作者：贾蕊 单位：信阳师范学院经济与管理学院
2006年12月，为解决农村地区银行金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，中国银行监督管理委员会了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，鼓励银行业金融机构到农村地区设立分支机构。决策层和理论界都对新型农村金融机构破解农村资金瓶颈寄予了厚望，但目前众多的研究已表明，新型农村金融机构的发展面临着诸多问题的制约［1－6］。本文拟在金融生态理论指导下，探讨目前我国部分地区成立的村镇银行在金融生态方面存在的问题，并提出相应的对策建议。
一、金融生态理论分析的基本框架
金融生态最早由中国人民银行行长周小川于2004年提出。目前，学术界对这一概念的内涵和外延仍有不同的认识。一种观点认为，金融生态不是指金融业内部的运作，而是借用生态学的概念来比喻金融业运行的外部环境，主要包括经济环境、法制环境、信用环境、市场环境和制度环境等［7－8］。另一种观点认为，金融生态是各种金融组织为了生存和发展，与其生存环境之间及内部金融组织相互之间在长期的密切联系和相互作用过程中，通过分工合作所形成的具有一定结构特征、执行一定功能的动态平衡系统，就像自然界的生态平衡系统一样［9］。还有学者认为，金融生态是指各类金融活动主体(资金供应者、资金需求者和金融中介机构)之间、金融活动主体与其外部生存环境之间通过相互作用、相互影响而形成的相互依赖的动态平衡系统［10］。笔者认为一个完整的金融生态范畴应该涉及金融生态主体、金融生态环境和金融生态调节等三个方面，它涵盖了金融机构、金融市场、金融法律法规、社会信用体系、中介调控体系等方面内容(见图1)。
二、当前我国村镇银行的金融生态存在问题分析
(一)村镇银行的金融生态主体竞争性不足且竞争力不强
金融生态主体是金融生态的核心。从金融生态主体看，村镇银行存在着发起人条件要求严格、资金不足与专业人才匮乏的问题。
1．发起人门槛制约着村镇银行的成立，造成村镇银行数量有限，竞争性不足自2007年3月首家村镇银行———四川仪陇惠民村镇银行成立以来，截至2009年年底，全国已成立的村镇银行达到148家(2007年成立19家，2008年新增70家，2009年新增59家)，但这样的发展速度与设立村镇银行的工作计划要求相比，仍然相距甚远。按照银监会《新型农村金融机构2009年—2011年总体工作安排》，到2011年年末，全国应设立1027家村镇银行。按照银监会《村镇银行管理暂行规定》(以下简称《规定》)，村镇银行的发起人(出资人)应符合规定的条件，且发起人或出资人中应至少有一家银行业金融机构(唯一股东或最大股东是银行业金融机构)，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额或股份总额的20%。目前，村镇银行的设立处于“两头热中间冷”的状态。当地政府为了经济发展获得金融支持，急需在当地设立村镇银行;村镇银行的赚钱效应，让民营企业跃跃欲试，参股意愿强烈;但是发起人这一瓶颈问题，却制约了村镇银行的发展。在缺乏社会认同，吸储难度较大;贷款需求旺盛，可贷资金不高;税收压力较大，政策扶持较弱;人力资源不足;无法发行银行卡，客户只能拿着存折办理业务;客户通过村镇银行汇款，还要转借第三方通道等问题的制约下，商业银行作为发起人的积极性不高，大中型银行对成立村镇银行兴趣淡薄(见表1)。以河南省已成立的7家村镇银行为例，其发起人多是外地商业银行，如浦发银行、莱商银行、包商银行、广州农商行等，而城市商业银行组建村镇银行多是为了实现异地扩张(见表2)。
2．资金瓶颈制约着村镇银行的盈利能力与可持续发展村镇银行刚进入农村市场，规模小、网点单一、业务种类有限，缺乏品牌效应，吸储难是个无法回避的现实问题。截至2009年6月，全国金融机构存款余额为58万亿元，而同期村镇银行的存款余额为130亿元，仅占0．022%。同时由于村镇银行不能进入全国拆借市场，因此只能向当地金融机构拆借资金，但向当地银行拆借成本又太高。在资金来源受限的条件下，村镇银行支持新农村建设的信贷资金较为有限，加之在正规监管之下的必要成本支出，支持新农村建设的信贷资金投放非常有限，制约了其盈利能力和可持续发展能力［11］。以成立1年的安徽凤阳利民村镇银行为例，截至2009年5月24日，存款余额9315万元，贷款余额7729万元，贷存比高达83%，已经超过《商业银行法》规定的75%的比例。截至2009年6月末，我国农户经营性贷款为14308亿元，而村镇银行发放的总贷款余额只有90多亿元，按农户贷款比例为40%计算，村镇银行发放的农户贷款在我国农户经营性贷款中仅占0．25%。
