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执法监管论文范文1
[论文摘要]在国家加大宏观调控力度的背景下，土地作为宏观调控的“闸门”，其重要性日渐明显，国土资源管理在国民经济中的地位日渐突出，国土资源执法监察作为国土资源的一个重要组成部分，承担着规范管理秩序，保障资源可持续利用的重要职责。从坚持科学发展观出发，就加强我区国土资源执法监察工作进行全面论述。
国土资源执法监察是国土资源管理的重要组成部分和重要环节，是国土资源法律法规顺利实施的重要保障，对促进和维护经济社会可持续发展，推进依法行政，确保社会稳定有着十分重要的作用。
结合我们宁夏国土资源管理现状，客观论述了目前宁夏回族自治区国土资源管理面临形势和存在的困难，进行了深刻而详实的分析和探讨。并从存在问题入手，采取摆事实讲道理等手法，阐述了我区目前国土资源执法监察工作存在的问题及原因。提出了相应的对策建议，论述了在执法监察中的一些具体方法和措施。对进一步加强全区国土资源执法监察工作将具有一定的借鉴和指导意义。
一、我区国土资源执法监察的现状及存在的问题及特点
当前，我区国土资源执法监察工作既面临着前后未有的好机遇，又面临着十分严峻的新挑战。
一是从案件发生情况看。土地方面，2002年发案362件，比2001年494件减少132件，比2000年742件减少380件，分别减少26.7%和51.2%；矿产方面，2002年违法案件104件，比2001年33件增加71件，比2000年61件增加43件，分别增加21.5%和70.5%，呈上升趋势。
二是从违法案件种类看。在查处的土地违法案件中，未经批准占地居首，共1073件，占立案总数的67.1%；在查处的矿产违法案件中，违法开采居多，共194件，占查处案件总数的98%，其中无证开采130件，占65.7%。
三是从违法主体看。个人违法用地、采矿多于集体和企事业单位，个人违法用地1427件，占89.3%，个人违法采矿156件，占78.8%；企事业单位违法用地97件，占6.1%；县级机关违法用地23件，占1.4%。
四是从违法案件发生的区域看。农村违法占地问题多于城市，但城市个案违法占地面积大大高于农村。
五是以“建设城市新区”、“调整农业内部结构搞养殖业”、“发展旅游业”为名，无限制的扩大城市外延，大量占用耕地和国有未利用土地的现象屡见不鲜。
这种状况，不仅使大量国土资源流失，也给国土资源和生态环境造成严重破坏，给经济和社会的可持续发展带来不利影响。
二、执法难的集中表现
“执法难”的问题一直是困扰国土资源执法监察的一大难题，也是国土资源管理需要解决的重要问题。主要集中表现为以下“五难”：
违法行为发现难。就全区而言，在有限人员编制下，既要监管土地，又要监管矿山，面广量大，加之基本装备缺乏，交通工具等保障条件较差，全覆盖、高频率动态巡查力所不及，致使有些违法案件很难及时发现。
违法行为制止难。表现为土地违法者常常是突击占地施工、矿产违法者常常是突击开采抢运，制止起来非常困难。
违法案件调查取证难。在实际工作中，有些违法者拒不配合，或者借故拖延，而执法人员没有强制调查取证的手段，导致调查工作陷入僵局。
违法案件处理难。由于当前法制环境较差，致使查处案件面临着“严格执法”和“法不责众”的两难境地，特别是对违法责任人的处理更是难上加难。
违法案件执行难。现行法律没有赋予国土资源部门强制执行的权力，实践中种种原因而使案件在执行环节受阻或搁浅。
三、我区国土资源执法监察存在问题的原因分析
存在问题的原因可以概括为以下几个方面：
一是法制观念不强。一些市（县）领导以发展县域经济，调整产业结构为借口，违法批地、违法用地、非法出让和转让土地，以权代法、以言代法等违法行为不断发生；
二是监察体制不顺。目前这种管理体制，是各级国土资源部门只对本级政府负责的“单向”体制，难以形成上级国土资源部门对下级政府及国土资源部门强有力的制约机制。
三是执法手段不硬。现行法律没有赋予国土资源部门以必要的查封、扣押、拆除等强制措施的权力。违法行为不能及时和有效地制止。
四是执法力度不够。普遍存在着重审批发证，轻监督检查的倾向；没有形成自上而下的有效的监督制约机制，执法监察不够经常有力。
四、强化国土资源执法监察的对策及建议
（一）以科学发展观为指导，不断提高土地节约集约利用水平
必须从我国人多地少、土地供需矛盾突出的基本国情出发，使各级干部牢固树立科学发展观，通过学习宣传法律，使群众特别是各级领导干部做到明白合理保护、利用土地资源是对子孙后代负责任的一项长期的战略措施。运用行政的手段，建立一套节约集约用地机制，管住总量、控制增量、盘活存量，提高土地容积率和利用率；运用经济的手段，一方面全面推行“招、拍、挂”等市场化配置方式，提高土地取得和保有成本，抑制多占、滥用和浪费土地现象。
（二）以贯彻国务院《决定》和《通知》为契机，始终保持执法监察高压氛围
以卫星遥感执法检查为抓手，突出严肃查处新发生违法用地与政府违法用地两个重点，切实解决基层政府依法用地意识不强和顶风违法问题；建立健全协作办案制度为契机，借助兄弟部门力量，形成国土资源大执法格局；进一步加大执法力度，坚持查人与处事相结合，继续保持严肃查处违法用地的高压态势。
（三）以切实加强执法巡查为载体，努力把土地违法抑制在萌芽状态
违法者的利益有多大，执法的阻力就有多大。查处违法用地只是手段，目的是维护正常的土地管理秩序。因此要坚持预防为主、预防与查处相结合的原则，加强土地动态巡查，进一步狠抓源头防范。构建完整的执法监察网络体系。要做到防范关口前移、预防重心下移，逐步建立“上有卫星，下有百姓”、“纵向到底，横向到边”立体防范监管体系，提高案件发现率、制止率和立案率，降低执法成本，提高执法效率。
（四）以严肃查处违法案件为重点，着力提高执法监察效力
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一、银行监管法制体系日趋完善和庞大
传统上的银行监管法制主要表现为确立监管主体的法律地位、监管的具体权责及被监管银行的义务、责任等内容的中央银行法，如美国1913年《联邦储备法》、英国1946年《英格兰银行法》。随着银行业务的日益丰富及相关风险的增加，各国越来越重视对银行的一些特定业务或行为监督的法制系统化。如美国在20世纪60年代以前就推出了建立联邦存款保险公司、实行商业银行与投资银行分野的1933年《银行法》，禁止持股公司跨越州界控制子公司非银行业务的1956年《银行持股公司法》等，到六十年代以后则相继出台了1966年《银行合并法》、1968年《消费信贷法》、1970年《银行持股公司修正法》、1978年《金融机构管理和利息控制法》、1982年《加恩·圣杰曼存款机构法》、1991年《联邦存款保险公司促进法》、1991年《加强对外资银行监管法》、1994年《里格一尼尔银行跨州经营与跨州设立分行效率法》，此外，还有联储制定的大量规章。同样英国的监管法制在20世纪七十年代以后有1971年《国民储蓄银行法》、1974年《消费者信贷法》、1985年《委托储蓄银行法》、1986年《金融服务业法》、1987年《银行法》、1993年《洗钱规则》、1994年《交易法》等。银行监管法制体系的完善和庞大既是银行业自身不断丰富、创新的必然，也是国家追求社会安全的反映。随着银行向社会生活各角落进一步拓展及有关风险相应滋生和增加，银行监管法制也必然作出反应，因此银行监管法制体系将更加庞大化。
二、监管法制中具体的监管机制呈多元化发展
监管机制多元化首先突出地表现为国家专门监督机制、银行内控机制及自律机制的并举。众所周知，传统上的监管法制比较偏重国家专门监督机制——中央银行(或财政部等)的专门监督，该机制有较多优点：一是代表国家行使监督权，具有权威性和有效性，二是作为常设性的法定机制易于维护监督的恒常性和稳定性，三是专门化的监督机制往往更利于突出技术和人才方面的优势。正因为如此，各国的监管法制都为这一专门性的国家监督机制赋予了极为重要的地位。但是，由于银行的自主性及业务的复杂化、多样化、内部工作人员的道德风险等因素的存在及法定监管主体的力量、能力等的局限，使得专门的国家监管机制并不能保证监督的真正有效实现，各国日益重视内部监督机制、自律监督机制的法制化。如美国对商业银行内部监控机制的法定要求也可在1978年美国联邦储备委员会制定的《统一鉴别法》中得到体现，该文件规定了对商业银行的检查主要包括资本充足度、资产质量、管理水平、盈利水平和流动性等5个方面。其中管理水平的内容和指标要求正是商业银行内部控制机制的具体反映，这些内容和指标有：1)董事会的组成及各董事的管理、决策水平；2)部门管理者的领导能力、经验及技巧、业务开拓能力、与员工的关系等；3)银行职员的业务素质、组织状况及培训工作情况；4)银行内部的风险控制系统是否完善；5)银行的金融服务创新能力、吸引客户、处理突发事件的能力等。
