村镇的财政困境与解决

村镇的财政困境与解决

 

目前不少乡镇特别是欠发达乡镇的财政状况不容乐观,种种历史和现实原因导致乡镇可支配收入锐减及债务沉重,农村各项事业发展极为困难,本文试分析这种状况及原因,并提出相应的对策。   一、乡镇的财政困境及原因   一是历史原因造成乡镇债台高筑。由于过去筹资办厂后倒闭亏损、义务教育投入、公益事业建设、基础设施建设、前任领导的作风问题(如吃喝乱支乱用)或决策不当、为完成各种达标升级任务、为完成税费改革前上级下达的税费任务(农民不肯缴,乡镇为农民垫付,称为“尾欠”)等,乡镇欠了不少群众合作基金会和银行的债务,欠了各种基础设施的工程款,且债务越来越重,像雨天驮稻草———越驮越重。如今,每个行政村欠债一般少则几十万,多则几百万、上千万。造成村级债务的原因很多,如村级基础设施建设、接待上级的开销等。再一个主要原因是村干部在村级集体经济薄弱的情况下,为了完成上级布置的“为民做好事”的任务,就以个人的名义去贷款,虽然约定由村集体还,但村集体实际无力偿还,只能对债务采取拖的办法。村里拖,债权人就找到乡镇政府,要求乡镇政府还,而乡镇也无能为力。致使不少离任村干部对乡镇政府也失去信任,甚至走上上访要债的路子,成为社会不稳定的因素。   二是分税制导致乡镇收入减少。自1994年国家实行分税制后,中央加大了财政集中度,主体税收上划中央,即大部分税收已归中央所有,地方政府的财政收入占整个国家财政收入的比重明显下降。在中央加大财政集中度的同时,地方省市县各级亦想方设法增加自己的财政集中度,办法是尽可能多地从基层财政抽取资金,将入库数量多、增收潜力大的税种全部或高比例地上收。于是,所谓“分税制”呈现越往下越“无税可分”的局面。每年乡镇财政分成,中央和地方拿大头;税收超额的部分,中央、省、市、县各级又要按比例拿走许多,乡镇所剩无几。收上去的钱,上面想返还就返还,不想返还就不返还。乡镇辛辛苦苦办个企业,税都给上面收走了,许多招的商、办的企业,干的都是吃亏的事。如搞经济建设,在土地上花的成本就相当高,很多乡镇负债就是建工业园区造成的,而老板一旦企业建成了,想着法子不缴或少缴税。正所谓:利润的全部是老板的,税收的大头是国家的,打工的收入是外地的,而土地、环境的损失是当地的,本地也没落什么好处。如,上缴100万国税,返还给乡镇的只有3-5万,而乡镇为这100万要在土地配套等方面投多少钱?!所以,一些乡镇领导说,好与不好,关键在留下多少。一些表面上较富裕的苏南乡镇也直喊,钱都给上面收走了,我们一根根肋骨都露出来了!   财力适度向上集中,中央适度宏观调控是必须的。因为上层有那么多人要供养,还要搞投资,搞国防等。问题是,财力向上集中的同时,公共设施建设(如,道路建设、环境整治、改水改厕等惠民工程)、公共服务、义务教育、养老保险(“新农保”)、新型农村合作医疗(“新农合”),还有行政管理等方面的责任和义务却逐级下放,经济社会发展的目标要求、责任考核也在不断硬化、强化。这些责任、任务和指标,要求乡镇投入大量的资金,很多是“上级请客,乡镇埋单”,还有很多是投在上级的“钓鱼工程”上,即投在“配套资金”上(这特别不利于欠发达乡镇的发展);乡镇还要负担民兵训练、优抚、退伍军人安置、计划生育和各种类型的普查等方面的开支,还有招待费、小汽车费、书报费、电话费、招商引资费、信访稳定费、误餐补助费、杂支费等支出。加之近年来要求乡镇投入巨大财力发展工业集中区,致使乡镇财政越来越捉襟见肘。在乡镇财权不断下降的同时,刚性的事权却在不断增加,乡镇履行事权所需财力与其可用财力严重不相称,有限的资金存量与巨大的资金投入之间存在突出矛盾,正所谓的“财权一级一级往上收,事权一级一级往下放”,乡镇苦不堪言,“巧妇难为无米之炊”。对于目前财政拮据的乡镇来说,国民义务教育也是一项相当沉重的负担,这类乡镇财政收入的70%-80%都投到了教师工资的发放上。可见,近年来乡镇财政普遍吃紧,主要是由中央和省市加强财政集中度引起的,是不合理的财税体制造成的。   三是取消农业税造成乡镇财源枯竭。从2006年1月1日起,在全国范围内全面取消农业税。