城中村改造的问题范文1
关键词：城中村改造；郑州市；城市化
一、引言
近年来，随着郑州市日益加快的城市化进程，“城中村”问题也逐渐显露出来，成为影响城市化协调发展的主要问题。城中村在资源利用、人文景观、城市规划、环境卫生、村民社会保障等方面与城市化的内在要求都有着极大的差异，因此笔者认为郑州市要想实现城市的内涵式发展，实行城中村改造势在必行。
二、郑州市城中村改造的经济社会意义
每一个快速实现城市化的城市几乎都存在着城中村问题，因此这一问题也可以说是存在于城市化进程中的一种特殊现象。城中村问题对城市的协调发展有着深刻的影响，极大的阻碍了城市化进程，不利于城市的发展。在郑州市，城区分布着数量较多且相对分散的城中村，这些城中村对于郑州市打造良好的城市环境，建设“文明郑州”、“和谐郑州”产生了许多负面效应。因此可以说城中村改造顺利与否直接关系到郑州市城市化快速发展能否顺利实现。
三、郑州市城中村改造的现状
（一）现状概述
郑州市区原有124个行政村，下辖228个自然村，占地面积约70万平方千米，城中村人口约30万。2003年，郑州市政府出台了《郑州市城中村改造规定（试行）》，2004年了《郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法（试行）》等一系列相关政策，开始对全市范围内的城中村着手改造工作。而且还在《郑州市国民经济和社会发展十一五规划纲要》中明确提出，老城区现有城中村的整改任务要力争在2010年前基本实现。2005年郑州市全面拉开了城中村改造工作。2007年市政府又下发《进一步规范城中村改造的若干规定》（郑政文（2007）103号），进一步规范和细化城中村改造工作。截止目前，郑州市已批准95个村（组）（含144个自然村）实施改造，约占城中村总数的63%.其中，已实现集体土地转国有的有46个村（组）（含69个自然村），已完成改造规划编制工作的有38个村（组），已通过招拍挂出让改造用地的有19个村（组）（含34个自然村）。
（二）郑州市刘砦村基本情况
刘砦村地处南阳路北段，属于惠济区，面积一共200多亩，有农户156户，农业人口296人，非农业人口366人；由于当前村正处在城中村改造时期，暂住人口不足500人，非特殊时期暂住人口可达到3000人左右。刘砦村共有党员38人，党小组一个，党员平均年龄45岁，35岁以下10人，学历为高中以上文凭的党员15人，每名党员都联系有帮扶户，帮助开展致富项目，共有联系户18户，掌握1―2门实用技术的党员占党员总数的95%。
村原有的2个市场（刘砦综合市场、南阳路服装羊毛衫批发市场），由于城中村改造，不再经营，开发商对村集体有经济补偿，对每家每户拆迁安置也有不等的过渡费，村民人均年收入过万余元。目前，拆迁改造正在进行中。
四、郑州市城中村改造面临的困难与挑战
（一）改造费用
来自专家的统计数据显示，郑州市的城中村改造费用，仅三环以内就需要上千亿元的资金，而且随着时间的推移，城中村居民对改造赔偿费用的期望值会越来越高，带来的问题就是改造的难度更大了。刘砦村的改造费用高已经是郑州市城中村改造无法避免的难题了。
（二）拆迁安置问题
1.城中村的拆迁。“拆和建”现象是刘砦城中村随处可见的现象：一边是铲车挥舞着巨大的机械手臂拆掉早已人去楼空的房子；另一边却为了得到更多补偿，在本已拥挤不堪的街道边搭建脚手架将原有的房屋继续加高修建。这样的做法严重阻碍了城中村改造的进程，因为拆迁补偿费用的巨大数目使得开发商望而怯步。
2.城中村居住人员的安置。除了原住民，城中村因为房屋比较老旧，所以房租相对较低，这吸引了很多刚刚走出校门的大学生在此租房。随着城中村的改建，很大一部分房屋会被拆掉，无论是原住民还是在此租房住的人群，都面临着搬离的问题。客观说，如果城中村居民向外环流动的话，必然会提升外环的人气，但是对于这些人群而言，也势必会增加其经济压力。因此，从长远来看，做好城市中低收入者居住权利的保障工作，才是从根本上解决郑州市城中村改造难题的出路。
（三）社会治安问题
不可否认，城中村为外来务工人员提供了一个绝好的暂居地。刘砦村内的人口大致可分为村民、租户和商业经营者3类。郑州市外来人口的80%都居住于城中村。其中刘砦村非特殊期暂住人口可达到3000人左右，这些暂住人口来自五湖四海，流动性强，且成分复杂，不仅给社区管理带来了困难，而且容易滋生违法犯罪事件。
五、有关郑州市刘砦城中村改造的可行性方案分析
（一）解决住房安置问题，保障城中村居民的居住权。城中村除开原住民，还有很多的外来打工者选择在此租住，而这些人是城市经济发展不可或缺的推动力，因此政府必须重视其合法权益的保障，解决因为城中村改造为他们带来的住房问题。因此政府在这方面应加强廉租住房和周转房建设，以便保障他们能在搬离现居住地后能够有房可住。
（二）做好就业安置工作，保障城中村居民的再就业。城中村的改造必然会导致部分人群的就业和生存问题，因此势必要做好保障工作。针对就业安置问题，可以将被征地农民纳入城镇就业援助体系，将城中村改造中被征地居民进行划分，劳动年龄的居民可以进入城镇劳动力市场寻找就业机会，并且可以提供就业培训服务，增强其就业能力，使其尽快就业。此外，对于有条件的居民，也可以提供相应帮助，鼓励自主创业。
（三）做好规划工作，合理建设三环以外地区。城中村改造是郑州市城市建设不可分割的一部分，因此一定要做好规划工作，保障改造的顺利进行。首先，在城市整体的规划建设体系中应该将城中村改建纳入其中，与周边城区的建设一起做好统筹规划；其次，城中村改造中应该注意对优秀的传统文化与建筑风貌的合理继承和延续。因为城中村有些村落在长久的历史发展中形成了独特的村落文化和人文景观，虽然城中村的改造势在必行，但是也应该注意对历史文化和传承的保护。除此以外，对于城市边缘区而言，是非常容易形成新的城中村的地带，因此在城市建设和规划中，也应加强对城市边缘地区的规划建设，将其纳入整体，以避免成为新的“城中村”。（作者单位：郑州大学旅游管理学院）
参考文献
[1]马继迁.我国“城中村”研究评述[J].经济与社会发展， 2008，6（10）：76～78.
