本文作者：钟瑛 单位：华中科技大学新闻与信息传播学院
自互联网进入中国后,我国政府始终积极管理,以保证网络健康发展,但效果并不理想。根据中国互联网违法和不良信息举报中心统计,2009年1月到6月,累计受理举报信息达187749次,同比增长46%,互联网不良信息进一步泛滥。[1]网络不良信息屡禁不止,根本原因在于我国互联网管理模式、原则与方法皆落后于现有互联网的发展实际。要扭转这种被动局面,就需要在管理模式、管理原则与管理方法上不断创新,建立起网络管理的长效机制。
一、互联网管理模式分析
1•互联网管理模式分类
目前各国对互联网的管理分为两种类型,一种是政府主导型模式,一种是政府指导行业自律型模式,前者强调政府在网络管理中的作用,通过政府立法、司法以及网络过滤技术进行网络管理,代表性国家如新加坡、德国、澳大利亚等。后者在政府指导之下,倚重网络行业的自律进行管理,在基本法律框架之下,尊重网络行业的分级制度、自律规范等,代表性国家如美国、英国、加拿大、日本等。[2]国际上,这两种管理模式都存在一定的缺陷。政府指导行业自律型模式当中,网络管理主要凭借网络行业与个人的道德自律行为,但由于信息不对称和激励不相容的问题,在出现利益冲突时,企业与个人通常从自身利益出发,很难找到纳什平衡点,从而达成一致协议。另外,即使达成了一致的协议,由于没有人来保证具体的实施,也会导致协议难以得到具体落实。因此,这种完全分散的网络管制方法很难实行。在政府主导型的管理模式中,政府同样会遇到不利因素。首先,没有一个政府可以单独完全管制互联网,因此,在分散管制中出现的协调问题现在被放在政府面前。为了进行网络管制,所有政府之间需要进行协调,目前解决协调问题的途径还不确定,主要是因为政府对于执法机制无法达成共识。其次,就算有明确的政府机制,对于政府来说执法也不是一件容易的事。因为尽管政府可以对合作途径达成共识,但是制定统一的规则和执法程序却相当困难。如果政府在创建一个管制系统的时候忽略了私人企业的偏好和利益,私人企业就会运用其所拥有的技术来规避政府管制。另外,信息和技术的不对称与网络变化的高速度很可能使政府的控制变得无比困难。相反,如果私人企业试图采用他们自身的管制系统,消费者和其他政治团体就会对政府施加压力要求其干预。最后,该模式涉及到如何为专门设立的管制机构融资的问题。[3]
2•我国的互联网管理模式与创新
我国现阶段采取的网络管理模式,是自上而下政府主导型模式,这种模式正如上面所述,存在一些不足之处,如多头指挥,走一步看一步的“事后监管”,具体实施效果不佳等。这种管理模式的理念与思想仍未脱离我国对传统媒体的管理窠臼,对网络媒介活动的管理是一种分层级进行的监管体制。虽然在整体上的管理目标与方法手段都是一致的,但是仍不能避免在具体管理问题上的推委与模糊情况。这在一定程度上形成了结构性的矛盾,制约着我国互联网络的健康有序发展。政府主导的管理模式使我国的互联网管理不得不依赖于行政管理,而互联网本身不同于一般的媒介,它已然不是单纯的传播工具,其功能已重新定位,这就必然造成管理目标和价值的混乱。一方面,媒介管理更多地依赖于公文、会议等行政方式实施决策和管理,明显地带有人治和长官意志的色彩。而另一方面逐步商业化并走向市场的互联网已形成一种独特的经济模式,它必须接受价值规律、市场规律的调节,也必须遵循自身发展规律的制约。这两方面混合所造成的结果是管理的滞后和互联网产业的无序发展。因此,为了进一步促进我国互联网管理,应适时转变观念,推进管理模式创新。在不断改善互联网管理中,我国的网络管理模式既要改变传统政府主导型的严格管理模式,也不能照搬某些欧美国家那种自下而上的行业自律为主的模式,而是要在政府引导下多方共治的模式。简而言之,就是政府引导加行业自律再加上社会第三团体监督的模式。这种模式近似于以法国为代表的政府与行业共同管理的模式,但又有区别,即它更讲求政府的服务引导功能、行业的自律功能,还有社会第三团体的监督功能。这里的第三团体从狭义上讲就是网络媒体的行业协会,广义上包括网民、社会其他团体乃至整个社会的共同监督。
二、互联网管理的原则分析
1•欧盟互联网管理原则分析
