作者：冯霞 苏振华 周志祥
公共管理是对传统公共行政的替代，是人类社会治理模式的最新发展，是以政府为核心的公共组织运用经济的、政治的、管理的、法律的手段，配置和优化社会力量和社会资源，实现对社会公共事务的农村公共产品的供给不足，是制约农村农业发展的重要因素。解决农村公共产品的供给问题，第一要加大供给力度、增加资金投入，第二要提高公共产品的供给效率、让既定投入既定数量的公共产品能更好地满足农民的需求。新农村建设启动以来，投向农村公共产品建设的资金日趋增多，如何用好这些资金，让这些资金发挥更大的作用，更加有效地促进农村农业的发展水平、改善提高农民的生产生活条件，是新农村建设过程中有待解决的重大问题。这一问题的实质就是如何提高公共产品的供给效率。本文首先将对公共产品的供给效率进行理论解释，然后运用五个镇的数据对公共产品供给效率的影响因素进行实证分析，进而探讨提高公共产品供给效率的可能路径。
一、公共产品供给效率的理论阐释
在新农村建设中，如何让公共产品供给带来最大的效果，这关涉的是公共产品的供给效率。效率是经济活动的目的所在，经济学将效率定义为“帕累托效率”，指的是资源配置的最优状态，任何达不到“帕累托效率”的资源配置状态均有改进的余地。在规范意义上，效率是依赖于完全竞争的市场机制而得到定义的，即完全竞争的市场机制会带来经济效率的实现，福利经济学第一和第二定理证明了完全竞争是经济效率的充要条件。自由市场机制之所以有效率，一个重要原因是，从“投资———受益”这个解释框架来看，是因为在市场主体的自由选择行为(市场主体分散决策)中投资人与受益人的角色是合一的，理性的市场主体会以约束条件下的利益最大化为目标展开自己的行为，因此在充分信息的条件下，每个市场主体都会获得自身福利的最大改进，由此带来所有市场主体的福利都得到最优改进的“帕累托最优效率”状态的实现。
根据这一思想，萨缪尔森建立了公共产品的局部均衡和一般均衡理论，证明了公共产品最优配置的一般均衡条件，他的结论是，政府提供的公共产品数量在边际产量上的边际成本应等于每个人愿意为这一边际公共产品支付的税金总和。庇古和林达尔也分别建立了公共产品局部均衡模型。林达尔均衡模型①假设只有两个人A和B，A和B分配不同的税收负担提供公共产品。因为一定的公共产品需要一定的税收总额，而不同的人对同一种公共产品的评价是不同的，反映在税收上就是愿意为一定的公共产品缴纳的税收是不同的。在假设两个人都是理性人的条件下，通过相互的博弈最终总会达成一个均衡税负分配的比率。这样的均衡就叫做“林达尔价格”，在这样的价格(税负比例)下，两个人对公共产品的需求是相同的。如下图所示:纵轴表示个人A负担的公共产品成本的比例，A和B的总和为1。A所占比例为h*时，B的比例就是1－h*，这表示两者负担的税收的比例。横轴表示提供的公共产品数量，Da表示A对公共产品的需求，Db表示B对公共产品的需求。Da和Db相交的E点就是A和B同意的公共产品数量G，E点就是我们所说的“林达尔均衡”。我们知道，E点是一个局部均衡的最优点。林达尔机制是为市场化供给公共产品提供了一个逻辑上可行的解决方案，即每个个体根据自己的真实偏好和公共产品带给自己的效用来为此支付价格。相比于萨缪尔森的纯抽象分析，林达尔均衡在现实中更具可实现性。但其中存在的问题是:第一，由于公共产品具有消费的非竞争性、受益的非排他性、效用的不可分割性等特征，个体即使不支付税收也能同等地享有公共产品，据此个体不会有激励报出自己的真实需求，而只有激励隐瞒少报自己的真实需求，以减少其税负的支付额，个体的这种搭便车动机如何消除?第二，确定个体所承担的税负比例，事实上就是一个与之讨价还价的过程，这一过程是否可以实现最后达成一个大家相同的公共产品需求量是未知的。