城中村改造的问题范文2
（山东冠县党校，山东 冠县 252500）
摘 要：“城中村”是城市化的产物，是城市发展过程中遇到的新事物。“城中村”问题的存在制约了城市经济的发展，阻滞了现代化建设的进程，鉴于此，引起社会各方面的关注，特别是政府的高度重视。我所生活的冠县崇文街道办事处徐三里村就是一个“城中村”，文章分析了“城中村”产生的原因、现状、主要存在的问题的基础上，提出了可行的解决举措。我认为，只有把“城中村”纳入城市的管理范围，坚持因地制宜、以人为本，维护弱势群体利益，城乡统筹，才能实现可持续发展。
关键词 ：城中村；成因；问题；改造建议
中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）31-0230-02
收稿日期：2014-10-22
作者简介：王秋菊（1984-），女，山东冠县，冠县县委党校，助教，经济学学士学位，研究经济社会问题。
城市的飞速发展，需要通过征用周边农村耕地获得扩展的空间，提升城市的容量，不断蚕食周边的耕地，这就形成了“城中村”。所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城镇化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘的农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落，即仍存留城乡二元体制的状况。徐三里村就是一个典型的“城中村”，在冠县县城扩展的过程中，耕地被征用，但仍按村的行政管理体制来管理。
一、“城中村”产生的原因
问题的产生，总有其原因。我们既要看到其产生的内在根源，又要清楚其外在的推力。只有全面客观地分析、把握它的本质，才能为解决“城中村”问题提供科学的方法。
（一）从客观上来说，是我国城市化进程快速发展的结果。
改革开放的30多年中，城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场"城市包围农村"的运动发生了。村庄进入城市，形成了"城中村"。徐三里村，顾名思义，离城里三里地，在城市化大潮下，就连李八里、崔八里这样的村庄都在四环以里。
（二）从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。
所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”。“从个体理性选择的角度看，“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。
二、“城中村”存在的问题
“城中村”问题在城市的发展过程中产生，是一个经济问题，也是一个社会问题，，也将在城市化过程中解决。“城中村”问题表现出利益性和复杂性。
（一）因土地制度的城乡差异，造成“城中村”土地使用混乱。
城中村的土地是位于城市规划区范围内的农村集体所有的土地，在计划经济条件下，城中村土地只能通过政府的征地而转为国有土地，农民也随着政府的征地而转为城市户口，不再从事农业生产，原来的宅基地也只能是解决自身的居住问题。当集体所有的土地全部因城市建设而被征用时，原来的农村也就融入到城市中。而在引入市场机制后，城中村土地利用类型就在市场驱动下，在缺乏制度规范下，自发地发生了变化，由于“城中村”土地所处地理位置优越，土地实际与潜在的含金量甚高。“城中村”土地使用主体受经济利益驱动，使城中村土地利用状况混乱不堪，建筑密度大，土地利用率低，违法用地和违章建筑屡禁不止，接吻楼、握手楼、贴面楼比比皆是，从而产生了土地利用粗放、建筑布局凌乱、建筑密度过大等问题。
（二）管理体制和政治选举还保留农村模式。
“城中村”名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边缘之外，由于体制和管理的滞后，很多的“城中村”仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。在行政管理上还是以村委会主导，村委会作为村中公共权力的执行者和维护者，实行半封闭式的管理，按《中华人民共和国村民委员会组织法》实行自我管理，自我服务，自我监督。这就使农村集体经济组织在“城中村”管理中起主导作用，村委会成了村中一切大小事情的裁决者，成为公共权力机构。“城中村”两委的选举换届，是村里的一件政治大事，但内容和形式上类似于农村的选举换届，村党支部委员会和村民委员会是三年进行一次选举，两者同步进行，两委的换届都表现出宗族式、大姓氏的选举，一般来说村支书和村主任都是由人口多的姓氏的人来担任。徐三里村就出现徐、郭两大姓轮流当选的情况。
（三）村民思想观念落后，生活贫困。
“城中村”的流动人口比较多，人员构成相当复杂，造成了这个群体中人员的道德素质良莠不齐，利益观、价值观呈现多样性。由于生活方式和意识观念也不一样，现实生活中就有可能引发多种矛盾。“城中村”村民的思想观念保守落后，生活方式跟不上时代和城市发展步伐，成为城市中的弱势群体；小农经济思想很严重，只图吃饱穿暖，满足于现状，缺乏竞争意识和开拓进取精神；思想道德素质和科学文化素质低，文明礼仪不讲究，不懂技术，角色上没有从村民彻底转变到市民，这样就非常难以融入现代文明的都市。传统农村文化尚未与现代城市文明接轨，房子出租的收益并未带来村民的富裕。徐三里村失地村民大部分靠红三轮拉客为生，因为影响城市交通管理被取缔，没有文化，没有技术，村民大都是从事一些脏、苦、累的工作，或者干脆不工作，就靠租金度日，生活贫困。
（四）村内环境卫生条件差，社会治安问题突出。
“城中村”不规范建筑，形成了“握手楼”、“一线天”等这样的“城中村”典型的建筑景观，而这些杂乱、陈旧、矮小的建筑影响整个城市的整齐美观和生机活力。由于建筑的混乱，没有整体性规划，许多的功能没有完善，特别是排污系统和垃圾的处理很随意，直接排放或倒在街道上，造成污水横流，臭气熏天。鉴于“城中村”的建筑物无序、卫生环境差，与城市里的金碧辉煌的摩天大厦及清洁宽敞的公路形成鲜明的对比，有人把“城中村”称为都市的“疤痕”。因为山东省“创建卫生城市”及冠县环卫城乡一体化，徐三里村的卫生才有了较大改善。
随城市发展涌入城市的外来人员多愿意选择租金较低、又接近就业地或交通便利的“城中村”居住。结果一方面，由于受经济利益的驱动，造成违章建筑屡禁不止，层出不穷；另一方面，“城中村”人口结构复杂，村民、外来人员、居民混合，“黄、赌、毒”等社会问题突出，各项管理措施严重滞后，社会综合治理压力很大。由于“城中村”管理滞后或不规范，警力巡查和监管有限，综合管理相对薄弱，、吸毒、卖淫、打群架、超生等行为时有发生，“城中村”也就成了“问题村”，成为藏污纳垢的地方。有人将“城中村”称为城市中的死角、贫民区和犯罪发生区。
三、“城中村”改造的建议
