评估制度论文范文1
（一）政府主导
评估制度在高等教育发展中具有“风向标”和“指示器”的作用，由政府主导的评估对高等学校的发展有很强的规范和导向作用。在我国高等教育评估中，首先，由于从评估工作的统筹到评估人员的选配都被纳入到了政府行政工作体系中，大大加重了政府工作的负担，同时也由于缺乏常态、连续的评估，造成评估工作成本过高。其次，由于政府主推的评估远离教学真实环境、远离市场环境，导致评估活动的信息收集不完整，对市场需求的反映有明显的滞后性。再次，政府集高等教育举办者、管理者和主导评估者三角色于一身，从评估开始到评估结束都有很强的封闭性，缺乏第三方的有效监督，这使评估活动的公正性、科学性和公益性受到社会公众的质疑，政府在办好高等教育和管好高等教育的双重目标下压力越来越大。
（二）未反映社会的利益诉求
社会主体是高等教育的重要利益相关者，高等教育质量的高低对其有深刻的影响。社会希望高等教育能产出更多的科技创新成果，培养更多能适应、推动社会发展的高质量人才。同时，社会希望自身对高等教育提出的更高要求在高等教育评估工作中得到反映，并希望政府主导的评估活动的评估结果能融入到市场“信息流”中，为自己的决策提供依据。不仅如此，社会希望参与到评估中，引导社会资源对高等教育的高效投入，加强与大学的联系，扩大自身在高等教育发展中的影响力，改变社会对高校建设缺少话语权的现状，而上述种种诉求无法直接地在我国现有的评估制度中得到全面反映。
（三）高校参与评估的内动力不强
政府主导的高等教育评估呈现行政检查倾向，并且评估结果与政府的各项资源投入直接挂钩，高校在面对政府的评估时，不得不倾尽全校之力迎合评估标准，甚至不惜弄虚作假。评估一旦结束，学校便懈怠下来，逐渐在各高校间形成政府评估通过便“万事大吉”的消极思想。高校过分依赖政府的外部推动，无法形成参与评估的主体意识，对本应贯穿于日常教学的自我评估的推动意识不强，大大降低了教育评估的成效，影响了“以评促建”的实现。此外，现有的评估制度缺乏教师和学生的主动参与，教师和学生只是被动地接受检查，影响了高校参与评估内动力的提高，客观上也形成了高校评估缺乏基层参与的问题。
二、多元参与的意义
（一）有利于缓解政府在高等教育评估中的合法性危机
合法性是指得到社会大众或各个利益主体的普遍认同与自愿遵从。我国的高等教育评估制度自建立以来就带有明显的政府主导色彩，随着社会主义市场经济的发展和高等教育管理体制改革的深入，高等教育利益格局不断分化，政府主导的一元评估制度，与利益主体多元化的社会环境契合度不断下降，无法实现其他利益主体的参与意愿和利益诉求，自然难以得到其信任和认同，形成合法性危机。高等教育评估在很大程度上影响了高等教育资源的配置，关乎各利益主体的切身利益，因此高等教育评估应有各利益主体的广泛参与。通过高等教育评估多主体参与，拓宽社会和高校参与高等教育管理的渠道，为其提供表达利益诉求的机会，从而使高等教育评估更加民主、科学，提高政府在高等教育评估中的协调能力，保证高等教育评估活动得到广泛认同和信任，缓解政府在高等教育评估中的合法性危机。
（二）有利于政府、社会和高校间的相互认可
随着市场经济和我国高等教育的发展，政府、社会和高校各主体在高等教育的利益逐渐分化，这必然会产生利益的矛盾和教育价值观念的冲突。政府主导的高等教育评估活动因缺乏与社会、高校的沟通互动，评估的认同感下降。高校在政府“一把尺子量到底”的评价标准中呈现趋同态势，培养的学生不能满足社会发展的需求。社会对高校建设的认同感下降，对政府在高等教育事业中的管理能力产生不信任。多元参与是通过利益主体的多元化，权力的多元分配，实现各方利益的最大化。可以通过政府、社会和高校共同参与高等教育评估，重建三方之间的信任关系，强化高等教育质量意识，引导政府、社会和高校各方的独立性，实现政府、社会和高校在高等教育评估中的相互认同。同时，在相互认同的基础上，激发各主体参与高等教育评估的积极性。
三、多元主体参与高等教育评估的策略
（一）政府创造多主体参与的环境
在高等教育评估多主体参与中，政府需要通过宏观上的制度安排和引导来巩固影响力。第一，政府在高等教育评估中职能的转变需要制度的保障。改善评估制度缺失的现状，创新已有的评估制度，加快评估的立法，实现更加合理有效的制度安排，确立社会、高校参与评估的合法性，并对社会、高校参与高等教育评估的方式进行明确的规定，确保社会、高校在参与评估时有法可依。第二，积极培育和发展教育评估市场。引入教育评估服务的竞争机制，运用立法、委托合作和必要的行政手段对评估工作进行宏观管理和协调。第三，建立多样化评估标准。高等教育大众化的发展，需要有多样化培养目标的高校，也需要多样化的评估标准来衡量不同类型高校的质量。通过多样化评估标准的实施给予高校充分的建设空间，以充分发挥高校探索特色发展的创造性，使评估工作真正成为大学自我发展、自我完善、自我约束的动力。
（二）社会提高自身的参与力
随着市场经济的发展，社会在教育市场资源配置中扮演着越来越重要的角色。在教育评估领域，社会需要自主创造参与机会，提高自身的参与能力。第一，政府对公共高等教育经费的减少为社会市场参与高等教育提供了机会。社会可以充分利用自身的资金、信息优势，加大与高校的横向合作，提高社会与高校的密切程度，并运用市场竞争机制的参与，促进高校提高专业设置和学生培养中的成本效益，扩大社会在高校发展中的话语权，进而将这种影响力映射到高等教育评估中。第二，加强与政府的沟通，将自身参与高等教育评估的利益诉求以合理的方式反馈到政府评估的运行中，使这种参与愿望不断以温和的方式得到强化，进而引起政府在评估决策中的考量，为自身参与高等教育评估创造和谐宽松的环境。
（三）高校加强自我评估
高校自我评估更能发现高校自身存在的不足，对高校改进教学工作，提高教育教学质量有更强的推动力。第一，高校需建立一个常设评估小组，小组成员可由专业评估专家、普通教职员工、学生等共同参与。将学生纳入评估小组的目的是拉近教学评估与学生的距离，促进评估的基层参与。第二，高校根据自己的实际情况制定对自身建设有针对性和实效性的评估指标，并不断丰富评估指标体系，使指标体系涵盖学生的输入输出质量、教师绩效、行政管理和校园文化等高校建设的方方面面。通过制定合理的评估指标提高和强化高校进行自我评估的完成度，促使高校不断根据自身情况提高评估标准，提高自我评估的积极性。第三，高校在进行自我评估时要不断丰富评估技术手段，改变过去过分依赖现场抽查、直接面谈的方式，将信息技术运用到评估工作中，充分利用学校校园网、图书馆信息系统等已有数据库中的资源，通过运用大数据分析获得更加客观的信息，以减少参与主体主观因素的影响，提高评估的信度和效度。第四，加强教育评估的理论、技术和方法的研究工作，将教育评估的本质和目的的研究以及科学评估指标体系的研究作为研究的重点，提高我国高等教育评估的理论支持，促进我国高等教育评估的科学发展[2]。
（四）评估中介机构积极参与
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【关键词】 内部控制判断一致性； 内部控制评估绩效； 内部控制缺陷认定； 实验研究法； 权变因素
一、引言
1938年美国爆发麦克森·罗宾斯公司破产事件，该事件暴露了制定审计程序的必要性。1939年10月，美国注册会计师协会（AICPA）第一号《审计程序公告》，在这个公告中，首次提出在财务报表审计中进行内部控制评价。1991年，美国国会颁布《联邦储蓄保险公司改善法》，要求资产总额在5亿美元以上的大银行必须评估并报告其内部控制有效性。同时，要求注册会计师对管理层有关内部控制的声明进行验证。1993年，为了规范注册会计师执行内部控制审核业务，AICPA了SSAE No.2《财务报告内部控制的审核》，内部控制评估成为独立的审核业务。2002年，美国国会通过《萨班斯——奥克斯利法案》，美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）于2004年3月审计准则第2号《与财务报表审计结合进行的财务报告内部控制审计》（2007年由第5号准则取代第2号准则），内部控制评估成为独立的审计业务。内部控制评估从财务报表审计的一部分，进而成为独立的审核业务，最后发展到独立的审计业务，这是包括美国在内的大多数国家内部控制评估的发展历程。
在内部控制的这个发展过程中，内部控制评估的地位、保证水平甚至评估技术都发生了深刻的变化。然而，职业判断在内部控制评估中的重要地位并没有改变。正如Mautz&Mini（1966）所指出，由于内部控制评估的复杂性，想对这个过程进行标准化是不可能的，但是，提出一些原则性的指导意见是可以的。
正是由于内部控制评估过程中的职业判断成分很多，针对内部控制评估形成了大量的研究文献，这些文献大致分为四个研究主题：内部控制判断的一致性；内部控制评估绩效影响因素；内部控制缺陷认定影响因素；内部控制评估技术。本文对上述文献进行综述，并在此基础上，提出内部控制评估的未来研究方向。
二、内部控制判断的一致性
同样的内部控制状况，不同的评估人员对于其可信赖程度是否会做出一致的判断呢？针对这个问题有不少研究文献。从研究方法来看，基本上都是实验方法；从研究内容来看，有些研究不考虑权变因素，而有些研究则考虑权变因素的影响；从研究结论来看，有两类不同的结论，有些研究的结论是内部控制判断具有一致性，而另外一些研究的结论则是内部控制判断不具有一致性。
（一）不考虑权变因素的影响
不考虑权变因素的影响，这些研究文献有两类不同的结论，有些研究的结论是内部控制判断具有一致性，而另外一些研究的结论则是内部控制判断不具有一致性。
Ashton（1974）用实验方法检验内部控制判断的一致性，这里的一致性包括两个方面：一是不同审计人员对同一内部控制评估结论的一致性；二是同一审计人员在不同时期对同一内部控制评估结论的一致性。实验人员是四个会计师事务所的56名审计人员，评估的内部控制系统是工资支付，评估案例32个。Ashton针对每个案例提出六个问题，并要求根据这六个问题，对每个企业的工资系统内部控制可靠性做出评价。为了检验同一审计人员在不同时期对同一内部控制评估的一致性，Ashton将实验做了两次，相隔时间是6至13周。研究结论是，不同审计人员对同一案例的评估和同一审计人员在不同时期对同一案例的评估具有高度的一致性。后来，一些研究得出的结论是内部控制判断不具有一致性（Joyce，1976；Weber，1978））。为此，Ashton&Brown（1980）对Ashton（1974）的实验研究进行扩展：针对内部控制提出的问题由原来的六个增加到八个，并且改变这些问题的排列顺序；参加实验的审计人员来自于事务所，分布更具有广泛性；案例增加到128个。在这些扩展的基础上，Ashton&Brown的结论仍然是：不同审计人员对同一案例的评估和同一审计人员在不同时期对同一案例的评估具有高度的一致性。
Gaumnitz et al（1982）采用实验方法，以应收账款为对象，从两个角度来研究内部控制判断的一致性，一是审计人员对内部控制的可靠性判断是否具有一致性，二是对完成后续审计所需要的时间决策是否具有一致性。实验人员是35个审计人员，20个案例。要求实验人员对应收账款内部控制可信赖程度做出评估，并对后续实质性测试所需要的时间做出决策。研究结论是，审计人员对内部控制可信赖程度及实质性测试所需要的时间都具有高度的一致性，并且，对内部控制可信赖程度评价越高，决策所需要的实质性测试时间越少。
Tabor（1983）认为，为了与现实相一致，对审计人员内部控制判断一致性的研究要与随后的决策结果一致性联系起来，不能只考虑内部控制判断，一致性的内部控制判断并不能一致性的随后决策。Tabor研究的一致性包括四个方面：内部控制设计可靠性判断，符合性测试样本量选择，在获知符合性测试结果后对内部控制可靠性的判断，实质性测试样本的选择。实验人员共109人，来自大型事务所，对四个企业的案例进行决策。研究结论是，审计人员对内部控制的判断具有高度的一致性，但是对样本量的选择不具有一致性。