正由于银行内部控制机制极为重要，巴塞尔银行监管委员会1997年9月通过的《有效银行监管的核心原则》为“内部控制”设了专项，提出两个原则。原则14指出：“银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度。这应包括对授权和职责分配的明确安排；将银行承诺、付款和资产与负债帐务处理方面的职能分离，对上述程序的交叉核对3资产保护3完善、独立的内部或外部审计，以及检查上述控制措施和有关法律规章遵守情况的职能。”原则15指出：“银行监管者必须确定银行具有完善的政策、做法和程序，其中包括严格的‘了解你的顾客’的政策，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业标准，并防止银行有意或无意地被罪犯所利用”。这两项原则不仅把内部控制制度的完善及其落实之监督职能赋予各国法定监管主体，而且对具体的内部控制制度的构造作了要求。
同样，银行同业的自律机制也日渐纳入监管法制体系中。法国1984年《银行法》便强制要求所有信贷机构都应从属于某一专业团体或隶属于法国信贷机构协会的中央组织机构。该法所确立的同业组织的中央机构有大众银行同业公会、国家信贷互助联盟、中央城乡互助信贷联盟，这些成员机构依法配合国家银行监管机关实现监督管理职能，并可依法律、规章对其成员机构在经营管理方面的行政、技术及财务进行监督，并可给予相应的纪律处分。香港则以1981年《银行公会法案》确立了银行同业组织——银行公会的法定地位，并要求所有持牌银行均须加入。法案在构筑公会的组织结构时，明确了银行公会的职能，即1)在与港府财政司协商后制定会员银行存款利率协议，并负责监督执行；2)在取得财政司同意后，制定有关银行业务的规章，如银行可以支付的最高利率、银行收取的担保最低收费等等；3)调查、处理会员银行的违章事件和会员银行的投诉、纠纷；4)帮助会员解决业务问题；5)帮助对外联系、负责提供咨询和处理有关法律事务等。很显然，法定而系统的同业组织的自律机制有助于补充权威性监督主体监督之不足，尤其是有助于保障银行纪律和道德标准的维护。当然，也有一些国家，如美国、日本尚未对同业组织自律机制给予法制上的重视。
三、不同国家监督法制的趋同化
银行监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。由于经济、社会文化及法制传统的差异，银行监管法制形成了一定的地区风格，在世界上影响较大的有两类：一是英国模式以非制度化著称，加拿大、澳大利亚、新西兰即属此类；二是以美国为代表的美国模式则法网周密、机构林立、监管严厉，日本、欧洲大陆国家多属此类。传统上的英格兰银行在履行监管职责时形成了“非正式监管”的风格，不以严格的法律、规章为依据，而往往借助“道义劝说”、“君子协定”等来达到目的。而美国的银行监管不仅有大量的法规为依据，而且联邦储备委员会所制定的管理条例甚为详尽，这些条例按26个字母次序偏号排列，其内容极为广泛而详细。自20世纪70年代以来，两种模式的趋同因素增加。英国1979年《银行法》以制度化的文件确立了英格兰银行监管权的合法性，1987年《银行法》则进一步赋予英格兰银行以广泛的权力，诸如获取信息、履行调查、要求对第三者披露信息等方面的权力均得到拓展。英国监管模式向美国模式靠拢，在一定程度上是来自欧盟内欧陆国家监管法制的影响。与此相应，美国也在反思自己传统模式的不足，正如美国学者艾伦·加特指出：“严格管制的长期趋势直到20世纪70年代晚期才结束。猛烈上升、变化剧烈的市场利率再加上通讯、数据处理方面的主要的技术革新，使许多管制对吸收存款机构产生了有害的影响，使它们处在了不利于竞争的位置。实际上，80年代和90年代早期是一个放松管制的时代，甚至还有进一步放松管制的议论，商业银行寻求地域上的全面放松管制以及更多的保险和投资银行的特权。”1980年《对存款机构放宽管制与货币控制法》及1982年的《加恩·圣杰曼存款机构法》肯定了不同金融机构业务交叉的合法性，走上了放松监督之路。同时，在监管的方式方法上也有灵活化的趋向。
不同国家在银行监管风格及具体制度上的趋同化，一方面源于金融市场的国际化发展，这种发展使得银行业的竞争已不限于国内，而是拓展到国际层面。不同的监管制度下银行参与国际竞争的成本是不一样的，为更有利于国内银行在国际竞争中取得优势地位，国内监管法制必然作出优化选择，学习和借鉴他国的相关制度。银行监督法制的趋同化的另一重要动因则是与金融市场国际化相伴生的金融风险国际化所造成的不同国家必须对金融监管法制作出有利于国际金融秩序稳定和安全的选择。
四、银行监管法制的国际化
在传统上，银行监管法制对于特定国家而言本是其范围的问题，其制度选择与安排应由国家自己决定。但是随着全球经济的一体化，银行业务国际化、银行机构国际化、管理国际化；使得银行风险全球化，规避特定国家监督容易化，因此银行监管法制也必然走向国际化。国际化主要表现在如下几方面：
其一，巴塞尔银行监督委员会及其制定的文件影响拓展。巴塞尔银行监管委员会自1975年成立以来，通过了一些有广泛影响的关于银行国际监管的文件，如1975年《对银行国外机构的监管》，1992年资本——资产标准比率和过渡期实施安排等，1997年9月，推出了《有效银行监管的核心原则》，1999年2月，巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会联合公布了《多元化金融集团监管的最终文件》，1999年6月3日关于修改1988年《巴塞尔协议》的征求意见稿出台，即《新资本协议》，虽然这些文件并不具有法律约束力，但是这些规则的广泛影响则反映了国际社会对银行监管法制国际化理想的追求，况且这些规则也因其长期而广泛的影响可能发展为国际习惯法。
其二，区域范围的国际化。欧盟范围内的银行监管法制一体化最具成效。早在1977年12月欧共体便通过了《关于协调有关从事信贷机构业务的法律法规和行政规章的理事会指令》，到80年代则相继推出：《关于对信贷机构进行统一监管的指令》(1983年)、《关于信贷机构自有资金的理事会指令》(1989年)、《关于信贷机构清偿比率的理事会指令》(1989年)，九十年代则有《洗钱指令》(1991年)、《联合监督指令》(1992年)、《投资服务指令》(1993年)、《信贷机构的集中风险指令》(1993年)、《资本充足指令》(1993年)、《存款保证体制指令》(1994年)、《谨慎监管指令》(1995)等。从指令的名称便可看出，欧盟范围的监管法制国际化已较为深入。北美范围内的美国、加拿大、墨西哥三国也通过《北美自由贸易协定》(NAF、TA)对金融服务贸易规则、设立资格、跨境服务、国民待遇、最惠国待遇、透明度、争议的解决等问题作出了规定，这些规定虽不象欧盟范围内的统一化协调之努力，但是在协调东道国监管特权与保证市场准入的自由上迈出了一步。
其三，全球性的监管法制国际化发展——1994年《服务贸易总协定》(GATS)及FSA协议有关银行监管的规制的影响。由于WTO是一个拥有成员极为广泛的国际性组织，其委员文件——GATS是具备法律约束力的国际条约。该文件在五个方面合纳了银行监管问题，即市场准入、国民待遇、透明度、最惠国待遇和发展中国家特殊待遇，其中最关键的是最高国待遇、市场准入和国民待遇。当然在这些内容的具体规制上，因各国现有法制及经济发展水平差异太大，以致无法作出统一的要求。世贸组织(WTO)又于1997年12月13日鉴署了专门针对金融服务的协议——《金融服务协议》(FSA)0FSA协议将GATS扩展到金融服务方面，它在一个全面的最惠国待遇基础上把全球的银行保险、证券和金融信息贸易的95％以上都纳入了WTO的管理和争端解决体制之内。众所周知，WTO的法律体系在成员广泛性基础上所构筑的法律机制之协调、统一及争端解决机制之先进性都将有力地推动银行监管法制国际化的进程，特别是有助于具有强制效力的统一的监管国际规则之形成和发展。
其四，双边协作所产生的有关银行监管法制的协定也在增多。1995年2月13日美国和日本所达成的《日本政府和美国政府关于金融服务的有关措施》就是其中较为成功的例子，该协定把跨国金融交易的诸多监管问题作了协调，这也是美国下决心打开日本金融市场及日本迫于压力作出让步的产物。
诚然，银行监管法制国际化的序幕已拉开，由于这种国际化更多的是减少、消除国内法制对外国银行进入国内市场的限制或者推行较为严格和规范的银行监管标准，以致国际化进程极易受到来自新兴市场国家的抵制或反对，因此对银行监管法制国际化不能持过于乐观的态度。但是，这一趋向却给各国，尤其是新兴市场国家的银行监管法制的变革带来了冲击。
五、革新传统监管手段和突破传统方法受到关注
综观各国银行监管法制的发展历程，监管手段经历了由简单向复杂化的发展历程。诸如市场准入监管、稽核检查、行政处罚、调查统计、信息披露、审慎法规和要求的制定与实施等方法在各国传统的银行监管法制中得到了较为普遍的反映，这些传统监管手段也由简至繁、由粗到细地发展，如谨慎要求中的资本充足度标准在上个世纪的美国，是按商业银行所在地的人口来规定银行应持有的资本量；在20世纪30年代以前的几十年是采用资本／存款来确定(该比率不得低于10％)330年代大萧条之后以资本／总资产来确定，二战期间以资本／风险资产来确定；由于过去比率过于简单和笼统，至20世纪50年代美联储依风险不同把商业银行资产分为6类，分别规定不同的资本／资产比的权数，最后将各类资产应保持的资本数量相加；在60、70、80年代还采用过综合分析法和资本分两级计算的方法等；进入90年代，开始接受《巴塞尔协议》方法的影响。
