摘要：从公立医院基建工程审计的作用、类型和发展趋势等方面进行分析，对组织机构设置、制度架构、人才队伍等进行调研，从资源投入、管理效果、审计价值及独立性等方面深入分析存在的问题及其原因，得出公立医院基建工程应开展全过程跟踪审计的结论。
关键词：公立医院；基建工程；全过程跟踪审计
随着我国医药卫生体制改革的不断深化,提升医疗服务质量是必然要求。一些公立医院基础设施陈旧,其功能及环境已不能满足患者的需求。为了实现可持续发展、保证医疗服务质量,公立医院大多通过改扩建甚至新建工程来提高自身的硬件条件,致使近几年公立医院建设项目数量不断增加。为了有效控制工程成本、提高资金使用效益,卫生部于2009年5月19日了《关于加强和规范建设工程项目全过程审计的通知》（卫规财发〔2009〕39号）,该通知重点强调了全过程跟踪审计在规范建设工程管理方面的重要作用,细化了有效控制工程造价、提高建设资金使用效益的方法,卫生行业迈出了探索建设项目跟踪审计的步伐[1]。
一、公立医院基建工程内部审计的作用、发展趋势
（一）公立医院基建工程审计的作用
公立医院基建工程具有建造周期长、投资金额大、专业分包多、管理难度大、控制环节多等特点,为规范公立医院内部管理、对基建工程造价实施有效的控制,加强工程审计显得尤为重要,基建工程审计成为公立医院内部控制的重要内容之一。公立医院基建工程审计的作用是促进基建工程依法依规实施,保证基建工程规范建设。对基建工程实行审计评价,可以规范基建工程内部管理,完善内部控制,安全、合理地使用投入资金,提高投入资金经济效益,控制基建工程造价,促进公立医院总体建设目标的实现。公立医院基建工程审计的目标是：真实性、合法性、合规性、合理性和效益性[2]。
（二）公立医院基建工程审计的发展趋势
随着公立医院基建工程数量的增多、工程资金投入的加大,结算审计模式的弊端逐渐凸显。为了更加合理、有效地控制造价,节约资金,提高资金产生的效益,很多公立医院已探索实施全过程跟踪审计,给予基建工程全方位的监督,充分发挥审计的监督作用,加强内部控制,消除管理隐患、漏洞,达到控制医院基建工程造价和提高医院管理水平的目的。
二、公立医院基建工程内部审计现状
（一）公立医院审计机构设置
根据《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）和《卫生计生系统内部审计工作规定》（卫生和计划生育委员会令第16号）,各公立医院应设置独立审计部门,审计部门应在“一把手”直接领导下开展工作。就目前调研情况来看,大部分公立医院都设立了内部审计机构,并根据医院实际情况配备了与本单位内部审计业务匹配的审计、财务、工程等专业的内部审计人员,在医院党组织、院长直接领导下开展工作,主要从事财务审计和工程审计工作。财务审计业务范围主要包括财务收支、资金情况审核、各类资产和专项经费审计等；工程审计业务范围主要包括大型基建工程的审计和零星改造修缮工程的审计。但也有部分二、三级公立医院仅为了提高医院级别而建立起相应的审计部门,没有配备专职的审计人员,内部审计机构也不是在院长领导下开展工作,使得制度流于形式,审计独立性受到限制。
（二）制度架构
公立医院内审制度比较健全,可以使医院内审人员在审计工作中有章可依,内审工作的开展更加规范有序,审计效能得到极大提高,促进公立医院健康发展[3-4]。目前,在公立医院基建工程方面,各个公立医院的审计主要依据《审计署关于内部审计工作的规定》《卫生计生系统内部审计工作规定》的规定；除此之外,各公立医院还分别建立了符合本院实际的关于基建工程的内部审计制度。因各公立医院对工程内部审计的职能要求不同、工程内部审计的专业技术力量不同、采取的内部审计方式不同,各医院的工程内部审计制度存在些许差异,但工程审计流程大同小异,如图1、2所示。通过对公立医院工程审计流程的梳理发现:公立医院零星改造修缮工程和基建工程主要由后勤部门或基建部门负责；任何与工程有关的支出都要经过内部审计机构的审核,内部审计机构通过对零星改造修缮工程的结算审计和对基建工程的跟踪审计及时发现问题,合理控制公立医院资金支出,有效控制工程造价。制度的完备和流程的完善有利于基建工程的顺利进行。
（三）人才队伍
公立医院的内部审计部门多建立于20世纪90年代,内部审计人员大多由财务人员转型而来,之后审计人员的选择也将财会专业背景作为重要条件之一；但随着公立医院对工程项目监督力度的不断加强,非工程审计专业人员对工程项目不了解、不熟悉,很难开展工程审计工作,工程内部审计力量薄弱的弊端逐渐显现,内部审计机构急需具备工程相关专业技术的人员增强内部审计力量。
