一、国家审计体制概述 国家审计工作的出发点和归宿点是公共受托经济责任。美国审计总局(GAO)认为，政府的受托经济责任是有权使用公共资源的政府和机构向公众说明其全部活动情况的义务。①最高审计机关亚洲组织(ASOSI)认为，公共经济责任意指受托管理公共资源的个人或当局报告资源管理情况和说明其履行所承担的财务、经营和计划责任的义务。②是否切实履行了受托经济责任不是政府说了算，必须有独立的审计机关通过审计公正地评价，进而确立或解除其所负的经济责任。国家审计的本质目标在于监督国家资源使用、管理和报告公共经济责任的实现。 目前世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己国家国情的国家审计体制。国家审计体制分为四类。1.立法型。立法型的特点是:国家审计机关受国会委托对政府部门进行定期检查或专题检查，并向国会报告工作情况;审计机关最高负责人的任职期限较长。2.司法型。司法型的特点是:国家审计机构虽不隶属于司法部门，但用法律形式强化审计的权威，具有一定的司法权力和职能;最高审计机关负责人任期一般为终身制。3.独立型。独立型的特点是:国家审计机关是独立于立法、行政和司法部门之外的一个独立的监督系统，强调审计立场的公正性。4.行政型。行政型的特点是:国家审计机关隶属于国家行政系列;根据国家法律赋予的权限，对政府各部门、各单位的财政预算和收支活动进行审计。 审计体制本身无所谓“最好”、“最劣”之分，只要适合本国国情，能真正发挥经济监督和制衡作用就是有效的。例如立法型下，如果某国的议会力量薄弱，议会不能制约总统或首相，相反总统能控制议会，那么这种国家采取行政型就比立法型更为有效。但权力需要制约，没有监督的权力是产生腐败的沃土。总的来说，立法型审计从权力制衡原则出发，督促行政机关按社会公众的要求履行其所负的受托经济责任，有利于国家财政资金的安全、完整以及公共开支的合理有效，真正体现国家审计“政府花钱，人民监督”的本质。因此英美将国家审计从行政型发展到立法型。 二、我国现行国家审计体制剖析 20世纪80年代初我国建立审计制度时，全国人民代表大会作为中国最高权力机关的地位和权力还主要体现在宪法和理论上，国家对行政事务和经济管理的权限主要集中在政府特别是中央政府手中。当时中国正在进行经济体制改革，出现许多问题，需要政府通过加强监管职能来处理和解决。因此当时从实际出发，将审计机关设立在政府，在政府首长领导下实施审计监督。 由于审计监督与政府经济监管职能高度结合，现行国家审计体制具有自己的优势:审计机关由首长负责，便于工作的展开，对审计职能发挥有利;审计以政府工作为中心，与政府工作目标相同一，工作容易展开，有实效容易得到政府支持;由于政府工作程序简单，审计成果转换快、效率高。可以说这些有利之处或体制优势的存在与发挥，适应了当时的要求，无论是对政府加强经济监管还是全面履行审计监督职能都取得了显著成效。但随着民主的进步和经济的发展，现行审计体制也逐渐报露出很多问题: (一)独立性问题 由于审计机关是政府的一个职能部门，审计工作是政府监管工作的重要组成部分，政府掌握着确定审计机关工作任务、审计长人选、分配审计经费等主要权限，具有很强的内部监督色彩。国家审计机关作为执行机关的部门监督执行机关自身，力度不够，特别是当政府的某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为或存在部门利益、行政级次利益、部门单位利益冲突时，影响其独立性。 (二)披露问题 首先由于审计缺乏独立性，审计结论必定受到政府的左右。审计结果提交人大时，要经政府过目，披露什么如何披露完全取决于政府，难以保证审计结果的完整性和公正性。其次我国审计法第36条对审计结果公布采用“可以”的表述，公开的责任成为带有任意性的自由裁量，导致国家审计监督仍限于内部监督。再次保密制度规定有些审计结果不能对外公开。在这几方面的综合作用下，受到损害的只能是公众的知情权和审计机关的权威性与公信力。 (三)审计监督空白问题 审计监督空白问题主要表现在三个方面。一是层次方面，目前“同级审”关系没有理顺，还不能对政府进行审计。