在传统监管手段进行革新的同时，一些新手段滋生或传统上末被广泛重视的手段得到推广。尤其是20世纪80年代以来，西方国家追求金融自由化使得银行业务大量交叉渗透，金融创新层出不穷，金融衍生工具令人目不暇接。金融衍生工具的风险性和复杂性加大了金融监管的难度。针对金融衍生工具内外风险，1993年7月，美国联邦储备委员会前任主席沃尔克主持的一个研究机构提出了监管衍生工具的四项原则31993年7月美国G一30集团了“关于衍生工具内容风险管理的措施建议”；1994年7月27日，巴塞尔银行监管委员会和国际证券业协会组织联合颁布了对金融衍生工具风险的监管规定31994年12月香港金融管理局了有关金融衍生工具风险管理的建议等。这些针对金融衍生工具的监督措施与传统银行监管手段相较而言的突出之处在于强调对直接参与交易的交易员及交易主体的管理层赋予各项具体义务，同时极为关注交易记帐、信息体系的监管。
存款保险制度则是一种发展较早而较晚才得到普遍关注的监管手段。早在20世纪30年代，存款保险制度就在美国诞生。1933年《联邦存款保险法》确立了美国联邦存款保险制度的基本特征，虽然该手段在稳定美国银行制度起了积极作用，但一直至20世纪70年代以前尚未得到其他国家的足够关注。到1971年日本公布了《存款保险法》、1976年联邦德国建立起“存款保险基金”，英国则在1979年《银行法》确立了“存款保护委员会和董事”的法律地位。迄今为止，许多国家已将存款保险制度纳入了银行监管法制体系中。
此外，还在市场退出、危机处理等方面推陈出新。
六、追求效率的法制价值取向促成了放松监管之趋势
银行监管法制在价值取向上虽仍然以安全为立足点，但是效率优先所促成的放松管制则是基本趋势。众所周知安全是法律的基本价值取向。银行监管法制所追求的安全之价值目标，既涵纳了银行自身的经济安全，及相关交易主体(诸如银行的储户，以银行为中介的结算客户等)的经济安全，也包括这些特定个体和个体集合而成的社会群体所整合而成的社会整体的经济安全。银行监管法制的安全价值需求根源于银行及银行业务所内蕴的诸种风险。各国银行监管法制中的市场准入、信息披露、市场退出、稽核检查、审慎要求等制度都旨在降低和防范银行风险。但是过多地顾及安全需求势必增大银行及其交易的成本，从而使银行及其交易效率受到侵蚀。因为银行及其交易的效率要实现最大化需以降低交易成本、节省交易时间为基础，而对银行的监管则必然蕴含银行交易成本的提高，诸如资本充足度的要求、法定准备金比率的设计等，银行将不得不为这些准备作出时间和资金上的安排，增大了银行交易的成本。从自由与效率的联结机制来看，监管法制的严格化导致银行的自由受到约束，况且监管法制的实施过程还可能因监督主体对其权力的运用之不当而干扰银行交易的实现，这就使监管法制限制自由进而影响银行主动性、积极性、创造性的发挥。
正因为严格监管的法制会妨碍银行及其交易的效率之实现，在当代银行监管法制中不少国家开始重视放松监管。美国自20世纪80年代以来，银行监管法制走上放松监管的道路。1980年《存款机构放松管制和货币控制法》取消了对存款利率的限制、取消或修改了对某些贷款利率的限制、扩大存款机构的资金来源和扩大储蓄与贷款协会的资金使用业务范围。1982年《加恩圣杰曼吸收存款机构法》给储蓄和贷款机构及储蓄钗行与银行相似的业务范围，0该法对于取消金融管制，促进存款机构业务多样化，加强金融机构之间的竞争方面，起了重要作用。1986年8月，之Q条例》对银行存款的利率限制被完全废除。1991年《联邦存款保险公司改进法》在收购及合并监管上允许所有储蓄机构与国民银行之间在银行合并条例范围内相互收购或合并3允许所有投保机构在某些情况下兼并或与其他保险基金的成员合并。1994年《里格一尼尔银行跨州经营与跨州设立分行效率法》解除了《麦克法登法》和1976年《道格拉斯修正案》中有关银行经营地域范围的限制，允许银行在全国范围内经营业务和设立分支行，而不管州法令如何。
日本也于70年代中期开始逐步取消对金融系统的管制。自1979年逐步取消利率管制，1994年又取消了剩余的对非定期存款的利率限制。在金融机构职能划分上，70年代的商业银行已将业务延展到其他领域。1993年推出的《金融系统改革条例》允许成立综合性银行，银行可以拥有证券公司、保险公司和信托银行作为其分支机构。1996年下半年开始推行“大爆炸”式的监督法规之解除及市场开放计划。日本政府拟采取一系列措施逐渐废除对金融交易及提供的金融产品种类的限制，如1998年不再禁止金融控股公司，到2001年时银行可以出售共同基金类产品及保险单等。
在新兴市场国家，虽然一方面在努力完善尚不健全的银行监管法制，另一方面也在放宽不适当的过
执法监管论文范文3
以集成商为主的推广的视频监控系统平台
软件第二类以集成商为主的推广的视频监控系统平台软件的显著特点是大部分集成商也有一套自己的视频监控系统(有极少的集成商没有自己的视频监控系统而是用厂家的视频监控系统)，但是他们系统中的底层库基本都是集成某些硬件厂商的库，也就是说软件系统不是全部自己研发，某种程度上依赖于硬件设备厂商，软件系统能卖一些钱但不多。相应软件开发人员也只有两三个人。集成商把整个高速公路基建项目承包下来，由于整个项目包括很多系统，其中有些利润很大，有的利润没有那么大，比如软件系统中收费系统利润大，但是只有一些有有资质或有特权的企业才能进入这个领域。因此，集成商肯定会根据情况在盈利多的项目上投入更多的资源，对于他们来说，不是主业的视频监控系统平台投入的资源就相对少。因此视频监控系统平台不会有很大的发展，并且他们还可能依赖于视频监控设备厂家。
以无硬件设备的纯软件为主的视频监控系统平台
软件第三类以纯软件的厂家的视频监控系统平台软件的显著特点是功能相对比较完备，具有通用软件平台的雏型，但是可能还没有得到市场上的认可，在市场推广使用的并不多。这主要是因为虽然目前我国绝大部分省份高速公路已形成路网，但是实际上没有实现真正的联网监控。最能说明问题的一点是，到现在为止，全国约13个省号称建立了联网监控中心，但几乎很少省联网监控中心能够真正实现可以任意调度下级的任意一路的视频，没有真正实现上级想看下级哪一级视频就调那一路视频，只能说基本实现了联网监控。并且他们还会受到以编解码器厂商为主的视频监控系统平台的挤压，市场环境恶劣。在过去的“十一五”期间，国家印发了《Za无一2020年国家信息化发展战略》，交通部根据发展战略确定了交通信息化发展方向，并开展实施示范工程，经过这一段时间的实验为信息化建设积累了丰富经验。“十二五”时期，国家更是要求要以科技进步为引领，强化科技创新，加强科技成果推广和应用，推进交通信息化建设，大力发展智能交通，提升交通运输的现代化水平。到了这个阶段的时候才是他们求发展的时候。视频监控平台软件发展的三个阶段根据上面各种类型高速公路监控系统平台软件情况的分析，说明我国目前还没有形成明确清晰的交通软件产业发展目标和发展战略，在扶持产业发展的政策措施方面还没有真正到位，发展环境还没有实现优化，再加上产业发展基础薄弱，国产监控系统平台软件的发展规模和速度还不能为国民经济提供足够的支撑，不能适应国家交通信息化的要求，使得我国在交通软件产业发展方面处在非常尴尬的境地。本文认为我们国家的高速公路视频监控平台软件将会经历以下三个阶段:孤岛式视频监控系统阶段、联网视频监控平台阶段、营运级视频监控平台阶段。孤岛式视频监控系统阶段孤岛式视频监控系统阶段主要是指高速公路以路段为单位的视频监控统，各个路段使用不同厂家的设备，各个厂家的设备不一定能够互编互解，只是路段内是联网监控的，而各个路段之间相互独立，根本没有信息共享与调度，技术上开始尝试实现联网监控。在这个阶段主要特征是:在硬件方面，各个厂家的主要比拼的是硬件，各个厂家的硬件产品的品质参差不齐，由于没有经过洗牌，设备厂家的也很多;在软件方面，视频监控系统软件平台基本是免费的或象征性地收一点，系统的主要作用就是视频监控，信息没有共享，软件只是作为抗击竞争对手的手段而被迫立项开发的，不能促进硬件的销售。在集成商方面，他们来会选择集成系统利润大的厂家设备，不会考虑业主的服务问题;在业主方面，相对于业主得到的服务来说也没有保证，有的小厂家在施工完后几乎不提供服务。联网视频监控平台阶段联网视频监控平台阶段指通过前面的阶段积累了丰富的经验，一些业主委托某些研究所或单位初步定义了一些标准如SIP协议(尽管可能不是非常完善)实现互联互通，并且管理体制上也开始统一管理，各个路段已经开始互联，信息开始共享，系统也不是单一的视频监控，开始尝试与其他业务系统进行业务上的融合。在这个阶段主要特征是:在硬件方面，各个厂家的设备的品质差不多，或相差较小。同时，硬件设备厂家也会经过较大的洗牌。在软件方面，平台软件不是一两个人可以在半年或一年能做出来，平台软件应用在区域中心或总中心不再是免费，一些纯软件的厂家也开始进来，平台系统功能也很完善。对于硬件厂商来说，那个地方的总中心用上哪个厂家的联网视频监控平台，那么谁的设备就能占主导，平台软件会影响业主的设备选型和选型的比例，软件能促进硬件的销售。