一、职业教育发展的动力因素分析
（一）政府推动
在推动职业教育发展的各种因素中，国家或政府的推动是非常活跃和直接的因素。经济、技术与文化等因素变化所引发的职业教育变革，均要在一定体制、政策环境中才能得以实现。职业教育是面向人人的教育，对于帮助社会中下层群体改善生存状况、寻求发展机会具有重要意义。这种固有的公益性、公平性，决定了发展职业教育既要考虑经济发展，又要考虑社会公平，尤其在市场发育不完善的情况下，政府调控就显得极为重要。政府发展职业教育的手段包括制定法规、出台政策、整体规划、提供经费支持等。当市场对于职业教育资源配置的调控过于功利，既无法满足经济发展要求，又无法满足公众利益需求时，政府必须及时行使指导性的供给驱动调控方式，以纠正偏差。职业教育同时包含了知性教育和德性教育，在本质上是精神的而非物质的，并非纯粹传习技能的机械教育，而是附有社会价值的理性教育。这种既有的教育属性决定了其发展需要政府引导。
（二）社会拉动
职业教育发展除了一定的经济环境、政策环境，还需要相应的社会环境，包括融资环境、舆论环境、科研环境、信息环境等，这些环境的营造，体现了政府、院校之外的利益群体对职业教育施加的影响和付出的努力。受政策及发展环境影响，社会上各种投资人对职业教育产业给予积极关注，各类社会资金进入学校领域，有助于改变当前职业教育投入渠道狭窄、办学主体单一的状况，从根本上有益于实现职业教育的多元化、多样化发展。投资者期望积极地影响教育改革的方向以实现自身利益最大化。各类研究者成为教育改革的积极力量，如直接进入决策层视野的专家团队以及各级各类院校、研究机构、企业和社会组织的一般研究者。作为直接参与决策、影响政策制定者，他们往往是特定群体利益和权力的代言者；作为公共知识分子，他们也可作为公共利益代言人，影响教育实践活动方向。行业企业与学校之间存在着文化冲突、机构刚性、利益分配以及管理等方面诸多障碍，政府和中介组织的介入能够很好地解决这一问题。
朱莉•费希尔认为，政府和非政府组织的联合努力要比单独一方的努力更有效。中介组织的加盟，有助于健全和完善职业教育体系，在政府与市场之间搭建沟通的桥梁，利于社会各界广泛参与职业教育决策与管理，促使政府决策与管理更加科学化、民主化。信息的生产、传播和舆论影响，在现代社会生活中占有重要地位。从事教育信息传播和舆论营造的媒体，成为教育发展的重要推动因素。媒体的努力不仅反映了教育问题，吸引大众关注，其成果往往对于影响决策、推动改革产生重要作用。需要强调的是，教育类媒体应当同时发挥研究与咨询辅助功能，应对新闻事件及问题进行深度挖掘，为理性推动职业教育发展提供助力。除上述群体外，其他如出版机构、社区、公益组织等群体，也会通过各自方式施加影响，在寻求自身利益中推动职业教育发展。
（三）教育自动
外部动力因素必须通过职业教育内部的转化才能真正成为发展动力。“内涵建设、提升质量”是当前职业教育发展的重大课题。优化课程教学结构、改善课堂生态环境、加强教师队伍建设、强化师资专业成长动力、营造校园文化及提升学校软实力等，成为职业教育提升质量、增强吸引力的必要手段。同时，还要求职业院校锁定市场需求、明确办学思路、紧随产业发展、凸显专业亮点。加强职业教育发展的内生动力，寻求和谐发展，成为全体师生的共同追求。如果以职业教育机构为参照，可以将职业教育发展动力系统分为外部动力系统与内部动力系统。前者以适应人才类型结构多样化需求为目标，通过政府、企业、社会的共同努力发生作用，包括政府推动、企业发展、社会拉动、经济增长及个体需求等外部因素。后者以实现人才素质规格为宗旨，包括办学目标与思路、人才培养模式、专业与课程、师资队伍与办学条件等内部因素。二者各成系统，又相互影响，共同作用于职业教育的发展与变革之中。
二、职业教育发展动力不足的原因分析
改革开放以来，我国职业教育的社会环境、政策环境发生了很大变化，职业教育事业不断发展进步。21世纪前后，经历了“低谷时期，恢复增长，加快发展”阶段，规模迅速增长，基础能力建设水平逐渐提高，国家支持和资助力度不断加大，进入“加强内涵建设，提高教育质量”的关键历史阶段。同时也要清醒认识到，受多种因素影响，我国职业教育长期积弱，劣势相对明显。从外部来看，法律体系不完善、投入机制单一、资金瓶颈严重、区域发展不平衡、社会认识不足、企业参与不足、就业服务体系不健全等弊端制约着职业教育的持续发展；从内部来看，基础能力相对薄弱、管理模式落后、与市场衔接不紧密、能力教育与素质教育不足以及师资难以满足发展需要等弊端影响着职业教育的内涵提升。这些困难和问题的存在，与我国职业教育起点低、基础薄弱、内外部环境复杂、参与主体多元、利益诉求冲突有关，更为重要的是发展动力不足。以中等职业教育为例，尽管规模数量发展较快，但事实上还存在着相当大的软肋，导致发展根基不稳。究其原因在于，职业教育组织内部力量缺失，难以依靠自身力量完成市场化制度变迁，未能赋予不同利益主体应有的地位，因此无法形成充分调动各方积极性的有效机制。