互联网管理原则是保证互联网正确得到监管与发展的一条底线,是制定与实施一些网络管理措施的准则。在管制原则上,我国管制机构对于互联网内容管制主要采用“事后”管制而非预防性的“事前”,管制“往往是在确实损害相关利益方的利益时,才开始制定相关政策,而不是根据相关的规范制度从一开始就进行有效地规范”,这就造成管理效果非常不明显,且很容易造成管制推行困难。[3]欧盟在网络管理方面主要遵循三原则:表达自由原则、比例原则、尊重隐私原则。表达自由原则与尊重隐私原则容易理解,这里主要解释一下比例原则。所谓比例原则是指,公权力的行使与其所意欲实现的目的之间应该有合理的比例。即,目的和手段之间必须成正比例,国家和政府的干预不能过度。对于如何规范网络信息,欧盟不太信任法律,而是强调建立在行业自律基础上的合作,强调政府与业界的合作,鼓励业界建立道德及分级标准,强调与网络使用者的合作,使其知晓上网风险和规避有害信息的方法等。在此三原则的指引下,欧盟的互联网管理颇具成效。
2•我国互联网管理原则的确立
和欧盟相比,我国互联网在管理原则上观念陈旧。借鉴欧盟的经验、考虑我国互联网的管理实际,当前我们最需要优先确定的互联网管理原则主要有以下三条:有限管理原则,最大效益原则与利益平衡原则。有限管理原则与欧盟的比例原则相似,它来源于新公共管理理论。新公共管理理论认为,管理的主体不仅仅是政府,而应该包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体,政府应把一部分社会公共事务管理的权利由政府下放给社会,甚至包括私人企业组织生产。全球治理委员会也曾发表过一份题为“我们的全球伙伴关系”的研究报告,该报告对治理做出如下界定:治理是各公共的或私人的,个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程,它既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则,也包括各种人们同意或符合其利益的非正式的制度安排。[4]这种管理原则正是要政府充分利用各种非政府组织和个人,实施对网络的共同监督与管理,这不但能节省巨大的行政管理资源,也必将大大地提高管理的效率。#p#分页标题#e#
最大利益原则是基于互联网的产业属性来考虑的,我国在网络管理时,总是过度倾向于对网络内容的监管,而忽视了网络的经济属性。其实网络的经济属性与其文化属性(网络内容)是紧密联系的,政府在监督网络内容生产时,如果注意到网络的经济属性一面,在发挥行政手段监管时,充分利用一些市场调节手段,将会达到事半功倍的效果。目前政府对互联网的控制主要在三方面:对信息流的管制,对资本流的管制,对物流的控制。限制信息的共享,资本的流动和物品的交换就会限制市场的自由发展。不必要的限制,只有提升政府权力的作用,而不能促进市场的繁荣。[5]网络行业在对自身作产业管理时,一定要考虑到相关利益,在制定有关互联网管理的规章时,要尊重市场的规则,应当通过适当的规则减少非市场因素和非技术因素对网络行业的干扰,才会促进网络行业的壮大发展。利益均衡原则主要是从网络的文化属性来考虑的。利益均衡原则既适合作为政府的管理原则,也适合作为网民的自律原则。政府对网络内容的管理其实也牵扯到多方利害关系,需要权衡考量。比如在当下中国,网络舆论的崛起彰显了平民的言论自由,但网络暴力、虚假舆论也时时在侵扰人们。政府如果据此严加管束,必将极大地限制人们的表达权利;不管,网络秩序又难以维持。因此,政府在管理时必须依照利益均衡原则,考虑哪些是急迫需要管制的,哪些是可以用柔性手段来调节的,并且考虑到多方利益关系,特别是倾向于保护民众的利益,把好管理的尺度问题。
三、互联网管理方法的改进与完善