在集成商方面，软件平台已经开始以单独的项目进行招标。在业主方面，不仅仅会考虑平台软件的价格、功能等，开始会考虑厂家的服务了。这个阶段时间可能会很长。营运级联网视频监控平台阶段营运级联网视频监控平台阶段，指经过前面两个阶段的发展，联网监控平台已经不是传统意义的视频监控系统平台，而是提供了各种服务的运营级别平台，与其他业务系统的业务结合紧密，它为业主提供各种各样的服务。平台可以让业主根据不同类型的客户提供托管式服务，有针对性地采取不同的计费策略(短信、电话咨询等)和服务等级。在这个阶段主要特征是:在硬件方面，各个厂家的硬件产品都很成熟，使用哪一个厂家产品都可以。同时，在这个行业经过进一步的淘汰也许只能保持3一5个硬件厂家。在软件方面，由于需要与各种硬件和其他业务系统互联互通，平台软件不仅功能完善，而且运营级平台对采用的标准要求更严格，必须遵循将来将要出台的国家标准或行业标准。关于标准问题的讨论日益增多，前段时间很多厂家建议采用SI户防、议作为高速公路监控互联石诵的标准，但是从长远看，本文觉得0NVIF或PS工A这两大标准组织定义的标准最有可能成为监控行业标准，将来将要国家出台的国家标准也会跟这个标准体系靠拢。到了这一阶段，平台厂商跟业主的关系将是长期合作的共生关系，只有平台厂商和业主互利共赢了，才能保证平台软件及这个行业的健康发展。到那时，运作良好的平台软件将会引领这个行业。
执法监管论文范文4
关键词：高等学校；学生管理；法制化
随着我国高等教育改革的不断深入和国家法治建设的推进，传统的高校学生管理思想和管理体制受到前所未有的挑战。根据新形势下高校的实际情况和当代大学生的特点，在发挥原有思想政治教育和纪律教育作用的前提下，充分运用法律手段，保护大学生的合法权益，调整大学生的行为，协调管理者与被管理者之间的矛盾，促进学生的全面健康成长，促进学校的稳定发展，从而推进高校学生管理工作的法制化建设，是高校学生管理工作必须解决的课题，也是创新学生工作机制的必由之路。
高校学生管理工作法制化是指高校依照国家法律的规定对在校大学生的学习、生活、社会活动等各个方面实现全方位的指导、教育、服务和管理的学生管理工作模式。与传统的学生管理工作模式相比，它侧重于从法律角度对学生进行日常行为的全面指导、教育、服务和管理，从学习活动到课外活动，从第一课堂到第二课堂，从教室到宿舍等各个方面，对学生规定了明确的法律标准，提出了相应的行为责任，对学生的行为具有指导性强、操作性强的特点。
一、推进高校学生管理工作法制化建设的意义
（一）我国社会主义法制化建设的客观需要
依法治国、建设社会主义法制国家，是我国新时期党和国家的重要治国方针。社会主义法制化国家的建立，不仅需要完备的法律体系，更需要公民的法律意识和素质的提高。高校作为科技、文化的辐射源，代表着社会先进文化的方向，对整个社会的法制化建设都具有重要的影响。而高校培养的人才是未来我国经济和社会发展的重要力量，也是社会知识群体的重要组成部分，他们的行为对社会有较强的示范和引导作用。其法律意识和素质如何，直接关系到他们在今后的社会生活中的行为方式是否符合法律规范的要求，最终关系到国家事业的成败。通过对他们进行法律意识、法制观念的教育，运用法律手段来规范他们的学习、生话，促进他们素质的全面提高，使他们形成遵纪守法的习惯，有利于推进个社会的法制化进程。
（二）创新高校学生管理工作模式的迫切要求
对学生进行法制教育，依法对其进行管理，是高校学生工作的重要内容，也是新时期做好学生工作的迫切要求。随着高等教育改革的深入，学生和学校具有了一定的契约关系，越来越多的学生及家长向学校提出为其提供一定数量、质量教育服务的要求。因此一方面，学生的维权意识增强，另一方面，学生的整体法纪观念依旧淡薄，有的大学生目无法纪校规，行为自由散漫，个别学生还有可能对学校的管理和处分不服，将学校推到被告席。而现阶段高校学生教育管理工作者大部分精力都用于调解和预防各类矛盾和问题，大部分时间在充当着“消防员”，不少活动层次低、效果差。实现高校学生管理工作的法制化，用法律法规来调整大学生的行为，有利于提高学生管理工作的效率与质量，减少教育管理工作者的重复劳动，也为实施素质教育创造了一定的条件。
（三）高校思想政治工作解决困境的需要
在当今社会思想多元化的影响下，人们的经济、政治生活都发生了变化，学生主体意识明显增强。部分大学生急功近利，法律意识淡泊，极易发生事故，同时一些学生家长对学校的功能缺乏理解，将责任完全推给校方，甚至无理取闹，严重影响了高校正常的教学和管理秩序。在这样的情况下，单一的说教式、学生自律式的思想政治教育和管理的作用是远远不够的。只有逐步实现学生管理工作的法制化，进一步界定学校与学生之间的责、权、利的关系，明确个人行为的法律责任，以此作为思想政治教育的补充才可能形成良好的育人机制。
二、高校学生管理工作法制化建设的建议
（一）加强宣传，提高意识，形成法制化的育人环境
提高大学生的法律意识，使其学会自觉运用法律武器维护自身的权益，不仅是高校加强学生法制教育的重要内容，也是高校学生管理工作法制化的重要途径。通过加强法制教育，增强大学生的法律观念和自觉遵守各项规章制度的意识，必将极大促进高校学生工作法制化的改革进程。
在大学新生入学教育中，要把《学生手册》、《治安管理处罚法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等与学生切身利益相关的法律及规定条文作为入学教育的重要内容之一，并且要求必须通过严格的考试，拿到相应的学分，要让大学生一进校就必须了解自己应该自觉履行和遵守的行为规范。学生管理工作者要将法制教育贯穿于大学生的学习、生活中，利用深入课堂、深入宿舍的时间，利用团课、党课的时间，将法制教育与思想品质的教育、道德情操的培养、基础文明行为的养成融合在一起，进行法律的人性化教育，使学生认识到遵守法纪校规是对一名合格大学生的最基本的要求。同时，努力提高教育效果，强化法律意识，使他们懂得用法律、法规约束自己的行为，维护自己的权益，逐步形成法制化的育人环境。
（二）建章立制，规范行为，形成学生管理工作的长效机制
高校学生管理工作各项制度的制定目的在于维护校园正常的学习和生活秩序，促进大学生全面而健康的成长。一项制度能否得到普遍认同和遵守，形成良好的秩序，关键在于这项制度是否具有正义、是否符合法律法规。因此，高校学生管理工作的各项制度应当符合法律法规的要求、符合高校自身的特点、符合学生个体的需要。
高校学生管理工作要从“面向全体学生，促进学生全面发展”的原则出发，制定、修改、完善与教育法律、法规及国家政策相适应的一系列学生管理工作制度。学生管理工作制度虽然不是法律，但是它应符合法律及国家政策的有关规定，其内容在充分注重和体现高校育人特点和自主办学的同时，还要注意不得与相关法律、法规及政策相抵触，要真正建立起一套集科学性、合法性、合理性于一体的学校学生管理规章制度，尤其是涉及学生切身利益的综合测评评定办法、各种奖励评比办法、针对困难学生的各种补助评比办法等规定，还有违纪等处理程序。同时，这些规章制度必须具有一定的稳定性和至上的权威性。所谓稳定性，就是高校学生管理工作的各项制度不因情势的变化而频繁地修订和变更，具有一定的延续性；所谓权威性，就是在使用制度时必须及时、准确，公平、公正和公开。对学生的奖励和补助要准确、公平；对学生的批评和处分，要实事求是，必须具有人性化，坚持教育为本，德育为先，处理合法，坚持批评从严，处分从宽，给学生改过的机会。要做到以理服人，以情动人，处理一个学生，教育一群学生。
（三）加强学生工作队伍的法制化
中国有尊师重教的传统，一直十分突出教师的主导与主体地位，这种根深蒂固的传统习惯使得部分学生管理工作者法律意识的淡漠，较少从法律角度认真思考学校与学生的关系，较少地用法律的原则和精神管理学生，导致高校学生管理规章制度的制定和学生管理工作的开展都以学校和管理者为主体，势必造成对学生权利的漠视。要实现高校学生管理工作的法制化，必须要有一支具有法律意识和素质的较高水平的学生管理队伍，培养一批能够坚持正确的政治方向、道德修养较好的学生管理队伍。
高校学生管理工作者担负着在校大学生的思想道德教育工作，并对大学生的在校行为进行监督和引导。他们是具有服务意识的新型管理者，如果仍旧按照过去的思维开展工作，必然无法面对新局面呈现出的新问题。因此，高校学生管理者应当转变固有观念，客观地看待学生的思想变化。高校要通过举办法制讲座特别是教育法制讲座、督促学生管理工作者自学等方式，培养学生工作者依法育人、管理的正规化、法制化意识，尤其是民主思想，平等观念，公正精神，法律观念等，从而自觉用法律法规来规范自己的言行，通过正当程序开展学生工作，规范权力运行秩序，保证管理行为的高效和权威，实现大学生在受教育过程中的机会平等和合法权利的实现。
高校学生管理工作的法制化，涉及方方面面，需要一个过程。随着依法治国战略方针的不断落实，高校学生管理工作虽然面临挑战和压力，但只要转变观念主动出击，树立法治观念，以充分的法律准备和信心迎接挑战，积极与大学生在思想认识上找共识，就能推进高校学生管理工作的法制化进程。
参考文献：
1、赵新华.依法管理是高校学生工作的必然的趋势[J].甘肃农业,2006(6).
