作者：唐凯麟 龙兴海 单位：湖南师大 湖南省委党校
一中国历史上以皇权为中心的国家治理体系并无“政治”与“行政”的二分,其政治体系和行政体系是高度重合的。当时的“行政”,本质上是执行皇权意志的统治行政和高度政治化的行政。与此相关,当时有关国家治理的伦理也并无“政治伦理”与“行政伦理”的区分,其行政伦理与政治伦理是溶为一体的,并且是高度政治化的行政伦理。这种高度政治化的行政伦理,实际上主要是有关皇帝以下的各级各类官吏如何执行皇帝意志、行使统治权力、履行行政职责以及处理各种政治性社会关系的伦理。可以说,中国封建时代的官德或官吏角色伦理,是中国传统行政伦理存在的基本形式。因此,研究中国的传统行政伦理观就不能不集中关注传统的官德思想。以孔孟为代表的儒家,在国家的治理方式上,主张实行“德治”,并推行“仁政”和“德政”,要求各级各类官吏“为政以德”;在政德和官德的建设上则是理想主义者,认为为官从政者应当追求并(经过心性修养的努力)可以达到“内圣外王”的境界。因此,儒家不仅十分重视以德治政、以德治官和官德的建设,而且对官德建设的内容、目标和途径等均有相当完备而系统的论述和阐释。可以说,儒家的官德思想,是中国历史上最为完备成熟的官吏角色伦理思想,也是最具形上特质和超越性的官吏角色伦理思想,其中所内含的行政伦理思想最为丰富。在一定意义上可以说,儒家的官德思想主要是关于各级官吏的行政道德及其建设的思想。
儒家的官德思想,其内容极为丰富。从官吏的行政规范伦理到官吏的行政德性伦理;从处理君臣关系、官民关系和公私关系的伦理方针到为政处事的应有道德态度和道德立场;从忠君、爱民、尚公、正直、廉洁和勤政等美德条目到这些行政美德的培养;从维护官吏合伦理行为的外部控制方法到维护官吏合伦理行为的内部控制方法;从官吏面对利益冲突和责任冲突的行为选择到官吏在官僚体系中如何保持一定的伦理自主性等,都有深度不同的论列和解说。在传统与现代、历史和现实的结合点上对其加以理性地审思,我们可以发现,其中尽管有不少“代表过去”的“封建糟粕”,但也不乏超越“过去”的、可以批判继承的“合理内核”。
二对于儒家官德思想“合理内核”的解析,学科视角不同,往往会有不同的判断或结论。我们认为,在行政伦理学的视野中,其“合理内核”主要体现在以下几个方面:
(1)以民为本的思想。忠君与爱民,都是中国封建社会对官吏的基本道德要求,也是儒家官德论的基本主张。然而,在忠君与爱民的义务要求发生冲突的情况下官吏的行为取向应当是什么呢?或者说,官吏究竟应当把君主还是民众作为最根本、最重要的效忠对象呢?不少儒学思想家明确主张官吏爱民的义务高于其忠君的义务,官吏应当把民众作为更重要的效忠对象。《尚书》说:“民惟邦本”。孟子说:“民为贵,社稷次之,君为轻”①,荀子则指出,天生民并非为君,而君却是为民而立。如果君王不爱民,不行仁义之政,则可以主杀夺其位,即所谓“夺然后义,杀然后仁,上下易位然后贞,功告天地,泽被先民”②。明末清初的著名儒学思想家黄宗曦在抨击“君为臣纲”的伦理理念时也明确提出,为官者应当是“为天下,非为君也;为万民,非为一姓也”。这种以民为本、以民为重乃至是舍君(即暴君)为民的民本主义官德思想,尽管在历史上并未普遍转化为封建官吏的行政德性和德行,但我们却不能因此否定它的合理性和进步性及其发生的积极影响。实际上,这种官德思想对于官吏乃至人民抵制和反对君主的暴政起过非常积极而重要的作用。
