大萧条以来,财政政策被视为政府干预经济的有效手段。但20世纪70年生的滞胀,却使这一政策的有效性遭受多方面的置疑。经济学界有关财政政策的作用探讨,一直就没有停止过。萨缪尔森指出,财政政策是指制定税收和公共开支的过程,其目的是抑制经济周期的波动,维持增长的高度就业的经济。从定义中可知,财政政策是为了减小经济波动而制定的。那么,对宏观经济运行的不同看法,就成为财政政策问题分歧的根源。 一、财政政策无效论 (一)经济和谐运转,不存在经济危机,勿需财政政策。 1、古典学派 古典学派对宏观经济有两个基本认识:第一,经济仅仅会在短期内偏离充分就业,因而不可能存在长期的衰退。合格的劳工在现行的市场工资下,能够迅速地找到工作。第二,总需求政策会影响价格水平,但不会对产量和就业产生持久的影响。 基于以上认识,古典学派主张“自由竞争、自由放任”。政府在市场经济中充当“守夜人”的角色,其职能仅限于抵抗外国侵略,维护治安以及举办某些公共工程。在财政问题上,古典学派主张财政收支平衡,反对赤字和举债,反对政府利用财政政策干预经济。 古典学派的代表人亚当•斯密就反对举借公债。他认为,公债侵蚀了资本。“最初债权者贷与政府的资本,在贷与的一瞬间,已经由资本的机能,转化为收入的机能,换言之,已经不是用以维持生产性劳动者,而是用以维持非生产性劳动者了。①”在他看来,公债豢养了食利阶层,并且使人民在战时的重负无限期拖延下去。 2、新古典主义 新古典主义赞成萨伊定理,认为供给可以自动创造需求,资本主义经济有趋于充分就业的倾向,产品价格和货币工资可以适应供求状况上下调整,劳动力市场可以出清。在新古典主义者那里,价格机制的精致与完美得到了充分的论述。因此,他们认为,任何随机的或非系统的总需求政策,都只会增加经济在自然水平附近的波动,财政政策也不例外。 20世纪早期,西方国家政府深受新古典学派的影响。即使在大萧条前期,英国政府仍然坚持着所谓的“财政部观点”,即财政投资的挤出效应是完全的。“财政部观点”强调,政府通过向私人部门出售债券来筹资,诸如进行道路建设、公共房屋建设等政府支出项目,只不过是把资金从私人部门的投资中转移出来而已。而且,试图通过投资公共支出项目增加就业,作用也不大,因为即便公共支出项目更多地安排了劳动密集型活动,也会被公共部门更为低下的运作效率抵消效应。 (二)承认经济会陷入萧条,但认为财政政策无效。 1、货币周期论:应采用单一货币规则,而不是相机抉择的财政政策。 弗里德曼的现代货币数量论,几乎重新恢复了传统货币数量论(费雪方程:MV=PQ),即货币供应是外生的。他认为,从长期均衡趋势看,经济将处于“自然失业率”状态,政府过多的干预只会使情况更糟。在弗里德曼看来,财政政策不仅具有挤出效应,而且政策时滞常常使政策实施后果与经济运行的需求背道而驰。基于这种认识,他反对“相机抉择”的财政政策,而主张采用“单一货币规则”。 弗里德曼还提出了永久性收入理论,即各个时期的消费支出与消费者的永久性收入有关,只有较小部分与现期收入有关。这么一来,政府支出的变动就是无效的,因为政府支出的变动不会对永久性收入产生影响。对于居民而言,临时性的额外收入只有很少一部分作为实际消费,其余都转化为储蓄,因而财政支出并没有达到刺激消费需求的目的。 2、理性预期学说:公众的理性预期使财政政策失效。 卢卡斯用理性预期假说改造了自然率假说,采用了比货币主义者更为激进的说法:即使在短期中也不存在通货膨胀与失业的替换;不存在非自愿失业———失业是劳动者为了实现自身效用最大化,自愿调整工作与闲暇的跨时替代;经济波动的原因是货币供给冲击,波动的传导机制源于经济行为人对价格水平的错误预期。1976年,卢卡斯提出了对传统政策评价方法的批评。