执法监管论文范文5
论文内容摘要：检察机关执法中的利益驱动，不仅损害了当事人的合法权益，而且严重影响了检察机关的权威和形象，损害了法律监督的公正性，从根本上削弱了检察权的权威。得不偿失。对检察机关执法过程中的利益驱动现象进行一番深入分析，不仅有助于厘清现象背后的原因，更重要的是，为检察机关减少和防止为自身利益而执法提供行之有效的解决之道。
一般认为，所谓检察机关执法中的利益驱动，是指检察机关在执法活动中以获取小集体或个人的利益为动力。以自己的职权换取财物及其他物质利益的行为。笔者文中指称的利益驱动，即是这个意义上的。
一、检察机关执法中的利益驱动现象的主要表现
从每年开展的执法质量和效果考评结果看，检察机关执法中的利益驱动主要表现在以下五个方面：
(一)越位司法，越权办案
在经济利益的驱动下，少数检察院超管辖权限办案，对本不属于检察机关管辖的案件争着办、抢着办。本来按刑事诉讼法规定应当属公安机关立案侦查管辖范围的案件，有的检察院和检察人员无视法律，越权介人侦查，在收取款项后再以看似合法的形式结案。如某基层检察院就曾经以涉嫌行贿的罪名办理了一起本该由公安机关办理的涉嫌合同诈骗案。虽然立案罪名是行贿罪。但所有的侦查活动却全部是围绕合同诈骗来进行，各种文书材料中根本看不到嫌疑人有涉嫌行贿的任何记载。最终，该案以存疑不而结案，而该院则在缺乏法律依据的情况下追缴了该嫌疑人及其他相关人员违法所得。
(二)超越分工，争办“油水案”
在一些检察院内部，各个部门超越分工，争相受理、查办职务犯罪案件，尤其是争办有“油水”的经济犯罪案件。检察院内，各部门不论是否具有办案职能、办案人员不论是否具有办案资格，都争相参与或直接办理自侦案件，以便在财政追缴返还款中予以分成。在个别检察院，政工、纪检、法警等部门为了得到分成，也参与职务犯罪案件的侦查。执法检查中还发现，部分检察院内部存在的争夺管辖权问题非常严重，同一个案件，不仅反贪部门查，反渎部门查，而且监所查，民行查，由于政出多门，证据方面问题不断，导致案件侦查后期互相推诿扯皮。
(三)利用检察职权，谋取非法利益
这主要表现在两个方面：一是违规行使检察处分权，收钱结案。在一些检察院。无论职侦部门还是审查部门，对案件经常不是作深入调查和审查，而是违法收取各种明目的保证金。收取之后以撤案、不等形式结案。甚至以不了了之，大部分所办案件既不上报表，也找不到案卷。二是违规操纵匿名举报，为钱编案。极个别检察院。极个别检察部门、极个别检察人员为了达到收受钱财的目的。甚至编造匿名犯罪举报。然后到有关单位和企业进行所谓调查，收不到钱就绝不罢休。
(四)违法追缴，挪用赃款赃物
违法追缴主要表现在案件未终结前就对涉案款物直接实施追缴。个别的甚至在初查阶段就违法实施扣押、冻结和追缴。另外。一些检察院在扣押、冻结、追缴中经常法律手续不全。在发现扣押、冻结、追缴措施适用不当的情况下，该返还的款物不依法返还。依照相关法律规定，赃款赃物既是刑事证据，又是公共财物，任何人不得动用、挪用，更不允许据为己有。但在利益驱动下，个别检察院，个别检察部门，个别检察干部随意动用赃款，坐支、挪用、擅自动用扣押款物的情况时有发生。一些检察院甚至直接将赃款变成了自己的小金库，赃物特别是扣押的车辆、电脑等贵重物品。检察部门很少移交行装部门，都是谁扣谁用，谁用归谁，以致于有的案件早已终结，也被长期占用，该处理的不处理。
(五)检令不畅，唯地方利益是从
检察权是国家权力的重要组成部分，最高人民检察院以及地方各级人民检察院之间虽然级别或者所在地域不同，但都是代表国家行使检察权，各地方检察院也并非是地方的检察院。然而，在当前“分级负责、分级管理”的检察经费保障体制下。检察经费由地方财政负担，检察机关命脉受制于地方政府，因为“就人类天性之一般情况而言。对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”。检察机关受制于地方政府，也就只能依靠地方政府，听命于地方政府，无形之中成为地方政府的下属部门。而检察权也逐渐地方化。检察权地方化带来的最直接表现，即是下级检察院屈从于地方政府，为地方利益抗拒上级检察院指令。从近几年执法质量检查的情况来看，有相当部分基层检察院在职务犯罪侦查过程中检察权地方化、抗拒上级检令方面问题突出，检察院在查谁、不查谁、怎么查、查到何种程度的问题上都要听取地方政府的意见，甚至将地方政府的意见作为办案的指导思想，完全置上级检察院的指令于不顾，检令不畅通在这些检察院成了严重问题。
二、检察机关执法中的利益驱动现象久治不愈的成因分析
检察机关执法过程中出现的利益驱动问题，并不是一朝一夕就能产生的，同时，造成检察机关为自身利益、局部利益而执法的具体原因，也不是单方面而是多方面的，既有主观原因，也有客观原因，既有体制原因，也有现实原因。具体而言，这些原因主要体现在：
(一)对利益驱动存在认识误区
市场经济是竞争经济，也是效益经济，价值规律和商品等价交换原则是推动市场经济发展的动力。但其趋利原则也带来了不可避免的负面影响。利益驱动既能激发市场竞争热情，也会诱发唯利与唯我的价值趋向。这种唯利和唯我价值趋向的结合，就产生了为内容的利益驱动。利益驱动向执法行为渗透，成为权力寻租、权钱交易产生的重要思想根据。使少数检察干警执法观念偏斜，思想错位，最终导致执法过程唯利益是从。从调查中发现，部分检察干警特别是一些领导和骨干不是没有看到执法中的利益驱动带来的负面影响，而是没有站在全局角度，没有从依法治国和社会和谐的战略高度来认识问题，对利益驱动的危害性缺乏清醒的认识，有的甚至把它当成检察机关实现自我保障的有效途径。认为上级有关解决利益驱动的纪律规定不符合基层检察院的实际，捆住了自己的手脚，约束了自身的发展，因而，对本单位、本部门出现的利益驱动问题，视而不见、麻木不仁。更有甚者，个别单位暗下创收指标，嘴上喊的是办案，眼里盯的是捞钱，助推利益驱动问题的滋长和蔓延。
(二)法治观念淡薄，缺乏程序意识
从现实来看，检察机关之所以执法中呈现利益驱动，敢于越位办案、越权办案，敢于利用检察职权牟取非法利益，一个重要的原因便是部分检察人员法治观念淡薄，程序意识缺失。社会主义社会是法治社会，建设社会主义法治社会是我们党的不懈追求，检察机关作为在党的领导下的法律监督机关，负有监督所有国家机关、团体、个人。维护社会主义法制统一的神圣职责，坚持依法治国是检察机关履行检察职能的基本出发点。《刑事诉讼法》、《检察院组织法》、《检察官法》等法律对检察机关的职权范围、检察权行使方式、检察院内部部门分工、检察人员的资质等问题做了详细的规范，是检察机关履行检察职能时必须遵循。但是由于部分检察人员法治观念淡薄、法律程序意识缺失，对以上法律规范视而不见，不是僭越法定职权，越权司法，就是违反法定程序，争办油水案件，甚至杜撰、虚构事实，一合法手段掩盖非法目的，亵渎法律权威。
(三)查究处理存在着软区和盲区
利益趋动的问题为什么会年年讲年年犯?笔者认为，其中一个很重要的原因，就是对搞利益趋动的人和事查究处理不到位，迁就情绪比较严重，错误的认为，检察机关搞利益驱动是为了弥补办案、办公经费不足，情有可原，无论是单位还是个人出了问题，都有人特别是领导出面说情，都能找出很多大事化小、小事化了的原因和理由。因而，在多次的专项检查和执法质量考核中上级检察院虽然发现利益驱动的具体问题不少，但真正深入调查、较真处理的却不多。此外，检察机关执法过程中的利益驱动覆盖的面比较广，从职务犯罪侦查到审查批捕，从审查到三大诉讼监督，几乎检察权力涉及到的地方就有利益驱动，但从当前查究处理机制涵盖的范围来看，主要还是集中于职务犯罪侦查，对检察权作用的其余领域虽然部分有所涉及。总体而言尚未全面纳入。
(四)检察经费保障力度薄弱
我国生产力水平低，经济基础薄弱。导致执法环境与办案保障水平较低。我国是一个发展中国家，经济基础较为薄弱，国家财政收入底子不厚，拨给检察机关的经费不仅基数小，而且增长缓慢。检察机关靠财政拨款远远不能满足检察业务工作的需要。办案经费严重不足，办案手段与技术装备差，成为当前全国检察机关最现实的问题。特别是基层检察院，经费短缺问题尤其严重。因而有些基层检察机关的领导不得不花精力、想法子、拉赞助、搞创收、争创收，甚至违心地搞灰色收入，助长了利益驱动思想的蔓延。
三、检察机关防治执法中的利益驱动现象的皮对措施
首先，加强思想教育，认识利益驱动的危害性。产生利益驱动问题的根源在于思想认识，应当采取多种形式，有重点、有针对性地开展思想教育，深刻认识利益驱动的危害性，使全体检察人员特别是每个领导真正在思想上提高认识。从观念上纠正偏差。努力夯实防治利益驱动问题的思想基础。