二是审计范围方面，公共支出的真实性和合法性因固有体制限制未能全面和深入，更难评价公共支出和投资的效益，更不用说评价与政府或政府首长有关的投资失误。三是审计的深度方面，现在还多停留在一级预算单位上。 (四)上下级审计机关关系问题 首先，在现行审计体制下，下级审计机关受地方政府和上层审计机关双重领导，但审计机关负责人的任免权在本级政府，难以保证审计独立性和审计监督职能的充分发挥。其次，根据审计管辖范围，一些审计单位归上级审计机关管辖，但上级却无暇顾及，下级又无权审计，造成审计盲区，近几年查出的电力部门的严重违纪就是明证。再次各级各地审计机关之间基本上是处于“孤立”状态，很少进行横向、纵向间的相互协作和审计信息资源共享，造成审计资源浪费。 (五)审计资源问题 首先我国审计，特别是中央审计资源不足。目前我国审计署只有四五百人，还不到美国的十分之一。其次资源配置不合理。目前我国主要履行或部分履行审计职能的部门和机构，还有中纪委、国家监察部、财政部监督检查局，造成多头监督、重复监督和交叉监督。另一方面，审计人员结构单一，缺乏工程、经济、法律方面的人才。再次审计队伍自身缺乏效率。国家审计署下辖14个司和一个党委会，行政后勤人员比例较大，而英国审计署内部只设6个局，第一局承担了所有的非审计业务，涵盖了我国6一7个司承担的业务。 #p#分页标题#e# 三、目前主要改革观点 现行审计体制的弊端，影响了审计监督职能的充分发挥。人大作为审计委托人通过审计机关监督政府事业、组织高效率地运作，一个重要领域是监督预算执行。由于固有体制的限制，预算审计流于形式，人大对预算监督缺乏实质性介人的途径和手段，从而无法从根本上直接触及财政制度和预算执行的要害，因此实际上人大在财政预算监督所发挥的作用十分有限的。这样的审计制度没有很42好的评价受托经济责任，从而未能很好地保护纳税人的利益，而没有把人民的利益充分体现出来的制度是没有效率的、不成功的制度。国家审计要体现“政府花钱，人民监督”的本质，就不能是政府自我内部约束的力量，而应当是监督政府的重要力量。因此我国现行审计体制进行改革具有必然性。 要改革和完善现有审计体制，首先要提高审计独立性，独立性问题已经影响到审计工作的方方面面。目前围绕着如何提高和保障国家审计机关的独立性，主要形成以下几种观点:“立法论”，改现行行政型审计体制为立法型，实行省级以下审计机关的垂直领导(项俊波，2002);“独立论”，主张将国家审计机关建设成一个独立的监督系统(高存弟，2003);“双规论”主张在人大常委会下设立一个专门从事预算审计监督的组织，而现行审计机关主要承担政府经济监管所需要的各项监督任务(杨肃昌，2004)厂升格论”主张将审计署在国务院内“升半格”，高于国务院各部门，审计结果向人大和政府报告(尹平，2001);“垂直论”主张将对地方审计机关的双重领导改革为中央审计机关的垂直领导(李起辉，2001)。在这些观点中，“立法论”是一种主流观点，也是讨论的热点。 笔者认为，在探索国家审计体制改革的途径时，应将提高审计独立性与保留现有审计体制的优势综合考虑。只有这样，才能得到党和政府的支持，有较强的现实可行性。“立法论”虽然能在较大程度上提高审计机关的独立性，但正如前文所述，一个国家的审计体制只有适合本国国情，才能真正发挥经济监督和制约作用。国外经验无不证明，国家审计机关只有设在核心权力机构下才能发挥最大效用。而我国人大既不管钱又不管人在强大政府面前还很弱小，如果最高审计机关由人大领导，不是提高而是削弱它的权威性。况且实行立法型转变意味着国家政体的变动，势必会引发国家、社会一系列动荡，付出的代价难以估量。因此笔者认为立法型虽然是一种较为理想的审计体制，但是它的确立还需假以时日。同样“独立论”改革的现实可行性很小，因为在中国，不存在独立的监督系统，法治建设离不开党的领导，而且党的主要工作是与政府和人大的工作结合在一起的，完全不受人大或政府影响的审计是不存在的。“双规论”下，在人大和政府机构分设审计机构，势必造成重复审计和监督。“升格论”、“垂直论”下，审计机关仍设立在政府，而人大又没有对审计机关有效的监督，没有从根本上解决独立性问题。 