三、公立医院基建工程内部审计存在的问题和原因分析
（一）存在的问题
1.审计资源投入需求不断增长
随着公立医院基建工程数量的持续增多,其内部审计的工作量随之增加,同时,医药卫生体制改革的不断深入,使医院的成本控制意识不断增强,对基建工程审计质量的要求越来越高,这就须要不断增加基建工程审计资源投入；但是对工程的每个环节都投入足够的审计资源是不切实际的,医院须要通过优化工程审计方式提高基建工程审计效率,以合理的审计资源投入来争取到良好的审计效益。
2.审计的价值未充分体现
通过研究现状发现,公立医院基建工程审计资源的投入和改善管理的效果并未成正比,基建工程审计的价值未得到充分体现。公立医院基建工程审计的涉及面并不全面,现阶段的侧重点往往是工程结算审计和流程审计,目标是工程合规和工程造价控制,在内部控制方面的深度不够,仅能发现和纠正表层问题,没有对其他层面进行深入探究,在规范管理、完善治理等方面发挥的基础性和源头性作用不大。
3.审计独立性渐渐缺失
内部审计工作的有序开展以独立性为基石,只有保持内部审计的独立性,才能置身于关系链之外,从而保持审计结果的公正和客观。但是由于公立医院内部审计部门的功能定位模糊、与工程管理部门的职责存在部分重叠,审计部门额外承担了工程管理的部分责任,直接参与到了基建工程的管理过程中,从旁观者变为参与者,直接影响了评价的客观性,失去了其应有的独立性,从而增加了基建工程的风险和医院管理风险。
（二）原因分析
公立医院基建工程内部审计一般采用传统的事后结算审计模式,是一种合规性审计,主要进行经济性和流程审计,从而限制了审计视野。造价只是基建工程的一个因素,安全、质量、工期等因素同样不可或缺,若不注重全面性审计,对整体工程没有全面评估,顾此失彼,最终形成的审计结果就会缺少建设性意见,对改善医院管理、提高内部控制水平的作用微乎其微。在医药卫生体制改革的形势下,对公立医院优化功能布局、改善环境质量、提升患者满意度、提高医院管理精细化程度的要求不断提高,影响工程目标实现的制约因素也在增加,这种情况下更加需要全面、科学的审计,这对工程审计业务的开展提出了更高要求。
四、公立医院基建工程全过程跟踪审计的优势
由于传统的基建工程审计模式已经制约了审计成果的有效应用,无法真正有效地规避风险,现在很多公立医院开始探索实施全过程跟踪审计,这种新的审计模式的优势逐渐显现。
（一）审计结果更加科学、全面
传统的审计模式是造价审计,而全过程跟踪审计的周期是建设项目全过程,对工程前期、建设期、竣工验收阶段进行全程分段控制,既有效地控制了基建工程成本,又可提出规范风险管理、内部控制和提高资金使用效益等方面的审计建议,实现了造价审计和管理审计的有机融合,旨在提高审计成果的价值。
（二）全程动态审计，审计效果大幅提升
传统审计模式重点是结算审计,对工程其他方面的关注力度和控制力度不大,在这种静态审计模式下,工程审计结果往往是比较片面的。而全过程跟踪审计是全面、全过程、动态审计,贯穿于工程项目整个生命周期,将不同阶段的审计有机结合,将关口前移,变被动为主动,工程审计效果大幅提升。
（三）及时发现问题，工程风险大大降低
全过程跟踪审计从项目初期开始进行全程监督,规避了由于滞后审计而出现问题的风险：一方面可以有效控制各个阶段工程造价,防止资金流失,保证了资金的安全性；另一方面审计人员提前介入项目建设的各个重要环节,及时发现问题、堵塞漏洞并提出审计意见和建议,督促整改落实,避免造成损失,让工程建设一直处于良性、可控范围内,从而大大降低工程超概算风险。
（四）提前介入关键环节，有效预防腐败
审计工作关口前移,对工程的立项、决策、设计等前期阶段进行监督,有利于提高项目论证的可靠性、投资决策的科学性和设计方案的合理性,从而在源头上保证资金的使用效益,有利于增强基建工程资金支出的合理性、减少基建工程建设中的不良行为、预防和抑制腐败现象的发生。传统事后审计与全过程跟踪审计的比较如图3所示。
五、结束语
综上所述,公立医院基建工程全过程跟踪审计是对基建工程进行多层次、多领域、全方位的跟踪审计服务,提供动态、全面的造价审计、管理审计和内部控制,可以更加科学地控制基建工程的质量、投资等,使医院投资效益更加合理,是公立医院基建工程审计工作创新的必然趋势。
作者:赵丽华 崔占香 范学玲 单位:潍坊医学院附属医院 山东省审计科学研究院