他认为,不应该用凯恩斯主义宏观计量模型来预测不同经济政策的后果,因为在新的政策环境下,经济主体会调整他们的预期和行为,这些模型的参数就可能发生变化。在此基础上,他提出了政策无效性命题:存在理性预期、且工资与价格具有弹性的条件下,被人们预期到的政府政策无法影响实际的产出或失业。只有政府随机地改变财政政策、公众未预料到时,才会影响实际产出和失业,但代价是造成产出的剧烈波动。 3、真实经济周期理论:波动本身就是自然和有效的。 基德兰德和普雷斯科特等人,不满意货币经济周期理论,在20世纪80年代初期提出了真实经济周期理论。这两种理论同样信奉新古典信条,其主要分歧在于,前者强调经济波动的根源是影响总需求的名义变量———货币冲击,后者则认为是影响总供给的实际变量———技术和生产率冲击。 他们认为,经济周期在很大程度上表现为经济趋势本身的波动,而不是经济围绕基本趋势的波动。这就意味着,周期不是对均衡的偏离,而是均衡本身暂时的波动。既然是均衡,便具有帕累托效率,不存在市场失灵,政府没有干预经济的必要。 真实经济周期理论的主要政策含义是,政府不应试图用稳定政策来消除产量和就业的波动,因为稳定政策达不到期望的政策目标。如果政府的财政政策使产量和就业偏离了市场决定的最优数量,那么政策就将造成很大的危害。一般而言,减轻经济的不稳定性会减少福利。基德兰德和普雷斯科特还因为这一理论,获得了2004年诺贝尔经济学奖。 (三)政策执行的扭曲导致财政政策无效。 #p#分页标题#e# 公共选择学派将“经济人”的假定引入政府研究领域,认为由于政府内部成员的自利行为,政府积极运用的财政政策无法实现社会福利最大化。政治家们具有只花费而不向选民征税的自然倾向,理想化的凯恩斯政策体系———萧条时期实施财政赤字,繁荣时期实现财政盈余———在民主的政治生活中被证实是难以贯彻的。 布坎南认为,20世纪60—80年代如果美国政府不在财政上大肆挥霍,该国的资本储备会比现在高得多。他批评说,美国政府在预算赤字有增无减的情况下发行公债,是为了满足公共或政府的消费,而不是用于公共或政府的投资。政府既没有做到“量入为出”,也没有将借来的钱用于生产,这样就双倍地违背了财政节约的传统原则。 (四)经济环境的制约致使财政政策失效。 国际货币基金组织的A•普雷姆詹德在《预算经济学》一书中指出,在发展中国家运用赤字财政政策缺乏可行性。 首先,由于发展中国家与发达国家存在不同的社会经济条件。发达国家运用财政政策,主要是为了通过赤字政策增加需求,减少失业。这种总需求管理的财政政策可以带动原本没有被利用的资源,如资本、设备和管理技术。而在发展中国家,闲置资源有限,若刺激购买力,产生的效果是增加进口,抬高物价,而不会增加本国的生产力。其次,赤字的弥补也是问题,因为在发展中国家,不产生通货膨胀压力的筹资数量通常是有限的。财政赤字对货币供应产生影响,不可避免地导致通货膨胀。 再次,一项政策的实施,在经济组织比较完备,市场机制完善而灵活的情况下才可能有效,并且其效果在很大程度上可以预知。而在很多发展中国家,市场机制不健全,统计资料也不透明,不仅政策的实施会遇到障碍,政策的制定也缺乏必要的信息。 费景汉也曾指出,在发展中国家的衰退时期,政府的干预行为,不仅是由推进经济增长的使命感所驱使,而且受到支出权力情绪的起伏所支配。这就是说,财政政策的运用,在发展中国家往往缺乏科学的决策依据。 二、财政政策有效论 (一)有效需求不足说:财政政策使经济实现充分就业。 “消费不足理论是周期性不稳定的最古老解释之一②”,西斯蒙第、马尔萨斯、霍布森以及后来的凯恩斯都从这一角度来看待危机的起因。霍布森曾分析消费不足、“过度储蓄”的根源:一是消费的保守主义性质,即人民的消费习惯是比较稳定的,不容易突然有大量的增长;二是收入的不平等分配———储蓄之所以过度,不是由于储蓄者的愚蠢,而是由于收入分配中工人所占份额太少,雇佣阶级和占有阶级所占份额太多。 