从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和人民的利益；从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。
（一）加强政府宏观调控，对“城中村”实行综合管理。
政府充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公共产品管理者的双重作用，在坚持公共性、公平性、参与性的前提下，统筹规划，协调各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考虑改造单位的利益，让市场参与商业性运作。在城区一级政府，废除旧的行政管理体制，组建综合性部门，提高综合协调能力和行政效率，防止条块分割，成立综合办公室，对“城中村”的文化、教育、卫生、建设、安全、拆迁、安置等实行有效管理。
（二）改革城乡二元体制，对集体资产进行股份制改造。
从体制上转变城乡二元结构，实现城乡一体化，将“城中村”的土地集体所有变为国家所有。只有土地国有，才能从根本上制止村民对土地的独立处理权，一切土地使用都归土地规划部门管理。在“城中村”实行集体资产股份制，这是我国改革的一个新探索，按股份制的原则改造集体经济，对村集体资产进行清查核算、资产评估，使村集体资产的产权明确清晰。经营管理上按照《公司法》的规定进行操作，量化资产，明确股权分配，村民按出资额大小来分红，个人所拥有的股份可以自行支配，有权利赠送、转卖给他人。村民获得了实惠，他们会很积极地参与到“城中村”的改造。
（三）坚持因地制宜，坚持依法推进改造。
由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法，各地城市都是根据自己的实际情况，出台一些粗糙的管理条例。需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。
（四）坚持以人为本，妥善安置村民，给予合理的补偿。
“城中村”改造之所以那么困难，主要是利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。只有以村民的根本利益为出发点，才能得到他们的支持，顺利、稳妥地推进“城中村”改造。
（五）坚持城乡统筹，切实转变村民思想观念，提高素质，培养技能。
村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗传统文化的影响，思想观念还比较守旧，生活方式还比较单一，文化技术还比较低，缺乏竞争进取的精神。只有转变他们的思想观念，提高他们的科学文化素质，培养他们的技能，才能为“城中村”的改造减少阻力。比如免费举办一些扫盲脱产班或技能培训班，摒除陋习，使他们的脑袋充实起来，树立勤劳致富、科技致富的意识。知识素质高了，有了一技之长，生活就有了保障，利益得到了维护，村民对改造的抵触情绪自然就降低了。
（六）坚持可持续发展，对城市的空间发展进行科学规划。
“城中村”的形成有一个过程，开始时不给予足够的重视，造成“城中村”问题恶化，这给我们很大的教训。因此，必须树立超前意识和前瞻性，规划好未来蓝图，对郊区、城市周围有可能将来再成为“城中村”的村庄、村群进行调查，了解它们的现状，在宏观上把它们划入城市管理范围，严格控制土地的投放，做到合理规划，坚持可持续发展，不能让“城中村””在无序的状态下肆意发展，减少或杜绝一边改造“城中村”一边产生“城中村”。“城中村”是城市发展过程中普遍的产物，是城乡发展不协调的代名词，制约了我国城市经济健康发展，影响了社会的和谐发展，其问题的利益性和复杂性使我们面临很大的挑战，需要政府加强宏观管理，采取强有力的措施，让“城中村”真正融入都市之中。
城中村改造的问题范文3
关键词:城中村改造 问题 对策
中图分类号:TU984文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)06-018-02
改革开放30多年来,随着社会经济的快速发展,我国城市建设的步伐明显加快,城市的快速发展,需要获得扩展的空间,在许多城市中,昔日城乡结合部中的农村被包围在城市地域之中,成为城市中的一个特殊地域――“城中村”。
长期以来,由于缺乏统一规划,城中村的基础设施欠缺,同时,因为管理薄弱与外来人员混杂,城中村违法建设、违法占地屡禁不止,消防隐患大、治安问题突出。这些问题不仅影响到城中村内居民的生产生活,而且影响到城市的整体环境和发展,成为城市发展中许多城市问题的焦点所在。本文以陕西省西安市为例,探讨了城中村改造过程中面临的问题及其解决办法。
一、西安市的城中村改造现状
西安的城中村数量在全国属于较多的城市之一,仅新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥城六区和4个开发区人均耕地在0.3亩以下的城中村共286个,再加上长安、临潼、阎良3个郊区40个城中村,共计326个城中村,人口约46万人,有各类土地21.6万亩。作为改造重点,西安市二环路以内的行政村有72个,涉及农业人口2.5万户、8.98万人,集体土地2.3万亩左右。
这些城中村,特别是二环以内的72个城中村的基本特征有:一是耕地极少,许多村子村民几乎无地可耕;二是地理位置优越,生产经营主要以房屋出租为主,以房生财;三是村内公共基础设施薄弱;四是规划建设管理缺位,村庄建设无序发展,违章建筑不少,安全隐患较多;五是大量流动人口涌入,成为社会不良现象的多发地。随着城市化进程的加快,实施城中村改造,已成为改善群众居住条件,提高群众生活水平的迫切需要;成为改善西安城市形象,提升城市品位的迫切需要。
西安市城中村改造自2002年以来,经历了起步、探索和全面发展三个阶段。2003年西安市将城中村改造正式提上城市改造议题,但是城中村改造牵连到城中村民失去自有民宅后的生计问题,改造过程遇到的问题繁多,由此西安的城中村改造一直发展滞后,西安的城中村改造主要以借鉴其它城市的经验并结合自身实际情况逐步推进。在此期间政府曾经出台过《西安市城中村改造办法》,《办法》中指出,西安在城中村改造过程中,将村委会改建成社区居民委员会,将村集体经济实体改造成由现代企业制度规范的股份制公司,逐步建立城市运行及管理模式。2005年,经过长期的摸索及试验,西安的城中村改造终于得以大规模进行。2007年8月成立了西安市城中村改造办公室,正式机构的成立,全力推进了西安市人居环境的改善和城市功能的提升。截至2008年年底,共完成53个整村882万平方米的拆除工作,安置房建设已累计开工411.7万平方米,占产权置换面积518万平方米的80%。其中,2008年以前整村拆除12个,2008年全年完成整村拆除41个,实现了跨越式发展的一年。拆迁面积689万平方米,开工建设面积460万平方米,累计完成投资79亿元。完成55个村的农转居工作,完成56个村的清产核资工作,完成46个经济体制改革工作,完成34个村撤村建社区工作,计划至2011年基本完成二环内城中村改造。当前,城中村改造已成为西安市城市建设的重要组成部分。
