循环经济是经济发展模式的根本性转变，是关系到人与自然和谐共处、人类社会未来可持续发展的重要问题。发展循环经济涉及到社会、经济、环境各个方面，这就需要建立有效的法制体系和机制，遵循生态学原理，制定必要的“循环经济法规”，做到有法可依、有章可循，才能确保经济社会又好又快的发展。 一、柴达木循环经济的发展状况 经过50多年的开发和建设，柴达木地区的石油天然气工业、盐湖化工工业、有色金属工业、煤炭工业、建材工业形成了一定的规模。“十一五”期间，柴达木地区国民经济发展速度明显加快，结构调整取得重大进展，优势产业、特色经济加快发展，产业结构发生变化。一、二、三产业占GDP的比重由“十五”末的3．3:74．5:22．2调整为2．8:79．1:18．1。工业增加值年均增长19%，高于“十五”增速1．3个百分点。工业对经济增长的贡献率达到79．31%。全区累计完成固定资产投资844．3亿元，超目标144亿元。1依托资源优势，形成产业格局 1．1项目建设稳步推进。柴达木经济开发以钾资源开发为龙头，综合开发利用钠、镁、锂、锶、硼等资源。在加快察尔汗盐湖资源开发利用的同时，积极开发马海盐湖和东、西台吉乃尔盐湖，着手大浪滩、昆特依、一里坪盐湖和大风山天青石等矿产资源的开发。建成了青海油田40万t甲醇、青海碱业一期120万t纯碱、盐湖集团百万吨钾肥综合利用一期、庆华集团乌兰焦化一期100万t、青海庆华公司一期300万t洗精煤等重点循环经济工业项目。同时，青海油田油气资源勘探开发、格尔木中浩60万t甲醇、格尔木150万t炼油厂扩建升级改造、青海油田涩北气田100亿m3产能建设、盐湖集团百万吨钾肥综合利用二期、青海盐湖集团三元钾肥10万t硫化碱配套1万t聚苯硫醚、青海碱业二期120万t纯碱、青海盐湖海虹10万联二脲配套10万tADC发泡剂、5万t乌洛托品等重点工业项目全面开工建设，这些项目的全面开工建设，为柴达木循环经济快速发展提供了强劲的后劲。 1．2产能装置初具规模。目前，柴达木循环经济试验区已初步形成了450万t钾肥、3．5万t碳酸锂、130万t纯碱、200万t原盐、350万t动力煤、350万t焦煤、300万t洗精煤、100万t焦炭、150万t铅锌采选、330万t铁矿采选、30万t天青石采选、3．5万t碳酸锶加工、230万t采油、50亿立方米天然气开采、150万t炼油、100万t甲醇的生产能力，同时在建330万t纯碱、12万t氢氧化钾、7．2万t碳酸钾、22万t聚氯乙稀、66万t尿素、10万t烧碱、20万t硝酸钾、16万t氯化铵、10万t联二脲、10万tADC发泡剂、5万t氢氧化镁、5万t乌洛托品、5万t氧化镁、5000t硼酸锌、100万t焦炭、16万t粗铅冶炼的生产能力。并且，初步确定了把柴达木地区建设成为国家重要的钾、钠、镁、锂、锶、硼等系列产品生产基地和国家主要的天然气化工初级产品生产地的发展构架，良好的产业基础和禀赋矿产资源为柴达木循环经济的健康发展奠定了坚实的基础。 2加快基础建设，夯实经济基础 “十一五”期间大规模的投资建设使得柴达木循环经济试验园区在交通、电力、水利、通讯等基础设施得到了明显改善。 2．1电力保障显著提高。电源电网建设方面，相继建成330kv湟源至德令哈至格尔木、格尔木至甘森、110kv乌兰至德令哈II回，110kv锡铁山至鱼卡、热水至江仓木里专属供电区、甘森至肯德柯克、甘森至卡尔确卡等输变电工程，新增330kv输电线路744km、110kv输电线路990km，电力保障能力进一步提高。管道方面，涩宁兰、涩格天然气管道复线和石油管道花格复线等工程建成投运，天然气管输能力达到93亿m3、石油管输能力达到300万t。 2．2供水模式不断优化。水利的建设方面，柴达木地区现已形成了以地下水为主的城镇供水，以机井为主的工矿企业供水;以调蓄水库、渠系配套为框架的农灌供水;以机井和输水管道、蓄水池相结合的农牧区人畜饮水的多种供水模式。 二、柴达木循环经济的立法及对法制建设的构想 1循环经济的立法 1．1国外循环经济的立法。国外在循环经济理念和法制保障方面，德国走在前列，早在1972年，德国就制定实施了《废弃物处理法》，当时的立法目的仅仅是为了“处理”生产消费中所产生的废弃物，属于末端治理。1986年，德国将该法修正为《废弃物限制处理法》，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的首选目标。