在综合考虑提高审计独立性与我国国情的基础上，笔者设计了一种“督导制”改革思路。“督导制”改革特色和优势在于通过一系列措施落实了审计机关的权力，在不致削弱政府监管职能的同时，通过对审计机关的有效监督、指导，提高了国家审计的独立性，特别是预算监督的独立性，使之更好地为人大服务，也为最终向立法型转变奠定了基础。 四、“督导制”改革思路 (一)“督导制”改革具体思路 1.成立审计委员会，改革审计署。 一方面在人大常委会财经委员会或预算工作委员会下，设立审计委员会作为全国最高审计机关;另一方面将现行审计署改名为审计部，仍隶属于国务院，将审计长提升到国务委员级别。审计部业务仍归总理领导，但审计委员会有权指导审计机关进行财政预算监督;参与或监督审计工作;评估审计报告的全面性、真实性和公允性;直接向人大常委会报告所发现的问题。省一级可参照中央的做法设立审计机关。 2.改革地方审计机关的双重领导体制。 变革中央审计机关对地市审计机关领导的内容和方式，在安排审计项目上充分发挥地方积极性，加强对地方审计工作的检查和监督。取消县级审计局，将地市审计局改为特派办，由省级审计机关统一组织安排全省的审计工作。这一方面有利于提高地方审计独立性，另一方面有利于审计信息的交流和审计资源共享。 3.提高结果透明度，淡化审计处理权。 从法律上规定审计机关无需经政府批准，有权将审计结果直接全面地报告给人大。至于公开后，对违规部门谴责批判，是舆论的事情;根据审计报告提供的腐败线索深入追查，是纪检和司法机关的工作，原本就应该各司其职。提高透明度，淡化审计处理权，符合国际惯例，也为我国最终向立法型转变奠定基础。 4.整合现有审计资源，变革审计工作方式。 一方面将监察部、财政部监督监察局中执行审计职能的人员划归审计部，并与纪委举行联席会议，互通信息，以减少重复监督。另一方面扩充审计部力量，改善人才结构，变革工作方式，将国家审计从局限于财政预算执行审计，发展到广泛意义上的公共行为和公共服务审计监督，以发挥国家审计强化决策支持和辅助宏观管理的职能。 5.改革审计经费预算制度，强化审计独立性。 首先由审计机关根据职责任务和计划及定员定额标准编制预算草案，由审计委员会审议后上报人大常委会批准。审计委员会有权调查审计部各项活动资金的效益。省级审计机关按照审计业务量，参照上级审计机关的预算标准，确定审计经费，报省级人大批准。 6.制定审计组织法，提升审计机关的效率。#p#分页标题#e# 由审计部和中组部联合制定并审计人员岗位任职条件，明确审计机关负责人员的任免程序和审计人员的任职条件等。审计长由审计委员会与国务院商定后共同提名，人民代表大会决定人选。为了审计政策的一贯性，延长审计长的任期。通过每年定期考核做到不符合资格条件的不能进人审计机关，更不能担任领导职务。 7.加快相关制度配套，促进依法审计。首先，改革现行审计工作的职能职责和工作体系，必然牵涉到相关的法律制度特别是《审计法》的修订。国外审计与立法监督的结合都是立法推动的结果，我们要通过法律制度的修订把国家审计与立法机关的结合确定和巩固下来。其次，我们要改革现有的“预算法”，细化政府的预算，加快国家审计准则特别是绩效审计准则的制定，以便在执行审计时有一个尺度去衡量。 (二)“督导制”改革的优势和意义 1.审计部虽然仍设立在政府，业务归总理领导，但由于审计委员会有权指导财政预算审计、监督审计过程、评价审计结果和审计部的资金效益，再加上经费、人员任命的独立，能在很大程度上克服行政行为对审计独立性的影响，深化审计监督。 2.改革了审计报告制度。凡民主国家都提倡勤政、廉政和“阳光政务”。从法律上规定审计结果公开，有利于发挥舆论监督的作用，减少审计风险，更有利于发展我国的社会主义的民主，加强和改善党的领导。 3.建立了协作机制、改善了人才结构、整合了审计资源。这不仅有利于审计信息的交流，克服了多头监督、重复监督和交叉监督的弊端;更有利于变革审计工作的方式，发挥决策支持和辅助宏观管理的职能。4.保留和发挥了现有审计体制的优势，不致削弱政府的监管效力;不需要国家投人大量的人力、物力，改革成本较小;适合我国目前国情，因此容易得到党和政府的支持，有较强的现实可行性。