解决这两个问题的经典思路是通过激励机制设计来诱导每个人真实地表达自己的偏好。激励机制设计理论预设的问题是，在提供公共产品(集体行动)的过程中、通过一种怎样的机制设计，使得如下几个目标同时实现:(1)公共产品的供给是帕累托最优的;(2)每个人都有激励表达自己对公共产品需求的真实偏好;(3)公共产品预算是平衡的。最近几十年来，激励机制理论方兴未艾，发表了大量的文献，沿着诱导真实偏好表露这一思路，陆续提出了如格林和拉丰机制②等有影响的研究。这些研究的核心思想是设计一种机制，使得说真话即表露真实偏好是每个人的占优策略。这种以激励偏好表露为出发点的机制设计思想对于达成有效的集体行动(有效提供公共产品)极具启发性，但其中存在的问题是:其一，这些机制设计为了诱使偏好的真实表露，往往无视了资源的有效配置，且解决不了预算失衡的问题;其二，在现实社会中影响人偏好的因素非常多，远不止“价格”这一因素，这些机制设计中考虑的影响人的行为的因素太少，因而此类机制设计迄今为止在现实中还缺乏可操作性。此外，讨论公共产品效率，必然涉及到对个人效用进行加总的问题。但由于诸多的社会选择的不可能性定理的存在，将个体意愿、偏好或利益加总是不可能实现的。一种替代性的具有可操作性的解决思路是由公共选择理论给出的，其基本思想是:公共选择理论将“效率”理解为“一致同意”，市场过程其实就是一个经由讨价还价达成一致同意的过程，在关涉到公共产品的供给上，则可以通过充分广泛的协商，在群体之间达成“一致同意”，在这里，“一致同意”其实表现为主观满意程度。这事实上存在一个逻辑转换，即将帕累托效率转化为由个体意愿的满足来刻画的一致同意。根据这一理论解释，在农村公共产品的供给上，如果村民对公共产品的供给方案通过协商或者其它方式达成了一致同意，就可以认定为既定的公共产品供给最大程度地满足了农民的需求，实现了资源的最优配置①。
国内关于公共产品投资效率的实证研究尚不太多。叶敬忠②对我国东部、南部、西部和北部4个地区的农民和村干部对新农村建设的理解与需求进行了深入细致的调查研究;李剑阁③课题组就新农村建设现状调查了全国2749个村庄，通过调查分析认为农村基础设施与公共服务的现状和需求令人堪忧;樊宝洪④通过实证研究了农村公共产品影响因素以及税费改革对农村公共产品供给的影响，认为农村公共产品供给必须改革乡镇财政体制;刘义强⑤的研究指出应建立需求导向的公共产品供给制度的结构性安排;李燕凌⑥分析了影响农民公共产品需求满意度的影响因素。就农村公共产品这一领域而言，目前已有的研究尚有不足:其一，理论研究过多，实证研究过少;其二，农村公共产品供给研究过多，需求研究过少;其三，公共产品供给效率概念模糊，理论界定混乱;其四，理论和实证相结合的研究甚少，建立在严密的理论基础和客观的实证数据基础上的综合研究是我国农村公共产品投资效率研究中的薄弱环节。本项研究试图弥补已有相关研究的不足，通过采用规范意义上的效率定义，研究公共治理绩效与农村公共产品供给效率之间的关系。根据前文所述的理论逻辑，本文的理论假设是:能有效地满足村民的需求、在村民中达成了更大范围同意的公共产品的供给方案是有效率的;在农村，村民自治要求村庄里的公共事务要尽可能地在全体村民中进行协商讨论，村民治理的有效性越高，则可以认为效率的实现程度越高。我们采用农民对农村公共产品满意度来衡量农村公共产品的供给效率的实现程度，用“村委会选举民主程度”、“对村干部工作满意度”、“干群关系”、“公共事务参与机会”、“村财政了解程度”、“村财政公开度”等指标来刻画村民治理的有效性程度，通过二者之间相关性的讨论来探讨影响公共产品供给效率的因素。#p#分页标题#e#
二、调查设计和研究方法