高层管理者培训与发展中心（EDP）需要设计一些内部控制措施，Hardy&Reeve（2000）研究管理信息系统（MIS）管理人员和审计人员对不同EDP内部控制措施的重要性认识是否存在差异。他们将EDP内部控制分为组织控制、应用控制、鉴证控制、安全控制和第三方控制五种类型，每种类型下再提出了一些具体措施。以这个内部控制结构为基础，Hardy和Reeve进行问卷调查。结果显示，除对第三方控制的重要性评定具有显著性差异外，其他类型的评定都没有显著性差异，这说明他们的评定具有较高的一致性。
以上研究得出的结论是内部控制判断具有一致性。然而，也有一些研究得出不同的结论（Joyce，1976；Weber，1978；Mock，Turner，1981；Mayper，1982）。例如，Weber（1978）采用实验方法，以存货系统为对象，检验评估人员对内部控制判断的一致性，实验人员是40个审计人员。这里的一致性包括两个方面：一是存货内部控制系统可能的错误金额分布的估计；二是存货错误金额分布对存货内部控制缺陷的敏感性估计。研究结论是评估人员对错误金额分布及其对内部控制缺陷的敏感性估计都不存在一致性。又如，Mayper（1982）根据实验数据分析发现，审计人员判断内部控制缺陷重要程度时考虑的因素及对缺陷的等级评价都表现为中等程度的一致性。
上述这些研究发现，审计人员对同一内部控制的判断结论不同。为什么会不一致呢？Biggs&Mock（1983）希望从审计人员的决策程序方面来寻找原因。他们采用实验方法，让四位高级审计对内部控制和审计抽样做出决策。实验结果发现，四位审计人员的决策模型可以分成三种，这三种模型差别可能解释他们的结论差别。Trotman&Wood（1991）采用事后分析法，利用这些研究项目的资料，重新检验实验人员的评价是否具有一致性。他们检验的结论是，实验人员对内部控制的评价具有高度的一致性。以前的研究之所以得出不同的结论，主要是样本问题。
（二）考虑权变因素的影响
正是由于内部控制判断一致性的研究具有不同的结论，一些研究认为，可能是一些权变的情景因素影响了实验人员的内部控制判断。
Hamilton&Wright（1982）将评估人员本身的工作经验与内部控制判断的一致性结合起来研究评估人员对内部控制判断的一致性，他们认为，随着工作经验的增加，评估内部控制判断的一致性会增加。实验人员是88位审计人员，3年以下和3年以上工作经验的人员各50%，案例是32个工资系统，实验人员对五个内部控制点的可靠性做出判断，并对内部控制整体可靠性做出判断。研究结论是，3年以下审计人员对五个内部控制点的可靠性判断及内部控制整体可靠性判断的一致性要高于3年以上审计人员同类判断的一致性，这个结论与Hamilton&Wright的预期恰恰相反。
Trotmna，Yetton&Zimmer（1983）认为，在实际工作中，审计人员对内部控制的评价一般是2～3人完成，而不是由一个人独立完成，所以，研究审计人员对内部控制判断的一致性不能看单个审计人员判断的一致性，而要看审计小组之间判断的一致性，他们预期，审计小组之间对内部控制判断的一致性要高于单个审计人员判断的一致性。实验人员是105个高级审计课程的学员，实验资料是32个企业的工资系统案例。实验分两步进行，第一步是由审计人员单独工作，第二步是将学员分组。研究结论是，审计小组之间对内部控制整体判断及各个问题权重确定的一致性要显著高于单个审计人员的上述判断。
Meixner&Welker（1988）用实验方法研究发现，随着审计人员在同一小组时间的增长，随着审计人员与其主管共处时间的增长，都会增加审计人员对内部控制判断的一致性。
Libby&Libby（1989）提出，内部控制可靠性决策有两种模型，一是审计人员职业判断；二是审计人员职业判断与统计分析相结合。他们预期，审计人员职业判断与统计分析相结合这种模式的决策质量比审计人员职业判断模式要高，体现在审计人员决策意见的一致性方面，前者要高于后者。参加实验的审计人员分成两个组，一组采用职业判断模式，另一组采用职业判断与统计分析相结合模式，两组采用相同的案例。研究结论是，采用职业判断与统计分析相结合模式的审计人员对内部控制评价的一致性要显著高于采用职业判断模式的审计人员。
Wu（2011）将内部控制评估方式区分为分解方式和非分解方式，评估人员区分为经验较多的和经验较少的人员，根据上述组合进行实验。研究结论是，与非分解方式相比，分解方式下，不同评估人员之间的评估差异较少；当评估人员经验较多时，不同评估人员的评估差异较少。
关于内部控制判断的一致性研究，考虑权变因素应该是一个进步。但是，也存在研究结论不同的问题，例如，Hamilton&Wright（1982）发现，工作经验少的审计人员，其内部控制判断一致性程度高，而Wu（2011）的研究则发现，当评估人员经验较多时，不同评估人员的评估差异较少。
三、内部控制评估绩效影响因素
内部控制评估绩效是评估人员工作的效率和效果。现有文献主要是采用实验方法（个别文献采用档案法），从权变视角研究影响内部控制评估绩效的因素。概括起来，这些权变因素包括：个人特征、评估工作底稿记录方式、认知模式、评估反馈、知识组织方式、知识结构、独立性、评估模式。
（一）个人特征
Nanni（1984）采用实验方法研究内部控制评估人员的个人特征对内部控制评估的影响。实验任务是对15个内部控制案例中所描述的内部控制进行可靠性评价。研究结论是，职位、工作年限、内部控制评估经验对内部控制评估结果都有显著影响。同时还发现，评估人员所属的事务所不同，对内部控制评估结果也有显著影响。
（二）评估工作底稿记录方式
Purvis（1989）指出，内部控制评价包括三个主要步骤：一是信息收集，二是将信息记录于审计工作底稿，三是内部控制评估。信息收集和信息记录是相关的两个步骤，一般是同步完成，主要的方式有问卷式、流程图式和文字叙述式。Purvis用实验方法研究上述三种方式的效果是否有区别。由于现实审计中一般是由低层级的审计人员完成内部控制信息收集和记录工作，所以，Purvis还研究审计人员的经验是否影响信息收集和信息记录的绩效。研究结论是，问卷使用者收集到的信息多于文字叙述方法使用者，而文字叙述方法使用者收集的信息又多于流程图方法使用者；不同记录格式的使用者将只收集该种记录方式倡导的数据；审计人员经验越多，收集的数据越多。
Agoglia，Beaudoin&Tsakumis（2009）研究内部控制评价工作底稿记录方式对内部控制环境评估绩效的影响。他们将工作底稿记录方法区分为三种：一是支持文档式，也就是他们记录支持其内部控制评估的证据；二是平衡式，也就是同时记录关于内部控制正面或负面的证据；三是要素式，也就是记录关于内部控制要素的正面或负面的证据。研究结论是，要素式记录下，控制环境评估质量低于其他两种方式；与特定内部控制相关的经验会调和记录格式对内部控制绩效的影响。
（三）认知模式和评估反馈
Bryant，Murthy&Wheeler（2009）指出，控制环境评估一般使用结构性调查问卷，多数情形下是由经验不多的审计人员完成。他们研究审计人员的认知模式和后续反馈对审计人员评估绩效的影响。关于认知模式，根据实验参与人员对认知模式问卷的回答，这些人员区分为感知型（Sensor）和直觉型（Intuitive）。关于后续反馈，实验分为两个阶段，第一阶段完成之后，一个小组有反馈，另外一个小组没有反馈。研究结论是，认知模式对评估绩效没有显著影响；但是认知模式和反馈联合起来，对评估绩效有显著影响。
（四）知识组织方式、知识结构和独立性
Kopp&O’Donnell（2005）研究内部控制评估知识的不同组织方式对内部控制评估绩效的影响。内部控制评估知识的组织方式有两种，一是按业务流程来组织，二是按控制目标来组织。实验中以不同的方式对新来人员进行内部控制知识培训，然后由这些人员进行内部控制评估。他们发现，采用流程方式组织内部控制知识的人员，对内部控制评估的业绩要好。
Borthick，Curtis&Sriram（2006）采用实验研究评估人员的知识结构是否影响内部控制评估绩效。实验人员是高年级学生，分成两组，一组是接受内部控制相关知识培训，包括业务流程和控制目标；另外一组没有接受这些培训。根据实验数据分析发现，具有内部控制相关知识结构的人员，内部控制评估绩效显著好于未经过相关知识培训的人员。
Bedard&Graham（2011）根据几个大型会计公司的档案材料研究发现，对于同一公司来说，3/4的缺陷是实施内部控制审计的外部审计人员发现的，公司内部控制评估只发现缺陷的1/4，这表明，具有独立性和内部控制相关知识较多的外部审计人员更能发现内部控制缺陷。
（五）评估模式
Morrill，Morrill&Kopp（2012）用实验方法研究内部控制评估模式对内部控制评估绩效的影响。他们将评估模式区分为风险优先和控制优先，根据实验数据分析发现，风险优先模式的评估绩效好于控制优先。他们用输出干扰理论解释了上述结果。
关于内部控制评估绩效影响因素的相关研究并不多，并没有针对同一主题形成不同的研究文献，所以也没有出现矛盾性的结论。
四、内部控制缺陷认定影响因素
内部控制缺陷认定，就是对内部控制缺陷做出分级。同样的内部控制缺陷，不同的评估人员是否会做出同样的缺陷等级认定呢？如果不是，哪些因素会影响其缺陷等级认定呢？针对这些问题，有一定数量的研究文献。从研究方法来说，基本上都是实验研究方法，只有个别的研究采用档案法。从影响因素来看，包括：内部控制流程性质、评估构架和评估证据评级、管理层因素、独立性等。
（一）内部控制流程性质
Libby，Artman和Willingham（1985）用实验方法研究内部控制流程对错弊的敏感程度是否影响审计人员对内部控制可依赖程度的评估。敏感程度是指没有控制措施的情况下，错弊发生的风险。他们选择采购与收款循环中的两个流程，一是根据购货发票，手工编制采购入库表，称为手工入库表流程；二是通过计算机程序更新应付账款文件，并编制采购清单，称为计算机采购清单流程。显然，这两个流程的敏感程度不同，手工入库表流程高于计算机采购清单流程。在此基础上，他们分别为每个流程设计了控制设计强度高和低及控制测试程度高和低两种情况。实验人员是14名高级审计人员，要求他们确定不同情形下内部控制的可信赖程度。研究结论是，与敏感程度较低的流程相比，敏感程度较高的流程中增加控制风险时，相同的控制风险增加会带来较多的控制信赖程度的降低；与敏感程度较低的流程相比，敏感程度较高的流程中控制设计强度降低时，相同的控制设计强度降低会带来较多的控制信赖程度的降低；与敏感程度较低的流程相比，敏感程度较高的流程中控制测试程度降低时，相同控制测试程度降低会带来较多的控制信赖程度的降低。
（二）评估构架和评估证据评级
Emby&Finley（1997）用实验方法研究评估构架和评估证据评级对内部控制判断的影响。实验任务是根据存货内部控制相关材料，确定存货审计所需要的实质性测试水平。他们将评估架构区分为两种情形，一是评估存货控制风险；二是评估存货控制强度。同时，为了验证评估证据的影响，他们还设计了两种不同的情形，一是要求首先对存货内部控制相关材料中的内部控制相关证据进行评级，然后再确定存货审计所需要的实质性测试水平；二是不需要对存货内部控制相关材料中的内部控制相关证据进行评级，而是直接确定存货审计所需要的实质性测试水平。研究结论是，在没有证据评级的情形下，评估构架对确定的实质性测试水平有显著影响，风险架构下所需要的实质性测试水平显著高于控制架构下所需要的实质性测试水平；而当要先对证据进行等级评定然后再确定所需要的实质性测试水平时，两种架构下所需要的实质性测试水平无显著差异。Emby&Finley认为，这是证据评级使得审计人员的注意力集中到证据本身，冲淡了评估构架的影响。
（三）管理层因素
一般来说，外部审计人员进行内部控制审计的公司，其管理层都自己首先进行内部控制评价。在这个评价中，对内部控制缺陷会确定其严重程度。Eariey，Hoffman&Joe（2008）采用实验方法，研究管理层提供的这些内部控制缺陷评定信息是否会影响外部审计人员对内部控制缺陷的评定。研究结论是，管理层对内部缺陷的认定会显著影响外部审计人员对内部控制缺陷的评定。