其次，加强法治，树立程序观念。检察机关加强法治不仅是维护检察权威的需要。更是维护社会主义法制统一的需要，检察机关听命于地方政府，致使检令不畅，极大损害了法制统一，与依法治国格格不入，应当坚决予以纠正。此外。作为法治的重要组成部分。程序正义要求防止利益与偏见。检察机关执法中的利益驱动，许多情形都违背了程序正义，检察机关应当树立程序观念，自觉遵守法律程序，既不脱离程序处理案件，也不利用程序处理越权案件。再次。实行检察经费区域最低保障制度，保障检察工作顺利开展。检察机关执法过程中出现利益驱动，最根本的原因是检察经费不足，特别是广大基层检察机关，并非没有认识到利益驱动带来的严重危害，但由于经费奇缺，只能以案养案，否则整个检察工作检面临瘫痪。要防止利益驱动，首先就应当保证检察机关特别是基层检察机关正常工作的开展。考虑到区域经济差距，可以在省级范围内实行统一的最低检察经费保障制度，将办案经费、机关正常运转经费作为最低保障项目，由省级检察院计财部门统筹，按月拨付给下级检察机关。从现实来看。这种制度应当是可行的。当前，各省级检察院已经在职务犯罪侦查等方面基本实现了一体化，侦查过程挽回的经济损失一般都由省级检察院上交财政，再由财政按一定比例返还，因此只要财政政策允许，省级检察院计财部门是完全可以保证这个最低保障标准的。
执法监管论文范文6
一、影响法官定额管理的两大基本因素
影响法官定额管理的因素很多，但最基本的莫过于人口和案件数量两个因素。因此，许多论著往往将这两个因素作为判断一国法官人数是否合理的重要标准。
1.人口因素
通常情况下，人口与案件数量成正比，人口的多少往往直接影响案件的数量，因而也影响到法官的数量。实际上，人口因素对法官人数的影响主要体现在法官人数占所在国家（或地区）总人口的比例上。然而，由于各国的司法制度、诉讼体制和法治发展水平的不同，法官占总人口比例也存在很大差异。
德国法官占总人口的比例最高，日本则最低，二者相差有十一倍之多。而美国与中国之间的差别不大。实际上，法官占人口的比例是一个具有模糊性的概念，何种比例为佳，并无定规。但由于人口和案件数量之间的正比例关系，若法官人数占人口比例太小，将有可能因法官不堪重负而影响整个司法体系的运转。在这一点上，日本就是一个明显的例证。根据现有的统计资料，日本是目前法官人数占人口比例最小的国家之一，包括在各级裁判所工作的助理法官（判事补）在内，每万人口中只有0.23名法官。由于法官人数占人口比例太小，日本各级法院的案件效率低下，积压严重的情况相当普遍，已成为日本司法的一个顽症。
日本法院审理的民事案件中，尽管已结案件数逐年增加，未结案件的比例逐年下降，但未结案件所占比例最低的年份也仍然维持在36.2％，1991年甚至高达46.9％。从审理周期看，平均审理周期最低的年份达到88个月，而判决案件的审理周期最高的年份高达21个月。日本法院的这种状况引起了日本国民和当局的不满。因此，从1999年开始的日本第三次司法改革明确将解决法曹（包括法官）人口不足的问题作为改革的一项重要内容。2001年7月12日，日本司法改革审查委员会公布了一项最后报告，提出到2018年将法曹人口的数量从2001年的18，000人增加到50，000人，并且提出要加大法官人数的增加幅。
显然，日本的例子说明了法官占人口比例太小所带来的问题，而改变这种状况最直接的途径是增加法官人数。日本计划用18年时间使法官人数在现有的基础上增加3倍，也算得上是痛定思痛了。从理论上说，法官占人口比例太小容易造成效率低下，质量不保的问题，那么，法官人数过多，也同样会因为人浮于事而影响案件的质量和效率。我国的学术界长期以来普遍认为我国的法官人数占人口比例太大，并且认为这是我国法院案件存在质量和效率问题之原因所在。有人甚至认为中国法官有3万人就够了。这种认识的出发点自然无可非议，只是在法官人数计算上存在谬误，同时对中国司法的实际状况也缺乏分析。值得指出的是，尽管中国法官人数占人口比例并不是世界上最高的国家，但从我国的司法体制的现状以及法院审理案件的数量等因素考虑，目前这一比例的真实性及其合理性还有待于证明。对此，笔者将在下面的论述中作进一步的探讨。
2.案件数量
从某种意义上说，案件数量与法官人数的关系更为直接。在一般情况下，如果不考虑其他因素，确定法官员额通常应当以每个法官所能承担的工作量为前提，而法官工作量的直接量化形式就是案件的数量。因此，案件数量是确定法官员额的一个硬指标。然而，由于各国诉讼制度不同，各国法官每年人均审理案件数也有很大差别。以一审案件为例，2001年，我国法院审结的一审案件590多万件，以21万法官计算，平均每个法官28件；而美国联邦法院1995年受理一审案件283，688件，当年美国联邦法院法官的总人数为763人，平均每个法官317件，二者相差11倍之多。对此，我们不妨作一些分析：实际上，由于美国的诉讼制度所决定，绝大多数案件并未经过审理就已经终止，经过完整的庭审结案只有6％左右，1995年，美国联邦法院受理的283，688件一审案件中，只有17，816件经过完整的庭审。如果以这个数字计算，平均每个联邦法官一年经过完整的庭审审结的案件只有23件，而其余348件案件则通过庭前或庭外的其他方式了结。我们还可以换一个角度来讨论这个问题，波斯纳法官曾有过一个计算：美国联邦地方法院审理一个一审案件的庭审持续时间1995年平均为3.4天，依此计算，17，816件案件仅庭审时间平均每个地方法官每年就要为此占用100个工作日。如果以每年250个工作日计算，假设每件案件都经过完整的庭审，每个美国联邦地方法官一年审理的案件数也不超过60件。我们再来分析中国的情形，首先，中国法院审理的一审案件绝大多数都经过庭审，而且大多数是由3个法官而不是1个法官审理，因此，中国法官审理一个案件的实际工作量超过美国联邦地方法官；其次，中国21万法官中实际审理案件的法官人数远远没有那么多（这一点我们将在下面作详细的讨论），而美国联邦法院的法官人数和实际审理案件的法官人数是基本相同的。从这个意义上说，以21万法官为基数来计算中国法官的人均审理案件数是不尽合理的。
为了进一步说明案件数量和法官人数的关系，我们不妨再对有关国家上诉案件的情况作一些分析。例如1987－1989年日本高等法院每年受理的上诉案件平均30000件左右，但实际审结的案件约占50％。以高等法院法官总数280人计算，平均每个法官一年审结的上诉案件数为54件；美国联邦巡回上诉法院1987－1989年受理的上诉案件平均35，000件左右，每年实际了结的案件大约占56％左右，且实际了结的案件中大约一半的案件属于“程序性终止”，对法官的工作量没有大的影响。依此计算，美国148名联邦上诉法官（1988）平均每人每年实际审理的上诉案件数为66件。
由此可见，司法统计所反映的案件数量与法官实际审的案件数之间往往存在很大差别，但不同国家的法官实际审理的案件数并无大的差异。尽管各国的诉讼制度不同，各国法官之间也可能存在个体的差异，但每个法官所能承担的实际工作量却应当有个合理的极限。如果离开了这个前提去讨论问题，就难免会得出错误的结论。因此，在考察案件数量与法官人数之间关系时，不应当单纯从司法统计的数据出发，确定法官员额的重要依据是每个法官实际所能承受的工作量。除此之外，司法体制、诉讼制度对法官人数的影响也至关重要的。
二、法院设置对法官员额的影响
法院是法官进行审判活动的场所，从某种意义上说，法院实际上是法官组成的。因此，法院的设置与法官的人数密切相关，它直接影响到法官员额的确定。法院的设置是否合理，也直接关系到法官员额配置的合理性。尽管法院的设置作为国家司法体制的一项重要内容必然会受到政治因素，特别是政治体制的影响，但从合理配置审判资源考虑，法院设置的主要依据应当是辖区人口、面积和可能发生的案件数量等因素。法院的设置与行政区划的设立不同：行政区划的设立尽管也会考虑人口、辖区面积等因素，但更多的是基于国家的考虑。国家作为一种对内的最高权力，其空间范围是及于国家版图的任何一个角落的。国家行使这种地域管辖权最直接的形式就是在国家所及的所有地区设立行政建制而不论这个地区的人口多寡、面积大小。任何国家都不会因为一个地区人口稀少或经济总量达不到一定水平而拒绝在这个地区设立行政建制，在设立行政区划时也不会将人口面积以及经济发展水平作为主要因素考虑。例如，我国人口最多的省份河南与人口最少的省份自治区相比，二者相差36倍之多；江苏省的国内生产总值与青海省相比，前者是后者的31倍，经济发展水平的差距可见一斑。但这些因素并没有影响中央政府在这些地区的行政区划设置。从目前世界各国的情况看按行政区划设置法院的情形并不多见，例如，德国全国有16个州而高等法院有25个有的州设有3个高等法院；而美国有50个州，联邦上诉法院只有13个联邦地方法院有94个均没有按行政区划设置。无论法院设置多于行政建制（如德国）还是少于行政建制（如美国）均是从辖区面积人口及案件数量等因素出发。日本的情况有所不同日本的8个高等法院及其6个分院并未按行政区划设置而50个地方法院则基本与行政区划一致即东京都、京都、大阪二府及43个县各设一个地方法院。但也有例外：日本北海道地域宽广设有三个地方法院。
