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养老服务体系发展状况及财税政策

2012-08-21 15:33 来源:保险保障 人参与在线咨询

 

老龄化问题是20世纪以来世界各国普遍面临的社会问题,引起了世界各国的普遍关注。本文试图开展促进中国养老服务体系发展的财税政策的初步研究,提出促进中国养老服务体系发展的财税政策建议。

 

一、中国养老服务体系发展现状

 

中国政府高度重视老年社会问题,“十二五”规划纲要明确了“十二五”时期老年养老服务事业发展的重点方向。2011年9月17日国务院发布《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》(国发[2011]28)。2011年12月16日国务院办公厅发出《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)的通知》(国办发[2011]60号),说明中国养老服务体系建设进入了一个新的发展阶段。

 

(一)中国养老服务体系现状的基本特点。

 

中国是一个经济快速增长的发展中国家,与发达国家相比较,中国养老服务体系现状表现为以下三个基本特点。

 

1.养老体系建设滞后于社会保障制度的发展。中国政府和社会为了改善老年人的经济状况做出了不懈的努力,城镇居民基本养老保险制度、城镇职工基本养老保险制度的覆盖率大幅度上升;在养老保障最为薄弱的农村地区,养老保险制度的发展也有了质的飞跃。从2009年起,中国在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点,并将在今后几年的时间内逐步扩大范围。同时开始逐步推行针对低收入的高龄老年人群的高龄老年人津贴制度,2011年7月1日开始,《社会保险法》开始实施,预期将在两年内初步建立起城乡一体的社会保障制度。然而与经济保障制度的建设成果相比,中国目前在老年服务体系建设方面却面临着更大的挑战。根据2006年的城乡老年人状况调查,城市中空巢家庭占老年家庭的49.7%,农村中也达到了38.13%。许多家庭因为时间和精力的有限,开始尝试寻求社会化的资源进行补充或替代。与老年人及其家庭对外界养老服务需求的日趋高涨相比,中国的社会化养老服务供给存在明显的不足。

 

2.中国养老服务体系各个组成部分都有待加强。养老服务体系是指按照政府主导、政策支持,社会参与、市场推动的原则,遵循与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调的基本要求,以社会化养老服务体系为支撑,以实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐”为目的,对涵盖城市、农村的机构养老、社区养老、居家养老提供基本养老服务和日常照料、医疗护理等及其它社会组织提供的非基本养老服务进行有效整合而形成的一个养老服务有机体。在家庭养老服务功能弱化的背景下,中国的社会化养老服务体系在最近的10年间获得了快速的发展。截至2010年底,全国各类老年福利机构39904个,比上年增加233个,床位314.9万张,比上年增长9.0%,年末收养老年人242.6万人,比上年增长6.6%。然而纵观组成社会化养老服务体系的三个有机组成部分居家、社区和机构养老服务,其发展却存在很大的差异。我国养老服务供给没有切合老年人的实际需求,存在着服务种类单一、层次低、质量差的状况。

 

3.养老服务的需求成为政府工作的难点。对于老年人的养老服务主要有3个来源:家庭、社区和机构。除机构以外,老年人在家庭中可以由家庭成员或者家庭雇佣的保姆提供服务,也可以接受由来自社区或者其他社会机构和组织的服务人员提供的诸如送餐、购物、就医、家政、专业护理等养老服务。因此,居家养老作为一种养老服务模式的创新应运而生。目前,以子女为主的家庭成员仍旧扮演了为老年人提供养老服务的最主要角色,城乡地区的社会化长期照料体系远远无法满足他们的需求。然而在很长的时间内,持有养老助残服务券的家庭和人群却无法购买到所需的服务,服务购买券演变为购物券,使得政府出资购买社会养老服务的资金效益大打折扣。为了推动以社区养老服务为基础的居家养老服务体系建设的发展,自2000年开始,许多地方政府都正式发文全面推开居家养老服务。2008年,全国老龄委办公室、发展改革委联合民政部、劳动保障部等8个部委下发“关于全面推进居家养老服务工作的意见”。此后,各省、自治区和直辖市开始全面推行居家养老服务建设。然而,在现有的以居家养老为主、机构养老为辅的社会化养老服务模式下,如何合理的确定家庭、社区、机构在养老服务中的定位成为大家争论的焦点;而如何争取发挥政府的作用来充分调动和整合社会各方的力量以满足老年人对于养老服务的需求成为政府工作的难点。

 

(二)中国社会化养老服务体系建设中存在的问题。

 

随着中国社会化养老服务需求的提高,许多地区对养老服务模式的建设进行了各种尝试,并形成了各自的特色,为中国未来的养老服务体系建设提供了丰富的经验。但是,现阶段中国养老服务体系建设仍然存在以下问题。

 

1.老年人长期照料服务机构严重缺乏,生活不能自理的老年人的照料服务需求难以满足。根据调查推算,中国老年人口中丧失基本生活自理能力并需要和愿意入住照料养老机构的人员至少占5%,即760万,但我国目前具有照料护理功能的养老服务机构可以入住的养老床位数仅占全部老年人口的1.74%,社区日间照料床位仅占全部养老床位的1%,既远低于发达国家的3%~5%,也落后于一些发展中国家的1%~3%的水平。

 

2.民办养老机构缺乏市场运行空间,机构运行无序,发展困难重重。养老机构都属于民办非企业单位,没有对应发展的系列法律法规,对民间资本的进入和管理造成障碍。此外,由于缺乏有效的引导以及存在服务质量、周围环境以及收费价格等诸多因素的差异,导致了同一地区的养老机构排长队和空床率居高不下同时并存的现象。

 

3.养老服务(护理)职业培训制度不健全,养老服务人员严重缺乏。中国目前大约需要1000万左右的养老护理人员,而目前仅有约100万人。而且,养老护理人员约有90%没有执业证书,绝大多数养护人员缺乏专业护理知识,专业化程度低,待遇和社会地位低,队伍稳定性差,服务人员数量远远跟不上老年人的服务需求。

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