摘要：随着新《中华人民共和国档案法》对电子档案合法地位的确立，《“十四五”全国档案事业发展规划》对电子档案单套制归档的明确，特别是国家档案局对多个单套制试点单位的验收通过，给双轨制下的双套制归档带来一定的冲击和挑战，也把城建档案单套制归档工作带入了电子档案的新阶段。
关键词：双套制；单套制；城建档案；电子档案
一、城建档案双套制产生的历史背景及原因
城建档案双套制的产生由来已久，早在20世纪60年代、70年代就有把重要的基建工程档案复制双套乃至多套进行保存的做法。1961年5月23日，原国家建筑工程部在《关于基本建设档案中竣工图编制问题的暂行规定的通知》中就有规定：“竣工图二份，其中一份由建设单位作为技术档案妥善保管，一份随同竣工验收文件报送上级主管机关归档。”1982年，原国家基本建设委员会的文件《关于编制基本建设工程竣工图的几项暂行规定》中也有类似的条款：“大中型建设项目和城市住宅小区建设的竣工图，不得少于两套，一套移交生产使用单位保管，一套交给主管部门或技术档案部门长期保存，关系到全国性特别重要的建设项目（如首都机场、南京长江大桥等），应增交一套给国家档案馆保存，小型建设项目的竣工图不得少于一套，移交生产使用单位保管[1]。”由于制度等规定性的约束，所以自城建档案馆成立，建设工程档案一式多份，至少是建设单位和城建档案馆各保存一套的体制，一直延续至今。这种管理体制既满足了建设单位在日常管理、维护与改造中对工程档案的需求，也满足了城市建设管理部门和社会对工程档案的需要。其实，城建档案双套或多套不单是体现在数量上，还体现在不同载体上。城建档案馆实际上一直运行着纸质档案、照片档案、录像档案以及缩微等不同保管方式的多套制。产生双套制的原因比较复杂。从宏观政策层面，党中央、国务院一直高度重视信息化工作；从法律法规层面，双套制是电子文件的法律地位及凭证性有待进一步确认的产物；从信息技术和信息化建设层面，20世纪90年代以来，随着政府信息化、办公自动化及各类电子业务系统的应用，电子文件开始在办公业务及其他业务系统中大量出现，建设行业也形成了数量巨大的建设电子文件，但是电子文件的可靠性和证据力方面难以保障。因此，城建档案馆在接收纸质档案的同时必须开展电子文件的接收。从传统档案管理的视角来看，电子文件不可信任，不可作为长期保存的对象，因此，出于对文件证据要求及长久可读的考虑，将电子文件转换成纸质文件实行“双套归档”，即以某种形式（主要是打印）将电子文件固化到传统存储介质（主要是纸张）上，这是电子文件环境下赋予“双套制”的含义。这一阶段关于文件管理的规定是出于对技术的不信任和传统管理模式的路径依赖，实行“双套制”来弥补电子文件的缺陷，将具有保存价值的电子文件转化为纸质文件并且同时保存文件的两种版本，实行“双套归档”[2]。
二、城建档案双套制的发展历程
城建档案双套制是21世纪初提出的专指性概念，指电子档案与纸质档案双套保存的制度与方法。从根本上讲是我国的档案工作纸质文件时代向电子文件时代过渡阶段的产物。原来意义的双套制或多套制反映在纸质档案上，纸质档案载体稳定，信息可靠。随着时代的发展，电子计算机的广泛运用，电子文件在城市规划、建设、管理中大量涌现，城建档案工作中心不再仅仅是围绕纸质档案的传统档案管理，也包括电子文件档案资料的管理。电子档案的出现，使传统的城建档案管理模式受到了挑战。早在2007年9月5日，原建设部了行业标准《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T117-2007）（以下简称《电子规范》），并于2008年1月1日起开始实施。其中第7.2.2条规定：列入城建档案馆（室）接收范围的建设工程，建设单位向城建档案馆（室）移交工程纸质档案时，应当同时移交一套工程电子档案。这意味着建设系统各行业、专业管理部门和工程建设单位应该向城建档案馆（室）移交纸质的和电子的两套不同载体的档案。这就是城建档案的“双套制”。这里的双套制，是指同一份文件的纸质版本和电子版本同时归档后二者共同处于存储和可利用状态，亦称为“双套归档”。这是第一次对“双套归档”的提法和定义。双套制的推行既是机遇也是挑战，经过14年的运行，为城建档案事业的发展破解了诸多难题。2017年4月11日，住房和城乡建设部了修订后的《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T117-2017），其中第3.0.4条规定：对列入城建档案管理机构接收范围的工程，应在国家规定的期限内，将建设工程电子档案与纸质档案同步向当地城建档案管理机构移交。