在网络管理手段的完善中,应以政府为指导中心,建立起多元化管理机制,统筹协调互联网发展。当前,改进管理手段,完善管理机制,政府应从以下几方面着手。整合监管力量。在多元管理机制中,政府担负最至关重要的责任,因此理顺政府各部门的监管,整合监管力量就成为管理体制建设的重中之重。面对我国网络媒介监管政出多门、缺乏一个统一协调规划部门,监管效率低下,行政资源浪费巨大的情况,有必要成立一个熟悉网络,并了解政府各监管部门职责的网络管理协调组织。这个组织部门平时既可以负责协调政府各部门的监管行动,使各部门各司其职,形成齐抓共管的局面;另一方面也可以负责协调政府部门与非政府组织之间、中国与各国之间的网络管理协调工作。纵观网络比较发达的国家,都有一个类似的明确机构负责对于互联网的管理与协调,如英国的IWF,法国的互联网顾问委员会,新加坡的MDA和美国的FCC。这种统一综合监管模式是针对信息网络时代媒介跨行业经营的趋势而建立的。它有利于打破部门界限和地方保护主义,减少监管部门之间的大量协商和协调工作,极大地提高政府各部门的监管工作效率。[6]
建立专业的网络管理队伍。网络管理,说到底关键还是人才。面对通信技术与网络技术的飞速发展,我国政府的网络管理人才队伍建设明显滞后,没有一支既懂技术又懂管理的复合人才,就根本无法应付日益复杂的网络局面,也无法规范网络秩序,保证网络社会的健康与和谐。我国政府应该一方面建立起较为完备的网络从业人员的管理体系,并形成一套成熟的人才培训、评用模式。另一面,也要积极提高现有政府管理人员的管理素质。网络技术在不断地发展,加上政府管理部门现有的网络管理队伍本来专业素养就不太高,因此,只有对他们不断培训,才能提高他们的业务能力,适应现代网络的管理需求。制定一个明确的互联网发展管理战略,加强互联网管理的理论研究。21世纪最重要的资源就是信息资源,为了能在国际竞争中占据优势地位,世界许多国家无不制定了雄心勃勃的互联网发展战略。我国也同样如此,把建立具有中国特色的网络文化建设作为重要战略目标,力图构建和谐的网络社会。为此,我们也同样需要把构建有中国特色的网络管理机制作为我们互联网发展管理的战略目标,加强先进网络管理方面的理论研究。但是,现在业界与学界对此的关注与研究还是太少,相应的研究成果更少。
变革网络内容监管方式。我国政府对互联网内容的监督,存在两点不足,其一就是多次提到的多头管理问题,各部委多头管理、职能交叉重叠。容易造成相互委过、推脱责任的情况,同时各部门出台的规章制度由于缺乏统一的规划协调,没有统一的尺度,有的甚至出现相互冲突的状况,给执法监督带来诸多不便。因此,我国可以借鉴欧盟的经验,将互联网网络和内容独立开来,设立各自独立的法律规范,由不同的部门针对网络和内容分别实施管理,分工配合,理顺管理职能,实行对互联网网络和内容的有效管理。[7]政府内容监管第二个不足之处是,监管力度拿捏不够,监管重点不突出。网络不法内容与有害信息确实是网络健康发展的障碍,但仔细分析,发现最突出的矛盾仍然集中在网络色情、网络病毒及对未成年人的损害上。我国政府虽然在打击网络色情与网络病毒方面不遗余力,也取得了阶段性的成果,但网络色情与网络病毒依然是影响网络生活的最大顽疾。这说明国家在立法、政府在监管方面投入的依然不够,或方法不当。对未成年人保护方面更是如此,我国目前的网站仍然没有采取分级制度,内容过滤软件也不成熟,未成年人保护方面的法律很不完善。世界很多国家的互联网管理,特别是发达国家都把保护未成年人放在重要的位置。无论是从立法、民间机构的监督、新技术的开发等都会首先考虑保护青少年,使其免受来自网络的不健康内容的侵害。我国学校、家长与社会靠严厉监控孩子上网未必是妥善的解决办法,因此,政府在未成年人上网保护方面还有很长的路要走。
突出市场调节作用。政府运用市场手段进行网络管理,是在充分认识网络发展规律基础上,有效管理网络的进步。互联网不仅作为媒体具备文化属性,同时也是一项产业,具有经济属性。政府在对网络硬性控制的基础上,恰当地运用市场手段调节,不但会为政府的管理减负,弥补政府公共服务能力的不足,而且还可促进网络在内容生产上的良性运作,增强整个网络行业的责任感。国外在运用市场调控媒体方面的经验值得我们学习,如在英国,经济杠杆是政府控制新闻单位的重要手段,某家新闻单位赢利太多,政府就课以特别税;如果亏本太多,便能得到特别补助金。[8](P379~380)这种柔性间接控制方式的好处是,可以避免给人以政府在明显地干涉新闻传媒业的印象,同时又可以取得明显的管理效果。美国也是如此,如在保护未成年人上网方面,美国政府就通过税收政策促使网站限制未成年人浏览不良信息。美国政府通过税收优惠的经济驱动促使商业色情网站采取限制未成年人浏览的措施。