作者：赵晓芳 单位：清华大学公共管理学院
制度为什么会出现?功能主义者常常将制度视为行动者自愿协作所达成的结构，进而以制度当下所具有的功能来解释制度的起源。(Moe，2003)这其中存在一个逻辑上的倒置倾向，即“从现有制度的设置反向推导解释此项制度是如何被理性选择的”，(Pierson，2004)这就“把制度的功能角色理论与制度的起源分析混为一谈”了。(Thelen，2004)权力分配理论则将制度视为强势权力利益需求的直接反映，进而制度会根据权力平衡或强势权力偏好的变化，自动作出反射性调整。但是制度的创设是在多种需求的情境下产生的，满足某些利益需求而设计的制度，通常也满足了其他的利益需求。有时候制度在政治利益需求和动机上是反动的，却能导致经济和社会上的进步，这两者是可以并行不悖的。从历史制度主义来看，不应假定制度的现有功能与其初创动机之间存在着必然的联系，也不应将制度视为强势利益的直接反映。历史证明，迈向福利国家的第一步几乎都是由旧有的统治阶级作出的。最早建立社会保险制度的德国，就是容克统治阶级在对抗工人运动和社会主义的背景下出台的社会保险立法。虽然这一举措的初衷是对抗社会进步力量，是对长期存在的工人互助性行会组织在某种程度上的不得已的妥协和继承，但是这一制度也确确实实地改善了工人的福利，并成为世界社会保障史上具有里程碑意义的大事件。
一、前俾斯麦时期的德国福利制度
关于社会保险制度为何最早出现在德国，学术界有不同的观点:一派认为这是俾斯麦波拿巴主义统治手段的体现，是反社会主义非常法的必要补充;另一派则认为社会保险制度的建立，在某种程度上是德意志第二帝国民主化进程的反映。从历史制度主义角度来看，任何一种制度产生时都有既有制度的存在，制度与新的利益主体发生冲突会引发新制度的创设，从社会保险立法之前德意志社会存在的相关制度出发进行研究，能够更真实和客观地认识社会保险制度的起源。
(一)行会组织的社会保险实践
任何一种制度产生时都有既有制度存在，在俾斯麦实施社会保险制度之前，德意志就有存在于各处的、由劳工自行组织的各种行会互助组织，承担着经济职能、社会职能和政治职能。行会的经济职能主要是管理、监督城市工商业经济活动，行会的社会职能主要是互助、救济及部分宗教性职能，行会的政治职能体现在行会是构成市政机构的选举单位，是城市武装的基本组织，具有内部的司法仲裁权，构成沟通国家和市政机构与行会成员的中间环节。［1］行会把中世纪城市的社会与经济生活组织起来，是欧洲合作主义的早期实践。德国的采矿业早在12世纪就出现了互助性行会组织，行会章程规定会员会费的一部分用来救济鳏寡孤独者。后来这一行为演变成捐赠，矿工们在发工资日设立一个募捐箱，个人根据自己的意愿进行捐赠。逐渐地，这种捐赠发展成为缴费，并形成固定的互助基金，用于支付矿工及家属的医疗药费和丧葬费。这些自发的行会行为，为德国现代社会保险制度的产生提供了思想基础和实践经验。行会模式满足了人类的互助需要，会员的风险得到一定程度的保障，生活有了改善。行会立足的自治原则也被纳入到法人结社主义和互助主义的意识形态之中，成为天主教会的教条，在教皇关于社会问题的重要教谕中得到了积极的宣传。德国作为后发工业化国家，行会的传统影响深远，为社会保险实施提供了模板。
(二)行会组织中的利益格局