其后,在大萧条的背景下,凯恩斯提出:不稳定性是资本主义固有的特征,并且低于充分就业的萧条状态可能持续相当长的时间。在凯恩斯看来,这种不稳定性主要是总需求波动的结果:资本边际效率的周期变化引起投资急剧下降,边际消费倾向递减导致消费需求不足,这就带来严重的非自愿失业问题。如果政府采取财政政策,就能使这种不稳定性得到纠正,并使经济在充分就业的水平上保持稳定。 为了反驳当时的“财政部观点”,凯恩斯强调,以公共支出取代私人支出,挤出效应是不完全的。只有在资源已经充分利用时,挤出才是完全的。他提出两个鲜明的观点:第一,现有储蓄并不能有效地加以利用;第二,公共部门的支出会节约现有储蓄,甚至会创造额外的储蓄,这就是凯恩斯理论中至关重要的乘数概念。乘数概念表明,给定的公共支出规模会产生更大的收入增量,继而形成储蓄的增量。只要存在失业工人和闲置的工厂设备,乘数效应就会发生作用。乘数概念为后来的凯恩斯主义者所采用,并加以精炼。哈维莫———盖尔廷平衡预算乘数定理就论证了,即使初始支出与税收完全相等,公共工程的就业效应仍然为正。 面对20世纪90年代的亚洲金融危机,保罗•克鲁格曼又举起凯恩斯的大旗,他指出,危机的原因在于有效需求不足。在克鲁格曼看来,私人支出不足以利用现有的生产能力,越来越成为世界大部分地区通向繁荣的障碍。“如何增加需求,以便充分利用经济的生产能力,已经是一个至关重要的问题了。萧条经济学又回来了。③”他认为,教条地坚持自由市场原则,只会使政府丧失应对危机的有效手段。 (二)经济增长停滞说:提出补偿性财政政策。 1938年,汉森提出成熟资本主义经济长期停滞理论。汉森接纳了凯恩斯关于投资需求不足的观点,认为伴随着资本存量的增长和技术进步的推广应用,经济的潜在生产能力不断提高。但投资需求的增长不能够自动实现潜在产出、潜在产出增长率和充分就业水平,结果从长期看,经济将趋于停滞状态。 而为了实现GDP实际产出水平和潜在产出水平以相同的速度增长,关键在于使新增的投资达到足够的水平,防止储蓄大于投资。汉森主张,为促进投资水平的提高,实现经济增长和充分就业,必须实行持续和稳定的政府干预政策。 汉森建立了一个模型来证明这一观点:实际总产出对时间求全微分:汉森认为,从长期看,支出乘数将趋于下降。同时,经济进入成熟资本主义阶段后,自然资源的开发速度是递减的;人口和劳动力增长也将逐步减慢;另外,企业和企业家创新的速度也会下降。这样,经济在没有政府干预的条件下,其实际总产出将低于潜在总产出。 汉森认为,一个经济是否出现实际产出的下降,最终依赖于政府公共部门支出的增长。如果政府支出足够大,政府支出增长率足够高,就可以抵消导致经济增长出现停滞的力量。 汉森的理论把经济增长与公共部门支出联系在一起。在此基础上,他提出了补偿性财政政策,即在经济萧条期,政府增加财政支出,以扩大有效需求,增加就业量;而当经济高涨、通货膨胀时期,政府则减少财政支出,实现预算平衡或结余,以降低有效需求,控制通货膨胀。这样,预算就在一个经济周期内实现了平衡。#p#分页标题#e# (三)财政阻力说:实施增长性财政政策。 20世纪60年代,赫勒与托宾提出增长性财政政策,其主要内容是以充分就业与经济增长为目标的长期赤字政策。托宾主张,只要实际经济产量小于潜在的产量,哪怕是经济上升时期也应实行扩张性经济政策,这被称为“新经济政策”。赫勒曾担任肯尼迪政府的经济顾问委员会主席。 他强调,美国经济停滞和失业增加的原因在于,潜在生产能力与实际生产能力之间已形成越来越宽的“鸿沟”,而这是长期奉行补偿性财政政策的恶果。因为这种政策要求在危机之后增加税收和削减开支,来弥补反危机产生的赤字,从而对经济增长造成“财政阻力”。