审计人员根据发现的内部控制偏差来判断内部控制缺陷，在做出这种判断之前，一般会与被审计单位适当的管理层进行沟通。此时，管理层的沟通策略可能会影响内部控制人员最终对内部控制缺陷的判断。Wolfe，Mauldin&Diaz（2009）将管理层沟通策略区分为承认策略和抵赖策略，分别研究这两种策略是否影响审计人员对信息控制偏差和人工控制偏差所形成的内部控制缺陷的判断。研究结论是，在信息化控制偏差下，管理层采用承认策略时会降低审计人员对内部控制缺陷评价的严重性并提高对管理层解释的接受程度；在人工控制偏差下，管理层无论是采用承认策略还是抵赖策略，审计人员对内部控制缺陷评价的严重性及对管理层解释的接受程度无显著差异。
（四）独立性
Bedard&Graham（2011）根据几个大型会计公司的档案材料研究发现，公司内部控制评估对缺陷的等级评价要低于外部审计人员，也就是说，同样的缺陷，外部审计人员认定的缺陷等级更严重。他们还发现，客户的一些特征及内部控制缺陷本身的一些特征会影响外部审计人员对缺陷的等级评定。
关于内部控制缺陷认定影响因素的相关研究并不多，研究方法也较为单一，并没有针对同一主题形成不同的研究文献，所以，也没有出现矛盾性的结论。
五、内部控制评估技术
虽然内部控制评估是一个充满职业判断的过程，然而，也需要依赖一定的具体技术，职业判断和评估技术相结合，是内部控制评估的未来发展方向。研究内部控制评估技术的文献，从涉及的主题来看，主要包括：数学方法、统计抽样方法、记录方法、风险模型及监视设备的应用等。
（一）数学方法与内部控制评估
Hamlen（1980）将内部控制设计和评估看成一个优化过程，用优化模型（线性规划和非线性规划）来描述内部过程。他认为，内部控制设计和评估，应该是满足一定错弊查出率条件下的总成本最低的数学规划问题，为此，他以内部控制总成本为目标函数，以各种错弊查出率为约束条件，对内部控制进行描述，得到规划模型。他认为，利用这个规划模型，选择不同的内部控制程序，如果将控制对象的最初错弊情况输入，则能知道各个控制程序输出结果的错弊率，这就是该程序的可靠性，从而可以用于审计程序设计。
Nichols（1987）利用多元统计的两组判别分析方法来建立内部控制评估的预测模型，Nichols从一个大型会计师事务所收集了该事务所对79个公司的应收账款内部控制调查和评价资料，该事务所针对应收账款的内部控制调查表中列示了五个问题，这五个问题也就是针对应收账款的五个措施。根据这些调查表，Nichols将五个措施作为独立变量，将应收账款内部控制的可信赖性作为依存变量，建立判别函数：Z=c+b1x1+b2x2+b3x3+b4x4+b5x5，x表示内部控制措施，b是判别系数，表示该控制措施在整个控制系统中的作用大小，Z是判别值，表示该内部控制系统总体是否可以依赖。Nichols以该事务所对79个公司的应收账款内部控制调查记录为依据，计算出了判别函数中的系数，然后使用该函数对79个公司的应收账款内部控制的可依赖性进行判别，并将判别结果与该事务所实际评估结果相比，相符率为79.75%。
（二）内部控制评估中的统计抽样方法
内部控制评估中的抽样方法包括金额单位抽样和实物单位抽样。支持实物单位抽样的认为，内部控制是中性的，也就是说，不会因为交易金额大小而呈现不同的缺陷情形。Ham， Loesll&Smieliauska（2010）用某大型会计公司的档案材料，分析其中的存货和应收账款错误分布，错误频度和错误率不呈现中性。根据这个发现，他们认为，控制测试中的抽样应该采用金额单位抽样。
（三）内部控制评估记录方法
审计准则要求审计人员在审计业务中了解及记录审计对象的内部控制，但是，对于如何记录内部控制并没有规定。Bierstaker，Janvrin&Lowe（2008）对会计公司的调查表明：审计人员偏好文字描述式，其次是问卷调查式；当使用多种格式时，一般也会偏好某种格式；事务所规模、客户IT程度及审计人员IT技能会影响审计人员记录内部控制的方式。
（四）内部控制评估风险模型
Akresh（2010）认为，内部控制审计是审计财务报告的生成过程，而财务审计是审计内部控制过程的产出，所以，二者应该有不同的风险模型。他们认为，内部控制审计风险是内部控制中有重大缺陷而审计人员未能发现，这一风险可以分解为固有风险、控制设计和执行风险、控制运行效果风险。
（五）监视设备的应用
美国反舞弊性财务报告委员会发起组织（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，COSO），认为，内部控制监视能提高内部控制效果，Masli et al（2010）研究采用了内部控制监视设备的公司能否提高内部控制效果。根据139个使用内部控制监视设备的公司及配对企业的数据分析发现，内部控制监视设备采用后，对内部控制缺陷的减少、审计费用的降低及审计报告的及时性都有显著正面作用。
六、未来研究方向
（一）关于内部控制判断的一致性
关于内部控制判断的一致性，无论是考虑权变因素，还是不考虑权变因素，多数研究结论认为内部控制判断具有较高程度的一致性，也有一些研究结论与之相反。总体来说，关于这个方向的研究，一是需要进一步考虑权变因素，二是需要采用多种研究方法。从权变因素来说，现有研究主要考虑工作经验、评估小组、评估人员相处时间、决策模型和评估方式这些权变因素，还有其他很多权变因素可能会影响内部控制判断的一致性。一般来说，内部控制评估的权变因素如图1所示。
图1中，监管因素是指是否有相关机构对内部控制评估进行监管，包括是否要求对外披露内部控制评估结果及相应的法律责任；主体因素指内部控制评估主体相关的因素，包括评估机构的组织因素和评估实施者的个体因素；客体因素指评估对象的相关因素，包括评估客体的组织因素和特定内部控制的相关因素；关系因素指评估主体和客体的沟通及相互依赖程度；技术因素指评估模式和具体的技术方法等因素；文化因素指评估主体、评估客体及监管者的一些文化价值观、习惯、惯例、风俗等对内部控制评估可能形成的影响。上述这些权变因素都可能会影响内部控制评估时的职业判断。
内部控制判断一致性的主要研究方法是实验方法。这种样方法当然有其天然的优点，在实验人员随机分布的情形下，可以控制其他一些变量的影响，减少噪音。但也有其天然的弊端，内部控制评估现实生活中的许多权变因素可能无法在实验中考虑，可能正是这些在实验中没有考虑的权变因素，对内部控制评估产生了重要影响。所以，内部控制评估不能只是局限在实验中研究，要深入现实生活，从内部控制评估的现实生活中寻找因素。可以大量采用问卷调查、档案研究和案例研究的方法来研究内部控制评估中的权变因素。
（二）关于内部控制评估绩效影响因素
内部控制评估绩效是评估人员工作的效率和效果。现有文献发现了一些权变因素对内部控制评估绩效的影响。关于未来的研究方向，从研究方法来说，实验法当然继续会是重要的研究方法，但是，由于权变因素本身的变化性，问卷调查、档案研究和案例研究可能是重要的发展方向。从研究内容来说，现有研究主要是考虑技术因素，图1中的各种权变因素都可能会影响内部控制评估绩效，所以都可以纳入内部控制评估绩效影响因素的权变研究架构。
（三）关于内部控制缺陷认定影响因素
内部控制缺陷认定，就是对内部控制缺陷做出分级。哪些因素会影响其缺陷等级认定呢？现有文献发现了一些权变因素对内部控制评估缺陷认定的影响。关于未来的研究方向，从研究方法来说，实验法当然继续会是重要的研究方法，但是，由于权变因素本身的复杂性，问卷调查、档案研究和案例研究可能是重要的发展方向。由于重大缺陷还有公开信息，所以，还可以考虑采用公开数据来研究缺陷认定。从研究内容来说，现有研究涉及的权变因素很少，图1中的各种权变因素都可能会影响内部控制评估缺陷认定，所以，都可以纳入内部控制缺陷认定影响因素来研究。
总体来说，关于内部控制评估研究的上述三个主题，在方法和内容方面都需要扩展，从研究方法来看，在继续采用实验法的同时，需要大力发展问卷调查、档案研究和案例研究；从研究内容来说，需要扩展权变因素的范围，特别是其中的文化因素，基本上还是空白。
（四）关于内部控制评估技术
内部控制评估过分信赖职业判断是内部控制评估发展水平不高的表现。虽然内部控制评估离不开职业判断，但是，内部控制评估技术的发展，可一定程度减少职业判断。所以，发展内部控制评估技术是提高内部控制评估客观性和绩效的重要路径，也是未来的重要研究方向。从研究方法来看，应该是多种多样，实验方法可能不是主要选择；从研究内容来看，智能数学方法、统计抽样方法、风险模型应该是主要方向。
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评估制度论文范文3
关键词： 高等教育评估；制度环境；合法性
中图分类号：G64文献标识码： A文章编号： 1673-8381(2012)04-0038-05
现代意义上的高等教育评估在我国始于20世纪80年代中期，经过20多年的发展，已经形成了包括教学水平评估、学科评估、专业认证、大学排名等多种类型和层次的高等教育评估体系。从评估主体角度来看，这些活动大致可分为三类：一类是政府部门（包括教育行政部门及其下属事业单位）组织实施的，其中影响最大的是本科教学评估；一类是社会机构组织实施的，其中最受关注的是大学排名；还有一类是行业组织实施的（此类评估较少，社会关注度不高），如中国高等学校土木工程专业教育评估委员会开展的土木工程专业评估。其中第一类评估对高等教育发展的影响最为直接，也最受关注，是我国高等教育评估制度的主体，也是本文主要的研究对象。在这类评估活动中，影响最大、最深，也最受社会关注的是教育部组织的本科教学评估。在经过多年试点探索，完成首轮全面评估后本科教学评估却遭受了来自社会、高校等多个方面的广泛批评和质疑，甚至“取消评估”之声也不断涌起，本科教学评估面临着严重的合法性危机。综观这些批评和质疑的内容，涉及面很广，既有评估工作本身的技术性问题，如指标体系、工作程序、评估方法等需要不断完善和改进，也有评估制度本身的社会认可度问题，也就是制度的合法性问题。本文拟运用社会学新制度主义理论，主要以政府组织的本科教学评估为主要对象，分析我国高等教育评估制度的合法性问题，并提出改进的思路。
一、 社会学新制度主义的合法性理论
“合法性”是政治学、社会学领域的核心概念，其内涵不是指与法律法规相一致的“合法律性”，而是指得到社会大众或各利益相关者的普遍认同与自愿遵从。马克斯·韦伯(Max Weber)第一次对合法性问题作了系统的探讨，将合法性定义为人民“自愿服从”的一种政治统治或国家状态,存在合法性的政权就不需要大规模地使用强制力而使人们服从。他还以合法性为标准将政治统治划分为三种类型，即人格魅力型统治如革命领袖的政权、传统型统治如君权神授的政权、法理型统治如主义政权\[1\]。尤尔根·哈贝马斯(J·rgen Habermas)是合法性理论的集大成者，他在对韦伯等人把合法性作为人们对政治秩序认同和信任的事实判断这一观点进行批判的基础上，提出了“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”的著名论断，突出强调了政治合法性赖以存在的价值基础，并从历史的角度对资本主义社会的合法性危机进行了深入的分析\[2\] 。
借用合法性概念，当代社会学新制度主义在解释组织或制度变迁的趋同化现象时，提出了合法性机制这一概念，认为当社会的法律制度、社会规范、文化观念或某种特定的组织形式成为“广为接受”的社会事实之后，就成为规范人的行为的观念力量,能够诱使或迫使组织采纳与这种共享观念相符的组织结构和制度\[3\]。按照斯格特的理论，组织不仅受其所处环境的技术因素（即技术环境）的影响，更受环境的制度因素（即制度环境）的制约。前者是从技术的角度看待组织的运行,包括组织外部的资源与市场、组织内部将投入转化为产出的技术系统等；后者则是指组织生存于其中的社会的法律制度、文化观念和社会规范等因素，而这才是组织合法性的真正根源。“组织之所以获得支持和合法性，是因为组织符合了‘恰当’的、建立组织的当代规范”，“符合这些信念的组织即便在没有特殊技术优势的情况下，仍能得到公众的支持和信任”\[4\]。技术环境和制度环境对组织的影响是不同的，技术环境要求组织内部的结构和运行程序满足技术效率，而制度环境则要求组织内部的结构和制度符合社会公认的“合法性”，如果组织与其所处的制度环境不相适应，那么必然就面临着合法性的危机，进而要求制度创新。