本项调查采用实地调查的方式进行，发放问卷1000份，回收问卷736份，实际有效问卷623份，有效率为85%。问卷设计采用李克特5点量表的形式。在问卷设计初期，通过因素分析，得出影响公共治理评价的7项主要指标，分别是村委会选举民主程度、村干部工作满意度、公共设施满意度、干群关系、公共事务参与机会、村财政了解程度、村财政满意程度等。调查范围包括浙江、吉林、四川和湖北4省，采用分层抽样的方式，抽取4省中的5个乡镇进行问卷调查。公民对于农村公共产品满意度分为很满意、比较满意、一般、不太满意和很不满意，分别赋值1、2、3、4和5，1代表很满意，依次类推。同理，公共治理评价的7个指标采用相同的赋值方式。本项研究主要调查19种农村公共产品。根据李克特量表收集到的数据的基本特征，从1到5的数值可以看作是对满意度评价的连续性变量。“1”表示农民可以经常享用到希望享用的公共产品，并且在主观感受上很知足，很满意;“2”表示农民基本上能够享用到希望享用的公共产品，主观感受上较为满意;“3”表示农民基本上能够享用到一般的公共产品，主观感受上一般;“4”表示农民无法正常享用到一般的公共产品，主观感受较差，并且不太满意;“5”表示农民基本上无法享用到一般的公共产品，并且主观上很不满意。通过这些简单的数值代表农民对于公共产品的总体评价，相对容易理解并做出选择，能够减少现实调查中存在的困难。根据19种农村公共产品的基础数据中的五大类公共产品，基于相同类型的公共产品的影响因素和评价存在共性的基本假设，通过加权平均法得出每一类农村公共产品的效率评价。在调查数据的基础上，我们将农民对于农村公共产品的满意度(Y表示)作为因变量分为两种情况。农民满意用“1”表示;农民不满意用“0”表示。自变量(X表示)分别为年龄、受教育情况、家庭年收入等变量，着重探讨公共治理绩效指标与公共产品满意度的相关性，试图发现村委会选举民主程度、村干部工作满意度、公共设施满意度、干群关系、公共事务参与机会、村财政了解程度、村财政满意程度对于公共产品满意度的影响。根据自变量和因变量的数据特征，本文拟采用二项逻辑斯谛(BinaryLogistic)回归模型进行研究分析。我们通过将因变量即村民对于某一类公共产品的满意度计算出平均值，小于等于2．5的数值表示满意，记为1;大于2．5的数值表示不满意，记为0。公共治理的各项指标在调查问卷中均可以直接获得，数据特征满足回归模型要求，运用SPSS统计软件进行回归分析。
三、变量、模型与数据
本文在相关研究成果基础之上，选取影响农民公共产品供给效率评价的主要变量作为调查对象。表2中的年龄、受教育年限、收入和支出都是数值型变量，在运用二项逻辑斯谛回归模型时需要转换成两个数值，治理指标等也做相应的处理。在整理了623份有效问卷之后可以得出相关变量的分布的基本情况。
首先，从公共道路交通设施满意度和各项指标之间的相关性来看，浙江泽国村干部选举的民主程度、受教育年限和该类公共产品存在相关性，村干部选举越民主，公共道路交通设施的评价就越满意，受教育年限却与该类公共产品的满意度存在负相关。在四川廖场，公共道路交通设施的评价和村干部工作、村干部的公共设施工作、公共事务参与以及财务公开状况存在负相关。在吉林万宝，村干部选举的民主程度与该类公共产品满意度之间存在显著的正相关性。湖北的数据分析显示年龄和收入和公共道路交通设施评价存在正的相关性，干群关系、村民的公共事务参与程度和公共道路交通设施满意度之间存在显著的负相关。
其次，从生产设施满意度和各项指标的相关性分析结果来看，浙江泽国的数据分析表明家庭收入和村民公共参与均与该类公共产品满意度之间存在显著的正相关;吉林万宝村干部选举的民主化程度与生产设施满意度之间存在显著的正相关性;浙江莫干山数据分析显示，财务公开满意程度和生产设施之间存在显著的负相关;湖北狮子口的数据分析显示，村民对于村干部的公共设施工作满意度与生产设施满意度之间存在正相关性，干群关系和公共财务了解程度却与之存在显著的负相关。