“利益集团”这一概念最早出现于政治学领域，后来又被经济学、社会学等学科使用。广义的利益集团是指寻求有利于其团体目标或共同关心的政府政策的集体，立法机构和政党都包含其中;狭义的利益集团是指那些致力于影响国家政策，但并不图谋组织政府的组织。需要说明的是，利益集团这一概念是为了进行分析而使用的，现实中存在的只是某某协会、工会、联合会等团体，这些团体起着利益集团的作用。德国在19世纪初开始了工业化，工人阶级力量日益壮大，1871年工人阶级人数约820万，占德意志人口的20%，1882年增至1135万，占人口的25%。［2］同时，工人阶级面临越来越多的社会风险却得不到保障，他们的处境极为艰难，工资水平极低，工伤事故频发。①工会和社会鼓励工人加入行会互助组织，以使风险得到部分化解。互助组织的规模因此而迅速膨胀，并表现出极为强大的联合力量。1880年底有会员6万多名，到1885年就迅速增加到73．1万名。［3］工人的境况得到改善，工会和社会在工人阶级中的威望也越来越高。行会互助组织的壮大和社会权威的提升，被时任首相俾斯麦视为“国家威胁”。他认为社会问题已经不仅仅是法律问题，更是战争和政权问题。［4］统治者要维护政权稳定，必须得到工人阶级的支持，从这层意义上说，德国既有的行会互助制度所形成的权力格局，对统治者形成了一定的威胁，他们必须对此做出回应。为此，俾斯麦于1878年颁布了《反对社会企图危害社会治安法令》(《非常法》)，以镇压社会民主主义运动，并视图控制行会组织。但是这一举措并未能摧毁社会。俾斯麦意识到，单靠“大棒”无法平息工人运动，必须辅之以“胡萝卜”改善工人处境，才可能取得胜利。俾斯麦采取“胡萝卜加大棒”的两手策略巩固统治，一方面继续执行《非常法》，另一方面，俾斯麦计划将政府的力量介入当时存在的各种行会组织中，以中央集权的方式管理对其实施政府全面干预的国家法团主义保险制度，将保险事业完全纳入国家经营和管理中，进而实现对工人阶级的全面控制。可见，工人运动和行会组织的发展壮大所形成的利益格局，对德国政权形成了威胁，成为社会保险制度的直接推动力。
二、利益集团与社会保险制度的产生
处于统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体得以生存下去。很多政策在官方意识形态中都包含着为公众利益服务，但是作为权威性社会价值分配方案的政策，更倾向于为能够有效地参与政治生活的群体服务。因此，工人运动并不会自然地创设出福利国家，与社会保险相关联的各种利益集团也在深刻地影响着制度的产生。
(一)社会政策学会的倡导
保守主义者倾向于法团主义和家庭主义，其逻辑是为了社会整合，传统的地位关系必须得到维持。代表人物古斯塔夫•冯•施穆勒(GustavvonSchmoller)和阿道夫•瓦格纳(AdolfWagner)等经济学家成立了讲坛社会主义学派，提出国家干预经济思想，认为国家是超阶级的组织，可以在不触动资本家利益的前提下逐步实现社会主义，国家应该为民众的幸福和福利负责。讲坛社会主义学派于1873年成立了“德国社会政策学会”，认为德国最严重的经济问题是劳工问题，国家应该通过实施一系列社会政策，包括强制性的社会保险、缩短劳动时间、改善劳动条件、仲裁劳资纠纷和工厂监督等，保护劳动者的正当权益，才能维护政权的稳定。瓦格纳曾建议俾斯麦，政府不仅要积极推动社会福利与保险政策，而且应该建立由国家主导的制度化的控制体系，以服务于国家经济和强权政治的发展。受社会政策学会的影响，俾斯麦开始考虑一个综合性的社会保险计划，重要策划者西奥多•赫曼(TheodoreHerman)指出计划的本质是:“社会保险立法必须服务于落实政府意图的目标，以及政府在社会秩序中的权威目标”。［5］1881年帝国国会上威廉一世陈述了社会保险框架，宣称社会疾病不必绝对地通过压制社会的过激行为得到解决，同时也要依靠推进工人阶级的福利来解决。国会报告提出建立医疗保险、工伤保险、老年和伤残保险三项制度。#p#分页标题#e#
