制约着疗养院进一步发展，疗养院需要通过优化自身资源为社会提供优质医疗服务来获得经济收入。为确保疗养院自身竞争优势，完善财务核算和监督体系，发挥全面预算管理在合理配置战略资源，严格控制费用支出等方面的实效，进行有效的成本控制十分必要。2．医疗环境的冲击。随着医疗卫生体制改革的不断深入，疗养院面临的内外环境发生了巨大变化，遇到了巨大的生存压力，如何转变职能，根据自身资源优势找到适合的发展道路，强化内部管理成为疗养院实现可持续发展的有效途径。同时，预算成为不可或缺的管理手段，并且发挥着重要的作用。如何强化全面预算管理理念和关注预算管理，乃至科学编制预算并严格执行预算，及有效地进行预算监控、评估等就显得尤为必要和十分紧迫。
(二)全面预算管理总体设计。疗养院的全面预算管理是着眼于单位战略的一种管理机制，是通过预算的编制和执行来加强管理。全面预算管理就是按照疗养院发展目标对各项经济活动全过程进行控制和管理，并对实现的业绩进行考核和评价的内部控制管理系统，同时对预算的编制、审批、执行、控制、调整、考核及监督等管理方式的总称。
(三)应用全面预算管理的目标。全面预算管理目标是按照疗养院制定的发展战略目标确定年度服务事业目标为基础，整合各部门力量，整合调整工作流程，提高资金使用效率，合理配置医院资源，实现收支平衡，合理保证疗养院战略目标的实现。1．明确疗养院预算目标和规划发展方向。预算以量化的方式规定了疗养院在一定时期的预算目标和工作方向，并将预算目标按照内部各职能部门的职责范围层层分解落实，使预算目标成为各职能部门的具体责任目标，保证了疗养院预算目标与各部门的具体责任目标的一致性，使各部门了解和明确自己在完成预算总目标中的职责和努力方向，并驱动各个部门编制切实可行、具体的工作计划，并积极地实施这些计划，从而使疗养院的目标通过具体措施得到最终实现。2．促进疗养院运营决策的科学化，提高资源的使用效率。疗养院要结合自身资源状况，运用科学的方法编制全面预算，强化内部管理，增强市场竞争能力，合理分配使用有限的资源，避免资源浪费和低效使用，达到增收节支、规避和化解运营风险的目的。3．明确各责任中心的权责利，提高管理水平。全面预算管理通过预算编制把疗养院预算目标具体化和量化，通过预算目标的确定和层层分解、细化，成为各层级部门和职工的工作重点和方向，预算目标最终全部分解落实到各部门、各科室、各环节中去，使各个岗位各个职工的权、责、利得到有机结合，建立责任中心和责任追究机制。4．促进各部门的沟通与协调，提高工作效率。全面预算管理是一个系统工程，任何一个因素、一个环节的变动都会引起整个系统的变动。这就要求在预算的制定及实施过程中，必须做到相互沟通与协调，减少相互的矛盾与冲突，才能提高工作效率，完成疗养院整体的总目标。5．有效监控各部门的经济活动，提高管理效率。因全面预算管理延伸到疗养院各个部门各项经济活动，便于对经济活动事前预测、事中控制、事后反馈，实现全面监控，督促有关部门和责任人员全面正确地履行职责，纠正不当行为，弥补损失。预算的执行具有较强的刚性，各部门必须按照预算分解下达的目标严格贯彻执行，疗养院的高层管理者可以将工作重点放在发展战略上，更好地把握全局。6．使各部门的工作业绩能够得以正确评价。全面预算执行的过程和结果是衡量各科室、各部门工作完成情况的重要依据之一。预算指标不仅是控制疗养院运营活动的依据，而且还是考核、评价疗养院和各部门、职工工作绩效的最佳标准。在疗养院预算考核管理中，引入平衡积分卡重要的管理作用。
(四)全面预算管理模式。全面预算管理的“全面”主要体现在以下三个方面。1．内容全面。预算涉及到疗养院运营的各个方面，包括运营预算，与日常运营活动直接相关的收入、支出预算、工作量预算等;资本预算，与疗养院长期发展相关的项目预算;财务预算，与资产负债表、现金流量表相关的预算等。2．参与编制的部门全面。根据疗养院运营目标，要求各归口管理部门及责任中心参与具体预算的编制，不仅有财务人员，还有医疗技术人员和管理层等大部分职工。3．预算的全过程性。从预算的编制、审核、执行、报告、考核及审计等全过程进行预算管理，发挥全面预算对疗养院运营活动的控制和管理作用。