二、西安市“城中村”改造工作面临的主要问题
由于西安市“城中村”改造工作本身的复杂性、艰巨性和长期性,使“城中村”改造过程中主要面临以下几个问题。
1.“城中村”改造缺乏国家宏观政策的支持。到目前为止,国家没有一部关于指导“城中村”改造的法规文件,除直辖市外也没有省级政府出台的法规。在国家出台的现有法规文件里也很难找出指导“城中村”改造的条目。目前“城中村”改造方面的有关法规政策都是各地、市根据自己的实际参照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差,影响到“城中村”改造工作的顺利进行。另一方面,“城中村”改造总体进行缓慢,改造任务十分艰巨。相关部门在土地利用和征地拆迁中,建设与改造未能同步实施,而且责、权、利不配套,缺乏宏观指导性的体制合力措施,“城中村”改造的有关指导性政策亟待制定和完善。
2.“城中村”改造土地转变办法亟待修订。按照西安市政府《关于加快“城中村”改造工作的意见》确定的“改制先行,改建跟进”的工作原则,西安市“城中村”改造要完成人均耕地在0.3亩以下的“城中村”无形改造(即“四个转变”)工作,其中集体土地转变为国有土地的操作难度较大,在政策上尚未得到很好的解决。改造的规划导向不够明确。“城中村”改造既没有改造进度、开发模式、安置地块的规划,也没有将“城中村”改造纳入区域性的开发规划,因而改造缺少计划性和前瞻性。
3.城中村改造过程中资金压力大,很难实现“无形改造”和“有形改造”并重。通常情况下,城中村改造的安置方案是货币补偿、房屋安置以及货币补偿加房屋安置三种安置方案供村民根据自身情况灵活选择。补偿面积除了按照西安市城中村改造政策,给每个村民分配一定的面积之外,还考虑到无形改造之后,村民转为居民之后的生活来源问题又增加了部分开发用房,并在临时过渡费、残疾人补助、村民子女考取大学补助、补助产权房性质等方面给予了更多的优惠政策。
在这个过程中,因成本过于高昂,政府自己开发的方式往往难以启动,所以,包括西安市在内的很多城市的“城中村”改造基本上都采取了“自筹资金、自主经营、自我改造”思路。然而,在这一思路下,对绝大部分村庄而言,一无资金积累,二无贷款抵押,很难拿出大量的资金进行改造建设,更谈不上实施“无形改造”了。
4.城中村改造后流动人口租房难。由于城市的发展需要很多的外来务工人员,因此城中村农民就依靠低廉的房租来吸引这部分人群在城中村居住。2009年初,西安有240多万流动人口居住在城中村,随着城中村改造进程加快,外来务工人员租房问题凸显。城中村在改造前额外承担了一些廉租房的功能,改造后,价格低廉的出租屋没有了,会影响到部分地区的社会治安,这个问题也亟待解决。
三、对构建和谐西安,加快“城中村”改造工作的对策建议
1.加强组织领导,从行政管理体制和机制上确保城中村改造工作的顺利进行。建议从人员配置、经费保障方面加强市、区两级“城中村”改造协调组织,由政府分管领导牵头,各相关部门参与,加强“城中村”改造办公室对各项工作的统筹协调。同时,要明确职责分工,加大总协调力度,增强服务意识。在此基础上应该继续实施好《西安市“城中村”无形改造工作方案》,确保城市二环以内“城中村”撤村建居工作顺利完成。
按照“规划先行”的工作原则,建议对三环内的所有村庄及三环外人均耕地在0.3亩以下的村庄的基本情况进行全面调查,在此基础上进一步完善“城中村改造专项规划”的编制,并继续做好全市“城中村”分批改造规划图、“城中村”用地规划图、各村控制性指标图,加快“城中村”分批改造规划图的科学编制工作。同时,做好编订《西安市“城中村”改造规程》的工作,推进西安市“城中村”改造顺利开展。使基层进一步了解相关政策,熟悉办事程序,推动“城中村”改造深入开展。
2.积极推进“城中村改造中集体土地转性问题”的解决。“城中村”改造涉及的“四个转变”中,集体土地转为国有土地的转变操作难度较大,在政策上没有依据,已成为制约改造进度的瓶颈。从全市实施“城中村”改造的村庄实际反映看,大多数村庄改造中普遍存在集体土地的转性问题。虽然从政策上讲,农用地可依法转用及征收为国有土地,但是,目前土地管理仍然沿用根据城市建设的需要,逐宗土地依法征用的作法,审批程序复杂,很难适应当前“城中村”改造的需要,建议有关部门为土地转性工作创造条件。
3.加大对“城中村”改造项目招商引资活动的扶持力度,解决“城中村”改造资金不足的问题。要本着“宣传引导、注重实效、推向市场”的原则,吸引有资质、有信誉的知名大企业介入“城中村”改造。策划包装每个城中村改造项目,站在投资者的角度换位思考,突出客商的需求,并投入大量人力、物力,邀请专家、相关工作部门的领导、各层面代表对项目的功能定位、概念规划、投资收益等进行充分论证,进而制定详实可行的《综合改造规划方案》,提高招商引资的成功率。这样可以很好地解决城中村改造过程中资金不足的问题,促进无形改造与有形改造同步发展。
4.建议改造时同步规划建设公共租赁住房。据了解,杭州市对城中村改造时,将外来务工人员公寓建设纳入同步规划来解决部分人员居住问题。郑州市则通过借助城中村改造大力推进廉租房、周转房等保障型住房项目建设。划出一定比例的小户型作为过渡性廉租房和周转房,满足外来务工人员的居住需求。截至2009年1月,常州武进高新技术产业开发区建成“新市民之家”15个,使1.3万名外来务工人员得到安居。因此,西安市在进行城中村改造过程中可以同步规划、建设集中外来务工人员公寓,以最优惠的价格租给这个群体,确保他们能够正常地工作和生活。
城中村是中国城市化进程中的一个特殊现象,有其长期存在的历史和社会原因,在改造过程中应以可持续发展战略去考虑,强调人与自然的融合,尊重历史和文化的发展,以最快、最优的方式进行“城中村”的改造,实现西安以及全国城乡结合的繁荣新局面。
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城中村改造的问题范文4
「关键词城中村 土地所有权 土地使用权 征用
一、我国“城中村”现状及形成原因
所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。“城中村”是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：（1）人口杂乱，“城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。（2）城市规划滞后，违法违章建筑相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，村民居住环境差。（3）基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患，（4）土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱，等。“城中村”不仅影响城市的美观，也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾”。