这就是社会学新制度主义理论解释制度产生和变迁的合法性机制，它强调的是制度环境对新制度产生或旧制度变迁的重要作用。这一机制不同于新制度经济学关于制度创新是基于利益最大化原则的效率机制的主张，即如果制度创新的预期收入大于预期成本,制度创新就会发生；反之，则制度就会处于平衡状态。
二、 我国高等教育评估制度面临的合法性危机
从合法性角度进行审视，可以看出，我国高等教育评估制度是在20世纪80年代为适应国家推行高等教育管理体制改革需要应运而生的，在建立之初具有坚实的合法性基础。但在之后的不断探索和演变过程中，特别是进入21世纪以来，并没有顺应社会制度环境变化需求而及时进行变革，逐渐丧失了合法性根源。
（一） 我国高等教育评估制度的历史变迁
无论是从政策依据还是从评估实践角度，学术界一般都认为我国高等教育评估制度始于1985年，此后大致经历了3个发展阶段：
1 评估制度初建与试点阶段（1985—1989年）。为适应国家推进高等教育管理体制改革，在扩大高校办学自的同时，加强对高等教育的宏观指导与管理，国家决定开展高等教育评估。1985年5月，中央颁布《关于教育体制改革的决定》，明确要求教育管理部门“要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”；同年12月，国家教委《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》，明确提出“要有计划有步骤地进行评估的试点工作”，并对试点工作作了具体部署。这两个事件一般被认为是我国高等教育评估制度建立的标志。此后，政府教育部门和高教界积极开展相关工作，一方面通过组织研讨会、课题组等形式，大力加强评估理论研究；另一方面积极进行评估试点，据统计，从1986年至1989年，共对87所高等工科院校进行了试点评估。这些理论研究和评估试点，为高等教育评估制度规范化建设和发展奠定了良好的基础。
2 评估制度规范化稳步发展阶段（1990—2002年）。经过几年的理论研究和试点经验积累，1990年国家教委颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》，对普通高等学校教育评估的目的、任务、指导思想、基本形式、组织机构、评估程序等作了明确规定，确立了我国高等教育评估制度的基本框架。这是我国关于高等教育评估的第一个立法，标志着我国高等教育评估开始走上法制化、规范化发展道路。此后，国家在《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国高等教育法》等重要法律法规和政策文件中也都对高等教育评估制度进行了表述，教育部也于1998年针对本科教学评估中出现的问题专门下发了《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》。另一方面，评估实践也在稳步发展。从1994年开始至2002年，教育部以合格评估、选优评估、随机评估、水平评估4种形式，共对252所普通本科院校进行了教学评估。可以说，这一阶段是我国高等教育评估大面积试点、探索，日趋规范化和稳步发展的时期。
3 评估制度全面发展及反思重构阶段（2003年至今）。2003年8月，教育部原部长周济在高等学校本科教学工作水平评估研讨班上宣布，从2003年开始用5年左右的时间对我国所有普通高等学校教学工作进行一次全面的评估，并形成5年一轮的教学评估制度。2004年3月，国务院批转的教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》指出，“建立高等学校教学质量评估和咨询机构，实行以五年为一周期的全国高等学校教学质量评估制度”。同年8月教育部高等教育教学评估中心正式成立，主要任务就是负责组织实施高等学校本专科教育的评估工作。从2003年开始至2008年，教育部共对589所高校进行了本科教学工作水平评估，完成了政府对高等教育质量的第一次全面审视。应该说，这一轮评估对促进高校教学改革、提升教育质量的正面作用是不可否认的，但同时遭受的批评和质疑也是非常强烈而普遍的，这也引起了政府、高校及学术界的深刻反思，目前新一轮评估工作仍未启动，高等教育评估制度正在重构之中。
（二） 当前我国高等教育评估制度面临的合法性危机
分析我国高等教育评估制度，可以看出，它从建立之初就带有明显的政府主导色彩，在之后的变迁中，经由路径依赖的不断强化，这一特征更趋明显。在刚刚实行改革开放，国家刚开始对政府高度集权的计划经济体制和高等教育管理体制进行改革之时，由政府主导实行的高等教育评估是符合当时的社会环境的，是具有合法性的；但是，在改革开放30年后的今天，在社会主义市场经济体制已经建立，高等教育管理体制改革不断深化，高校在法律意义上已经成为面向社会自主办学的实体的新的时代，仍实行完全由政府主导的集权化的高等教育评估制度，就显得“不合时宜”了，这一制度已经与其所处的制度环境不相适应，自然也就难以获得社会的认同，这正是其合法性危机产生的根源所在。下面，从三个方面进行初步分析。
一是评估主体单一性与利益主体多元化的矛盾。在高度集中的计划经济时代，我国高等教育领域是一种一元化的办学体制，高校是政府的附属机构，高校成员作为“单位人”对学校全面依附，政府代表国家成为唯一的利益主体。20世纪80年代，高等教育评估制度产生之时正处于国家对计划经济进行改革的初期阶段，并未出现明显的利益分化。因此，国家建立以政府为单一主体的一元化评估制度，是与当时高等教育系统利益关系和社会的普遍认识相适应的，自然也就能够得到高校及社会的认可与接受。但是，随着社会主义市场经济体制的确立以及高等教育体制改革的深入，高等教育利益格局逐渐出现了分化，“计划经济体制下中国公立高校政府‘一言堂’的利益垄断格局，被以教师为代表的教职工群体、以书记和校（院）长为代表的校（院）级管理者群体、学生群体及合作办学者等多元利益主体并存的格局所取代”\[5\]。虽然关于利益主体的划分，不同学者有不同的观点，但高等教育多元利益主体生成的事实已经得到了社会的普遍认同。在这一背景下，仍然坚持政府主导的一元化评估制度，忽视其他利益主体的参与意愿、价值取向和利益诉求，既与利益主体和价值取向多元化的社会环境不相适应，也背离了社会公众的普遍认知，自然就再难以得到人们的信任与认同。
二是政府行政控制与高校自主办学的矛盾。如前所述，我国高等教育评估制度最初是作为政府对高等教育进行宏观管理的手段而建立的，体现的是政府对高校进行管控的思想。在之后的变迁演化过程中，由于路径依赖的不断强化，政府行政控制的色彩日益浓厚，无论是被评对象（高校）的被动接受，还是评估活动的组织、评估专家的选择、评估结果的确定等，都体现了明显的行政干预性质。这种特征与被国家法律和社会普遍认同的高校自主办学理念是相矛盾的。大学自治一直是高教界普遍认可的办学理念，高校面向社会自主办学也一直是我国高等教育改革的基本走向。虽然国家在多个重要法律法规和政策文件中都强调要扩大高校办学自，使高校能够“面向社会，依法自主办学”，而且在实践中高校的办学自也确实不断得到增强，但政府对高校的控制和直接管理色彩依然很浓。正如有学者所言，改革开放以来，“我们在推动高校办学自方面做了许多工作，也取得了不少成绩。但是，政府对高校的管理，手段仍比较直接，管得还比较细，转变政府职能的工作还有待深化”\[6\]。在这种情况下，行政色彩过于浓厚的高等教育评估很容易被认为是政府对高校进行管制的工具而遭到质疑和批评。“评估功能体现出局限于监督与管理的单一化和狭隘化,高等教育评估也就演变成政府及其教育行政部门依据一定的评估指标体系对高等学校进行检查、评价的一种具体行政行为。明显的行政行为化倾向使得高等教育评估被批评是政府强化规制的一种手段。”\[7\]这与高校追求自主办学的理念和改革趋势是背道而驰的，自然也就难以得到人们的信任与认同。
三是政府职能定位与社会角色认同的矛盾。在高度集中和封闭的计划经济时代，政府处于统治地位，是一个全能者的角色，人们对政府是高度依赖、信任甚至是“盲目崇拜”的，政府行为很容易得到公众普遍的认同和支持。但是在开放多元的市场经济时期，人们的自我意识和权利意识不断增强，对政府的认识和角色定位也在不断变化，对政府已不再是完全的信任，对不合理、不正当的政府行为也会提出质疑和批评，近些年出现的政府“信任危机”甚至“民告官”等现象就充分说明了这种变化。有限政府、服务政府、责任政府、治理政府等理念成为公众对政府角色定位的新要求。在这种背景下，政府仍然在高等教育评估中扮演“‘总指挥式’的集权领导的角色”\[8\]，处于“统治”地位，已经不再符合人们在心理上对政府角色的普遍认同。通过上面的分析，可以看出，从高等教育评估制度建立之初到现在，我国高等教育发展的社会环境发生了巨大的变化，仍然依循政府主导模式的高等教育评估制度已经与外在的制度环境不相适应，从而逐渐失去了合法性基础，这正是其面临合法性危机的根源所在。
三、 我国高等教育评估制度变革的基本走向
根据社会学新制度主义理论，我国高等教育评估制度要想走出当前的合法性危机，就必须适应外在制度环境的变化，积极进行变革，从中获得新的合法性基础。当然，这是一项复杂的系统工程，笔者在此也无法给出详细的论述，仅提出以下几项应遵循的基本原则。
一是坚持多元参与的理念。利益主体和价值观念的多元化已经成为我国高等教育领域的现实。高等教育是一种准公共产品，高校是一个典型的利益相关者组织，各利益主体均有权利参与对高等教育的评估活动，这也是从根本上保证高等教育质量的重要举措，因为任何片面适应单一利益主体需求的高等教育都不能称得上是真正高质量的教育，只有充分反映各利益主体需求的教育才是全面的，才可能是高质量的。因此，高等教育评估活动理应有各利益主体广泛而充分的参与。当然，由于高等教育的利益相关者群体很多，如何让这些群体参与并发挥好作用，确实是一个很复杂的问题。笔者认为，至少有三个方面的工作要做好：（1） 在制度设计上，要把各利益相关者作为高等教育评估的合法主体，即要在相关法律法规和政策文件中明确各利益主体有权参与评估活动，评估机构开展评估活动应充分考虑和听取各利益主体的价值意愿和利益诉求。（2） 在程序规范上，要明确各利益主体参与评估活动的途径和方式，包括评估方案制定、评估人员组成、评估结论形成等各个环节和方面，这是多元利益主体能否真正参与评估的重要保证。（3） 在文化氛围上，要塑造一种良好的评估文化，让各利益相关者群体能够充分认识到参与评估活动的重要意义和责任，引导和鼓励他们积极主动认真地参与到评估工作之中。
二是正确定位政府的角色。在多元化的高等教育评估制度中，政府的角色定位比较特殊，一方面，它仅是众多主体中的一员，与其他利益主体之间是一种平等的关系，不再处于领导者和控制者的地位；另一方面，由于政府在社会公共事务管理中的特殊性，特别是在我国政府仍在高等教育管理中占据主导地位的背景下，政府在高等教育评估制度中还应担负起不同于一般主体的特殊职责。具体来说，除作为利益主体之一平等参与评估活动外，还应担负以下几种角色：（1） 评估规则制定者。政府应积极组织制定和完善评估工作所涉及的各种法律法规、政策文件、制度规范等，为评估工作开展提供基本的依据。强调政府是评估规则的制定者，并不是说这些规则应由政府独自研究制定，而是指政府应充分发挥领导者和组织者的作用，动员和组织各方面的力量积极开展这一方面的工作。（2） 评估活动服务者。政府应强化在评估活动中的服务职能，积极为评估机构开展评估工作提供各种服务和支持，包括建立信息库，提供评估信息数据，开展人员培训，提高评估人员队伍的素质等。这里主要是要求政府充分发挥公共资源丰富的优势，担负起评估活动的公共服务者的角色。（3） 评估工作监督者。也就是要求政府要充当“元评估”的角色，对评估机构开展的评估活动进行监督和评价，一方面确保评估工作的公正性、科学性，另一方面从更高层面上把握评估工作的发展方向，引导评估工作科学发展。总之，政府应从原来的组织者、控制者定位，转向参与者、引导者、服务者、监督者的角色。