(五)全面预算管理应用过程。1．预算编制体系。自下而上分为科室预算，以财务预算为主线，把全院所有部门、所有收入都纳入预算管理的全面预算管理体系。科室预算的编制内容主要包括业务量预算、科室收入预算、科室支出预算;归口预算的编制内容主要包括人员支出预算、项目预算、公共开支预算等;疗养院总预算的编制内容主要是汇总各科室预算及归口预算，并根据确定的预算期内疗养院全面预算管理的目标，调整各项预算。2．预算组织体系。预算管理委员会是预算方案的综合审定机构，其审定后的预算报职代会(疗养院重大经济事项)和院长办公会批准，报主管部门批准后，成为各责任中心的最终执行指标。预算管理委员会是疗养院实施全面预算管理的最高决策机构，以预算会议的形式审议重大预算事项。预算管理委员会的具体构成:院长是全面预算管理工作第一责任人，对疗养院全面预算管理工作负全面领导责任，兼任主任;委员会成员由副院长、办公室、医务部、总务科、营养科等部门负责人及财务人员组成。3．预算编制程序。疗养院办公室负责全面预算管理的具体组织和实施，财务归属于办公室是全面预算归口管理部门，负责全面预算管理的核算和监控。一是预算管理委员会依据疗养院发展战略及其要求，提出预算总目标。二是预算管理办公室即院办制定各种预算基础表格并下发到各预算科室，各预算科室根据预算委员会制定的预算目标编制本科室的预算初稿，包括编制预算说明，上报预算管理办公室。三是预算管理办公室对各科室上报的预算初稿进行审查、汇总，报预算管理委员会审批。四是预算管理委员会审议、批准预算，并报院长批准，上报主管部门后下发执行。
(六)预算考核体系。平衡计分卡主要从财务、客户、内部业务、学习与成长等方面组建绩效考核体系，它们各个方面都是通过指标来反映各自的管理情况，相互间靠指标组织信息来进行因果联结，从而形成一个完整的管理考核系统。疗养院在全面预算考核与绩效管理中引入平衡积分卡，借鉴平衡计分卡多角度、多层面的思想，从财务、客户、内部运营、学习与成长四个不同角度评价疗养院全面预算管理的成效。结合疗养院的战略目标，建立平衡计分卡四维图。
(七)全面预算管理取得的成就。1．编制中期财政预算取得的成效。预算编制是全面预算管理执行的重要依据，中期财政规划管理是全面预算管理的有效措施。中期财政规划是政府及政府各部门超过一年期限的财政预算收支计划，其所提供的期限内预算支出必须要遵守中期规化所预先安排的限额，这样就有效控制财政支出的不断增长，对预算年度具有较强的约束性，对财政政策的执行具有前瞻性和可持续性。自2016年起疗养院年度项目预算实行中期财政规划管理，中期财政规划以2015年预算编制为基础，作为2016～2018年中期规划编制的参考依据，实施逐年滚动管理。第一年规划约束对应年度，后两年规划根据重大支出政策调整变动情况及时调整，待第一年度预算执行完毕，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。2016～2018年是疗养院职能转变的关键时期，在全面预算管理中针对项目预算实行中期滚动预算，保证了运营活动的连续性，可以提高年度预算的约束性，避免了年度预算的盲目性、滞后性和间断性，使预算和实际更相适应，有利于充分发挥全面预算管理的指导和控制作用，可以合理保证疗养院战略目标的实现。2．预算考核体系引入平衡计分卡的成效。疗养院全面预算考核与绩效管理中引入平衡积分卡，发挥平衡计分卡在疗养院全面预算管理中的作用。平衡计分卡是衡量和评价一个单位的重要的综合计分指标体系，其在绩效衡量上发挥重要的作用。平衡计分卡的引入，推动了疗养院相关制度的改革，为管理提供了新方法。以疗养院整体战略及发展目标为基础的预算绩效考核包含财务和非财务两方面，财务绩效考核从财务方面反映出疗养院的整体财务绩效状况，体现了战略及执行中是否有助于利润的增加。非财务方面包括患者满意度、内部流程、学习成长情况。就诊患者对疗养院的满意度考核，促进了疗养院内部工作流程不断优化、提升业务人员专业水平及服务质量，提高内部综合管理水平。学习层面是提高疗养院竞争力的主要组成部分，是推动各个层面实现目标的关键动力。平衡计分卡在预算考核体系中从内外方面共同反映出疗养院整体战略和发展目标，充分体现了疗养院经营管理的实际情况，是推动疗养院改革前进的有效管理方法，是发展目标实现与否的重要考核标准，更是社会效益的综合反映。
作者:黄天玲 单位:宁夏工伤康复鉴定指导中心高级会计师