究其原因，在于“城中村”形成和发展的特殊性。从“城中村”的历史变迁中不难发现“城中村”形成的主要原因：从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果1.改革开放的20多年中，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场“城市包围农村”的运动发生了。村庄进入城市，形成了“城中村”。从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。 所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。“从个体理性选择的角度看，‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。”2因此，从“城中村”的历史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村” 形成的进一步加剧。故而，我国“城中村”的改造也应从根本的土地制度及权利开始。
二“城中村”土地权利现状
“城中村”土地权利现状包括土地所有权状态和土地使用权状态两者情形。
1、“城中村”土地所有权状态
根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有制结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中，位于城区边缘而被划入城区，成为城市的一部分，既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：（1）、已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”，它经过改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的对象。（2）、正在“撤村建居”。 土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。（3）、尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”，是通常所说的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类，两种土地所有权从表象看，仅是所有权主体不同而已，但其实质是不平等的，表现在：（1）国家所有权的权利主体是国家，而集体所有权的权利主体为集体。根据土地法第10条：集体所有权的权利主体又分为：乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。两种土地所有权在集体与国家之间可以进行转化，且是单方的，只能由集体所有权向国家所有权转化，而不能是国家向集体所有权转化；同时集体所有权主体之间是不能相互转化的。（2）集体所有权向国家所有权转化的条件是唯一的，我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，方式为出让，这种行为其实质可以看作是一种买卖，只不过是一种强买强卖罢了，只有一方当事人（国家）的意思，几乎是容不得对方（农村集体）意思表示，农村集体只有强制取缔的义务，这就难以保证交易的公平了，自然出现了现实中征地赔偿款太低，侵害农民权益的事件的发生。（3）两种所有权的权能上也是完全不平等，主要体现在两种土地使用权上。而“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势；同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，因此，农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所有权，村落在城市中得以延续。
2、“城中村”土地使用权状态
土地使用权是指土地使用者在法律允许范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利，即依法取得利用土地的权限。由于两种土地所有权存在本质的差异，相应其土地使用权也不完全一样，国有土地使用权仅有一种形式，而集体土地使用权又可分为宅基地使用权、农用地使用权与非农用地使用权。集体土地使用权与国有土地使用权虽在性质上都有物权性质，属于他物权的范畴，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：①宅基地使用权依法不能转让、抵押；②只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡（镇）村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押；③集体土地使用权不能用于租赁；④集体土地使用权不能作价出资或入股。这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在“城中村”区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权所获得的利益。利益上的刺激与诱惑，使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中，突破了原规则，寻找与国有土地使用权对等的利益。这就必然出现了“城中村”现实存在的情形：①大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；②存在大量乱占、乱圈地现象；③非法租赁土地；④以土地入股开办各种实业；⑤用集体土地抵押贷款⑥用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。
三、现阶段“城中村”改造实践中土地权利的处理。