再次，从生活基础设施满意度和各项指标的相关性来看，该类公共产品与治理绩效指标在泽国、廖场、万宝、莫干山均不存在显著的相关性。只有湖北狮子口的数据分析才显示该类公共产品与村干部选举民主程度、干群关系以及公共财务了解程度之间存在显著的正相关性，村干部工作的满意度与生活基础设施类公共产品之间存在显著的负相关性。最后，从环保绿化和社会文化设施的满意度与各项指标之间的相关性来看，回归模型没有得出环保绿化设施的满意度与公共治理各项绩效指标之间存在显著的相关性。社会文化设施类公共产品在不同地方的供给水平存在巨大差异。浙江泽国镇的数据显示，村民的公共参与和社会文化设施满意度存在正相关性，村民的村公共财务公开满意度与该类公共产品满意度之间存在显著的负相关性;吉林万宝的数据显示，该镇的村干部民主选举民主化程度和该类公共产品满意度之间存在显著的负相关性。廖场、莫干山和狮子口的数据显示各项指标和该类公共产品满意度之间不存在相关性。
四、结论与相关政策建议
在描述性统计和回归模型输出结果的基础之上，本文得出如下几点结论:
首先，不同类型的公共产品在不同地方的满意度占比存在巨大差异。表5不同类型公共产品在不同地方的分布差异比较浙江莫干山镇在农村公共道路交通设施、农村生活基础设施和农村社会文化设施这三类农村公共产品满意度上大大高于其他地方，在农村生产设施和农村环保绿化设施满意度上与浙江泽国镇基本持平;四川廖场和湖北狮子口的各类公共产品满意度总体上远远低于浙江和吉林，四川廖场和湖北狮子口的农村环保绿化设施基本上是空白;吉林万宝的各项农村公共产品满意度占比基本上处于中等水平。通过描述性的统计数据可以直观得出，经济相对发达的地区农村公共产品供给数量和水平明显优于其他欠发达地区，这样的统计结论也符合人们的一般预期。同时也说明，不同地区的农民对公共产品的偏好和满意程度是不一样的，这可能与地区经济发展水平有关。在我国，东中西部之间的经济悬殊分化直接导致了农村公共产品供给的分化，落后地区的农村公共产品供给严重不足和经济发展落后之间构成了恶性循环，这一现状的持续和恶化将不利于经济社会的平衡发展。#p#分页标题#e#
其次，各种公共产品满意度和不同的变量之间存在复杂的相关性。不同类型的农村公共产品受不同的因素影响，以浙江泽国为例，公共道路交通设施和受教育年限、村干部选举民主程度相关;生产基础设施和家庭收入以及村民的公共事务参与相关;生活基础设施和年龄相关;环保绿化和家庭支出相关;社会文化设施受教育年限、公共事务参与程度以及村财务公开满意度相关。同样的公共产品在不同的地方影响因素也存在巨大的差异，以公共道路交通设施为例，浙江泽国镇的公共道路交通设施与村民受教育年限、村干部选举民主化程度相关;四川省廖场的公共道路交通设施和村干部工作满意度、村干部公共设施工作的满意度、村民公共事务参与和财务公开满意度之间存在显著的相关性;吉林万宝公共道路交通设施的满意度和村干部选举民主化程度存在显著的相关性;湖北狮子口的公共道路交通设施和年龄、家庭收入、干群关系以及村民的公共事务参与之间存在显著的相关性。这说明在不同的地方，影响民众对公共产品满意度的因素是各不相同的，民众对公共产品的偏好是有其地域性特征的，也验证了我们关于农村公共治理与农村公共产品满意度之间存在相关性的基本假设。农村公共治理的不同方面对于不同公共产品影响各异，这也再一次证明了农村公共产品供给应该因地制宜，从各个地方具体的实际情况出发提供公共产品，提高治理绩效的不同方面。最后，相同的变量对于不同类型、不同地方的农村公共产品也存在不同的影响。