这一改革对不少仍未摆脱财政困境的农业型乡镇来说,尤如雪上加霜,这实际是自1994年中央实行分税制、将乡镇收入的大部分上划后,对乡镇财政的又一次伤筋动骨的动作!取消农业税后,虽然不再征收“三提五统”、“农业特产税”、“屠宰税”等,有效地堵住了“三乱”之源,减轻了农民的负担,减少或缓和了农村党群、干群矛盾,使乡镇及村组干部从过去向农民收税的矛盾焦点上解脱出来,能集中精力谋划农村经济社会的发展,但也使大多数以农业税为主、缺乏支柱财源、工商税收占财政收入比重很小的乡镇,在资金没有新的来源的情况下,财源更加萎缩、枯竭,即可支配收入较过去大大减少。取消农业税,连同向农民收费、集资、摊派的口子也扎住了,而乡镇支出经费的口径依旧,还是有那么多的人要供养,那么多的事要办,完成上级部置任务所需的资金投入也并没有减少,并且,除了负担正常的人员工资和办公经费外,还要负担工资上涨、病退及病故补助等,支出有增无减,这自然使乡镇在保工资、保运转方面面临更大的压力。   现在乡镇一级机构内各种各样的人员都有,有公务员性质的,有自收自支的,还有其他性质的。这些人员的工资除少数由县财政统一打卡发放外,其余人员的工资要靠乡镇通过争资(争取资金)和创收来解决,即使县财政打卡人员县里也只保证他们的基本工资,其补贴、奖金等其它福利待遇还得由乡镇解决。财政困难的乡镇经常拖欠干部、教师、离退休人员的工资,而且不能足额发还,更引起这部分人的不满;对农村特困户等弱势群体的救助等,也无力解决。但从来没有哪个上级过问这些事、帮助乡镇解决这些困难。   #p#分页标题#e# 国家的财政转移支付数额也相当有限,目前一般下拨每个行政村5-7万元左右,远远不能弥补农村税费改革对农业型乡镇所造成的财力缺口。这笔资金主要用在村干部工资、村办公经费和五保户供养上,已顾及不到乡村的社会公益事业建设,致使村里的公益事业日渐萎缩、设施严重老化。而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定或办法来解决农村公益事业的发展,由于标准低、筹资数额小,与实际需求相差甚远;并且“一事一议”具体操作难、落实更难,正所谓“事难议,议难成,成难办”。因而取消农业税以后,一些贫困地区的农业型乡村在兴办公益事业、改善农民的生产、生活条件方面更加困难,再难以为民办出几件像样的实事!在有的地方,转移支付最大的受益者只是市县,雁过拔毛,路损严重,到底下就成了“沧海一粟”了。有的到达农村后,使用率也极其低下,被挪作他用,甚至莫名流失,农民空担其名,得不到利益。   二、削弱乡镇财政的严重后果   实行财政分成大部分归上面所有、取消农业税等做法,实际将乡镇原有资金渠道截流了、堵塞了,乡镇收入大大减少,其中,预算内收入大幅度缩减、预算外收入几近枯竭、自筹资金难上加难,乡镇财政的这“三个缺口”已成为乡镇正常运作的桎梏,造成的严重后果除前所述外,还表现在:发展经济缺乏资金投入。在目前的财税体制下,相当多乡镇的财政只不过是吃饭财政、开门财政、还债财政,仅够用于干部职工工资、奖金的发放、维持日常的开支,严重的已日不敷出,连干部职工的工资都发不出,几近破产,真可谓“收入难增、支出难控、资金难筹、债务难消”,处于保运转就难以有发展资金、保发展就难以运转的两难境地,发展能力异常脆弱。不少乡镇只好把有限的财力按“一保开门,二保吃饭,三保建设”的办法来使用,有的连吃饭都不能保证,也就谈不上什么建设了。乡镇处在“手中无财力、办事无实力、说话无气力、承担风险无能力”的状况,对发展经济的投入力不从心。老债务不能按期偿还,新债务又不断产生。相当多的乡镇在财源被中央、省、市各级大量抽走,自身债务又沉重的情况下,为了维持运转和发展,不惜举借巨额债务,甚至借高利贷,且数额有增无减,致使财政收支矛盾进一步加剧。沉重的债务就像“恶瘤”一样依附在乡镇组织的肌体上,具体表现为:老债务得不到化解,新利息又不断堆积,部分又转为本金,产生新的债务,陷入恶性循环,成为影响乡镇财政正常运行的风险因素,制约着乡镇经济社会的持续发展。如果没有可行的解决良策,债务雪球将会越滚越大,后果难以预料!