3．人才短缺制约着村镇银行竞争力的提高《规定》要求村镇银行董事长和高级管理人员应具备从事银行业工作5年以上，或者从事相关经济工作8年以上(其中从事银行业工作2年以上)的工作经验，具备大专以上(含大专)学历。大多数村镇银行的高级管理人员基本能满足要求，但一般工作人员的综合素质有待提高［11］。以安徽凤阳利民村镇银行为例，该行的18名工作人员中，董事长、行长、副行长3名高管和综合办主任拥有中级职称和多年金融工作经历，基本符合要求，但其他的14名员工中由应届毕业生、退伍军人、公司职员构成，员工整体从业经验不足，专业知识、业务技能和风险防控能力亟待提高。同时，由于农户数量多且居住分散，村镇银行又大都设在县城(市区)，信贷人员的数量就显得非常不足，增加了吸储难度和信贷风险。以吉林省的磐石融丰村镇银行为例，该行2007年7月共有12人，其中信贷员4人，而他们面对的是14个乡镇的36万农民，最远的距磐石市100公里。该行的负责人估算，村镇银行信贷员至少得有30人、平均每个乡镇有2名信贷员，才有一定的竞争力，人才的匮乏制约着村镇银行的发展。
(二)村镇银行的金融生态环境不佳
良好的金融生态环境是金融生态的重要保障。从金融生态环境看，村镇银行存在着社会认知度不高、社会信用环境不佳的制约因素。
1．缺乏社会认知，难以吸收社会存款村镇银行自成立以来，虽然也做了大量的宣传工作，但社会认知度仍然不高。据调查，有近30%的被调查者认为村镇银行是私人银行，客户存在风险疑虑，经常有人咨询其“是否为私人开办的银行，能否长久开办下去”。许多居民和村民认为“村镇银行是杂牌”，“有钱老板开的”，担心“存钱被卷跑了怎么办”，因而“不敢贸然去存款”。甚至有居民认为在全球性金融危机面前，国外一些银行都破产了，万一这个村镇银行也破产了，存进去的钱怎么办”。缺乏社会认同，造成村镇银行吸收存款非常困难［12］。以江苏省宿迁市沭阳东吴村镇银行为例，该行2008年末存款余额为15347万元，其中对公存款13292万元，主要是地方政府及股东帮助协调的存款，储蓄存款余额仅为2055万元，仅占全部存款的15．5%。#p#分页标题#e#
2．社会信用环境不佳制约信贷投放完善的农村征信系统，是农户小额信用贷款大范围推广的前提条件。长期以来，农村信用问题未被重视，信用体系建设滞后。主要表现在缺乏科学统一的信用等级的评定标准;农户信用资料收集难，多数农户以种养业为主，经济档案资料不全，信用评级缺乏依据;逃废金融债务现象严重，对逃废债的个人和企业打击力度不够［13］。以河南省县域企业逃废债为例，2004年末全省县域企业逃废债务的数量增加了2775家，达到18540家，逃废金融债务本息达到176．97亿元。
(三)村镇银行的金融生态调节机制不畅
健全的金融生态调节是金融生态持续健康发展的重要条件。从金融生态调节看，村镇银行存在着政策支持不足、监管部门非现场监管难度大、自身调节不畅等问题。
1．政策支持不足，发展面临诸多难题(1)货币政策支持不到位人民银行和银监会联合的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策》的通知，虽然解决了开户、资金清算、存款准备金和征信、统计管理等方面的问题，但急需解决的央行再贷款、银联入网等问题仍未得到明确规定。(2)缺乏地方政府的政策支持村镇银行作为服务“三农”的银行业金融机构，却没有享受到与农村信用社一样的待遇，相关行政性、事业性收费项目减免和涉农资金存款的支持都没有体现。如政府没有出台配套的存款保险、税收减免、财政补贴、贷款利率及信用担保、法制规范等政策，由于业务开展缺乏相应的政策扶持，不同程度地影响了新型农村金融机构的业务开展。
2．难以满足监管要求，金融风险防范有待加强目前，村镇银行不能很好地满足非现场监管数据报送要求，主要表现在:(1)不能实现报送的自动化。填报依靠手工填制，工作量较大。(2)不能满足报送的及时性。由于村镇银行大多设立在县城或乡镇，没有专用网络与监管部门连接，传输数据只能依靠其他银行业金融机构网络，影响了数据报送的及时性［14］。如信达村镇银行借用其发起行张家口市商业银行的报送网络，而周家庄资金互助社只能借助当地农村信用社的网络进行非现场监管信息系统数据报送。(3)成本因素和技术因素制约了非现场监管信息系统的应用。据测算，建设专用网络耗资较大，铺设网络、购置服务器、终端机等前期投资至少需8万元左右。而每年网络线路租赁费约需1万元左右，此外，专用网络需定期进行维护，而新型农村金融机构科技人员缺乏，无法完成维护工作，如将维护工作外包，无形中又增加了机构运营费用。