美国在1998年底通过《网络免税法》,规定政府在两年内不对网络交易服务科征新税或歧视性捐税,但如果商业性色情网站提供17岁以下未成年人浏览裸体、实际或虚拟的性行为、缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值等成人导向的图像和文字,则不得享受网络免税的优惠。美英等国通过市场手段调控互联网的成功实践,值得我国政府积极借鉴与学习。转变引导方式,改善舆论导向控制。网络媒介同样需要正确的舆论导向。但相比传统媒体,网络媒介的特点和交互等功能,客观上分散了舆论的社会整合性。根据斯图亚特•霍尔(StuartHall)的“编码/解码”理论,受众对网络媒介的解读有三种不同形态,即同向、妥协和对抗解读。因此,网络对受众的影响也具有相对差异性。基于这样的特征,网络媒介作为一种舆论载体,一方面自身要积极吸收传统媒体的合理成分,坚持社会主义先进文化的发展方向,遵循文化发展的自身规律,积极弘扬社会主义核心价值观等主旋律,突出文化的高品位,把网络引向合理、有序又充满激情和活力的发展轨道上。同时,作为管理方要充分研究和利用网络传媒的传播规律,准确把握网络解读心理,积极培养和建立一批权威的网络主流媒体,在资金、技术、人才方面给予强有力的支持,以发挥网上主流媒体在网络传播环境中引导社会舆论的正效应。[9]#p#分页标题#e#
在舆论引导方式上,政府对网络媒体要避免像传统媒体那样的直接硬性控制,应积极采用新手段,实现柔性间接控制。在英国,政府一般不直接干涉新闻单位的行动,而是通过新闻、左右舆论和责令媒体自我管理等办法进行间接控制。在对媒体的间接柔性控制上,我国政府目前正在探索进行。需要注意和改进的有以下方面:健全网上的新闻机制,我国的网络新闻始于1995年,在短短几年时间里发展势头非常迅猛,但在运用的范围、运用的规模和定期机制上还有很大的改进余地。增强网络评论员引导网络舆论的力量,这种方式在我国绝大多数的新闻主流网站或影响较大的论坛上都在进行,但效果不太理想,因为政府方面的网络评论员在舆论引导的水平和方式上都乏善可陈。现在官方的网络评论员网上的评论大多可被广大网民一眼看出,以至于这些评论员被广泛戏谑为“五毛”,意即被官方收买发一条消息和评论就给五毛的,这造成了很不好的影响。因此加强网络评论引导舆论,就需要不断增强网络评论员的素质,转变引导的方式,而不是一味增加评论员的数量。最后是发挥普通网民的作用,保持舆论的正确导向。在引导舆论时,应充分发挥主流新闻网站的“议程设置”功能和网上被俗称为“意见领袖”的作用,通过网上互动,广开言路,吸引广大网民参加,并通过双向互动,引导网民的舆论朝积极向上的方向发展。
加强互联网监管的国际合作。网络是一个全球性的媒介,它使信息能跨越国家和地区界限自由地流动,网络监管需要国际间的合作。这种合作包括司法合作与国际专门组织的管理。由于各国的国情不同,某些网络行动在我国违法,但在别国可能就合法;同时在信息源上,由于网络犯罪的国际性和无国界性,使得犯罪者不需要进入实施的国家也可以进行某种犯罪,打击这种犯罪,没有国际间的合作是不行的。网络犯罪的跨国性也需要专门的国际组织来发挥治理作用。国际组织的重要作用可以一方面推动各国在互联网治理上的合作,另一方面则可以制定行业规章制度来规范国际间相关行业的行为,例如世界知识产权组织(WIPO)和国际电信协会(ITU)等都已经在互联网治理上发挥了重要的作用。随着各国合作的增强,国际组织的影响将会越来越大,国际组织在互联网治理方面将会更好地弥补政府行为的不足。最后加强和别国的合作,我们也可以借鉴别国先进的网络管理经验,如学习国外网络内容管理的分级制,积极开发过滤技术、身份识别技术等。
最后,政府还要扮好推动者角色,积极推动我国网络法制建设的完善,争取制定一部完整的网络法律,让法制成为网络健康发展的守护神。同时政府还要推动网络行业与网民自律、推动社会各非政府组织共同参与到网络的监督与管理中。瑞士语言学大师费尔迪南•德•索绪尔说:“首先语言学和民族学的一切接触点,语言史和种族史或文化史之间可能存在的一切关系。另一方面,在很大程度上,构成民族的也正是语言。”[6](P43)用大师的话来指导研究土家族语言中的黏附词,富有启示意义。