(二)劳资利益集团的推动
很多研究将俾斯麦时期的社会保险制度视为工人阶级力量的折射，但是事实上，社会和工会最初是反对社会保险制度的。俾斯麦将社会保险作为政治工具，坚持国家通过财政税收直接提供社会保险资金，并全面管理资金运作和发放，以便将工人阶级与君主制的父权主义权威直接相联。这种国家本位主义的社会保险计划虽然得到了一些人的支持，也遭到了抵制，反对者或是基于各邦对于普鲁士意欲集权中央而打破联邦均势的疑虑，或是基于自由主义的理念质疑政府征税的合法性而对此举持否定态度。由于工人运动不论在国家还是在市场中都处于劣势，工人阶级也急于发展出属于自己的社会保险体系，因此，当俾斯麦视图通过国家出资国家管理的社会保险计划来拉拢工人阶级时，却遭到了他们的坚决反对。受限于时局，俾斯麦最终做了政治妥协。社会保险资金通过保费方式筹集，雇主与雇员各负担一部分，社会保险管理则按出资比例由劳资双方共治，这一权责一致原则为劳资双方提供了在社会保险体系中进行协商的机会，并逐渐形成社会伙伴。
三、社会保险制度影响利益集团
历史制度主义认为，利益由制度界定，如果说利益集团塑造了制度，那么制度同样也塑造了利益集团，并改变着利益集团的行为。制度一旦确立，就能够对其利益相关者策略产生有力影响，制度延续能够形塑行动者的战略、利益取向、身份认同和自我定位。可以说，福利制度促成了利益集团的发展。
(一)公务员成为特殊利益集团
俾斯麦社会保险根据职业分三类实施:对国家公务员实行“供养”，对工人和职员实行“社会保险”，对非就业弱势群体实施“社会救济”，其中的社会保险也因职业地位不同而异。社会保险成为一个地位等级定位系统。［6］这个系统视图形成两个分层，一是对不同阶层与地位的团体制定不同的方案，以巩固社会阶层之间的分化;二是将个人的忠诚与政府的权威结合在一起，这也是俾斯麦提倡由国家直接提供社会保险资金的根本动机。俾斯麦社会保险体现了国家法团主义传统，其中特别重要的一点是给予公务员特殊的福利权利以突出这一社会群体优越的社会地位。马克思•韦伯(MaxWeber)指出，德国的官僚体制是维护容克统治的工具，实行独立于法定社会保险的公务员供养制度，目的是使这部分专业人员的敬业精神与国家利益相互作用，以鼓励其对国家的忠诚，标明公务员这一群体独特而优越的社会地位，即用社会政策动议来塑造阶级结构。［7］
(二)劳资双方形成社会伙伴关系
社会保险基金管理权按照劳资双方的财务负担比率而定，医疗保险的资金百分之七十由雇员缴纳，因此雇员有权选出医疗保险管理机构管理者的百分之七十，这有利于劳方利益集团对医疗保险管理机构形成控制地位。社会人决定性地利用了这一点。“医疗保险公司的各种管理机构，很快变成了社会的中层干部和领导人物发挥实际政治影响力的最高级的学校和场所”。［8］劳资共治原则和按出资享有同比例管理权的权责一致原则，保证了劳方在自治机构内部有广泛的活动范围，医疗保险基金会的管理权更是掌握在工人和社会手中。地方医疗保险基金会甚至被认为是德国社会的“副组织”。工会和社会的力量进一步壮大，与雇主协会的谈判能力得到快速提升，双方关系逐渐由对抗趋向于合作，逐渐形成了“社会合作伙伴关系”。在总体经济层面上，社会伙伴通过各自在社会选举中当选的代表，影响社会保险的劳资共治以及劳工法院和社会法院的司法管辖权。在协会层面上，工会和雇主协会作为薪资双方谈判商榷一般的工作和报酬条件。相对于法国等欧洲其他国家而言，德国的劳资关系更为平等和稳定。
四、俾斯麦时期社会保险制度的评价