目前，我国共有3568个法院，除少数情况外，绝大多数按行政区划设置。由于我国幅员辽阔，地区间经济发展极不平衡，因而不同地区的法院受理案件的情况也是不平衡的，往往同一审级的法院之间受理案件的情况就存在很大差异。一般说来，经济发达地区的法院受理的案件多，标的额大，案件类型也要对复杂，而边远地区、经济不发达地区的法院在案件数量、标的金额和案件的复杂程度上与前者相比则有很大悬殊。例如，上海浦东新区法院去年受理的案件近29525件，而海南五指山市法院只有158件，二者相差186倍！有时这种差别甚至发生在同一个省的不同法院之间。例如，海南省的去年受理案件最多的基层法院新华区法院与受理案件最少的五指山法院审理案件数也相差十几倍。更有甚者，我国的一个基层法院受理案件的数量甚至远远超出一个省三级法院受理案件的总和。由于法院之间受理案件的情况不平衡，审判人员人工作量也存在很大差异，例如，厦门湖里区法院审判人员2000年人均审理案件253.6件，广东番禺大石法院去年人均结案239件，而海南五指山市法院的审判人员人均审理案件数仅为6件。法院之间的这种差别给法官定额制度的实施造成了困难，如果只考虑案件数量这个因素，即便以中等发达地区法院人均审理案件数作为依据，我们也有相当一部分法院只需几名甚至一至二名法官足矣，有的法院几乎可以说没有必要设置！显然，我国法院目前这种设置成为实行法官定额制度的一种制约因素，不改变这种情况是无法在全国范围内推行法官定额制的。
三、诉讼程序的设计对实行法官定额制度的影响
程序设计是诉讼体制的一个重要内容，也是影响法官定额的一个重要因素。如前所述，案件的数量是确定法官工作量的最主要的依据。然而，案件由于其性质不同，处理方式不同或所处审级不同，其所需的工作量是完全不同的。例如，通过和解、诉辩交易或是驳回等庭前方式了结的案件与通过开庭审理后作出判决的案件相比，前者所需的时间和法官的工作负担就少许多。从前面的论述中我们可以看到，美国联邦地方法院每年受理的案件中只有6％经过完整的庭审，而这6％的案件却占用了2/5的工作日，其余94％的案件都是在剩余3/5的工作日中完成的。可见，针对不同的案件设计不同的程序，或在同一程序中设计不同的处理方式是科学地确定法官工作量的前提，因而也是合理确定法官员额的前提。然而，在我国的立法和实践中，还存在着诸多与此不相适应的地方，主要表现要以下几个方面：
1.级别管辖混乱
根据我国现行诉讼程序法的规定，我国实行的是四级二审终审制的统一诉讼模式。从法律上说，每一级法院均可以作为一审法院。这样一来，除基层法院外，其他三级法院既是一审法院，又是上诉法院。近几年来，由于其他一些因素的趋动，我国高等级的法院受理一审案件的情况不在少数，甚至最高法院也开始受理一审经济纠纷案件。然而，法官审理一审案件和上诉审案件所付出的时间和所花费的工作量是不同的，基层法院和基层以上的法院审理一审案件的程序也有一定的区别，同是一审案件，在不同级别的法院审理所需的时间和工作量就可能不一样。因此，在四级法院都可以受理一审案件的情况下，以案件数量作为确定法官员额的依据在实践中往往难以操作。
从其他国家有关级别的管辖的情况看，大都作了比较严格的划分。美国联邦法院的一审案件管辖权原则上统一由地方法院行使，联邦巡回法院和最高法院都只是上诉法院。和我国诉讼制度较为接近的大陆法系国家的情形虽然和美国有所不同，但对级别管辖的规制大都比较明确。例如，德国的四级法院中，区法院只对小额民事案件、家事案件和轻微的刑事案件有管辖权，绝大部分案件的一审管辖权集中在地方法院，地方法院同时也是区法院部分案件的上诉审法院。而高等法院除对极少数涉及严重的犯罪（如破坏和平罪、内乱罪、种族屠杀罪等）的刑事案件行使一审管辖权之外，对其他案件只行使上诉审管辖权，最高法院则完全不受理任何一审案件。日本的情形与德国相类似，绝大多数案件的一审管辖权在地方裁判所和家庭裁判所，与德国不国的是，日本的地方裁判所和家庭裁判所并不同时是上诉审法院，它们仅仅对简易裁判所的部分案件行使监督权。日本简易裁判所、高等法院以及最高裁判所的管辖与德国立法的规定基本相同。由此可见，国外立法对一审案件管辖权的规制是相对集中的，象我国这样四级法院均有一审案件管辖权的情况并不多见。
2.缺少案件繁简分流的诉讼机制
案件繁简分流实际上是指针对不同的案件设计不同的程序，通常是提高诉讼效率的一种有效途径，以避免简单案件适用复杂的诉讼程序。实际上，这种程序上的设计对于区分法官的工作量进而确定出合理的法官数量是有意义的，因为一个法官适用简易程序处理案件和适用普通程序处理案件的结果可能是案件数量相同，但所付出的工作量完全不一样。我国的刑诉法、民诉法中，尽管也都对简易程序作了规定，但这种规定并没有从根本上解决案件的繁简分流问题。以民事诉讼为例，首先，我国民诉法对简易程序适用范围作了规定，即对“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件”可以适用简易程序，但这一规定缺乏对案件类别的明确规定，本身具有不确定性。相比较而言，德国、日本程序法的规定就明确得多。例如，德国的立法明确规定诉讼财产的金额或价值不超过三千马克之财产权诉讼由区法院管辖，日本新民事诉讼法亦规定争议金额不超过三十万日元（约3千美元）的案件适用小额诉讼程序；其次，我国民诉法的相关司法解释规定简易程序审理过程中，若发现案情复杂的可以转为普通程序审理，这使得简易程序的适用也具有某种不确定性。第三，为了使得按简易程序或小额诉讼程序处理的案件能够迅速、便捷，国外一些立法都对其中相当一部分类型的案件作了一审终审的规定，而我国立法则无此规定，因此，简易程序的案件进入二审的比例也是无法确定的。综上所述，由于没有从根本上实现案件的繁简分流，因而也无法依据案件数量确定法官的工作量。在这种情况下确定法官员额，很难得出科学的结论。
3.诉讼前置程序缺省
诉讼前置程序主要是指案件进入庭审之前所设置的一系列程序，如庭前和解、证据开示以及刑事诉讼中的诉辩交易等。设计各种前置程序主要有二个目的，一是为了提高庭审的效率，尽可能在开庭之前使双方争议焦点和争议的事实公开化、明朗化；二是为了尽一切可能使得一部分案件在开庭之前通过和解、撤诉或其他方式了结。就后者而言，庭前程序实际上达到了减少法官工作量的目的。在司法实践中，许多法官也尽可能通过前置程序来了结案件以减轻工作负担，诉讼当事人则在许多情况下经过了前置程序之后对诉论的前景有一个基本的判断，为避免在后来漫长的庭审中耗费时间和财力，也希望在开庭之前了结案件。目前，许多国家都十分重视对诉讼的前置程序的运用，在这一点上，美国最为典型。美国联邦地方法院93年到95年经过完整庭审案件的数量占全部案件的比例一直在6％－7％之间。也难怪波斯纳法官指出：“地区法官应对工作负担压力的方法之一是使诉讼当事人更难获得庭审，因为庭审花的时间比庭前解决花的时间要长。法官通过宽松地批准驳回动议和简易判决动议，对当事人施加压力让他们在庭审前解决案件”。波斯纳的论述，可谓一语惊破梦中人。我国法院的情形就大不相同了。就立法而言，基本没有对庭前程序作出任何实质性的规定，就连调解这一颇具中国特色的诉讼制度也要求在事实清楚的基础上分清是非进行调解。在实践中，调解作为前置程序的情形并不多见。许多情况下都是在法庭辩论结束之后进行调解，而这时的调解，对解决纠纷、减少上诉率固然还有意义，但对于减少法官的工作负担而言已是毫无意义了。