(2)“致公无私”的思想。在中国封建时代尽管并未出现公共领域和私人领域的明显分野,但家与国、己与群、小我与大我的利益矛盾是客观存在的。这表现在官吏的行政活动中,便是孝亲和事君、为己和为国、私利和公利的矛盾。这使当时的官吏常常要面对生命二重化的事实和二难选择的道德困境。对于官吏在“公门”生活中如何处理公私利益矛盾,儒家一贯而基本的主张是:“天下为公”、“公而忘私”、“致公无私”以及“先公后私”。这可以理解为处理公私关系的基本伦理方针。具体而言,在忠孝选择问题上,儒家主张“忠先于孝”,当忠孝不能两全时,则应舍孝存忠;在职责与私利矛盾的处理上,儒家提出的要求是“治官事则不营私家,在公门则不言货利”③;在做官为何以及为官应有的思想境界问题上,儒家主张“应举将以行义而不志乎得禄”、“仕将以行其道也”④,做官要出于爱民之心,报效国家之心,要有“乐以天下,忧于天下”以及“遗其身,忘其家以急民”的精神境界。儒家的这些思想主张,其精义在于“致公无私”一说。这种“致公无私”的官德思想,在历史上所起的积极教化作用是不可低估的。
(3)立身惟正、处事公正的思想。在实行“人治”而非“法治”的封建时代,官吏行为是否端正、处事是否公正,对于维护起码的社会公正至关重要。因此,儒家不仅把官吏处事的公正无私视为“人臣之公义”,而且强调当官从政者必须立身惟正,做“行公行正”的表率。鲁国的执政大臣季康子向孔子请教政事,孔子回答说:“政者,正也。子帅以正,熟敢不正?”⑤。唐太宗也反复告诫其臣僚:“若安天下,必须先正其身”⑥。这里讲的实际上就是从政者必须立身惟正的主张。当官者何以立身惟正?在儒家看来,做官者立身惟正,除自身,“行公行正”外,还必须体现在“临民治事”的公正上。其一是举法或执法公正,即秉公执法,“不阿亲戚”,不循私情,不避权贵,为民除害伸冤。其二是赏罚公平。如诸葛亮那样“公赏不遗远,罚不阿近,爵不可以无功取,刑不可以贵势免”⑦。其三是举荐人才和用人的公正无私,即“奉公举贤则不避仇雠,不循私舞弊”⑧,用人则出以公心,不任人惟亲。此外,儒家还强调当官者应当具有为维护正义而勇于自我牺牲的精神。儒家的这一正义论官德主张,在历史上尽管并未得以真正彻底的实践,但这却是其官德思想的一大精华所在。#p#分页标题#e#
(4)事上有度的思想。在中国历史上,儒家尽管是忠君道统的维护者,像董仲舒等人甚至把忠君要求绝对化,但绝大多数儒学思想家所肯定的“事上以忠”,并不是对君主无条件、无限度的效忠,同时也不是对“君命”的惟命是从,而是有条件、有限度的忠诚,其中包括对“君命”的“有所不受”。荀子说:“从道不从君”,是“人之大行也”⑨,并认为对“君命”的服从要看其是否合乎礼义的要求,可以对不行仁义的皇帝杀夺其位。孟子所说“事君之义”,包括劝君为善为忠、谏君之过,并认为异姓之臣在谏君之过无效后可离他而去,同姓之卿在谏君之过无效后可以“易其位”⑩。这两位儒学大师所讲的事上之道,实际上包含这样几层意思:其一,认定臣下所忠之君必须是遵守王道、勤政爱民、“公天下”的“仁义之君”。对于昏庸无道或大逆不道的昏君和暴君,臣下不但可以不承担效忠的义务,而且可以“易其位”;其二,对于君王之过,臣下有劝其纠正的义务,也有批评的权利;其三,臣下对“君命”是否服从,要看其是否正确或是否合乎义理的要求。对于错误的“君命”,臣下可劝其予以纠正,甚至可以不予接受。这三层意思概括为一点,就是事上有度的思想。这一思想,不仅对后世产生了持久而深远的影响,为不少封建士大夫所信奉,以至演变成一大思想传统,而且还为后世所发展。所谓“臣在外君命有所不受”一说,便是对荀孟上述思想的一种发展。“臣在外”而对“君命有所不受”,这意味着臣下在执行“君命”时有“权变”的自由。这种“权变”的理念,也就是有选择地或创造性地执行“君命”的理念。这用现代语言说,就是肯定下级在上级面前应当保持伦理自主性的思想。