面对巨额债务,有的乡镇书记说,我们不仅是捉襟见肘,而是短袖子,小膀子全露在外头。也就是说,不合理的税费改革,使得原本负债就沉重的乡镇更加陷入财政困境,几乎失去了解脱的希望。   冲击和削弱了乡村党政两级组织的威信和执政地位。取消农业税所产生的深远影响,一定程度上也给农村工作造成了被动,已衍生出一些新问题。如,有的农民现在就嘲讽村干部:“现在农业税都不收了,还要你们这些人做什么?”农业税取消后,农民的“义务工”也随之取消,这在提高农民经济和政治地位的同时,也不可避免地导致农民权利意识的不断膨胀和义务意识的不断下降,农村基层组织的号召力减弱了,农民与农村基层组织的联系更加松散。有的农民为了个人眼前利益,无视当地发展的整体利益,在修路、修桥、征地、拆迁等问题上,或者向镇村组织提出过高的要求,或者设置障碍进行阻挠。同时,由于乡村组织手头无钱,又不能再向农民集资,农村中一些本应由乡村党政两级组织来出面组织实施、由农民共同分摊义务的事,现在这两级组织无法直接出面(出面就得出钱),只能通过民间组织来出面组织捐款和实施。长此下去,必然会导致一些民间组织说话越来越响,与乡村党政两级组织争夺说话权、执政权。可见,乡村基层财政孱弱,使基层组织陷入了“为民办事无能力,支部缺少凝聚力、群众缺乏向心力”的被动局面。加之,虽然取消了农业税,但农业生产资料的价格却不断上涨,农作物价格的上涨远远抵不上生产资料价格的上涨,使一些农民感觉也没得什么实惠,反而认为是政府变换着花样在骗他们,因此农民对取消农业税也并不怀有很大的感激之情。   村干部队伍难稳定,干群关系难融洽。由于乡镇财政无实力,“穷家”难当,加之工资报酬普遍偏低,后顾之忧难以妥善解决,村干部感到付出和获得反差过大,“政治上无奔头,经济上无想头,退职后无靠头”。村干部岗位对他们已失去吸引力,村干部“难选、难当、难留”已成为普遍现象,农村基层组织干部队伍不稳定。一些地方因村级债务问题经常引起农民上访,不仅影响社会稳定,还影响干群关系,主要矛盾集中在债权清收、债务偿还、债权关系、债务利益等敏感问题上,村干部与群众意见分歧较大,思想难统一,干群之间心不和、力不齐、气不顺。   导致一些乡镇机构服务质量下降。一些乡镇由于管理和窗口服务单位普遍存在经费不足的困难,工作中受经济利益驱使,就将罚没款作为任务列入预算安排,片面地为罚款而罚款,为收费而收费,导致管理和服务的性质异化,损害了党和政府在人民群众中的形象,破坏了党群关系。乡镇财政困难,还导致乡镇机构改革久拖不决。   乡镇机构改革必然要人员分流,而人员分流须有财力作保障,但贫困乡镇在目前财税体制下自我消化和分流人员的能力相当弱,提前离岗和退休人员的工资待遇将难以兑现,下岗分流人员的生活补助和补偿金将难以到位,因而根本负担不起乡镇机构改革所带来的成本支出。同时,由于财政困难,乡镇干部职工的养老保险体系也还没有真正建立。这都说明,乡镇机构改革的条件还不成熟。在前期全省农口系统改革中,苏北部分乡镇的下岗职工就因待遇未落实多次组织上访,影响了社会稳定。乡镇机构改革是大势所趋,不改,影响发展;但改革成本太高,没有财力作保证,又使改革的决策层举旗不定。目前,领导者一般都有“短期行为”,为官一任,但求无过,谁都不想给自己找麻烦,所以,面对财政困境,谁都不想动乡镇机构改革这个“烫手山芋”,致使乡镇机构改革至今迟迟未动。#p#分页标题#e#   三、应取的对策   首先,改革财税分成体制。目前的财税分成体制,是国家10多年前财力匮乏、国家建设急需大量资金的特殊时期建立的,而现在形势已发生了巨大的变化,经济实力大幅度提升,国力明显增强,但财税分成体制仍没有作相应变化。这一体制将乡镇的大部分收入划归上面所有,留给乡镇的只能维持生存、解决吃饭问题,不能解决乡镇的发展投入问题,更不能解决历年所欠的巨额债务。十多年来,这一体制导致乡镇村基层财权和事权严重不对称,乡镇村为了发展和应付上级的政绩工程,大量举债,这些债务实际已成为农村不稳定的主要根源,不改革这样的财税分成体制,就不可能根本解决农村的稳定问题。