1994年的《循环经济与废弃物管理法》，把资源闭路循环的思想从商品包装拓展到社会所有领域，在废弃物管理方面取得了很大的收效。此外，日本的《废弃物处理法》先后经过了七次修订，1998年又颁布了《家用电器回收利用法》。美国于1976年通过《资源保护回收法》，1990年通过《1990年污染预防法》。1993年日本出台了《环境基本法》，2001年《循环型社会形成推进基本法》开始实施，随之开始建立健全与循环经济相关的单行法律规制。各国都先后按照资源闭路循环、避免废弃物产生的思想重新制定了各国的废弃物管理法规。为循环经济的发展提供了一定的立法保障，夯实了循环经济的理论基础。 2国内循环经济的立法 在立法方面，我国也相继于1989年出台了《环境保护法》、1995年出台了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2004年修订)、1997年出台了《中华人民共和国节约能源法》(2007年修订)、2002年出台了《中华人民共和国清洁生产促进法》2009年出台了《中华人民共和国可再生能源法》，分别对节约能源、清洁生产和固体废物污染防治进行了专门规定。2008年8月，经第十一届全国人大第四次会议正式通过了《循环经济促进法》，进一步明确了循环经济的概念、原则、组织、措施和法律责任。这表明，发展循环经济被纳入法制轨道，这对于提高资源利用率，保护和改善环境，实现经济社会可持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。 #p#分页标题#e# 3构建和完善柴达木循环经济法制建设 3．1立法的框架和重点。在充分考虑与国家法律法规相衔接的前提下，根据试验区实际及国家立法进程和其他地方性法规的立法成果和立法经验，应当制定《柴达木循环经济促进条例》(以下简称《条例》)。《条例》拟分为七章。第一章是总则，主要对事关试验区发展循环经济全局的、重大的、原则性的事项进行规定，包括立法目的、适用范围、基本方针、原则、管理体制等。第二章是循环经济的规划，包括发展循环经济的主体，近期规划与远期规划制定的程序、重点、任务落实等。第三章是循环经济的推行，包括发展循环经济的财政税收政策、产业政策、技术政策、信息服务、产业导向、示范推广、科学研究、宣传教育等。第四章是循环经济的实施，可分为资源开采、生产消耗、废弃物利用和社会消费等环节。第五章是循环经济参与主体的权利与义务，主要包括对循环经济参与主体发展循环经济的奖励、政策扶持，发展循环经济享有的权利以及发展循环经济所承担的义务和违反循环经济发展规划的处罚措施等。第六章是法律责任，包括对各类主体不履行法定义务的行为规定相应的罚则，以保障法律的有效实施。从柴达木地区本身相对非常脆弱的生态环境方面讲，对破坏环境、影响生态、污染严重的经济行为必须“严控”，并要具有一定的力度，以充分保证“严控”目的的实现。第七章是附则。 3．2完善基本管理制度。根据我国《循环经济法》的立法进程情况，应当创设的主要管理制度和措施包括以下内容: (1)循环经济规划制度。循环经济是一种经济发展模式。这一模式建立的基础是传统经济发展模式，而又是对传统发展模式的改造。同时，循环经济还是人类社会在不断认识基础上对未来发展的一种设计，是一种需要不断完善的发展理念。因此，提高对循环经济发展的规划水平，是保证循环经济在柴达木循环经济试验区取得切实效果的重要保证。 (2)产业政策的引导和规划制度。循环经济的发展必然要以产业为依托，因此，产业政策的制定与实施对循环经济的发展影响巨大。产业政策要以促进产业结构调整为手段，对市场准入、工艺、设备和产品等作出具体规定。要严格确保产业发展政策符合循环经济发展的总体要求，要从产业发展链条的延伸和续接入手，不断筑牢循环经济的产业链条，通过产业链条的壮大与发展带动循环经济的发展。 (3)建立抑制资源浪费和污染物排放的总量控制制度。发展经济决不能突破本地的环境容量和资源承载力，需要根据本地的资源和环境承载力安排经济和社会发展规模。为推动各园区和企业按照国家的要求，根据本地的资源和环境承载能力安排产业结构和经济规模，积极主动地采取节能、节地、节水、减排等循环经济措施，应创设抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度，明确规定各园区必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的经济和产业结构［1］。 (4)循环经济绩效考评制度。循环经济的考核制度是通过对循环经济的评价，来对循环经济发展主体、监督管理机构的工作进行评价的制度，它使循环经济发展主体和监督管理机构对自身的循环经济发展有一个明确的认识，同时对更进一步发展循环经济有了明确的方向。根据国家有关部门确定资源生产率、资源循环利用率等循环经济绩效评价和考核指标。县级以上人民政府有关行业行政主管部门应当依据循环经济绩效评价和考核指标，对企业发展循环经济进行考核，并将考核结果定期向社会公布［2］。 (5)对高耗能、高耗水企业的管理制度。为了保证节能减排的各项规划目标得以实现，当前和今后一个时期对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理是十分必要的。应当规定对有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑等行业内，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理制度。重点企业应当制定严于国家标准或者行业标准的能耗和水耗企业标准，并按规定进行审核。 (6)责任延伸制度。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任［3］。也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，相应对其设计也提出了更高的要求。为此，应当根据产业的特点，对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任提出明确要求。 3．3结合实际补充一些特有的制度。柴达木盆地地处高原，生态环境比较脆弱，生态环境问题突出，循环型工业发展水平低，工业经济发展与保护资源环境之间的矛盾尖锐。由此，在这里要强调或补充一些特有的制度。 (1)完善循环经济的市场激励制度。政府应该通过征收排污费、生态补偿税、资源使用税等经济激励的方式，提高直接利用原生自然资源的产品的税收标准，使再生产品取得一定的价格优势，拉动循环经济产品的消费;对于电池等难以回收处理的废弃产品，可以通过产品税的方式建立回收处理基金。当然，经济激励制度的使用应注意环境和经济的有效性、管理可行性、成本最小化和措施的可接受性，注意维护环境公平。 (2)重视技术创新机制的建立。目前，柴达木资源开发中没有完全实现“循环”，是因为在现有技术水平下难以做到全面“循环”，缺乏与之相应的产业技术支撑体系。利用已成立的柴达木循环经济试验区管理委员会的优势，积极引导、引进和鼓励企业开发和应用发展循环经济先进适用的技术，增强企业发展循环经济的自觉性、积极性和主动性，通过产学研一体和已建成的技术开发研究中心等机制的建立，推动柴达木循环经济试验区科技支撑体系和产业支撑体系的建设。即通过技术创新，在企业上形成“食物链”，在产业上形成“产业群落”，在区域上形成循环经济“生态系统”。 #p#分页标题#e# (3)建立循环经济领域的国际交流与合作制度。目前，柴达木循环经济试验区已立足于建设全国最大的钾肥生产基地、盐湖化工基地、光伏产业应用示范基地、新型材料基地等八大基地，其影响面和关注程度肯定是辐射国内外的。由于柴达木循环经济发展起步较晚，存在许多亟待解决的问题，在努力提升自身能力的同时，需积极参与国际交流与合作，追踪学习国外循环经济先进理论，借鉴国外循环经济发展的成功经验，引进国外循环经济领域的先进技术与装备，吸引更多国外资金投入到我区循环经济建设上来。 总之，循环经济从其思想的形成到概念的提出，以至最终各种发展模式的实践，是人类社会发展的必然。循环经济系统的建立和发展是以生态系统为依托，生态文明为客观要求，生态工业园区为载体，生态平衡为原则，通过物质循环和能量流动理论来实现真正意义上的经济循环发展。生态系统的整体性、能量流动与物质循环、生态平衡等生态思想构成了循环经济中重要的生态理论。我们应当通过立法的形式，以法的强制性实现对这一新的发展理念的接纳，避免这种先进的发展理念被各种理由所规避，从而达到在经济社会发展中贯彻和切实遵行的目的。这不仅是循环经济理论自身发展的需要，也是我们继续推进柴达木地区经济社会又好又快发展的需要。