通过上述的分析可知，“城中村”是我国城市化进程中的必然产物，而它在现实中已发展成为我国城市发展的障碍。目前全国各城市都在对其进行着相应的改造，在改造的过程中，必须要面对形成“城中村”的根本原因，解决土地二元所有制问题，根除二者之间的差距，才能从根本上完成“城中村”的改造。在实践中，针对土地权利这一根本问题，通常采取以下几种措施：（1）“土地置换，异地安置”的方式。在城市的郊区由政府征用按相同面积或更大面积的土地，并建成新村与之置换。这在“城中村”改造的初期，政府运用行政手段还是可以达到目的，但也是困难重重，因：①村民对于原村有着浓厚的依恋，祖祖辈辈在此居住，故土难离；②农民不愿意放弃可得的数额不小的房屋租金利益；③盼望过上美好生活的居民生活及在人格上与居民平等对待的愿望也使他们不愿意离开现在的“城中村”。因此，土地置换，异地安置的措施现在越发越难以实现。（2）通过“土地集体所有转为国家所有”的做法。“土地集体所有转为国家所有”这一行为具有以下特点：⑴土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体，包括乡集体、村集体、村民小组，全部变为国家。⑵土地的性质也发生了根本的变化。由原来的集体所有变为国家所有；⑶土地的权能也发生了根本的变化，原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后得以解决。伴随这一根本转变的同时是农民身份的改变：全部脱农民户籍而成为城市居民，一切纳入城市化的管理，建筑要进行规划，医疗、保险均按城市居民对待。
纵观各地“城中村”改造条例能够看出，“土地集体所有转为国家所有”的做法似乎从根本上已改造了“城中村”，解决了土地二元所有制的问题，成为一种可行的方案。目前这种做法在全国各城市较为普及，如深圳市在2004年就一次性地将宝安、龙岗两区27万农民转为城市居民，其集体所有的上述956万平方公里土地将随之转为国有。3然而，透过这一事件的背后，笔者隐隐感到一种疑虑：这一行为的合法性明显存在着质疑，主要有以下几个方面：1、按照我国宪法的规定：土地所有权是实体权利，它的剥夺只能由国家最高权利机关做出，其他任何机关和个人无此权利，否则即为无效。尽管目前各地“城中村”改造条例均是由其城市的人大或政府制定，有些具有地方性法规的效力，有些只是政府文件，如《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，然而因条例的做出缺少宪法上的依据，条例的效力层阶远低于宪法，故而是无效的。2、集体土地要转为国有土地，根据我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，只能是采取“征用”途径，除此之外的任何行为，均不能使集体土地所有权性质变为国家土地所有权性质。而目前各地虽从地方立法中承认了集体土地所有权“转为”国家土地所有权的效力，但因为该“转为”没有法律上依据，故而从法理上讲，各地将集体土地“转为”国有土地因缺乏法律上的依据而无效。3、集体土地所有权变为国有土地所有权后，所有权人以其永久所有权换取了有期限的使用权，对于原集体土地所有人权而言，在与国家就土地所有权的交易中，付出的代价太大，交易成本过高，存在明显的不公平，具有不可交易性。
然而也有学者对“土地集体所有转为国家所有”的“转为”行为是持赞同观点，理由是 “城中村”顾名思义是城市中的村庄，它是城市的一部分，依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条“城市的土地属于国家”的规定，“城中村”的土地自然属于国家。对此，我认为这种理由是不妥当的。首先，宪法是国家的根本大法，它直接将土地资源确权为国家和集体所有，因“城中村”最初就是农村，土地确权时依据宪法规定就已经界定为集体所有，即是说 “城中村” 在其成为城市中的村庄时，其土地根本就属于集体所有权。其次，所有权的产生、消灭均须合法的法律事实或法律行为的发生，在并没有任何合法的法律事实或法律行为发生的情况下，原属于集体的土地所有权不可能发生变更和消灭的。最后，“城中村”地处于城市，是城市中的一部分，只说明二者的地缘关系，而并不能证明所有权关系。
四、“城中村”改造中土地权利解决的途径
既然“城中村”在地域上已经属于城市的一部分，“城中村”内的人理应与城市居民应享有同样的待遇，最直接的体现是财产的所有权，“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，根据我国房地产法关于“房随地走”的原则规定，说到底是其房屋的土地使用权的性质必须是国有土地使用权。要使集体土地使用权变为国有土地使用权，其前提必须是集体土地所有权变为国有土地所有权；根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，只能是采取“征用”途径，通过征用，使农村集体土地所有权转变为国有土地所有权，才可从根本上解决“城中村”形成的原因，因为它符合征用的条件。根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，征用的条件必须是“为了公共利益的需要”，且国家给予必要的补偿；而“城中村”改造的目的就是“为了公共利益的需要”，是为了“城中村”内居住的居民、外来人员的利益，为了整个城市的政治、经济、文化的协调发展，同样也是为了国家、社会的利益的而改造，“城中村”改造的目的属于公共利益的范围；而且在集体土地转变为国有土地的同时国家也给予相应的补偿，只不过与通常征用集体土地的货币补偿方式不同而已，“城中村”改造中的补偿方式包括农民身份转变为居民，以及因身份改变而获得的各种物质利益，如可以享受到医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障等，同时还有长期的国有土地使用权。
因此，“城中村”改造中，要解决“城中村”形成的根本原因，就必须解决土地二元所有制问题，而要解决土地的二元所有制问题也只能通过征用途径。在征用集体土地的过程中，应处理好土地所有权与土地承包权的关系，其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。由于联产承包责任制是我国农村土地的基本经营制度，它是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现。农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。在征用集体土地的过程中，应先由农村集体解除农村土地承包合同，并给与相应补偿，土地使用权由集体收回后，国家才开始征用。
参考资料：
[1]罗赤，《透视城中村》，《中国经济快讯周刊》，2001年第37期。
[2]李培林，《巨变：村落的终结-都市里的村庄研究 》，《中国社会科学》，2002年第1期。
城中村改造的问题范文5
关键词：城镇化；农村改造
中图分类号：F299文献标识码： A
新型城镇化是以城乡统筹发展和城乡一体化为标志的城镇化，包括三个层次的内容：一是乡村居民转化为城市居民；二是转入城市的那部分人的生活方式、条件、质量等内容的城市化；三是乡村居民的生活方式、条件、质量在城镇化过程中的提升。
一、城镇化进程中农村改造面临的主要问题
当前，我国正处于经济与社会结构转型、发展方式转变、城乡统筹发展的关键时期，农村改造不仅是这一转型过程的一部分，而且也将是应对转型过程中诸多挑战的重要手段。但是，从目前的情况来看，我国农村改造仍然更多地表现在规模和数量的扩张上，还具有比较明显的粗放性特征，依然面临许多必须应对的矛盾和挑战。