三是合理界定评估的功能。在我国，高等教育评估一直是作为政府加强和改善对高等学校宏观指导和管理的重要手段来定位的，这一点无论是在相关政策法规，还是在评估的具体实践中都得到了充分的体现。但是，在政府职能不断转变，公共治理、服务行政等成为政府职能定位新理念，政府与高校之间从原来的行政隶属关系，正在逐步走向平等伙伴关系的今天，高等教育评估原来的行政管理功能就需要进行调整了，应转向于服务高校发展的功能，成为一种“发展性评估”，即以增强学校自主发展能力、促进学校科学发展为目的的评估。在这一功能定位下，评估主体（各利益相关者）、评估机构（具体承担评估任务的组织机构）与被评对象（高等学校）之间是一种平等的合作关系，而不是上下级之间的管理指导关系，它们通过一系列的协商与互动，共同发现问题，提出改进的方向和策略，促进学校发展。在这里，高校已不再是被动的接受者，而是主动的参与者，为了谋求自身的发展而主动参与其中；高校也不再是单纯的评估客体，也是评估的主体之一，它们的价值期望和利益诉求能够在评估活动中得到尊重和体现；即使是作为评估客体，高校的意见和诉求也能够在互动交流中得到尊重和回应。这样，高校的主动性、积极性就能够被充分发挥调动起来，评估的发展也就能够得以实现。
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评估制度论文范文4
[关键词]行政强制；设定权；后评估
《行政强制法》关于行政强制制度的设计基本上形成了一个制度序列。从大的方面来看，行政强制制度包括行政强制的设定制度、行政强制的实施制度、行政强制的监督制度、行政强制的救济制度等。在这相对较大的制度构成中还包括了若干相对较小的制度，这些相对较小的制度与上述相对较大的制度相比有些属于中观层面上的，有些则属于微观层面上的。以行政强制法的立法技术来观察，行政强制中的若干中观和微观层面上的制度创新就特别明显，例如在行政强制设定中确立有关说明理由的制度和后评估的制度就有非常大的制度创新性。这些制度从某种意义上来讲拓展了我国立法制度中的制度特性，当然更为重要的是这些制度有效地保证了行政强制设定的规范化。本文试就行政强制设定中的后评估制度所涉基本问题作一初步探讨。
一、行政强制设定后评估制度的制度属性
《行政强制法》第15条规定，“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。”该条通过两个款项设计了行政强制的后评估制度。从此条文的规定来看，行政强制设定的后评估是由两个行为主体实施的，一个行为主体是行政强制的设定机关，另一个行为主体是行政强制的实施机关。行政强制设定后评估是一个有组织的行为。应当指出，当行政强制实施机关在对所实施的行政强制进行这样的评价时，它是行政强制设定行为的继续，而不能够简单理解为行政强制实施中的执法行为的继续。还应指出，行政强制设定后评估行为是一个技术含量较高的行为：一方面，行政强制设定后评估就评估本身而论是带有强烈色彩的研究；另一方面，行政强制设定的后评估与某一行政强制是否能够存在、是否需要进行修正和废止等有着密切的联系。如果把行政强制后评估作为一个法律制度来看待，那么这个法律制度应当由下列属性构成。
第一，具有法定程序性。行政强制法究竟是一个行政程序法还是一个行政实体法在理论界似乎存在着不同的论点。主张行政强制法是实体法者认为，行政强制法有关行政强制措施和行政强制执行以及行政强制实施中权利义务的规定都直接关系到行政相对人在实体上的权利和义务，因此该法应当是一个实体法。而主张行政强制法是程序法的学者则认为，行政强制法与行政处罚法、行政许可法一样，其所解决的主要是有关行政强制的程序问题而非实体问题。上述两个论点各有其法律理论上的依据，但在笔者看来行政强制法所涉及的内容主要是程序内容，包括行政强制的设定程序、行政强制的实施程序等。这应当说是我们把握行政强制法的一个大前提，这个前提若能够成立，那么行政强制中的相关制度都应当被归入到程序制度的范畴中去。撇开理论界关于行政强制法究竟是实体法还是程序法的行为性质争议不论，仅就行政强制设定的后评估制度而言，应当具有非常明显的程序性。一方面，行政强制设定的后评估处在行政强制设定和行政强制实施的末端，是整个行政强制过程中的最后一环，它和前面的若干环节自然而然地形成了一个程序系列。另一方面，行政强制设定在进行后评估时是受严格的程序规则的限制的，它包括行政强制设定后评估的程序主体，包括行政强制设定后评估的程序内容，包括行政强制设定后评估的程序效果，等等。还应指出，行政强制设定后评估的程序属性不单单是一种技术上的程序，更重要的它是一种法定程序。
第二，具有制度调研性。之所以这样说，是因为行政强制设定后评估的目的在于证明已经设定的行政强制是否有存在的合理性，是否有存在的科学依据。从整个行政强制设定后评估的过程来看，都是要做到一种肯定的或者否定的证明，在肯定证明的情况下就是要认可已经存在的行政强制制度的合理性，而在否定证明的情况下就是要证明已经存在的行政强制具有不当性或者不合理性。其实两种证明的逻辑是一致的。对既存制度的证明是行政强制设定后评估制度最为基本的价值。当然这个证明过程是通过相应的调研来完成的，因为无论什么样的评估过程它都具有强烈的调查研究的色彩，在整个调查研究过程中有对相关行政强制事实的求证，有对强制执行法律典则的求证，有对行政强制实施以后相关社会效果的求证，等等。行政强制设定后评估制度的制度调研性是行政强制后评估制度属性中最为关键的属性。
第三，具有立法反馈性。现代法治是由若干相对科学的要素构成的，这些要素包括：一是法律典则的制定。就是立法机关制定相关法律规范的行为，这个行为对于法治体系而言只是一个构成元素。二是法律的实施。所谓法律的实施就是执法机关或者司法机关将立法机关制定出来的法律与相关的事态予以结合的行为。三是法律的实现。所谓法律的实现是指法律典则所规定的权利和义务尤其法律典则为社会公众所设定的义务得到了广大社会公众的认同。法律的实现是一种心理机制，这个心理机制建立在社会公众对法律的认同上而不是建立在对法律的抵制上。现代法治中的上述三个要素缺一不可。然而，我国在强调法治的定义时往往没有将这三个要素作为一个整体来看待，我们更多地强调了法律的制定和法律的实施这两个要素，而没有更多地强调法律的实现这个关键性要素。行政强制设定后评估制度从表面看似乎只是一种对设定的行政强制进行评价的制度，但它是对有关行政强制立法的一种反馈，通过这样的反馈可以使现代法治中的三个基本元素得到统一。从这个角度讲，行政强制设定后评估制度对于行政法治而言具有十分重要的意义。
二、行政强制设定后评估制度的立法理由
行政强制设定及其后评估都是立法范畴的问题，但同时我们还应注意，行政强制设定的后评估制度是对传统立法制度的一次更新。之所以这样说，是因为在我国传统立法制度中所强调的是法律体系的形成与建构，大多是从相对静态的角度对立法精神的阐释。然而，若从法治视野的角度观察，一个法律规范制定以后存在一个用与不用的问题。即是说，有些法律规范制定以后会处于高频率的运用状态中，它的运用或者由执法机关引起，或者由司法机关引起，或者由其他法律关系的主体引起，等等；与之相对，有些法律规范制定以后可能长期处于不用的状态。至于什么样的情况算用、什么样的情况算不用可以有不同的标准，但可以肯定地讲某些法律规范颁行以后并没有在法治实践中发生相应的案件，执法机关或者司法机关也并没有根据该规范作出相应的法律行为。不仅如此，法律制度一旦被设定它就存在一个正面与负面效应的问题。所谓法律的正面效应，就是法律制度在社会关系调控中所起到的积极意义，例如国家通过设定一个行政强制制度使某一方面的社会秩序较前更加规范、更加有序，就可以说这个制度的设定是有正面社会效应的。而从另一面观察，法律典则所设定的相应制度可能会带来不良的社会后果。无论立法者多么高明，在一国的法律体系中总有一些法律并不总是带来积极的社会效果，这也许是立法者的认知水平问题，也许还有法律制定过程中不同利益格局的博弈等。对于一国法律体系而言，法律制度的正面效应与负面效应都应当在该体系中予以重视。我们还必须强调，法律体系和法律规范都是用来进行社会控制的，这个论断在庞德的社会法学理论中得到了非常好的阐释。既然法律是一种社会控制，它就存在一个社会控制的质量问题，就是在社会控制过程中的有效与无效问题。传统法律体系的概念中并不必然包括法律的社会控制问题。我国在2010年宣布已经建成了社会主义法律体系，但它大多是从静态上对这个问题进行定性的。换句话说，在强调法律体系已经建成的同时，我们没有进一步考量法律规范的用与不用问题、法律制度的有效与无效问题、法律控制的正面与负面问题等。行政强制设定后评估制度作为立法体系的构成部分，它使立法体系由静态而动态、由形式而实质、由表层而深层，这可以说是该制度最为基本的价值定向。
如果我们将问题展开，便可以从下列方面论证行政强制设定后评估制度的立法理由。
其一，从强制权力有限运用的角度分析。综观行政法治在世界各国的发展和变迁，我们不难看出有这样一个趋势，那就是，强制性的行政权力在行政权体系中的比重越来越少，而相对柔性的行政权体系则越来越多。在西方资本主义制度下是如此，在社会主义制度下同样是如此。以西方资本主义国家为例，在自由市场形成的初期行政权力主要扮演“守夜人”的角色，尽管在守夜人角色的扮演中行政权力对社会生活的介入相对有限，但行政权力的强制性则是十分明显的。我们都以“警察国家”来对这一时期的行政权进行定性，而警察权的基本特性就是强烈的控制性。资本主义到了福利国家时代以后，尽管行政权对社会生活的介入比较广泛，但行政权力的行使则以柔性为主，服务行政和行政指导在福利国家时代的运用就能证明这一点。我国在计划经济年代下行政权力相对刚性的特征是非常明显的，而进入市场经济以后这种刚性则渐渐地被柔性所取代。总而言之，从行政权发展的趋势来看，强制权力所占的比重越来越小，这既是一个必然趋势也是一个应然趋势。《行政强制法》对行政强制的设定作出了严格的规定，这些规定都贯穿了这样一个指导思想，即对强制权力的行使进行有效的约束。行政强制设定后评估制度便是诸种约束制度中的一种，甚至可以说它是诸种约束制度行使的前提，从这个意义上讲，行政强制设定后评估制度存在的立法理由也就不证自明了。
其二，从私权保护的角度分析。行政法究竟是用来保护公权的还是用来保护私权的似乎在理论界存在两种认识进路。一种认识进路从行政法的法律形式出发，以行政法设定行政管理关系和行政法保护行政机关的职权行使为出发点，认为行政法是用来保护公权的。另一种认识进路从行政法的法实质出发，认为行政法是用来规范和约束行政权的，既然是用来约束和规范行政权的那么行政法最终所保护的是一种私权。有学者甚至认为行政法建立的基础是私权而不是公权，所以整个行政法的文化应当从私权展开而不是从公权展开。笔者认为这两种观点都有自身的道理和论证逻辑。但从康德关于权利理论的角度出发，在私权和公权的关系中私权应当是基础性的权利，而公权是私权在某种形式下的一种转化，所以康德将私权归为固有权利，而将公权归为后来获得的权利。不争的事实是，对私权的保护是现代和现代公法的基本任务。就行政强制的设定和实施而言，它是对私权渗入最为深刻的一种权力，因此，如果要有效地保护私权就必须用非常严格的标准限制行政强制的权力对公众生活的渗入。行政强制后评估能够使我们用非常具体的参数把握行政强制权力运行的状况，这是它的另一个立法理由。