（一）职业教育未完成市场化进程
在我国，现代意义的职业教育虽然发端于晚清时期，但其真正的大发展却是在“”结束之后。当时，为了解决普通高中教育、高等院校教育的人才培养与市场需求脱节的问题，国家提出改革中等教育结构的思路。当时依托的主要力量是普通教育中所谓“四低学校”（即师资水平低、学生起点低、教学质量低、高考升学率低的学校）。开办中等职业教育，成为这类学校的最好出路，这决定了职业教育的先天不足。在稳定职业教育招生以及合理分配毕业生方面，中央及地方政府的政策发挥了积极作用。政府发挥强制作用，为职业院校发展提供了办学资源和政策倾斜，稳定了生源和劳动力两大市场，帮助职业教育取得了合法地位。市场和政府显然是影响职业教育发展的重要力量。而职业教育若想真正完成市场化的制度变迁，必须依靠组织内部的力量。与普通教育、高等教育相比，职业教育可算“出身寒微”，内部缺少政府智囊团成员和影响决策者等所谓“精英力量”，因而缺少与政府磋商、谈判、表达合理利益诉求的条件和机会。既不能像高等教育一样明确提出市场化要求，又不敢贸然放弃政策扶持，因此无法突破原有制度框架。组织内部力量缺失，是职业教育未能完成市场化的根本原因。从市场角度看，需求与认可度共同对职业教育产生作用。只有当两者同时具备，即市场对职业教育需求旺盛，且职业教育的产品与服务能够满足市场需求时，职业教育发展空间才能得以保证和拓展。改革开放之初，职业教育的市场认可度高，既源于社会对技术技能人才的旺盛需求，又源于政府在招生、就业、筹资等方面的强力推动。计划经济向市场经济转轨后，尽管对实用性技术人才的需求依旧迫切，但职业教育发展空间急剧缩小，主要原因包括：职业教育自身学历文凭认可度低，未能实现与高等教育有效衔接；政府配套改革滞后，资格考试制度、劳动准入制度不完善；高等教育市场化进程加快，挤压了职业教育的发展空间。职业教育严重缺乏依靠市场力量向前发展的动力。
（二）利益相关者作用力不均衡
1．政府作用力失衡
计划经济体制下，政府直接管理包括规划、拨款、机构设置、招生、人才规格，乃至专业、课程、教学等全部流程的职业教育事务。职业院校没有办学自主权，缺乏主动适应经济社会发展的动力。这种管理方式违反了教育与人才培养规律，难以调动学校的主体精神，导致“千校一面”。而伴随着体制转型，职业院校办学自主权依法逐步得到落实，逐渐成为面向社会、依法自主办学的法人实体，但计划管理体制仍在发生作用，不少院校已产生“体制依赖”，严重缺乏发展的内生动力。新一轮改革中，国家工作重点和财力集中于少数重点院校或重点项目（计划体制思维影响犹在），地方院校发展缺乏足够的政策和经费支持，处于“自发”阶段。
2．学生、教师缺乏参与热情
院校内部和院校之间的竞争机制缺乏弹性，不够人性化，激励机制和环境基础不够完善，往往忽视了学生、教师等核心利益相关者的利益和诉求，难以调动广大师生参与学校发展的积极性。在争夺生源、引进师资方面，院校间存在非理性甚至非法竞争行为，往往将学生和教师作为资源，缺乏对他们切身利益和需求的关注，导致他们对学校发展缺乏热情。
3．企业参与动力不足
企业是驱利的组织，其投资往往是短期行为。这决定了它们不可能自发地承担教育责任，甚至会为实现经济目的而放弃履行教育责任。职业教育投资高、收益周期长，而且职业技术人才流动性较强。由于这些原因，企业主认为，投资职业教育回报低、风险大，往往会为人作嫁。这些认识当然有偏颇之处，但在市场经济条件下，不能要求企业牺牲自身利益来保障社会利益。作为直接利益相关者，企业参与职业教育也需要一定的经济、制度及道德的驱动。企业趋利的特质以及现有法规、制度缺少刚性约束，导致企业在参与职业教育、承担相应责任义务方面的热情不高、动力不足。
4．社会组织发育不完善
与职业教育发展相关的行业协会、中介组织、外源性投资群体等发育不完善，未能在政府和市场之间，官、企、校之间，真正起到协调、疏导、理顺关系的作用。同时，由于自身发育的不完善，难以形成有影响力的利益集团、压力集团，声音往往微弱而分散，其利益诉求往往得不到重视，也影响了其拉动职业教育的积极性。
（三）决策中利益相关者缺席