因此,应重新核对财税基数,建立规范的政府间分配体系,在制度上给乡镇一级较为充裕的财力,国税、地税分成要向基层、特别是乡镇倾斜,让利给乡镇,使乡镇有钱办事;同时,乡镇公益事业所发生的各类税费(特别是建设方面的有关税费)要给予减免。   其次,区分债务类型,分类处理。要在组织清查,核实债权、债务的基础上,认真分析乡村不良债务形成的过程和原因,区分不同类型,分类处理,采取“财务清理化债、化转债务降债、削减高息减债、清收债权还债、债权债务抵冲化债、盘活存量资产还债、发展经济化债、落实减负政策清债”等措施逐步化解债务。还可采取一些针对性的化解乡镇债务的办法:对城市信用社、农村基金会和财政周转金方面的债务,可运用综合手段,向有偿还能力的企业和个人清计;对教育“两基”达标形成的负债,可将“撤点并校”腾出的校舍等拍卖还债;对乡镇基础设施建设造成的负债,可通过土地增值后出让土地使用权的收益来还债,还可根据乡镇财力的增长幅度制定相应还款计划并列入乡镇预算,逐步解决;对政府担保企业的债务,可采取闲置资产兑现、依法解除担保、依法破产、拍卖和股份制改造等办法来减轻债务;对属于党员干部借款的,可将还款计划与借款人工资待遇挂起钩来等。   第三,出台扶持政策消化债务。为使乡镇尽快摆脱债务的拖累,上级机关应尽快出台有关化解乡镇债务的政策和配套措施。一要加大财政转移支付力度。上级要随着财力的增长,同比例地增加对乡镇转移支付的额度,确保农村基层组织正常运转,减轻乡镇村组织还债的压力。同时,完善村级转移支付拨付办法,确保能及时足额到位,严禁划转、扣压;还应增加专项转移支付,对一些由于历史原因、政策所造成的乡镇无力解决的困难以及改革带来的成本,上级财政应以专项转移支付的形式予以乡镇资金支持。二是实行停息挂帐政策。对欠金融或民间债务由本转利的,防止债务雪球越滚越大,可停息挂帐,阻止本息转贷;对拖欠的高息借款,实行调低利率、本息剥离、不计复利、利随本清、重新换据、分期偿还;对欠发村干部的工资一律不计利息等。三要加大对欠发达乡镇村发展经济的扶持力度。上级有关部门应在信息、资金、信贷、税收等方面给予一定的优惠,实施对口扶贫,采取以强带弱、以富帮穷的办法,帮助引进项目、资金和技术,创造发展条件,支持乡村经济发展壮大。   第四,严格控制管理,遏制新债务的产生。县乡政府和村级党政组织要树立“减债就是政绩”的观念,花大力气化旧债、控新债。一是农村基础设施建设要量力而行。本着有多少钱办多少事的原则来进行建设,不得通过大肆贷款、举债等方式来完成上级交办的“做好事”的任务及搞农村基本建设。同时,上级扶持的各类农业、水利等项目,要足额安排资金,不得留缺口,强行要求乡村提供配套资金,要尽量让乡村少投资或不投资。二是严控乡镇债务。为防范和化解乡镇债务风险,县级政府或相关部门可成立债务管理机构,对各乡镇的债务作全面的调查和统计,并对其新的举债行为加以规范和严格监控,遏制新债务的产生。三是乡镇要加强对村级财务的管理。继续实行“村财民审镇管”制度,规范村级财务管理。乡镇要督促村级全面推行财务预决算制度,合理安排村级支出,避免村级超前或举债建设非生产性项目,出现新的不良债务;建立健全民主理财小组,完善民主管理及村民议事规则,实行财务定期公开,把公开村级财务收支情况作为村务公开的一项重要内容;坚持实行村级举债报批制度,对未按程序报批举债的,做到谁举债谁偿还;健全村干部任期审计制度,对未按政策规定,盲目决策、靠举债营造政绩并造成经济损失的要追究其相关责任。四是明令禁止上级部门对行政村的各种摊派。不得对村级强行征订各种报刊书籍,不得要求村级支付学习、培训、会议费用,教育、计生、征兵、五保户供养等费用应从村级负担中剥离出来,改由县以上各级财政承担,取消要求乡村出资的各种达标创建活动。   第五,对不同类型乡镇,实施不同的乡镇财政管理办法。对经济发达、规模较大、经济增长后劲较强的乡镇,实行收支挂钩的一级财政管理办法;对经济欠发达、财政收入增长后劲不足的乡镇,可将其财政收入纳入县级财政预算,由县级财政核定支出,并加以保证。   第六,发展经济偿还债务。无论是乡镇债务还是村级债务,最根本的要靠发展经济来解决,只有经济发展了、强大了,才会有偿还债务的资金来源。