其三，从行政控权技术的角度分析。行政法和行政法治的本质究竟是什么在学界有不同的理论认知，随着这些认知的不同也就形成了有关行政法的不同的理论基础。这些理论基础大体可归结为：有学者认为行政法治说到底是有关行政管理的法律治理，因此便用管理论来解释行政法的功能和基础；有学者则认为行政法是用来平衡行政系统和社会公众关系的，因此行政法的本质和基础在于进行社会平衡；有学者则认为行政法是用来建构政府行政系统的服务职能的，因此行政法的功能在于服务。不过在现代行政法产生的初期，学者们普遍认为行政法是用来控制政府行政权的，这在英美法系的行政法教科书中体现的非常明显。行政法无论管理也罢、平衡也罢、服务也罢，其最本质的内容是为行政权的行使提供规范和程序，并对不当行政行为的行使进行救济。事实上，各个国家的行政法治发展都以控制行政权为最高境界，而且在行政法控制行政权的进程中越来越发达、越来越科学。进入20世纪以后各国行政程序法的纷纷出台就是对行政法控制行政权的一个非常好的注解。我国的行政法在发展过程中也与控权是一脉相承的，从上个世纪的《行政处罚法》到本世纪初的《行政许可法》再到新近制定的《行政强制法》都反映这样的走向。所不同的是行政法每发展一步对行政权的控制技术就提高一步，行政强制设定及其设定中的说明理由就是对行政权控制技术的一次新的提升，而行政强制设定后评估制度则是对这种提升的再提升。
三、行政强制设定后评估的评估指标
行政强制设定的后评估应当有相应的指标体系，因为只有具有了指标体系而且指标体系较为科学的情况下评估才会有实质性的意义。由于《行政强制法》是有关行政强制的基本法律，因此它在设计行政强制设定后评估制度时并没有对后评估的指标体系作出规定，这在立法上来讲是可以理解的。但是《行政强制法》应当有一个授权条款，在这个授权条款中可以对制定行政强制设定后评估指标体系的机关及其职权作出规定。令人遗憾的是，该法没有作出这样的授权，这应当说是行政强制法在立法中的一个疏漏。要使行政强制设定后评估能够落到实处，就必须对行政强制设定后评估的行为性质和评估指标体系的性质有一个框定。
行政强制设定后评估的评估指标首先是一个法律问题。我们知道，对某一个事项的评估可以有各种各样的评估方式和进路，而且评估本身有一个质与量的问题，如果我们仅仅在行政强制法中提到了行政强制设定的后评估问题，但对评估本身究竟如何进行、评估指标究竟如何确定和选择不作规定，那么这样的评估既可能是无效的也可能是不统一的。从这个角度讲评估指标本身应当用法律规范规定下来，一旦评估指标成为法律问题，评估指标本身也就正式化和规范化了。其次，行政强制设定后评估的评估指标是一个技术问题。行政强制设定的后评估是一个论证行为，这个论证行为中包含了若干个大前提、小前提、推理过程、逻辑结论等等，而且在评估过程中还要运用大量的数据和统计表格等整个评估过程尤其制约评估的指标体系都带有强烈的技术色彩。因此，当我们在认为行政强制设定后评估指标体系具有法律属性的同时，还要肯定它的技术属性，行政强制设定后评估指标体系作为法律问题为它的技术属性提供了合法性的依据，而其作为技术问题又为它的法典化提供了科学依据。再则，行政强制设定后评估指标体系是一个专项问题。行政强制设定后评估中的指标体系具有一个相对独立的属性，这个独立性表明，如果我们要制定一个对行政强制设定后评估进行规制的专门的法律典则，那么这个法律典则的正式文本中不一定包括后评估的指标体系，也就是说这些指标体系可以作为有关后评估法律文本的背景材料。之所以如此，是因为后评估的指标体系与后评估的其他程序规则相比更加具有科学性和动态性。
行政强制后评估的指标体系应当包括下列主要方面。
（一）该行政强制使用率的评估
行政强制设定以后，其便在法律文本中得到了颁布并予以施行，在它的施行过程中有一个使用率的问题。简单地说，不同的行政强制在行政法治实践中被运用的概率是不同的。有些被设定的行政强制可能从来就没有被使用过，这在行政法治实践中是大量存在的；有些被设定的行政强制可能仅仅因为偶然的原因被使用过一次或者数次；有些被设定的行政强制则常常被使用。总而言之，我们可以运用概率论的原理对行政强制使用率的情况作出评估，这应当说是行政强制设定后评估指标体系中最为基本的。
（二）该行政强制行政效果的评估
行政强制设定以后它的效果可以从诸多方面来进行观察，但就行政强制设定后评估的指标体系而论，最能够量化的效果应当是其在行政上的效果，就是行政系统在运用行政法治进行社会控制过程中自身所体验到的效果。当然，行政效果可以由行政机关来提供，最主要的是行政机关的一个满意度问题。即是说，当行政机关对某一行政强制及其使用比较满意时，那么它就应当有显著的行政效果；反之，当行政机关对某一行政强制的效果不满意时，它的行政效果就是相对较差的。为了进行有效的行政监控，我们在分析行政满意度时要有一些具体的技术参数，如行政机关根据某一行政强制所形成社会关系的状况、行政机关根据某一行政强制所处置社会事态的状况等等。
（三）该行政强制诉讼率的评估
如果说行政强制行政效果的评估是以行政机关的行政利益为取向的话，那么行政强制诉讼率的评估则是以社会利益为取向的。在行政法治实践中，行政强制一旦付诸实施其便有可能进入行政诉讼状态，或者进入其他行政救济状态。通常情况下，行政行为的诉讼率越低该行政行为的社会效果就越好；反之，行政行为的诉讼率越高它的社会效果就越差。因此，行政强制诉讼率的评估是对其社会效果进行评估的路径之一，究竟如何建构行政强制诉讼率的具体评估事项还需要学界进一步探讨。
（四）该行政强制救济效果的评估
行政强制引发的行政案件可能会进入行政复议和行政诉讼的状态，但是在行政诉讼中有一个原告胜诉和被告胜诉的问题。通常情况下如果被告胜诉就说明这个行政行为是合法的和适当的，进而也可以说行政效果是合理的；反之，某一行政诉讼原告胜诉，那么便可以说这个行政行为是不当的或者不合法的，进而也可以证明这个行政行为的效果是不合理的。基于此，我们认为在行政强制设定后评估的指标体系中应当有一个行政复议和行政诉讼中原告或者被告败诉率的评估，通过这样的评估来确定行政强制的公众满意度。
（五）该行政强制公众认同率的评估
行政强制在实施中并不是孤立的，它是存在于一定的社会环境和社会体系中的。对于广大的社会公众来讲，一个行政强制实施以后可能不会对其中某一个人产生哪怕是微弱的影响，但是在现代法治社会中当事人、利害关系人和其他社会公众在社会利益格局面前往往是难以割裂开来的，因此在行政强制设定后评估中必须把公众认同率作为指标体系的组成部分。所谓公众认同率，就是指与某一行政强制没有直接关系的其他社会成员对该行政强制的主观认知。在这样的评估中可能没有明显的利益关系，评估者也可能仅仅是出于良知对该行政强制进行评价的，但应当强调的是这样的社会评价正是某一行政强制能否继续存在的社会基础。
（六）该行政强制实施成本的评估
现代行政权的行使在一定意义上讲是需要成本的，在西方行政法学派中就有一个学派提出了成本的理论，我国也有学者从成本与效率的关系解释了行政法的价值。这些理论对于我们认识行政强制的成本是非常具有价值的。质而言之，行政强制一旦被实施，它就有可能带来相应的成本。例如，行政强制征收很可能使被征收者的财产受到限制，行政机关通过扣押财物、查封场所等行政强制手段的运用在加大对违法行为进行制裁的同时，可能大大节省了社会成本。我们知道，行政强制执行中的划拨存款、汇款，加处罚款和滞纳金，代履行等都与当事人的财产权或者经济利益有关，进而也与社会的经济利益有关，这些都是成本问题。当然，一个行政主体在实施行政强制时也会在一定范围内付诸行政成本。笔者认为在财产行政强制中成本都可以通过相应的经济指数进行测算，这个测算当然应当成为评估的指标体系。在人身强制和其他强制的情况下，则可以从另一个角度计算成本。
四、行政强制设定后评估的程序规则
《行政强制法》关于行政强制设定和实施规定了一个基本的程序规则，这些规则与一般的行政程序规则相比具有强烈的针对性，它既是针对行政强制行为的，同时也是针对行政强制在行政法治中运用的无序化的。
毫无疑问，行政强制设定是一个有机的程序体系，这个体系中应当包括诸多具体的制度和内容。但是正如上述，该法尚未对行政强制设定后评估的具体程序规则作出规定，这个立法上的空缺对于行政强制设定后评估的实施而言是比较致命的。之所以这样说，是因为在我国行政法体系中尚未制定出统一的行政程序法典。因此我国行政法治中基本的程序规则是空缺的，在基本程序规则空缺的情况下行政强制设定后评估的程序规则就必然难以到位。
这里面临一个立法选择问题，就是我们选择什么样的立法路径对行政强制设定后评估的程序作出规定。在笔者看来应当有这样一些路径：一是通过将来我国制定的统一行政程序法对相关行政行为设定及其实施的评估作出规定。如果在短期之内我国能够制定出统一的行政程序法，并对行政行为的评估作出规定，那么这将是一个比较好的立法选择。这个立法选择不但能够解决行政强制设定的后评估问题，而且能够解决其他行政行为的评估问题，包括抽象行政行为和具体行政行为。第二个立法路径是通过制定行政强制法实施细则对行政强制设定的后评估程序作出规定。我国的基本法制定以后一般都有一个配套的实施细则，有些实施细则是由国务院通过行政法规进行规定的，有些实施细则是由地方权力机关制定地方性法规的形式进行规定的，还有个别的实施细则是由其他相关的行政规范性文件规定的。第三个立法路径是针对行政强制设定后评估制定一个专门的程序规则。这个程序规则是针对行政强制设定后评估作出专门规定的，它可以通过行政规范性文件的形式予以规定，因为它是行政强制法中一个较为微观的制度环节。
上述三个路径选择第二种较为合理，就是国务院在制定行政强制法实施细则时将行政强制设定后评估的程序作出规定。这个选择应当是三种选择中最好的选择。但是如果行政强制法实施细则在短期内还不能够出台，那么第三种路径则是较为妥当的。事实上，第三种路径与上述第二种和第一种路径可以并存。换句话说，在目前情况下我们应当制定一个有关行政强制设定后评估的行政规范性文件。当然，如果立法机关觉得通过立法系统制定立法规范性文件解决这个问题更为妥当的话，那就可以由全国人大常委会制定一个立法规范性文件。
行政强制设定后评估应当包括若干基本的元素，例如评估的时间节点，就是一个已经设定的行政强制在什么时间段对它进行评估；运用效果，就是已经设定的行政强制实际运用的状况；社会反映，就是广大公众对它的评价，等等。具体地讲，行政强制设定后评估的程序规则应当有下列内容。
第一，评估主体。法律程序的构成要件之一就是主体，一定意义上讲，主体是法律程序的首要环节，如果没有相应主体的存在，后续的程序也就没有办法再进行下去。上文已经指出，行政强制设定后评估的主体由立法机关和行政强制实施机关共同构成，但行政强制法在赋予这两类机关评估义务时并没有作出相对具体的规定。例如，在立法机关中具体由哪个主体来承担评估责任，或者是一个评估委员会，或者是常设的某一机构，或者成立专职机构，等没有规定；而行政系统是否在实施机关中设立专门的评估机构等都没有作出规定。笔者认为，行政强制设定后评估应当设立专职的评估机构，这个机构具有相对的中立性，它既不直接设定行政强制，也不直接参与行政强制设定的说明理由，又不能够直接实施行政强制。因为不争的事实是，设定机关和实施机关可能会在行政强制设定的评估中加进去某种非理性因素。基于此，笔者认为行政强制后评估的主体应当是独立的，这是一方面。另一方面，行政强制设定后评估的主体还应当具备一定的进行科学研究的能力，因为对于行政强制设定的评估是要进行测算和科学论证的，而在行政强制实施中实施机关则不一定需要这样的科学素质。
第二，评估期限。在现代法律程序中，尤其在行政法程序中，期限是一个基本构成元素，通过期限的规定既强化程序的效率性，也使程序能够有终结的时间节点。因此，行政强制设定后评估应当有严格的期限规定。一方面，要规定一个设定的行政强制应当在设定后的哪一个时间段开始评估。这个时间段既不能够拖得太长，也不能够实施得太早，如果太长，则有可能丧失人们对该行政强制的重视；若评估得太早，则有可能无法掌握这一行政强制的实际社会效果。另一方面，一个行政强制设定的评估行为应当有时间顺序和节点。在这个问题上我国是有一定的立法经验的，可以说我国每一部重要的行政程序规则都规定了具体的期限。行政强制设定的后评估从开始、进行到结束究竟选择多长的期限合理则是一个需要探讨的问题。在这里还有一个问题需要强调，《行政强制法》第15条第2款规定，有关行政强制实施的评估结果，评估机关应当告知行政强制设定机关。在这个告知问题上就应当有一个严格的时间节点，因为在这个问题上回避了时间节点便有可能导致实施机关不履行评估的告知义务。