以村干部选举的民主化程度为例，浙江泽国镇和吉林万宝镇的公共道路交通设施和村干部选举民主化程度之间存在显著的正相关关系;吉林万宝镇的农村生产基础设施和村干部选举民主化程度呈显著的正相关关系;湖北狮子口的农村生活基础设施和村干部选举民主化程度之间存在显著的正相关性;吉林万宝镇的农村环保绿化设施与村干部选举民主化程度之间存在显著的负相关性。相同的自变量对于不同类型的公共产品存在不同的影响，以村民参与公共事务程度为例，浙江泽国镇和湖北狮子口镇的公共道路交通设施与村民公共事务参与程度存在显著的负相关性。但是，浙江泽国镇的生产基础设施、社会文化设施品和村民公共事务参与程度之间却存在显著的正相关性。相同变量的不同影响充分说明了提供农村公共产品不能“一刀切”，依照单一模型。总体上来说，地方治理和农村公共产品效率存在相关性的分析结果在操作层面给我们提供了新的视角，也验证了我们的基本理论假设，提升农村公共产品水平不仅仅是加大硬性的投资力度，更应该提高地方治理的绩效，扩展地方民主和自治，让既定的投入产生最优的绩效。
从我们收集的数据分析综合来看，影响农村公共产品供给效率的因素存在诸多差异，农村的各项公共治理指标与农村公共产品供给效率之间存在显著的相关性。不同的治理指标与公共产品供给效率又存在不同的影响。以村干部选举为例，在浙江泽国镇和吉林万宝镇，村干部选举的民主化程度与生产类基础设施之间存在显著的正相关。但是，同样的因素在湖北狮子口就和该村的生产类基础设施没有显著的正相关，却和该镇的生活类基础设施存在负相关。可见，村干部选举的民主化程度在不同的地方都会对不同的公共产品存在不同的影响。
据此，提高农村公共产品的供给效率需要因地制宜地制定和执行不同的政策方针。不顾各个地方的具体情况和差异，采用一刀切的治理模式显然是不合理的。运用不同的治理方式，提高每个地方的治理绩效是提高农村公共产品供给效率的理性选择。继续完善和改革农村的村民自治制度是最重要的路径之一。在微观数据分析和讨论的基础上，为了从根本上提高农村公共产品的供给效率，我们认为应该进一步建立和完善如下相关制度:建立事权与财权统一的县乡公共财政，财政支出大力向农村倾斜。从调查的数据中得出，政府的财政支出占到了所有农村公共产品支出的90%以上，政府的财政支出本身就决定了各地农村公共产品供给的数量和水平。同时，农村的公共产品投资具有较高的乘数效应，农村公共产品巨大的溢出效应对于新农村建设和农村的经济社会发展具有重要的意义。建立事权和财权统一的县乡公共财政，财政支出大力向农村地区倾斜是提高农村公共产品供给水平和供给效率的前提和基础。
引入农村公共产品多元供给主体，发挥多元主体的协同效应。在一定范围内实行自治和发挥价格机制就可以提供的农村公共产品，政府应当鼓励、激励和引导多元主体积极参与，实现政府、企业和非营利组织的协同效应，不断提高农村公共产品供给的效率和水平。建立长效的村民公共产品偏好的表达机制，引导村民参与决策。农村公共产品供给中最大的问题是村民公共产品需求的缺失，政府的单向供给无法满足村民对公共产品的有效需求，公共产品无效供给的泛滥。村民公共产品偏好的表达是公共产品偏好有效集结的前提，建立长效的村民公共产品偏好的表达机制是提高农村公共产品供给效率核心所在。每个村民、每个地方的公共产品需求都存在巨大差异，只有建立在集结当地的公共产品需求之后才能保证该地公共产品供给的针对性和有效性。我国现有的基层自治制度需要不断地加以健全和完善，创新各种基层参与制度，将村民的公共产品需求引入农村公共产品供给的决策过程之中。建立农村公共产品供给效率的评价和监督机制，制度上保障农村公共产品的有效供给。我国农村公共产品供给存在诸多弊病的原因之一就是基层政府的责任缺失，形象工程、面子工程等现象屡禁不止，只有建立相应的农村公共产品供给效率的评价和监督机制才能从根本上改善基层政府的行为方式。