第6.1.2条规定：列入城建档案管理机构接收范围的建设工程，建设单位应按规定向城建档案管理机构移交一套符合要求的工程电子档案，建设单位组织工程竣工验收前，当地城建档案管理机构应对工程电子档案进行预验收。这些条款对移交工程电子档案再次明确。2020年3月1日起实施的《建设工程文件归档规范》（GB/T50328-2019）第3.0.3条规定：每项建设工程应编制一套电子档案，随纸质档案一并移交城建档案管理机构。该规范性文件不但明确建设工程要移交工程电子档案，而且对建设工程电子文件的归档格式和归档电子文件存储媒介也有要求。这就是采用纸质档案和电子档案的双套制管理，即在收集、保管好电子档案的同时，还要管好纸质档案。《电子规范》和《建设工程文件归档规范》的与实施把双套制由实践层面提升到理论层面和制度层面，并由技术规范来约束。
三、双套制归档向单套制归档转化
在政策法规的约束下，各地城建档案馆结合当地实际情况不同程度执行双套制归档，经过实际运行，伴随着信息技术的飞速发展，双套制、单套制的优点和不足分别呈现。经过“十三五”时期单套制的试点单位尝试和技术上的突破，加之双套制运行的成本加大，实行单套制归档的呼声随之增强，国家政策倾向性也较明显。单套制归档的动力首先来源于人们对实现电子文件管理目标和降低成本提高效率的双重考虑。由于双套制在保障电子文件“四性”方面的不足与隐患，以及所需付出的成本与代价使它无法胜任管理电子文件的使命[3]，因此人们亟须以另一种归档保存方式来应对这一时代命题。城建档案的管理对象在相当长一段时间内将是电子档案与纸质档案并重，其工作方式和手段以计算机和手工同时并进，而从长远来看，将向着以电子档案为主、纸质档案为辅，以计算机为主要管理方式和手段的目标发展[4]。两者在转化的过程中当然要有完善的法律保障、科学的管理手段和先进的技术支持，以确保电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性，这样才能完全实现单套制归档。
四、单套制与双套制长期共存的必要性
（一）纸质文件和电子文件的特性决定其共存
纸质文件最大的特点是阅读的直观性，无需借助任何设备。此外，纸质文件从起草到签发到归档或销毁以及长期保存的整个生命周期内，其每个环节都有严格的管理和完善的制度，从而保证了纸质文件的品质，其凭证价值也是不言而喻的。但纸质档案必须通过大量的后期加工，如著录、数字化、字符识别等才能实现计算机管理和网络传递。电子文件除法律地位和凭证性需进一步确认外，与纸质文件、档案相比，具有：信息的非人工识读性、对计算机与应用系统的依赖性、信息与特定载体之间的可分离性、信息的可操作性、信息存储的高密度等特点，从而为我们提供纸质文件所不能比拟的全文检索、网络传输、快速复制、多用户同时利用等功能。从某种意义上讲，纸质文件和电子文件的特性决定其共存的现实，双套制也正好融合、发挥了纸质档案和电子档案各自的优势。既可发挥高效存取检索功能，又可保障档案的凭证价值作用实现。可见，双套制有其存在的必要性和合理性，对此不能简单否定。在电子档案的局限未得到根本克服之前，在电子档案的法律地位未得到完全确认之前，应该实行双套制，至少对重要档案、珍贵档案应该实行双套制。双套制的存在，也意味着电子档案与纸质档案将成为未来档案馆馆藏结构的一大特点[5]。
（二）双套制是向单套制过渡的产物
用发展的眼光看问题，在信息时代电子档案无疑给档案工作带来了极大便利，但是电子档案能否完全取代纸质档案还需要时间检验。电子档案缺乏稳定性，对电子设备的高度依赖性与档案存储要求的稳定性和可靠性不符；纸质档案原始性强，电子档案信息量大、共享性强；电子档案的开发和利用需要强大的资金支持，纸质档案经过长期的发展，已经具备成熟完善的管理流程和模式，相对投入的资金较少。纸质档案和电子档案都是社会所需要的，纸质档案和电子档案两者各有优势且两者的优势不能替代。一套完整的城建档案归档需要涉及“五方”责任主体，“五方”责任主体、城建行政主管部门、城建档案馆必须在同一个管理平台上，才能实现电子档案在线接收、归档。双套制归档对于广大的城建文件形成单位、城建档案馆来讲，是实行完全电子文件单套制的过渡产物。
五、单套制取代双套制的必然性
（一）法律法规和标准规范制度健全