在他看来,政府必须实行以1.5%的经济增长率和4%以下失业率为目标的长期赤字财政。 事实证明,肯尼迪和约翰逊政府采用减税和扩大政府支出的政策,使美国走出了经济的低谷,并出现了二战后最长时期的经济扩张,被称为美国经济发展的黄金时代。 在赫勒与托宾之前,勒纳提出的功能财政论与增长性财政政策不谋而合。勒纳认为,财政的首要功能是稳定经济,而平衡预算———无论是年度的,还是周期的,都只具有第二位的重要性。他把功能财政解释为“其核心思想在于,政府的财政政策,政府的开支与税收,政府的债务收入与债务清偿,政府的新货币发行与货币紧缩等政策运用,都应该着眼于这些举动对经济产生的后果,而不应该着眼于这些举动是否遵循了既定的传统学说,顾虑这些传统学说是否好听。⑤”勒纳强调,扩大政府支出是保持繁荣的常用方法,当失业问题严重时,政府大可增加支出,而不必担忧过大的国债数量。 (四)新凯恩斯主义:为宏观经济政策提供微观基础。 新凯恩斯学派与原凯恩斯主义学派一样,坚持政府干预经济的政策取向。他们的主要贡献在于:为原凯恩斯主义的宏观经济政策补充了微观理论基础。他们指出,工资、价格具有粘性,还从不完全竞争和不完全信息两方面论证了市场机制的失灵,从而在结合微观理论基础的前提下,坚持了原凯恩斯主义的宏观经济政策有效性思想。 新凯恩斯主义者中,格雷戈里•曼丘、劳伦斯•鲍尔和大卫•罗默等人侧重从有成本的价格调整(菜单成本)、价格与工资交错调整等形成的名义价格和工资粘性方面解释经济波动。约瑟夫•斯蒂格利茨、布鲁斯•格林沃尔德等人则侧重从信息不完备或不对称、风险等形成的实际价格和工资粘性方面解释经济波动。而近期的研究表明,这两方面有所会通,实际粘性会强化名义粘性,导致货币非中性、非自愿失业、信贷配给等市场非均衡现象,加强或延长宏观经济偏离自然率的波动。 他们认为,由于价格和工资的粘性,价格在遭受到总供求的冲击后,从一个非充分就业的均衡状态回复到充分就业的均衡状态,将是一个缓慢的过程。经济均衡的恢复不能完全依靠市场机制的缓慢调整,因为这将是一个长期的痛苦过程。因此需要政府运用财政政策来调节总供求,这不仅是必要的,也是有效的。 新凯恩斯主义与旧的凯恩斯主义经济学有一个共同的观点,即把经济周期视为市场失灵的表现。新凯恩斯主义也赞成新古典综合派的相机抉择财政政策,但更倾向于一种较为温和的表述方法,即:没有紧缩政策,通货膨胀会更加严重;没有扩张政策,失业会更加严重。他们认为财政政策的着力点应该放在抑制工资和价格的粘性上,以修复失灵的市场机制,从而稳定经济,增进社会福利。 三、小结 其实,经济学家们在争论不休的同时,政治家们从来没有停止对财政政策的运用。根据沈括在《梦溪笔谈》第204条中的记录,早在北宋仁宗皇?二年(1050年),江浙一带发生严重饥荒,当时管辖这一带的范仲淹就采取了纵民竞渡,令佛寺主持大兴土木、翻修公家粮仓和官吏住房等措施,来扩大就业,度过灾荒。这些工程“日役千夫”,从而解决了灾民的生活问题。沈括认为,“是岁两浙唯杭州晏然,民不流徙,皆文正之惠也”。范仲淹的这些做法,其实就是通过增加财政支出,来带动消费和投资,从而拉动总需求。这说明,早在近1000年以前,中国的政治家就已经在运用财政政策手段,来解决经济不景气的问题了。 至于西方国家,自大萧条以来,政治家更是财政政策的积极奉行者。以美国为例,从罗斯福新政到里根政府的减税潮,从克林顿的“信息高速公路”计划到小布什政府的减税方案,无一不是在运用财政政策,对经济实施调控。1998年至2003年,中国政府也运用积极财政政策,成功地启动经济,拉动经济增长。这些都证明了政府干预经济的必要性。 可见,理论家们的争论,一点也没有妨碍财政政策在实践中的应用。这正应了那句名言:“理论是灰色的,而生活之树常青。”