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一、区(县)法治政府绩效评估体系构建的理论基础:公共管理学、法学与区(县)法治政府绩效评估体系的“耦联”
区(县)法治政府绩效评估首先根基于对区(县)这一层级的法治建设的实施效果的评价与估计。着眼于区(县)这一行政层级,这一层次特性决定了绩效评估主要在区(县)开展。区(县)作为国家和省市制定的法律法规实施的基层单位,虽然在国家法制建设中基本上可以说是最下位的概念,基本上直接承担着法律法规的实施,最能了解和通晓法治建设在本地区范围内实施的情况,而居民的感受和体验亦是最直接的,所以区(县)法治政府建设是国家法治建设不可或缺的极其重要的层次,是国家法治建设的重要基础。一方面体现在地方性法律法规和国家法律法规之间在基层功能的发挥上;另一方面,还是区(县)政府、司法机关、执法机关以及民众法律意识在基层的具体表现。
区(县)法治政府绩效评估的特殊性决定了这一层级的法治绩效评估框架主要体现在:一是要求区(县)政府根据国家法治建设的整体要求,结合本地实际将党和国家的方针政策与规章制度具体化和专门化;二是要求严格按照国家的法律规章制度进行地方的政治、经济、社会、文化事业建设,不得与中央精神和省市要求的精神相悖行;三是要充分发挥区(县)首创精神,建立健全具有本地特色的符合上级精神的法律规章实施方针和方案,保证国家和省市法律、法规和规章及自身制定的地方性规章制度的实现,使国家的法治建设整体战略在本地得到全面的体现、贯彻和执行。
区(县)法治政府绩效评估的系统性要求法治建设的各个方面必须在区(县)得以落实和实施,不得有所偏失和“不作为”。法治建设的主要内容有民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法(公民参与)等几个方面。这也要求区(县)政府亦必须按此几个大的方面开展地方法治建设,只不过要求更应细化目标和具体组织开展。由此区(县)政府法治绩效评估的概念模型可以通过图1来描述。
图1 区(县)法治政府绩效评估概念模型
由上图可知,区(县)政府绩效评估是一个三维立体的评估模式,立足于区(县)的层次性,即中国单一制国体的基层组织,以区(县)在实施和贯彻国家和省市法律、法规制度中“因地制宜”的地方特色为基础,同时全面系统地落实国家法治建设的目标,这三者的相互结合构成了区(县)一级政府法治绩效评估的主体内容。
对法治政府的绩效评估的实践多于学术上的理论探究。美国国会1993年通过《政府绩效与结果法案》,以明确和规范对政府立法的评估制度。德国2001年颁发了《立法效果评估手册》以此来加强对政府立法的评估,荷兰于1985年引入立法效果评估,重点加强立法对经济和企业的影响、法律的遵守情况的评估。西方国家的法律绩效评估的先行,为我国开展法律绩效评估提供了经验借鉴。而在我国,对法律绩效评估的开展多在地方进行,比如北京市人大常委会在2004年以课题研究的方式开展对法律质量评估机制的评估。并于2005年选定《城市规划条例》和《北京市办法》作为评估对象。上海市在2005年选择该市制定颁布的《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为评估对象,着重对法律实施的绩效、历史文化遗迹保护情况以及社会经济效益,以及法律运行和执行的各项制度与程序规定是否完善开展评估。 所谓政府的法律绩效评估目前理论界并无统一的定义和理论规则,往往被认为是“立法后评估”、“立法实施效果评估”、“立法回头看”、“法律跟踪问效评估”、“立法效果评估”等在立法阶段对法律的评估。汪全胜在总结众人关于法律绩效评估研究成果的基础上对法律绩效评估概念作了界定,认为“其一是强调法律实施后的效果的评估,即事后评估,它是整个法律评估的一阶段或部分内容;其二是强调立法效果评估的内容是立法规定的科学性、合理性,即对法律法规中各项制度设计和程序规定是否存在问题进行重点评估;其三是强调法律实施评估的意义与价值在于完善立法,法律效果评估不仅要反映立法存在的问题与缺陷,还要建立反馈机制,为该法律法规的完善提供决策依据”。〔1〕而张大伟等认为“法律评估是对法律价值、质量、意义和实效等方面的综合考察和分析,实质是
对法律质量及其实践应用的检验”。〔2〕 而关于法律绩效评估的内容,熊艳峰认为主要包括两个层次的评估,一是法律、法规实施的宏观效果。二是微观上法律、法规中各项制度的设计和程序规定是否需要进一步完善。〔3〕许汶等认为法律评估主要包括合法性、适当性、立法的目的实现程度等三方面的内容。立法的目的实现程度主要对法律的科学性、公平性、是否符合社会进步的要求和是否代表最广大人民群众的根本利益进行评估。〔4〕可见法律绩效评估着重是对立法阶段法律实施效果的评估,而本文研究的区(县)法治政府绩效评估的范围更广,不仅涉及立法评估,还包含司法、执法、普法以及民主政治建设等方面的评估。但法律绩效评估的研究为本研究提供了良好的研究前提和范本,使得本研究可以有更多的借鉴。
20世纪90年代初期,一种新的公共部门管理模式――新公共管理――在大多数先进国家和许多发展中国家崭露头角。新公共管理的核心理念在于引进企业的价值观和技术以提高政府效率。经济合作与发展组织认为,新公共管理强调对顾客、产品与结果的关注;采用“目标管理方法与绩效测量方法”;应用市场与市场机制来取代中央集权型管制;竞争与选择;通过权力、义务、责任的协调一致来下放权力。〔5〕绩效评估正是迎合这一行政范式的转变而兴盛的,绩效评估注重在管理的效率、效益、经济以及服务质量等方面的判断和评判,来对政府或公共部门在管理社会事务中的成本、产出、效果和群众满意度等方面进行评定,以此来确定政府或公共部门的绩效水平,依靠评估报告来衡量政府行为和管理能力。新公共管理非常注重对绩效的测量与评估,旨在推行绩效管理,这为开展政府的绩效评估提供了强大的理论支撑。同时新公共管理以“效率、效益、效能”为价值取向,注重结果,主张政府在管理进程中应积极引入企业管理方法和竞争机制,实行绩效管理,以提高政府服务质量为目的,实施法治政府绩效目标确定、绩效测量与评估。新公共管理运动为法治政府绩效评估提供了强有力的理论支撑。
但是新公共管理所追求的“效率至上”的价值取向,明显与政府或公共部门的所应秉持的公共价值观相悖离,况且在实际运行中所遇到的“政府失灵”问题更使新公共管理理论受到了挑战。在新公共管理理论基础上发展起来的新公共服务理论,在指出“建立在个人利益最大化基础上的新公共管理所隐藏的是对公共精神的损害和对公民权利的否定”的基础上,提出政府服务应秉持“效率与公正(民主)”的平衡,以公共利益为价值导向,实现公共行政人员对公众的“服务而不是掌舵”。作为这一理论集大成者的登哈特夫妇更是阐述了新公共服务的理论内涵:政府的职能是服务,而不是掌舵;公共利益是目标而非副产品;在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性;为公民服务,而不是为顾客服务;责任并不简单,并非是单一的;重视人,而不只是重视生产率;公民权和公共服务比企业家精神更重要。〔6〕新公共服务所倡导的维护公共利益和强调尊重公民权利,以及重新定位政府角色,实现“政府―公民”共治的价值追求基本上迎合了全球化进程中公民对权利的“呐喊”。反映到绩效评估实际操作层面来看,绩效评估在价值追求上也经历了从新公共管理的“效率至上”向新公共服务的“公正”过渡,绩效评估更加注重吸纳公民参与,重视公民权利,践行民主价值理念。法治政府建设的价值目标追求就在于实现社会的民主政治,公民权利得以依法维护,开展对法治政府绩效评估理应在新公共服务理论的价值理念引导下,注重民主和公民的参与,实现法治政府绩效评估的“公正”。
二、区(县)法治政府绩效评估体系三维立体逻辑框架的构建
区(县)法治政府绩效评估指标体系的主要内容和框架的确定是一个十分复杂和细致的工程。付子堂教授认为开展地方法治政府绩效评估可以在地方法治的“文本―行动―观念”三个层面和框架内进行法治指数的具体设置,以评价地方法治的整体性和具体性。而基于平衡计分卡绩效维度的区(县)法治建设应主要包括公众(顾客)、成本(财务)、内部管理(内部业务流程)、自我完善(学习与成长维度)等几个方面,平衡计分卡的测量维度基本上是从宏观的角度对区(县)法治建设的诸多内容归类为顾客、财务、内部流程、学习与成长等四个维度。但依据这个维度来设计区(县)法治政府绩效评估指标,容易造成指标混乱,不易调查、研究以及后面的验证等工作的开展。区(县)法治政府绩效评估在评估过程中应该坚持法治的基本价值取向,即维护社会的公平正义与社会秩序的稳定。但对法治建设开展绩效评估,很大程度上是需要依靠评估主体的价值取向来维护和实现的。
在借鉴国内外相关研究成果的基础上,在遵循绩效评估指标体系设计原则的前提上,综合考虑区(县)法治政府建设的绩效维度、层级特征与内容体系等三个维度,来构建区(县)法治政府建设绩效评估指标体系的模型。如图2所示。 图2 区(县)法治政府绩效评估指标体系设计的
三维立体逻辑框架
在图2所表示的区(县)法治政府绩效评估指标体系设计的三维立体逻辑框架中有三个重要维度,即区(县)层级性、法治建设内容体系、法治建设的绩效维度。
在整合区(县)法治政府绩效评估体系的三维立体逻辑框架和地方法治建设评估的“文本―行动―观念”框架的内涵,以及参考借鉴国内外学者的相关研究成果的基础上,将区(县)法治建设的绩效评估目标分为民主政治、依法行政、公正司法、法治完善、公民普法等五个次级目标,并对每一个次级目标提出了开展评估的详细指标。具体内容见表1所示。
三、区(县)法治政府绩效的模糊综合评判模型构建及有效性分析:以江苏省苏中、苏南和苏北地区为例
目前开展区(县)绩效评估的过程中,许多评估指标及其影响因素之间的界限是模糊的,是不很清晰的,公众对之的测评很多时候受到主客观因素的影响,难以对此作出明确的满意度评测。模糊综合评估方法主要用来测评被调查者对评估对象的模糊评估。事实上,公众对本地区法治建设的实际评价在各满意度等级上并不存在明确的清晰的界限,相邻等级上存在事实上的逐渐过渡。公众很难给予法治政府建设绩效评估指标以明确的定义和确定性的评估标准。尤其是对难以给出量化标准的指标,引入模糊综合评估方法,在一定程度上减轻主观判断给测量结果带来的误差。
区(县)法治政府绩效评估综合指数的模糊综合评价过程如下:
1.确定指标集:U={U1,U2,...,Um}和指标权重集:W={w1,w2,...,wm}。
2.构建评语集:V={v1,v2,...,vp}如{很好,好,中等,一般,比较差,差,很差}。
3.构建各项指标对应于评语集的数值论域:Am={am1,am2,...,amp},每个指标都有一个对应的数值论域,用来给实际指标值划分等级。
4.计算各指标对应的数值论域,并计算各指标对应于评语集的隶属。
将此因素权重分析的结果作为模糊子集A的集合,则A=(0.038,0.099,0.171,0.502,0.149)
此时,当因素重要程度模糊集A和综合评判矩阵R已经确
定时,通过R做模糊线性变换,把A变为评语集上的模糊子集进行广义模糊合成运算。 B=A*R
则B=(0.037,0.1,0.129,0.164,0.073)
最后得出模糊综合评价集B(4)=0.164=Max{0.037,0.1,0.129,0.164,0.073}
所对应的评语“4不满意”就是综合评价的结果。所以从调查的数据来看,公众对“区(县)法治建设绩效评估”的满意度为不满意。
