摘要：西部大开发税收优惠政策是区域税收政策与产业政策的结合，通过对国家鼓励类产业的税收优惠支持，引导经济落后地区优化产业结构、推动产业升级，以促进地区经济发展。文章以华东地区唯一执行西部大开发税收政策的设区市—赣州市为例，调查分析赣州市执行西部大开发税收优惠政策的成效，为完善和健全西部大开发税收政策提供一些建议。
关键词：西部大开发；税收优惠政策
一、引言
税收优惠是解决区域经济发展不平衡的一项长期战略性措施，自我国实施第一轮西部大开发税收政策以来，对促进西部地区的经济增长发挥了重要的作用，为了进一步缩短与东部地区的差距，我国于2011年推行第二轮西部大开发税收政策，在原来西部12个省（区、市）享受税收优惠政策的基础上，新增了包括江西赣州在内的多个中部特定地区。在赣州市享受了第一轮税收优惠政策后，2020年4月28日，财政部、国家税务总局、国家发展改革委联合公告，明确赣州市可在接下来的十年实施第二轮西部大开发税收优惠政策。本质上看，西部大开发税收优惠政策是区域税收政策与产业政策的结合，国家通过对鼓励类产业的税收优惠支持，引导经济落后地区实现产业结构的优化与升级。赣州是目前华东地区唯一执行西部大开发税收政策的设区市，经济发展长期落后于周边发达地区，但是相较于西部地区，赣州有着较为优越的地理位置，邻近珠三角和闽南地区，是粤港澳大湾区的辐射区域。此外，赣州拥有非常丰富的稀有金属矿产资源，全球70%的中重稀土都产自赣州。丰富的稀土资源以及良好的区域位置，为吸引外部投资推动地方经济高质量发展奠定了坚实的基础。本文研究分析赣州第一轮西部大开发税收优惠政策的实施效应，为第二轮的税收优惠延续政策的落地提出切实有效的建议，具有很强的现实意义。
二、赣州市执行西部大开发税收优惠政策概况
（一）赣州市执行西部大开发税收优惠政策的内容
在财政部、海关总署、国家税务总局联合下发的《关于赣州市执行西部大开发税收政策问题的通知》中规定：自2012年1月1日至2020年12月31日，对设在赣州市的鼓励类产业的企业减按15%的税率征收企业所得税；对赣州市鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，在政策规定范围内免征关税。2020年4月，财政部、税务总局、国家发展改革委的《关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》中规定，到2030年为止，对赣州市的鼓励类产业企业继续减按15%的税率征收企业所得税；同时，降低符合鼓励类企业要求的门槛，将鼓励类企业当年度主营业务收入占收入总额限制比例的70%降至60%。与西部地区相比，赣州市执行西部大开发税收政策在税种上不存在差别，但两者在产业目录的参照标准上存在很大差异。西部地区执行的是具有地方特色的《西部地区鼓励类产业目录》，赣州虽然获得了西部大开发税收优惠政策，但从政策实施起截至2020年底，一直以来执行的鼓励类产业目录都是全国统一目录，与西部地区不相同。到2021年1月，国家发改委公布了《西部地区鼓励类产业目录（2020年本）》，明确了从2021年3月1日起，赣州可以比照西部地区执行新的产业目录，但仍未制定符合赣州产业发展特色的差别化鼓励类产业目录。
（二）赣州市实施西部大开发税收优惠政策的基本情况
自赣州市执行西部大开发税收优惠政策以来，辖区内的优惠企业尤其是大中型企业的税收负担减轻，市场份额及盈利水平得到了一定程度的提高。根据税务局提供的数据统计，截至2020年底，累计2812户企业已享受55.43亿元的企业所得税减免，惠及电力、制造业和服务业等62个行业。2020年全市的企业所得税收入达到66.87亿元，政策优惠减免税额达到8.13亿元，减免税额占当年全市企业所得税收入的12%，而2019年度占比为10%。说明赣州市实施的第一轮西部大开发税收优惠政策的影响力在逐渐扩大，每年减免税额占全市所得税收入较大的比重。值得注意的是，在政策实施的9年中，减免税额显著增长，到2018年合计减免了9.5亿元的税额，达到了顶峰，但是享受优惠政策的企业户数呈下降趋势，从2012年政策实施初期的380户企业变成2020年的263户，下降了30%，说明企业享受税收优惠政策的准入门槛的影响较大，符合减免税额要求的企业数量不多
三、赣州执行西部大开发税收优惠政策的成效
赣州自2012年初实施第一轮西部大开发税收优惠政策，作为宏观经济调控的重要政策，已经连续实施了9年，取得了一些成效，但与政策预期相比还有很大的差距。
（一）吸引的外部投资逐渐增多，政策“洼地”效应初显，但缺乏赣州特色产业
西部大开发税收优惠政策的目的主要是吸引外部投资，促进地方经济发展。在赣州执行西部大开发税收优惠政策的9年中，吸引的外部投资逐渐增多，据统计，在政策实施中期，2015年赣州辖区内享受税收优惠政策的企业有274户，其中，在2012年政策出台后新成立的企业是15户，外部投资占极少数，绝大多数的新设立企业并非辖区外转入。到了2020年，第一轮优惠政策截止时间，在享受税收优惠政策的263户企业中，超过一半的企业是在政策出台后新设立的，其中，属于辖区外转入的新设企业有49户，远超政策实施中期（见表2）。这一变化说明在税收优惠政策实施后，新设立的企业大幅度增长，其中外部投资逐渐增多，目前新设辖区外转入企业占新设企业的总数将近40%，政策“洼地”效应逐步显现。调研发现，虽然享受优惠的行业覆盖面广，但无论是政策实施前期还是后期，较少有赣州的优势和特色产业涉及，比如家具制造业、新能源汽车以及稀土产业，这些赣州的优势特色产业中能够享受税收优惠的企业数量非常少。