此外，我们还可以从上诉案件撤回上诉的情况来进一步考察：从1993年到1999年七年间，撤回上诉的比例虽然在逐年增加，但最高仅为8.3％。这其中绝大部分是因为没有缴纳上诉费而被作为自动撤回上诉处理的。这个比例与上文提到的美国联邦地方法院进入庭审案件的比例大体相当，只不过刚好相反而已。由于诉讼前置程序的缺省，中国法院受理案件的绝大部分都必须经过完整而复杂的诉讼程序才能了结。如此一来，效率不高自不待说，中国法官的工作负担之重也是可想而知了。
四、《法官法》的规制及其局限
长期以来，对于中国究竟有多少法官这个问题一直是众说纷纭，各种引证数据之间的差距可谓天壤之别。直到今年七月在全国法院队伍建设工作会议上，最高法院公布了一组数字，才算是一锤定音。这组数字显示：在我国法院的31万工作人员中，共有首法官1人，大法官41人，高级法官3万余人，法官18万余人。也就是说，到目前为止，中国法官人数已达到21万。据从有关方面了解，这个数字实际上是全国各级法院中被正式授予法官等级（法衔）的人数。从统计资料来源的权威性和准确性来说，这个数字应当是没有疑义的。然而，问题在于，这21万人中的相当一部分只有法官之名并无法官之实。这主要是由于以下三个方面的原因造成的。
1.法官职务的非法官化
《法官法》明确规定：法官是指依法行使国家审判权的审判人员。这一规定对法官概念的内涵作了限定，即“依法行使国家审判权的审判人员”。众所周知，我国法院的干部一直按行政干部序列管理，套用行政干部的职级。而根据有关规定，审判人员的级别相对同级行政机关的非领导职务的公务员而言要高一些，因此，为解决一些非审判人员的级别待遇，几乎每个法院都将一部分非审判岗位的工作人员任命审判职务。笔者曾经作过一个调查在有的法院中具有审判职务的非审判人员的比例甚至高达22.2％即使是平均计算也有15％。如此看来我国法院21万法官中至少有15％的人并非“依法行使审判权的审判人员”，其中相当一部分人完全没有审理过案件，甚至有的人完全不具有基本的法律知识。近年来，随着我国各级法院审判人员的地位不断提高，法院内部非审判岗位的工作人员希望获得法官资格的人愈来愈多，加上新法官法生效之前法官准入条件较低，也使得法院内部一部分实质上尚不具备法官条件的人员赶上了末班车而被任命为法官，从一定程度上也加重了法官职务非法官化的不正常状态。
2.法官职位的行政化
按照《法官法》和《人民法院组织法》的规定，同一级法院的法官的职位是从院长一直到助审员的等级序列设置的，而且每一个职位均有与之相对应的行政级别，例如高级法院院长是副省长级，中级法院的审判员可以是处级或科级等等。［33］长期以来，人们把职级晋升的情况作为评价一个法官工作实绩的重要标准。同时，由于我国法院审判权行使过程中的行政化倾向，绝大多数担任院、庭长职务的法官的主要任务是参与审判管理和出席各种会议，并不直接行使审判权。这样就形成了一个怪圈：当一个优秀的法官被认为是足够优秀时，他就不再是一个严格意义上的法官了。实际上，长期以来，在我国的各级法院普遍存在“低级法官干，高级法官看”的现象，这种状况所造成的一个直接后果就是法官的总数逐年增加，但实际审判案件的资深法官人数却越来越少，助理审判员成了审判一线的主要力量。
我国各级法院的院、庭长占审判人员总数的40％多。如此之多的资深法官并不直接审理案件，这在世界各国恐怕都是少有的。当然，各级法院的院长、庭长是当之无愧的法官，而且应当是首席法官，然而，在这些首席法官们只充当管理者的角色并不直接行使审判权的情况下，法官这一称谓对他们还有什么实际意义呢？
3.法官与执行员混为一谈
目前，我国各级法院除了审判人员外，还有相当一部分执行员负责办理民事案件判决和裁定的执行事项和刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。《人民法院组织法》和《法官法》都把执行员划入审判人员以外的“其他人员”，似乎在理解上执行员不应属于审判人员（法官）的范畴。实际上，由于执行行为的性质所决定，世界其他国家在立法上都没有将执行人员划入法官的范畴。例如在美、英等国，执行官是行政官员而非司法官，日本的执行官虽由法院任命，但执行官和法官并非同一序列管理，执行官人数是不包括在法官人数中的。然而，我国的《法官法》虽然将执行员视为其他工作人员，但却规定“参照本法有关规定进行管理”，这个参照，便成为我国各级法院将执行员等同于法官的立法依据。这不能说是《法官法》的一个疏漏。长期以来，我国各级法院的执行员不仅要求取得法官资格，而且必须被任命为审判员或助理审判员。执行人员划入法官序列的利弊是一个相对复杂的问题，这里暂不去论及。然而，值得指出的是，由于《法官法》的这个疏漏，却使得我国各级法院的法官的人数增加了大约11％。而这部分人员无论从什么意义上说都与法官法规定的“依法行使国家审判权的审判人员”概念风马牛不相及。
上述三个方面的分析提出了一个令人难堪的结论：我国各级法院有号称21万的庞大法官阵容，却只有三分之一的法官在审判案件，而且其中多数还是年轻的助理审判员。这在当今世界各国恐怕是绝无仅有的。尽管《法官法》对法官概念的内涵作了明确界定，但对确定法官员额比例却缺乏相应的规制，这就使得这些年来我国法院对总人数（编制）的控制十分严格，相反，对法官职务任命过多、过滥的情况却一直没有采取有效的措施予以遏制。当然，《法官法》的修改出现了一个契机，新的《法官法》对实行法官定额管理作了原则性的规定。应当说，这一规定尽管十分原则，但却是目前在我国实行法官定额制度的唯一立法依据。
五、建立中国法官定额制度的基本构想
在中国法官职业化进程中，建立法官员额制度是一个必然的选择。而一项新制度的建立，是以对旧制度的改革为前提的。因此，建立中国法官员额制度的过程就是对现行体制进行改革的过程，只有创造出一个适合这一制度生长的体制环境，这项制度的建立才有可能。
1.建立与人口和辖区面积相适应的法院体系
法院的设置实际上是一个审判资源的配置问题，而人口和辖区面积这两个因素直接影响审判工作量，也直接关系到审判资源的配置是否合理。因此，法院的设置当以人口和辖区面积作为主要依据。由于我国人口分布极不平衡，有的地区人口稠密，有的地区人烟稀少，因而按现有的行政区划设置法院，势必会产生法院之间案件量的极不平衡的局面，从而使得有限的审判资源得不到合理配置。由于我国人口和辖区面积的不平衡首先反映在省一级建制上，因此，参照日本等国的做方法，在法院设置上首先应打破省级行政区划，在全国按人口和地区面积划分若干司法区，每区设立一个高级法院。这种设置类似目前我国人民银行的管理模式，因而在操作上并非全无先例可循。在高级法院以下仍可基本维持现行体制的基本模式设立二级法院，在现有的中级法院建制的基础上打破地区级行政区划，按人口和辖区面积设立若干个地方法院。目前，我国的几个直辖市中级法院的设置实际上就与地区级行政区划无关，而基层法院从方便诉讼考虑，则可以维持目前按县级行政区划设置的局面，只是应当相应地把根据人口和辖区面积适当地调整目前的法官人数。
改变现行的法院设置是实行法官员额管理的第一个前提，只有真正实现了按人口、辖区面积而不是按行政区划设置法院，全国法院的审判工作量才能基本趋于平衡，法官员额管理也才有实现的可能。
2.建立与上述法院体系相适应的诉讼模式
如果说改变目前的法院设置相对法官员额制度的建立而言是一种硬环境的改变，那么改革现行的诉讼模式则是一种软环境的变化。应当说，新诉讼模式与新的法院体系是相适应的。建立新的诉讼模式，首先必须实现案件的繁简分流，把相当一部分小额债务案件、简单民事案件和轻微刑事案件划分出来，由各基层法院完全按简易程序审理，这不仅需要从立法上对简易案件作出明确的界定，而且应当对简易程序进行严格的规制。其次，规范级别管辖，彻底改变目前四级法院均有一审案件管辖权的状况，所有的一审案件均由地方法院和基层法院分别按普通程序和简易程序审理。基层法院按简易程序审理的简易案件原则上实行一审终审，地方法院以高级法院作为其上诉审法院。最高法院则以审判监督为主，重点对高级法院发生法律效力的判决实行审判监督。第三，引入诉讼前置程序，一方面力争使一部分案件能够在庭前了结，另一方面也有利于提高庭审的效率。
按照上述模式改革我国现行的诉讼体制是实行法官定额管理的前提和必要条件，只有实现了案件繁简分流，规范了级别管辖并适当引入诉讼前置程序，案件的数量与法官的工作量的计算才可能有科学的依据。
3.规范法官职位
规范法官职位设置是实现法官定额管理的第三个前提，也是最重要的一个前提。实际上，规范法官职位的过程既是对现有法官队伍实行优化的过程，也是对我国现有21万法官进行斟别的过程。这种优化和斟别实际上是在现有法官人数基础上对法官员额的初步确定。