1.村域经济发展动力不足
产业是区域经济长期持续健康发展的动力源泉，也是农村改造取得成功的前提和保证，是解决村民长远发展问题的关键所在。从各地农村改造实践来看，村域产业不发达，经济发展动力不足仍然是困扰农村、特别是远郊农村改造与发展的重要因素。
2.改造投资压力巨大
从目前的情况看，农村改造整体投资巨大，包括拆除农屋费用、规划设计费用、土地出让费用、土地使用费用、临时安置费用、三通一平费用等等，是一项要求高、投入高、工作量大的工程，资金不足是制约其顺利开展的重要因素。在农村改造实践中，让农户与村集体单独承担改造投资相对不现实。一方面，与农村改造最直接相关的广大农户本身地处经济发展水平欠发达的农村地区，没有资金实力，也没有能力投入到农村改造这一高耗资的工程中来。另一方面，家庭联产承包经营的小农户经营制度的实行，削弱了绝大多数的农村集体经济力量，特别是税费改革以后，农村集体经济积累的渠道更为有限，大多数村落集体经济力量不强，农村改造除极少数村能够依靠本村的经济实力独立完成外，大多数村都不能独自完成。而单纯依靠政府投资也难以承受巨大的资金压力。
3.改造主体相对单一
农村改造是一项涉及面广、影响范围大的工作。从理论上看，农村改造各利益主体之间存在权责利关系，各方都希望能实现自身最优目标或利益的最大化，实质是如何调节利益方之间的相互关系以达到利益均衡。其既不能单独由村集体负责组织实施，也不宜由政府完全包办。因为从村集体本身的职责、人员素质、技术力量等各个角度看，村集体缺乏完成农村改造的能力。而从政府的职能和角色看，单纯由政府包办农村改造工作，则容易带来极大的财政压力并导致政府职能错位。
4.综合服务供给不足
农村改造是城镇化的重要内容之一，农村改造的主要目标也是促进城乡统筹，实现城乡一体化。但在实践中，农村改造仍然存在综合配套服务不完善的问题。一些农村经过改造后，建筑风格、硬件条件上趋同于城镇化，但在教育、就业、养老等公共服务供给方面却仍然相对滞后。
5.以依法足额补偿为前提，切实做好拆迁群众的思想工作
拆迁过程实质是一个利益调整的过程，必须依法进行。要把依法足额补偿放在拆迁工作的首要位置，在补偿标准制定和安置方案的确定上，往法律规定的最高限额上靠，确保拆迁后群众生活水平不下降，切实维护群众的合法权益。要按照实事求是、人性化拆迁的和谐原则，依法解决分歧和矛盾，对群众的利益诉求不堵不避，不拖不压，对群众反映的热点问题，安排专人跟踪联系和协调解决。
二、城镇化进程中农村改造的对策建议
我国的城镇化正经历着城市人口规模不断增加、城乡社会需求更加多样等一系列变化的考验，这些变化是推动我国进一步统筹城乡发展的重要力量，也决定了我国在相当长的时期内仍将处于空间格局优化调整、基础设施提升完善、城乡关系和谐发展的过程中，客观上要求不断创新农村改造方法和模式，实施涵盖物质建设、经济建设、制度建设、社会建设、文化建设的全方位、多领域农村改造工程。
1.土地产权规范化
土地产权规范化是农村改造的重要支撑。各地农村改造的推动和实践已经引起了对现有农村集体土地所有权制度讨论和改革，而这种改革也是顺应经济和相关领域政策发展方向的。未来，我国应加快完善土地产权制度，一方面进一步规范农地产权安排，做到明晰所有权，稳定承包权，通过将土地的占有、使用、收益和处分等一系列权利完整地交给农民的方式，强化农民对土地的支配能力，激活农民的土地资产，推进土地资产股权化、农民股东化、权益民主化。另一方面，着重培育公正、公开、公平的农村土地产权流转的市场体系，不断健全农地流转市场机制，完善参与流转的所有主体设立约束机制，实现农地资源的优化配置，提高土地的利用效率，依靠竞争最终实现土地资源价格的合理化，真正使土地成为村民可以产生财富和用价值来表现的生产生活资料，使土地真正成为可以产生财富和用价值来表现的生产生活资料，使农民能够带着财产、有组织地参与农村改造，分享改造成果。
2.村域经济产业化
村域经济产业化是农村改造的核心动力。农村改造不仅是村落基础设施和人居环境改善的过程，还是村域经济培育与发展的过程。未来，让村民在“安居”的同时实现“乐业”将是农村改造的重点内容。从目前的情况看，根据各个地区不同的区位条件和资源禀赋特点，发展特色产业，推进村域经济产业化，促进农村改造和产业培育关系的协调非常重要。具体来看，一方面，应持续发展为原则，以各类资源为基础，以市场需求为导向，充分考虑不同村落资源与生态环境的承载能力，鼓励和支持村落发展精品农业、加工农业、观光农业、休闲农业等现代都市型农业。另一方面，应加快促进村域二、三产业发展，鼓励和支持村落大力发展农产品加工、保鲜和贮运，扶植市场潜力大、品牌知名度高的农产品加工项目，建成分布合理、结构优化、高效低耗的现代物流体系，发展劳动密集、资源节约、适合本地区特点的绿色工业，同时积极培育商业、文化、休闲、娱乐、养老服务业，逐步提高村落产业的综合生产能力和经济效益。
3.融资模式多元化
降低农村改造的成本，保证农村改造的资金投入，不断促进农村改造融资模式多元化是未来农村改造发展的重要方向。具体来看，政府财政支持仍然是农村改造的主要资金来源之一。政府应进一步加大财政资金会投入力度，并更多的依托几级政府机构共同筹资，通过省、市、区、镇政府按比例投入，为农村改造提供基本资金保障。同时，农村改造投入巨大，引入社会资金力量进行农村改造，鼓励和支持民营资本参与，按市场化方式进行综合开发将成为农村改造投资的重要来源。未来农村改造投融资渠道应不断拓宽，进一步完善政府、村集体、开发商、民间多元化融资的格局。
4.公共服务均等化
伴随经济社会的快速发展和城乡一体化水平的提高，我国大多数地区的农村改造也将实现从条件改善型向服务提升型的根本性转变。农村改造应更加突出公共服务导向，在继续推进城市基础设施向农村延伸对接的同时，更加注重逐步缩小城乡社会事业发展水平的差距，加快农村教育、文化、卫生、体育等社会事业发展，完善城乡一体的社会保障和社会管理体系。
三、结语
我国城镇化进程中的农村改造工作主要采用试点推广的办法，先易后难，梯度推进，一般会从区位条件、经济基础、规划编制等方面规定农村改造试点的基本条件，从而使村庄建设得以合理的规划、推进新型城镇化进程。
参考文献:
［1］王广双． 北京市城乡结合部 50 个重点村的建设［J］． 中国发展观察，2012，( 5) ．
城中村改造的问题范文6
（1.贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025；2.贵州大学 国际教育学院，贵州 贵阳 550025）
摘要：随着贵州工业化进程的发展，贵州城镇化进程的步伐也随之加快。在城镇化进程中，城中村给城市发展带来了双面影响：它能够缓解住房、就业等社会压力，有利于城镇化的稳步发展；但它的“脏乱差”现象也给城市发展、城市生活质量等带来负面影响。文章针对城中村存在价值及其改造问题进行分析，并提出关于城中村改造的几点思考意见。