（二）企业增速快，享受优惠企业占比低，税收优惠准入门槛高
截至2020年，赣州辖区登记的企业纳税人达到了8.47万户，享受税收优惠的企业是263户，占辖区内登记全部户数的0.31%。2016年底赣州辖区登记的企业纳税人数是2.85万户，享受税收优惠的企业是303户，占辖区内登记全部户数的1.06%。相较于2016年，赣州辖区登记的企业纳税人增长了197%，说明赣州地区近些年企业的增长速度较快，但是大多数企业达不到西部大开发税收优惠政策的准入门槛，享受税收优惠的企业数量呈下降趋势，与企业增速不成正比，与政策预期差距较大。赣州以资源开采和初级产品加工等较为低端的产业为主，符合国家鼓励类产业目录的企业比较少，这就导致企业可以享受税收优惠政策的标准较高。因此执行全国统一的鼓励类产业目录，无法满足赣南中央苏区的经济、产业结构的发展需求，对促进赣南地区经济发展尤其是推动地方优势和特色产业快速发展的作用与力度有限，不利于产业结构的优化与升级。
（三）优惠企业变动大，每年新增的企业户数不及减少户数
在税收优惠政策实施期间，每年享受优惠的企业变动较大，据统计，在政策实施的后5年间，在前一年享受了优惠政策的企业中，每年有超过28%的企业发生了变动，第二年不再享受，或者第二年有新增企业。仅在2020年享受的263家企业中，就有69家是新增企业，2019年的73家企业在2020年不再享受优惠（见表3）。有相当一部分企业不能持续享受优惠政策，据统计，在2016年享受优惠的企业中，能够持续5年享受优惠政策的企业只剩118户，还不到2016年优惠企业户数的一半。在每年减少的企业中，很多仍在存续中，近两年，每年新增企业的户数还不及每年减少的企业户数，表明很多企业在正常经营过程中可能由于调整了业务结构等，无法满足原先政策规定的主营业务收入占总收入比重70%的要求，导致很多企业受到限制而无法持续享受税收优惠。
四、西部大开发税收优惠政策建议
（一）制定符合地方特色的鼓励类产业目录，争取获得有关部门批准
西部大开发税收优惠政策的含金量主要体现在该地区拥有根据地方产业发展实际和特色制定的差别化鼓励类产业目录。如果执行的是面向全国范围的、统一的国家鼓励类产业目录，即便是获得了实施西部大开发税收优惠政策的地区，其政策优势也极不明显。早期，由于西部地区执行的是全国统一的鼓励类产业目录，税收优惠政策并未发挥应有的作用。与赣州在第一轮西部大开发税收政策中执行的全国统一目录相比，新修订的《西部地区鼓励类产业目录（2020年本）》新增了西部地区的特色优势产业，包含农林牧渔、能源资源、高端芯片研发与生产等产业条目，国家发改委明确赣州可比照西部地区鼓励目录执行。新修订的西部地区鼓励目录并未对赣州的特色优势产业进行全覆盖，但于赣州执行西部大开发税收优惠政策而言是一个进步，为进一步支持赣州地区补短板、强弱项，建议后续相关部门仍要积极推进国家对于制定符合赣州地方特色的鼓励类产业目录的支持，争取让赣州享受到有差别的鼓励目录，这对于促进赣南苏区地方经济产业转型升级、吸引外部投资有很大的推动作用。
（二）引导企业扩大鼓励类业务，加大帮扶力度
原政策规定享受税收优惠的企业除了要为鼓励目录中的产业外，主营业务收入要超过当年营业收入的70%，事实证明，税收优惠的准入门槛过高，导致赣州地区享受优惠企业变动比较大。在第一轮西部大开发税收优惠政策实施期间，赣州地区享受税收优惠政策企业的数量不但没有提升还呈下降趋势。在新一轮的优惠政策中主营业务收入占比已经降低到60%，鼓励类企业准入门槛的下降给更多企业提供了机会。为了进一步扩大享受优惠企业的数量，建议政府相关部门积极介入，对符合鼓励类产业目录的企业，并且主营业务占收入总额50%以上60%以下的企业，实行税务部门领导一对一帮扶，引导企业采取办法自主突破政策条件的限制，比如采取企业并购、分拆、成立关联公司等方式提高企业主营业务收入占比，使其达到享受税收优惠的门槛。
（三）加强政策宣传，积极推动政策实施
所得税优惠政策的受益对象主要是盈利企业，受地理、交通、疫情等方面的影响，赣州地区的企业盈利较少、亏损情况普遍存在，难以享受税收优惠。对于很多微利企业或者非盈利企业而言，税收优惠政策的吸引力度不大，这使得政策的推行进度一直以来都较为缓慢。税收政策执行是一个长期且持续的过程，政策效应的完全显现也需要经历一个漫长的过程，相关部门要充分传达政策实施意义，使投资者充分领会政策深意，尤其对于那些投资期长、投入资金大、回报慢的基础设施建设、高新技术产业需要重点关注。相较于第一轮赣州执行的全国目录，新修订的西部地区鼓励目录中的产业表述更为清晰且细致，建议政府相关部门积极宣传西部大开发税收优惠政策，让更多企业关注到政策红利从而积极申报。同时，针对部分企业提出的资格审批程序复杂、手续多，从而导致申报积极性不高的问题，建议相关部门尽快出具西部大开发税收优惠政策实施细则，简化符合鼓励产业目录资格的审批程序，提高行政效率。
参考文献：
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作者:赖程 温世杰 伍志婷