《建设电子档案元数据标准》（CJJ/T187-2012）和《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T117-2017）都对建设电子文件的形成、归档，以及建设电子档案的移交、接收、保管、利用等提出了新要求，强调同步归档原始格式的电子文件，同时对归档的电子文件进行固化处理。2019年住房和城乡建设部的《建设工程文件归档规范》（GB/T50328-2019），进一步指导、规范、推动了建设电子档案归档工作的开展。2021年实施的新《中华人民共和国档案法》确立了电子档案的合法地位和凭证作用，指出“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，同时强调“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”，从法律的角度维护了电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性。由此可见，电子文件单套归档、保存和利用已经具备了充分的法律依据。
（二）技术能力逐渐趋于成熟
杭州市城建档案馆作为全国城建档案馆中唯一参与“电子文件单套归档和电子档案单套管理试点工作”的专业馆，已于2021年11月经国家档案局专家组验收通过。说明工程档案接收方式、时间戳技术、数据交换技术、接收标准规范、“四性”检测以及接收平台建设技术过关，工程建设电子档案单套归档管理平台功能齐全、运行稳定。杭州市城建档案馆有关单套制管理的标准规范文件、技术和管理经验可以在全国推广，为其他城建档案馆实行单套制归档提供技术与实践支撑。
（三）政策导向明确
2016年4月，国家档案局印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》指出：“在有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点。”同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家电子文件管理“十三五”规划》的通知，也提出开展电子档案单套制、单轨制管理试点。经过五年的试点，电子文件归档和电子档案管理工作取得重要成果。2021年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》指出：切实推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式单套制归档。推进企业事业单位电子文件单套制归档从会计系统向管理系统、工程技术系统、科研系统等更广泛领域推广。全面开展电子档案移交接收工作，实现电子档案应收尽收。在上述政策导向之下，电子文件、电子档案单套制归档、单轨运行将是必然趋势。
（四）符合数字化时代的客观要求
在数字时代，各种互联网信息技术、大数据技术、人工智能技术等让社会环境发生了巨大变化。电子文件与电子档案单套制归档在国内外已有不少实践经验，电子档案单套制归档成为国家档案管理的终极目标。在全球新冠肺炎疫情常态化的背景下，北京等多家城建档案馆推行“在线办公”“无纸化办公”，增强了在线接收电子档案、单套制归档工作的实践和探索。
（五）解决有限库房与无限增量之间的矛盾
随着城市建设的加快和规模的不断扩大，新产生的各类城建档案数量庞大。档案库房空间是有限的，档案数量的增长却是无限的，继续无差别地实行“双套制”将使档案库房容量日渐饱和，库容不足的问题日益凸显。而单套制归档相对于双套制归档的体积优势不言而喻，可以从根本上解决档案馆库房不足的问题。总之，城建档案无论实行双套制还是单套制，都是实现信息化发展城建档案载体多元化的必然产物，同时也是纸质、电子档案运行在不同系统和环境下的合理解决方案。说到底，能为未来生产、设计、决策带来真实性、安全性、完整性和可用性的信息，就是最好的归档方式。我们要清醒地认识到，对于整个社会来讲，双套制归档是过渡产物，电子文件终将取代纸质文件。综合考虑政策导向、技术成就、信息化普及等多方面因素，笔者更倾向于城建档案的双套制与单套制并行持续一个较长时期，等待建设电子文件管理体制健全，应用元数据技术、电子签名技术、加密技术、身份认证技术、长期保存技术、大规模数据迁移技术等完全成熟时再实行城建档案的单套制归档，这样更稳妥一些。
参考文献：
[1]周建民.城建档案双套制与双轨制[J].城建档案，2009（5）：5-9.
[2]肖秋会，汤俊妹，许晓彤.文件管理双轨制、双套制、单轨制、单套制辨析[J].中国档案，2021（4）：70-72.
[3]冯惠玲.走向单轨制电子文件管理[J].档案学研究，2019（1）：88-94.
[4]胡惠.城建档案的“双套制”管理[J].城建档案，2007（4）：10-11.
[5]刘智勇.数字化时代档案双套制问题再探讨[J].四川档案，2003（6）：6-7.
作者:陈莹 单位:抚顺市城市建设发展促进中心