回顾德国社会保险制度的产生过程，可以看到利益集团与社会保险的相互作用。德国率先将中世纪行会传统中基于主仆关系的雇主责任，发展成通过国家立法而设立的社会保险制度，这对于德国的社会经济进步以及世界社会保障制度的发展都具有非常重要的意义。
(一)等级制社会保险存在隐患
按照职业分类的社会保险体系依照职业群体的利益而制定，由此出现了一个内部十分歧异的法规体系，社会整体经济和人口因素对社会保险调控的重要性越大，就越难去协调这些分歧，同时也容易受到利益集团的左右。一方面，德国的社会保险制度引发了公务员群体与工人阶级的长期对立。在法团主义体制下，区分等级地位的社会保险使得公务员成为特殊利益群体，他们乐于保留按职业划分的社会保险方案，并使之制度化。既得利益群体为了保护其地位与特权，反对社会的去法团主义努力。新兴的工人阶级大众政党则致力于争取全面平等的社会保险，反对按地位区分的社会保险特权。另一方面，社会保险的长期财政稳定同社会地位分层化的程度是负相关的，财政供养体制免除了公务员的筹资义务，这些收入颇丰的稳定就业人群不需要为社会保险体系缴费，在很大程度上影响着社会保险的筹资能力。
(二)自治原则强化了劳资合作
由劳资双方代表按照出资比例组成的社会保险自治管理机构是社会保险的经办机构，是接受国家监督的独立公法法人。社会保险的劳资共治原则体现在社会保险的整个过程中，包括筹资、运营管理、待遇给付等各个环节，其本质是劳资双方共同承担制度风险，有利于促进双方的理性协商合作。德国社会保险制度得以实现持久存续，强大的工会组织、强制性的行业协会和雇主协会之间达成的合作主义体系是特别重要的稳定机制，在克服集体行动困境及督促雇主放弃一己私利而实现共赢上，雇主协会组织发挥着非常重要的作用。德国的社会保险制度在政权几经动荡之后不但延续了下来，而且其中最重要的劳资共治原则还得到了强化。制度的连贯性与其说是建构出来的，不如说是通过相关利益群体的政治协作和不断地联合博弈来实现的。
(三)社会保险促进社会进步
俾斯麦时期的社会保险受益者是雇佣劳动者，其着眼点在于保障资本主义的发展。初期的社会保险待遇水平极低，人均社会保险支出仅为2马克左右，没有起到太大的物质帮助作用。(见表2)就养老保险而言，享受条件也很严格，法律规定工作期内交满20年养老保险金的60岁以上的老人，才能享受养老金待遇。虽然社会保险的享受资格条件严格，待遇水平很低，但是，社会保险的劳资共治管理创设了劳工的制度参与权，为当时受到镇压的社会人与工会干部开启了一个另行发展组织的场所。特别是通过医疗保险基金的绝对多数代表，使得工会能够影响其他社会保险体系行政。当时的法定疾病保险、工伤保险以及老年和残疾保险共提供了约十万至十二万个管理职位。社会和工会有效地利用了这个机会，数千名社会积极分子进入了社会保险系统的职能部门，他们着眼于社会现实，推动了工人运动的工会化和社会保险机构的主导化。［9］工会力量的渗透，也对未来的社会保险体系发展有着显著影响。最终，社会不但没有被削弱，反而逐渐壮大起来。劳工自我组织能力与工会运动的发展与社会保险自主管理结构实现了“共同成长”。虽然俾斯麦推行社会保险制度的初衷在于稳定其统治地位，但是这些政策在客观上确实改善了一部分人的生活，并推动德国率先走上社会福利国家道路。至第一次世界大战前，德国已经成为经济繁荣和社会安定的典范。从历史发展的客观规律来看，俾斯麦的社会保险制度体现了社会的进步，甚至是人类文明的一个标志。这恰恰证明了，有时候制度在政治利益需求和动机上是反动的，却能导致经济和社会上的进步，这两者是可以并行不悖的。#p#分页标题#e#
