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财政竞争理论和实证

2012-07-11 17:10 来源:财政税收 人参与在线咨询

 

一、财政竞争究竟是福还是祸一直以来都是西方公共经济学文献里争论比较多的理论问题,经济学家们都想搞清楚财政竞争是如何影响地方政府的支出效率。最早的一些学者如Tiebout(1956)认为财政竞争改善了地方政府支出效率,地方政府间的财政竞争就如同市场竞争一样提高了辖区居民的福利,从而提供了有效的公共服务。…随后,Oates(1972)却提出了一个截然不同的观点:地方政府为了在引资中争胜可能会竞相压低税率从而导致了公共支出水平低下。【2JOates的这一惊人发现使得很多学者纷纷在理论和实证上致力于研究财政竞争与地方政府公共支出效率的关系,但是,他们基本上讨论公共支出规模上的无效率。与此同时,另一部分学者研究发现财政竞争会导致地方政府支出的“结构无效率”。其中Keen和Marchand(1997)最早在其文章中详细论证这一观点,他们把公共支出划分为两类:一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出,另一类是进人企业生产函数的公共投入支出。[31由于公共投入提高了企业的生产力,与企业的私人资本形成了互补,在资本完全流动和居民无法迁移的假定下,理性的地方政府为了吸引外资会把过多的支出向有利于企业的公共投入倾斜,而花费在改善居民福利的公共服务支出却很少。这种由于财政竞争导致的公共支出结构的系统性扭曲被称之为支出的“结构无效率”。之后,在Keen和Marchand(1997)的基础上,许多经济学家从理论拓展和实证检验上来论证财政竞争对地方政府支出结构的影响。但是,这些理论分析主要存在两点不足:一是假定地方政府是“仁慈型”政府,这就导致了对地方政府目标函数的刻画过于理想化,而在现实中地方政府目标往往表现“自利性”和“公利性”的冲突,二是对于要素流动和地方政府税基的假定过于简单,这就忽略了地方政府进行财政竞争时政策工具的灵活性和多样性。

 

在研究国外文献的基础之上,国内学者也开始集中探讨同样存在财政竞争背景的中国地方政府支出结构所呈现出的特征。特别是1994年实行分税制以来,中国地方政府在安排支出结构上表现出明显的偏向性:在城市基础设施建设上热情高涨甚至过度供给,而在人力资本和公共服务上则缺乏动力、供给不足,这导致了普通百姓的住房难、上学难和看病难等社会民生问题越来越严峻。理论和实证检验上研究财政竞争和地方政府支出结构之间关系的文献主要由乔宝云(2005),【41傅勇和张晏(2007),【53龚锋和卢洪友(2009),[61乔俊峰(2010)"】等所做的工作。这些学者从不同的研究角度得出了基本一致的观点:在以GDP为主的政绩考核机制和中央决定的官员任免制度的政治背景下,我国的部分财政分权(partialfiscaldecentralization)必然会导致地方政府偏好于经济建设支出,而最能提高一个地区居民福利的科教文卫支出则无疑被忽视,甚至被其他支出所挤占。可见,国内文献基本上都是在研究地方政府支出结构时把财政竞争与有中国特色的政治竞争结合起来分析,并没有把财政竞争单独剥离出来,从而片面地就推断出财政竞争导致了地方政府支出结构偏向,这使得财政竞争遭到更多的是断章取义的反对和非议,而不是全面、客观的理论研究和正面评价。

 

综上所述,为了更好地理解财政竞争及其对公共支出结构的影响,这里主要尝试研究两个问题:一是通过全面、客观地分析财政竞争理论的起源和演变,建立一个尽可能全景式反映财政竞争的理论模型,从而重新理解财政竞争的理论本质;二是通过拓展模型的建构使我们认识到财政竞争的有效实施需要相应的制度环境作为保障。

 

二、理解财政竞争:基本争议与理论本质

 

(一)什么是财政竞争?

 

财政竞争是近年来公共经济学最活跃和最具争议的研究领域,许多学者都对这种财政现象产生了浓厚的学术兴趣从而积累了大量的相关文献。但是,每一位学者都有着自己独特的研究视角和理论解读,对于究竟如何界定财政竞争的概念,大家都众说纷纭并没有达成一致的见解。财政竞争最早也被称之为税收竞争,所以后来学者们在其文献里经常把两者相等同。RobertTannenwald(1999)在税收政策百科全书(EncyclopaediaofTaxPolicy)中把税收竞争定义为显性的和隐性的:“一方面,地方政府积极参与显性的税收竞争,他们通过制定和设计相关的税收法规旨在以此吸引企业、居民、求职者与消费者向其辖区转移;另一方面,地方政府也参与隐性的税收竞争,他们为了减缓辖区间对抗竞争的程度转而追求其它的税收政策目标,比如说平等、中立、简单、收入充足率和税收输出等。”LujWil—son和Wildasin(2004)基于税收竞争形式多样性、内涵与外延的大小差异性对其定义进行了界定。

 

首先,从最狭义的角度看,税收竞争是指同级地方政府为了吸引资本和劳动等流动性税基而采取的政策选择从而影响了地方政府间财政收入的分配。由于竞争主体都是同级水平的地方政府,所以这种形式的税收竞争通常也称之为横向税收竞争。其次,从比较狭义的角度看,税收竞争还包括不同层级政府间的竞争,这种税收竞争称之为垂直税收竞争。最后,从最广义的角度看,税收竞争是指在征税安排上政府间任何形式的非合作博弈行为。p1

 

(二)财政竞争的效率悖论:“囚徒困境”还是“抑制利维坦”基于Oates(1972)提出地方政府参与税收竞争可能会出现公共支出低效率,Zodrow和Mieszkowski(1986)及Wilson(1986)最早建立一个标准的税收竞争模型来解释产生这种现象的经济机理。在ZMW模型中,他们假定在开放的资本市场下,地方政府为了增加资本流人竞相降低资本税率,最终导致了税率过低和地方公共物品提供不足。这个模型的结果我们在许多文献里通常被称之为“打到底线的竞争(racetothebottom)”,这种现象的产生与博弈论的“囚徒困境”有异曲同工之处,即地方政府的行为是理性的,但是,由此导致了整个社会的非理性。¨叫从ZMW模型出发,Bucovetsky(1991),Sinn(1994),Brueckner(2000)等许多学者对模型进行修正和拓展,从不同角度论证了财政竞争所带来的负面效应。

 

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