(5)修身养廉的思想。儒家从其道义论和德治论的立场出发,极为重视官吏的廉洁,将其视为“国之大维”、“政之本”、“仕者之德”、“人生大纲”。宋代著名思想家吕本中在其《官箴》中把“清”、“慎”、“勤”视为“当官之法”的要领,清,居于其首。之后,人们普遍认为“居官首推惟清”。而所谓廉者,就是“临大利而不易其义”、“不受嗟来之食”,不取不义之货利,做到立身清白。更具体说,就是“甘心淡薄,绝决纷华,不纳苟苴,不受贿赂,门无请喝,身远嫌疑,饮食宴会,稍以非义,皆谢去之”○11。对于如何使官吏保持清廉,法家注重行“惩贪奖廉”之法,而儒家则注重修身养廉,其中特别是俭以养廉。在儒家看来,通过修身养性,可以抑制贪欲,培养淡泊货利的心志和不受不贪的气节。而修身养廉的一个关键环节,就是节制自己的生活享受欲望,学会过俭约的生活。当一个做官者习惯于俭约的生活时,他就不会接受不义之财了。所以,古代的官箴特别强调节俭,认定“不节必贪”,“惟俭足以养廉”。三国时代的诸葛亮和清代的康熙皇帝,都是笃信儒学的著名政治家,他们不仅十分注重保持节俭的德行,而且常以此教育自己的后辈或臣下。诸葛亮在其《诫子书》中告诫其子:“夫君子之行,静以修身,俭以养德,非淡泊无以明志,非宁静无以致远”。而康熙则以自身修养俭德的体会与臣下共勉,要求臣下与自己一起共修俭德。儒家提出和倡行的修身养廉法,其中特别是以俭养廉之法,在历史上对于清官廉吏的造就起了非常重要的作用。
(6)注重内部控制的思想。对于官吏德行或负责行为的维持,儒家尽管并不忽视必要的制度性外部控制,但更注重道德意识或良知良能的内部控制。在儒家看来,从天子乃至庶民,其行为是由内在的道德意识引导的,为善为恶并不决定于他人或外部因素而是决定于他自己的选择。孔子所谓“为仁由己,而由人乎哉?”;“仁远乎哉?我欲仁,斯仁至矣”○15,讲的就是德心引导德行的道德主体性思想。正因为儒家认为“为仁由己”,因而他们特别注重道德的教育和修养。荀子把道德教育视为“化性直伪”,引人向善的重要手段;孟子把保存和扩充“仁、义、礼、智”四端的修为视为培养“四德”的重要途径;儒家经典《大学》强调“自天子以至于庶人,以修身为本”。这体现在官德的建设方面,就是历代儒学思想家和政治家都十分重视官德的教育和修养,甚至将其视为整顿吏治的重要方式和关键环节。如孔子提出为政者要“修己以敬”、“修己以安人”、“修己以安百姓”;孟子强调当官者为担负天下重任,“必先苦其心志,劳其筋骨,饿其体肤,空乏其身,行拂乱其所为”,把自己修养成“富贵不能淫,贫贱不能移,威武不能屈”的“大丈夫”;《大学》所讲的“内圣外王”之道为历代封建士大夫所信奉;武则天亲自组织人编写《臣轨》一书;康熙皇帝把宋儒吕本中《官箴》所讲为官三要“清、慎、勤”当做整顿吏治的内在价值目标,并“御书清、慎、勤三大字刻石,赠内外诸臣”。历代儒学思想家和政治家之所以十分重视官德的教育与修养,在直接意义上主要是因为教育与修养是实现官德要求内化进而达成内部控制的方法。可以说,儒家对官吏道德培养和修养的重视,实质上就是注重用内部控制的方法维护官吏行政行为的道德性。
三儒家官德思想的“合理内核”,即便是抽去其特定的社会政治内涵,仍然具有体现那个时代特征的思维局限性,这是不言而喻的。但它作为对官吏行政道德及其建设具有一定历史超越性的积极思想成果,作为一种在一定程度上溶入了民族道德精神乃至民族性格的传统行政伦理资源,对于当今中国的公务员行政道德建设,无疑具有不可忽视的价值。