3．内部控制不完善，金融风险不容忽视由于机构规模有限，为降低经营成本，多数村镇银行没有设立董事会、监事会等内部监督部门，组织机构不完善、内控制度不健全可能导致管理者或者大股东的“独裁”现象，容易把金融机构变成其个人的小金库，增大了内部人控制的风险。内部人控制不但会改变村镇银行设立的基本宗旨也会产生大量的内部关系人贷款或关联方贷款，从而积累金融风险。
三、优化村镇银行金融生态的政策建议
推进村镇银行的可持续健康发展，需要从健全金融生态主体、优化金融生态环境和完善金融生态调节三方面综合采取有效措施。
(一)健全村镇银行的金融生态主体
1．放宽主发起人为银行业金融机构的条件限制，大力增加村镇银行的数量目前，银监会对主发起人的资格要求是必须为银行业金融机构且持股比例达到20%以上，同时实行“东西挂钩、城乡挂钩”的双挂钩政策，即在全国百强县(或大中城市辖内)设立1家村镇银行，必须在中西部地区设立2家村镇银行;在国定贫困县设立1家村镇银行，可以在全国百强县(或大中城市辖内)设立1家村镇银行。这极大地制约了银行业金融机构发起设立村镇银行尤其是在县域经济发达的东部地区设立村镇银行的积极性。建议允许资本实力雄厚、经营稳健、法人治理结构完善的非银行业金融机构(如保险公司、投资公司等)、国有大中型企业、省级龙头企业也可以作为村镇银行的主发起人。
2．适当提高注册资本的准入门槛，增强村镇银行的资金实力和盈利能力《规定》要求，在县(市)设立的村镇银行，注册资本不低于300万元人民币，在乡(镇)设立的村镇银行，注册资本不低于100万元人民币，资本准入门槛明显过低。在目前民间资金充裕的背景下，适当提高注册资本准入门槛，可较好地解决村镇银行资金不足问题，增强服务三农的能力，同时也可以增强自身抵御经营风险的能力。
3．加强人力资源建设，提升村镇银行的竞争力吸纳熟悉农村金融、经验丰富、善于管理的金融专业人才，通过以老带新、以岗代训、以会代训等培训模式，规范员工业务操作行为，熟练掌握业务操作流程，提高金融从业人员的专业素养。在村镇范围内培育有一定文化背景、熟悉当地情况、具有农业技术专长的人员成为村镇银行的信贷员，降低信贷风险。以村为切入点，让村干部成为银行和农民之间的桥梁，建立一种简便、安全的贷款模式。同时，从农行、农信社精简的富余人员中吸收富有经验的金融管理和经营人员进入村镇银行，提升村镇银行员工的数量和质量。
(二)优化村镇银行的金融生态环境
1．加强社会宣传，提高社会认知度首先，召开由县委、县政府、县人民银行、乡镇政府、村委会、农村中小企业代表、农户代表组成的村镇银行推介会，让村镇银行所在地各个阶层均能深入认识村镇银行的性质、特点与服务特色，消除对村镇银行是私有银行的认识误区。其次，村镇银行要做好户外广告宣传，让宣传进社区、进村庄。利用村干部贴近农户与农村中小企业的优势，聘请村干部代为宣传。最后，村镇银行的信贷员在深入农户与农村中小企业发放贷款进行信用评估时，全面介绍村镇银行的性质、金融产品种类、办理各项金融服务的具体流程与要求，让农户与农村中小企业信赖村镇银行。
2．加强信用体系建设，营造优良信用环境首先，加快完善金融法律环境，严厉打击逃废债务行为，优化执法环境。其次，加强金融知识教育和宣传，使广大农村金融消费者更多地了解金融知识、使用金融工具。最后，加快信用体系建设，将农民纳入社会诚信系统，培育全民信用意识，做好信用村、信用镇的建设工程，对信用环境好的自然村、诚实守信的农户，给予更优惠的信贷政策［15］。
(三)完善村镇银行的金融生态调节机制
1．完善政府扶持机制一是实行分类监管。农村金融具有高风险、高成本的特征，并有一定的政策性，需要在宏观政策方面予以必要的扶持。坚持审慎但行政不干预的监管标准，在机构准入、产品开发等方面制定合理的监管门槛，营造适度竞争、勇于创新的农村金融市场。二是要提供必要的财税扶持，构建财政的风险担保与损失补偿机制，对涉农业务，通过提供税收优惠或财政补贴等来帮助新型农村金融机构的生存和发展。#p#分页标题#e#
2．提高外部金融监管的有效性监管部门要充分利用现有的监管网络和监管资源，切实解决村镇银行银联入网、银行再贷款等问题，密切跟踪试点机构风险情况，建立非现场监管制度，设置主监管员，实施现场检查，重点纠正超业务范围经营、超比例发放大额贷款、向关联方提供贷款等违规行为，同时督促其完善法人治理结构，健全内部控制制度，严格防范信用风险、操作风险和市场风险［16］。在监管体制上，执行严格的退出机制，对于相关指标超过警戒位置、确实经营困难、难以为继的机构进行退出处理。
3．完善村镇银行内部法人治理完善村镇银行的法人治理结构，建立约束与激励机制，规范管理层的经营行为，形成相互制衡机制。按照“股东参与、简化形式、运行科学、治理有效”的原则，强调董事会在风险防控中的核心作用。健全内控制度和风险管理机制，科学评估与有效预防各种金融风险，及时处理各种风险事件。