绩效评估方法没有十全十美的,本文所运用的模糊综合评估方法,一方面能较好地规避测评环境各种不确定因素的干扰,并且综合模糊评估没有严格的等级观念,在对各种信息综合分析的基础上,对区(县)法治政府绩效进行整体性的评估。但是模糊综合评估数据的采集很大程度上需要依靠评估者的公正意识和评价能力,尤其是当绩效培训不到位的时候,往往出现评估者的“情绪化”评估,并且在“理性经济人”“幽暗意识”的潜因素影响下,评估主体利益的差异也会使得评估结果出现偏差。因此,只有将主观定性评估与客观定量测评相结合,既能客观、直接地衡量出本地区的法治政府建设的绩效,又能衡量出公众对本地区法治政府建设成效的满意度,从而对本地区法治政府建设绩效作出全面、科学、精确的评估。
四、中国区(县)法治政府绩效评估体系构建:讨论与结论
(一)区(县)法治政府绩效评估体系构建要以我国国情和法治政府建设实际进展来运行
区(县)作为我国法治政府建设基层单位,是观察法治建设和公众满意的“窗口”和“前沿阵地”,在这一层级开展法治政府绩效评估更能直接测评出法治建设的成效和公众满意度。但由于我国区域内部以及区域之间历史传统、经济社会发展水平的不均衡,使地方法治建设呈现地方特色,因此在开展区(县)法治政府绩效评估过程中必须与本地实际相结合。
(二)区(县)法治政府绩效评估体系是一个包括评估主体、评估指标体系、评估方法和制度安排在内的有机系统
区(县)法治政府绩效评估体系是一个有机系统,应遵从整体与部分的辩证关系,合理构建和配置区(县)法治政府绩效评估体系的内部结构要素,进而对其进行合理科学的整合,发挥区(县)法治政府绩效评估体系的整体性能。
(三)区(县)法治政府绩效评估的制度安排需要在完善法治政府绩效评估制度的基础上,从制度的价值意蕴、绩效评估的宏观环境以及具体的制度供给等方面着手,通过区(县)法治政府绩效评估推进基层法治政府的建设
区(县)法治政府绩效评估体系必须在一定的制度框架下运行才能持续有效地进行下去。同时其制度建设,必须在尊重中国不同地区实情的基础上,借鉴西方发达国家法治政府绩效评估的先进经验,突破制度变迁的路径,在法治政府配套制度的辅助下,实现扩大公众参与区(县)法治政府绩效评估的民主化,并通过区(县)法治政府绩效评估的法制化、制度化的管理,加强区(县)法治政府绩效评估的具体制度供给。
五、区(县)法治政府绩效评估制度创新的策略安排
区(县)法治政府绩效评估的制度安排和建设并不仅仅是着眼于制度安排的价值预期,也并不停留在宏观层面的制度架构和宏观背景的制度环境的营造,而应根据不同地区的法治建设实际提出完善本地区法治政府绩效评估的具体对策和建议,以推动本地区法治进程和法治政府绩效评估的落实和发展,最终实现法治政府绩效评估对地方法治建设的激励和导向作用。
(一)推进公众参与区(县)法治政府绩效评估的民主化与制度化 为了进一步促进公众参与区(县)法治政府绩效评估的民主化,应从以下几方面着手改进:
首先,注重通过制度确保多元主体参与本地区法治政府绩效评估,尤其是社会组织和专家学者的参加。通过在政府内部成立由专家组成的专职负责法治政府绩效评估的领导小组,或依靠大学和研究机构来独立承担对所在区域的法(治)绩效评估工作。这样一方面可以保证地区法治政府绩效评估的民主化的价值导向,另一方面可以实现地区法治政府绩效评估的科学化、精确化的工具价值。
其次,打造透明法治政府,提高法治政府建设以及法治政府绩效评估过程的透明度。透明是反腐败最好的良药。提高法治政府绩效评估的透明度,一方面是在制定本地区法治政府绩效评估规划时,邀请公众和专家学者参与,为决策规划提供民主化、科学化的基础支持。另一方面做好本地区法治政府绩效评估过程的管理,绩效评估进程参与主体、指标标准体系、评估方法和方式以及评估结果应及时向社会进行公布,接受来自社会大众的监督。
(二)加强区(县)法治政府绩效评估的制度供给
一是建立和完善针对区(县)层级的法治政府绩效评估的工作制度。上级法治建设部门尤其是省级政府部门,考虑组建专门的法治建设绩效评估领导小组这一临时任务型组织,统一领导、组织安排针对本省区域内的区(县)法治政府绩效评估工作,领导小组成员应能够包含各个不同的评估主体,既有领导主体又有公众代表主体。同时制定专门的法治政府绩效评估制度规章,将区(县)法治政府绩效评估的原则、程序、方法和评估主体以及指标标准体系在本省内做出统一的安排,并在实际的法治政府绩效评估中不断完善和修补制度体系。
二是要建立针对区(县)法治政府绩效评估的约束机制,使区(县)法治政府绩效评估制度化。评估主体要善于利用有效的现代化的网络技术、信息技术和数据处理评估方法和技术,对相关地区的法治建设绩效信息进行客观、精确化的处理,保证做出的有关地区的法治政府绩效评估结果经得起实践和公众的检验。同时建立法治政府绩效评估责任追究机制,主要是针对评估主体和评估客体不依法、不依规章制度、不按规定的程序开展绩效评估进行责任问责,及时追究有关责任人员的责任。
三是完善区(县)层级法治政府绩效评估的激励机制。应通过奖惩机制来督促区(县)主要领导和法治建设部门领导重视法治建设绩效,使部门领导和工作人员共同参与法治建设绩效的改进,对法治建设全过程进行监督和控制,定期了解和审查法治建设的绩效和成果。同时还应定期公布不同地区的法治建设绩效排名,将法治建设绩效与领导者和部门工作人员的晋升与政绩考核相挂钩,促使法治建设部门切实承担起应负的法治建设责任。
(三)加速区(县)法治政府绩效评估的立法进程
对法治政府绩效评估来说,法治建设本身就是政府公共服务的一项内容,可遵循法治政府绩效评估法制化建设的路径,来规范专门领域――法治建设的绩效评估全过程。首先通过立法来确立法治政府绩效评估的地位,树立绩效评估的权威性,颁布绩效评估工作的制度和规范。其次是法治政府绩效评估的立法应包括的内容,主要内容应包括绩效评估多元主体参与、法治政府绩效评估指标、法治政府绩效评估程序、法治政府绩效评估报告撰写、法治政府绩效评估结果的公开和使用等内容,还应包括法治政府绩效评估的法律责任机制以及申诉制度等,力求通过立法来规范法治政府绩效评估的全过程。
评估制度论文范文6
关键词：成果；问题；原因；思路
中图分类号：C36文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）02-0054-01
1 关于公共部门绩效评估的研究成果概况
近年来在公共部门绩效评估上面的研究成果可谓是百花齐放。学术界对政府绩效的内涵范围进行了深入研究，例如浙江大学范柏乃教授认为，政府绩效和领导干部的政绩一致，其表面意义上来说是指领导干部在行使人民赋予的权力、任职履行岗位职责所取得的成绩和所获得的效果，但从其本质和内涵上讲，还包含行政成本、行政效率、社会公正、社会稳定和可持续发展能力等内容。在形式公民发在绩效评估主体方面，学术界普遍认为，重视社会公众评估是当前政府绩效评估的发展评估的发展方向，还有学者具体分析了目前中国政府绩效评估主体包括：国家权力机关、社会组织、政府组织自身、社会公民等，提出了要建立一个以社会公众为本位的政府绩效评估主体体系。
2 目前公共部门绩效评估中的问题分析
虽然在理论上搭建了绩效评估的基本体系，但是仍然有一些不成熟的地方。笔者认为目前比较明显的体现在以下三个方面。
（1）评估主体方面，现在比较公认的研究主体有公众、政府自身以及专家学者这三类，理论界普遍把重点放在政府之外的公众主体研究上。但是由于目前政务公开机制在我国尚未建立起来，很多时候政府对外公开的只是其工作的很少内容，这些文件往往只是政府的决议等，透明度很低。
（2）在绩效评估指标的看法上，很多人认为“中国政府目前的政绩评估制度中的最大缺陷就在于缺乏科学的、可操作的评估指标，甚至可以说，由于这个致命的缺陷，中国政府尚未形成系统的、行之有效的绩效评估制度。”但是就目前的国情来看，即便是得出了可靠的数据，完成评估工作，在后期的反馈和改善上能够起到的作用仍然有限，如果得不到利用，最终将会流于形式。
（3）绩效评估的辅助系统不完善，这主要表现在没有科学、详细的职位说明书、评估保障系统缺失，还有相关的激励和薪酬体系的建立。目前一方面我国政府政府部门工作人员的工作职责模糊不清，有的甚至是没有职位说明书，以致绩效的标准缺乏参考，没有科学准确的标准。另一方面，我们既没有关于政府整体绩效管理的法律法规,也没有在中央政府层面设立一个机构来负责协调、监控以及强化我国政府的总体绩效。由于缺乏相关法律保障和对政府整体绩效进行统一管理和监控的中央机构，绩效管理改革往往处于一种零散和自发的状态，在有些地方,绩效管理实际上演变成了政府的“形象工程”。在理论研究中，绩效评估的保障体系研究也是一个成果较少的视角。
3 形成问题的原因分析
（1)观念落后，没有形成重视绩效评估的环境。首先在意识形态上，传统的平均主义观念深深扎根于国民心中，并在政府及其公务员绩效评估中表现出来。靠政绩提升的观念和形式根深蒂固，长期以来，我们的一些领导干部政绩观比较模糊片面，甚至错误，集中体现在片面政绩观、数字政绩观、工程政绩观、短视政绩观、狭隘政绩观等。
（2）制度缺失，没有构筑开展绩效评估的体制架构。由于管理体制不健全，按照组织结构决定组织功能的原理，行政管理体系中监督、考核机构与行政管理机构本身的一体化，监督、考核机构及公务员受行政机构监督和约束机制，势必导致监督乏力甚至缺失，组织架构上的缺陷致使各部门利益相扣，联合作假并不见怪。这些实际问题并不是没有在理论上进行研究对策，而是很多理论上行得通的策略，在实际中很难实现。政府部门正在进行自我的行政体制改革，但是作为当前体制对的既得利益者，转变必然是缓慢艰难的。
（3）配套缺乏，没有建立绩效评估良性运行的循环系统。当前，我国大部分政府部门绩效评估的实践过程只是一种形式，一方面没有科学的指标体系，评估过程就像众人合演的一场戏。有些单位甚至出现了“轮流坐庄”的不正常现象。有些部门的竟然在考核评优时出现抓阄现象，谁能被评上优秀，全看运气。
4 完善公共部门绩效评估的思路
（1）重点关注评估主客体的心理研究，强化政府绩效评估的心理认同。笔者认为，无论是选择哪一类评估主体，评估主体都是具有不同心理特征和心理活动的人组成的，各有其主观关注的重点。既然是一种主观见之于客观的心理思维活动，对评估主体进行心理研究是完善绩效评估评估体系的必然选择。同时也要对被评估的公务人员的心理进行研究，寻找方法来增强他们对绩效评估的正激励作用的认同。
（2）全面加快公共管理的制度建设是根本。目前我国公共管理中出现的问题，归根结底大多是在制度层面和观念上的原因引起的。制度层面的改革比较困难，需要对行政治体制改革的长期关注和研究。积极促进树立服务型政府的执政理念，在政务公开方式方法上创新，研究政府与公众的互动形式。创新和健全政府审计制度和检查制度，严格把关政府财政收支情况。改革现有的人事制度，调整选才用人方式，引导公务人员树立正确的政绩观等等。
（3）完善绩效评估过程的科学化。具体来说，当前可以着重从来两个方面入手研究。一是采取多角度的方法研究指标体系的建立，现在主要思路是按照评估要素进行指标分类，由粗到细的方法。笔者的思路可以从指标的性质入手，分为可量化工作、定性工作，和同质工作。在详细的工作分析的基础上，把公共部门同质的工作先剥离出来，再对其他工作进行定性分析，确定是否量化。要对政府应对社会公共突发事件的绩效进行专门思考，根据其权重在年度绩效评估中反映出来。而且，对于绩效周期较长的公共服务和产品项目，目前还没有很好的评估方法，这也是可以在绩效评估指标体系中值得思考的角度。二是对评估流程进行优化，不仅要对指标进行关注，同时也要对评估结果的反馈。
（4）完善评估的辅助系统。要真正促进政府绩效的提高和行政能力的改善，我们一是关注绩效评估前的绩效信息收集和评估后的反馈与改进，将公务员薪酬与绩效挂钩，建立协调可持续发展的政绩机制。二是目前急需对公共部门各岗位的职责进行研究和整理，制定出准确的工作任务书。因此研究如何在岗位工作分析上区分各项工作，是理论研究的突破口。三是加快绩效评估的立法研究，把理论上升为法律，通过法律形式将政府绩效评估制度化，增强其约束力。
参考文献
［1］范柏乃著.政府绩效评估理论与实务［M］. 北京：人民出版社，2005，（9）.