(1)儒家的民本主义官德思想对于今天的行政人员坚持公众至上的行政价值取向具有重要的借鉴和启迪意义。对现代社会的行政人员来说,他们面临的一个最基本的行政道德问题仍然是;究竟应当把谁作为最终的或至高无上的效忠或服务对象。有关文献对这一问题的回答尽管是明确的,即应当把人民群众或公众作为至高无上的公共服务对象,但在实际的行政活动过程中特别是在行政组织利益与公众利益发生冲突的时候,这一效忠的责任冲突问题却使行政人员倍受折磨和考验。不少行政人员往往倒向组织利益一边。这说明坚持把公众或人民作为最高服务对象的行政价值方向,不仅是个道德理论问题,而且是一个非常重要的道德实践问题,即行为选择问题。儒家“以民为本”的价值选择思想,尽管是服务于“统治行政”的伦理选择方针,但它有关忠君应从属于爱民的行政伦理致思方式,对我们今天的行政人员在行政过程中坚持公众至上的行政方向却无疑是富有启发性的。#p#分页标题#e#
(2)儒家倡行的“致公无私”、“秉公执法“、”立身清白“等传统行政美德,对于今天的行政人员具有重要的教育价值。在当今社会,行政人员在行政过程中所面临的角色冲突、利益冲突和责任冲突以及制度环境尽管与封建时代官吏的际遇不可同日而语,但正确处理公私关系,恰当使用自由裁量权,做到廉洁奉公、行公行正、立身清白,仍是行政人员必须履行的最基本、最主要的行政道德义务要求。要使这些基本道德要求为行政人员所认同、接受和践行,借助各种有价值的道德资源对其加强行政道德教育,无疑是必要的途径。儒家的行政美德思想,并不是“无果之花”,它在历史上造就了不少贤臣廉吏,并构成了中华民族的行政美德传统。因此,它对于培养今天行政人员的行政美德,是一种值得珍重的教育资源,并具有重要的教育价值。
(3)儒家关于为官从政者应当事上有度的伦理观点,经过改造提升可成为具有重要价值的现代行政伦理思想,即行政人员在政府组织中保持伦理自主性的思想。对现代社会的行政人员来说,他们在政府组织中仍然要履行尊重组织和上司并服从和执行上级指令的道德义务。但这种忠诚要求不能是绝对的。当行政人员面对不道德的上级乃至不道德的组织(微观)和错误的上级命令时,对其提出简单的忠诚要求便不适宜了。在此情况下,至关重要的是行政人员勇于坚持真理和正义、勇于维护组织纯洁和公共利益的伦理自主性。行政人员有了这种伦理自主性,他就会去揭露不道德之上司的罪恶以及组织内部存在的非法勾当,同时也会设法抵制和纠正错误的命令,纠正上司的过错以及创造性执行上级和组织的决定。反之,如果行政人员只知一味地惟命是从,没有或缺乏伦理自主性,他就不仅不能承担纯洁组织的责任、不能创造性地执行上级和组织的决定,而且他还有可能成为不道德的上级和组织内部罪恶的维护者以及错误决策的坚定执行者。因此,行政人员继承并提升儒家关于事上有度以及重道守节的伦理精神,并能在组织中保持一定的伦理自主性,对于维护政府组织的纯洁和健康以及增强行政工作的创造性,都具有非常重要的意义。
(4)儒家有关“俭以养廉“,注重内部控制的思想,对于今天的廉政建设以及旨在实现行政人员道德化的行政道德建设都具有重要的借鉴意义。在当今中国,强化对权力寻租行为的制度约束,固然是非常必要的,通过提高行政人员的生活待遇来抑制其寻求灰色收入之动机,尽管也具有一定作用,但这并不意味着行政人员的廉洁自律,其中包括俭以养廉就成为多余的了。事实上,今天的不少行政人员能够在制度约束很不完善的情况下能够保持清正廉洁,靠的主要是廉洁自律和甘于淡泊的精神。在政府组织如何维持行政人员的负责任行为或合伦理行为的问题上,那种过份强调外部控制的主张,显然是站不住脚的。在外部控制系统还很不健全的时下中国,强化外部控制体系的建设固然是很有必要的,但却不能因此忽视内部控制。应当看到,内部控制不仅是维持行政人员负责任行为的重要方法,而且也是外部控制发生作用的基础。所以,我们必须在加强外部控制的同时强化内部控制,即实现行政人员的道德化。这样,行政伦理的教育与修养就成为实现内部控制的重要方式。在上述意义上可以说,儒家的“俭以养廉”法以及内部控制方法是我们必须继承和借鉴的行政道德建设之法。