有研究者认为，为保障公平性，教育政策制定应像法律制定一样有一套固定程序。公平的立法程序具有以下要件：程序公开、程序参与、程序自治、程序中立和程序效率。职业教育政策的制定也应当包含这些内容。在职业教育政策制定程序中，影响公平的主要因素是程序参与，即利益相关者是否参与了政策制定，参与程序、参与程度如何。职业教育所涉及利益群体复杂，既包括决策中起决定作用的行政管理者、专家团队，也包括受教育者及家庭、院校、用人机构，以及行业组织、研究机构、外源性投资者、媒体、中介组织、社区等其他相关群体。按照社会利益公平分配原则，这些群体都有参与职业教育政策制定的权利。目前的政策制定过程采用的仍然是精英决策模式，即由少数精英代表民众进行教育决策。由于体制、机制原因，绝大多数民众及组织（包括大多数职业教育的利益相关者）无缘参与到政策制定过程中。现有渠道是通过各级人大代表、政协委员、派等以提案、建议、社情民意、调研报告等形式或通过协商会议等渠道，向决策层传递信息、表达意愿。但这事实上仅是精英决策机制的一种辅助或延伸，能否准确、真实地表达民众意愿，能够反映到何种程度，要受很多主客观因素影响。所以，缺席现象或参与不足的事实，影响了政策制定的针对性、现实性与可操作性，进而直接或间接地影响了职业教育公平。
三、优化职业教育发展动力机制的思考
针对职业教育发展动力不足的现实，对现有动力机制进行优化，其实质就是建立相应的动态机制，使得不同利益相关者明确自身利益的合理边界，充分尊重和关照他人正当权益和参与行为，调动各方积极性，发挥优势作用，整合力量，共同推动职业教育发展。
（一）确立基于共识的民主机制
对职业教育发展动力机制的优化，应基于一个基本共识，即职业教育发展的根本目标是追求整体效益最大化。一些利益相关者没有真正理解“个体与整体”、“局部与全局”之间的关系，片面地谋求个体利益最大化，影响了其他相关者的权益空间，导致利益受损，造成这些相关者不合作、消极抵制，甚至实施破坏性影响。为此，必须指导利益相关者树立合理的利益观，明确公共利益与自身利益的边界，建立起保护相关者正当权益的有效机制。以此为基础，建立利益相关者之间的民主机制，让每个利益相关者充分享有与身份、功能相适应的话语权和参与权，能够充分表达利益诉求，真正发挥建设性作用。以此吸引更多相关者参与职业教育改革，为推动发展、实现共赢整合力量。
（二）促进多元主体合作博弈
多元主体合作博弈，就是要建立一种利益相关者的利益平衡机制。由于自身利益、需要和地位的差别，不同利益相关者的价值诉求各不相同，职业教育不可能同时满足所有诉求，因此不可避免地要面对价值冲突和利益矛盾。那些不平等的博弈结果，虽看似满足了某一主体利益最大化的需求，往往会造成相关者之间冲突与矛盾的激化，导致整体利益受损。建立利益平衡机制的前提，是通过有效磋商与合作博弈，使利益相关者之间形成共同认可的且具有相当约束力的“契约”。职业教育是一系列利益相关者不完全契约的集合体，职业教育制度本身即可看作利益相关者之间的“契约网”。为了实现职业教育发展目标，必须在诸多利益相关者之间寻求一种平衡，以确保决策不会出现大的偏离或失误。通过“契约”来达到有效协调冲突、化解矛盾、平衡诉求的目的，以此调动各方积极性，最大限度地形成合力，实现整体利益最大化。
（三）实现利益相关者共同治理
所谓职业教育治理，是指处理职业教育不同利益相关者之间责、权、利关系的一系列制度安排，包括院校外部治理和院校内部治理。前者协调学校与政府、行业企业、中介组织及捐赠者等其他组织及个人的相互关系；后者协调学校管理者与教师、教师与学生的相互关系。“治理”在词源构成上由“治”和“理”两字组成。“治”有约束、控制之意，“理”表示条理和顺，使某项工作顺利进行。“治”和“理”是分不开的，不能只“治”不“理”，而是要通过“治”达致“理”。利益相关者共同治理模式，是对政府直接控制职业院校的“线形管理模式”和学校完全自治的“点状管理模式”的修正，体现了职业教育管理从政治化到社会化的转变。
共同治理模式强调多元主体共同参与管理。政府、企业、行业协会、公众、中介组织等，它们代表着社会各领域或部门的不同利益，反映着各方面的要求，它们分别对职业教育发展施加影响。应根据不同管理主体的性质、职能及作用，综合划分各自权限，使不同主体有相对稳定的权力范围和施展平台，各安其位，各司其职，相互补充，相互制约，实现管理权力的平衡。而这种权力的分散与制衡，应建立在法治基础之上。要通过相应的制度、法规，保证各管理主体法律意义上的平等，保证职业教育管理活动的严肃性，确保各管理主体相互监督、相互协调，行使和维护自己的权力，实现职业教育发展与社会发展相契合。
作者：姚树伟 谷峪 单位：东北师范大学