关键词 ：城镇化建设；城中村；价值；改造
中图分类号：F 320.3文献标志码： A文章编号： 1004.390X(2015)01.0011.05
收稿日期：2014.08.21修回日期：2014.09.22网络出版时间：2015.01.0713：06
作者简介：鄢小青（1984—），女，四川阆中人，硕士研究生，主要从事公共组织与公共经济研究。
*通信作者：张成霞（1963—），女，贵州贵阳人，博士，主要从事教育管理、高等教育国际化研究。
网络出版地址：http：//cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150107.1306.003.html
Research on the Existing Values and Reconstruction Problems of
Urban Villages in the Process of Urbanization in Guizhou
YAN Xiaoqing1，YANG Longyu1，ZHANG Chengxia2，SU Ru1，LIU Weiwan1
(1.School of Public Administration， Guizhou University， Guiyang 550025，China；
2.School of International Education， Guizhou University， Guiyang 550025，China)
Abstract：With the industrialization process of Guizhou， the pace of urbanization process is also accelerated.
In the urbanization process， the urban village is like a“double?edged sword”， which has double effects on city development： on the one hand， it can relief the social pressure such as housing， employment， which is conducive to the steady development of urbanization； on the other hand， poor environmental sanitation and untidiness caused by which will hinder the city development， and bring the bad effect on the quality of city life. Aiming at the double effects of city village， this paper puts forward a few comments.
Keywords： urbanization； urban villages； value； reconstruction
当前随着贵州工业化进程的加快，入驻贵州的企业越来越多。企业的入驻可带来大量的工人，随着人口的增加和公共服务设施的完善，有利于该地区城镇化水平的提高，因此工业化是推进农村城镇化建设的有效途径［1］。贵州省委、省政府提出了“十二五”期间“加速发展、加快转型、推动跨越”的工作思路，实施工业强省和城镇化带动战略，从而实现贵州经济社会又好又快、更好更快发展。在“工业强省”战略的推进下，农村与城市的经济交往与融合日益密切，人员交往日趋紧密。破解贵州的“三农”难题成为政府当前的重要工作之一。要真正解决好贵州的“三农”问题，必须坚持以工带农、以工促农，加快具有中国特色的农村城镇化建设对解决贵州省“三农”问题、缩小城乡差距、实现社会公平、促进贵州省各项事业又好又快发展，有着极其重要的现实意义。
当前，我国的农村城镇化建设主要是以集中居住人口和盖房子为主要侧重点，对于如何提高农民生活品质方面的考虑非常欠缺。在城镇化进程的推进下，城中村是许多城市在快速发展的进程中出现的一种普遍现象。在城市向农村扩张的过程中遇到村庄的时候，因为各种问题的存在，政府部门和开发商一般愿意采用避开农村的做法，尽量去避免各种各样阻碍城市空间扩展的不利因素［2］。于是在城市中心和市郊就涌现出了大量的“城中村”。这些被遗留下来的区域成了在管理体制、居民身份、土地制度与社区传统文化仍未加以转变的特殊社区类型。目前城中村的存在以及由此引发的一些社会问题和矛盾，成为政府、城中村村民以及学术界共同关注的重要而棘手的问题，并且这一问题已经演变成全国性的所有城市发展都要面临的一项非常重大的难题。
一、城中村概述
（一）城中村的概念
城中村，从其字面意义上来说是城市中的村落，是被城市包围的村庄，是在快速城镇化的过程中政府急功近利式的空间拓展政策的产物。关于城中村的概念，学术界并没有分歧，但不同学者从不同角度对其做了定义，如产权角度、社会关系角度、经营制度角度以及土地、户籍角度等；也有学者从广义和狭义上对城中村做了定义。从狭义方面来讲，城中村是指在农村城镇化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的特殊居民区。从广义方面来讲，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区［3］。
一般来说，城中村主要具有三种情况：第一种是已经撤村建居，土地基本全被征用，农民转为居民。第二种是已经撤村建居，但是土地并未全部被征用，农民还有一小部分的土地，农民转为居民。第三种是已经列入了城市的框架范围，但是仍然为行政村和农民。在“工业强省”战略背景下，贵州省农村城镇化速度加快，涌现出的城中村也越来越多，三种主要情况在贵州省都有出现。
（二）城中村的形成原因
城中村是具有中国特色的一种城市化进程中产生的社会现象，是在快速推进城市化进程中产生的一种新的城市化问题。在早期的城市化发展进程中，政府为了规避土地补偿、村民安置方面支付的巨额经济和社会成本，直接获取农民的耕地，故意绕过城中村以达到降低开发成本，如此城镇化建设得到快速的发展，然而城中村却越来越多。
农村城镇化急功近利式的发展是城中村形成的客观原因。一方面，改革开放以来，经济发展加快了农村城镇化进程。在农村城镇化进程的过程中，农民的耕地被征用了，而当地的农民却仍然留在原居住地，并且保有部分宅基地可供他们建房居住。村落被城市包围，形成了城中村。另一方面，目前租金收益是城中村存在的经济根源。城市的快速发展，提供了很多的就业和创业机会，吸引了大批外来打工者，但城市配套设施建设缺乏或是供应不足，使外来打工的中低收入者有工作可做，却无房屋可居住。城中村恰好为这些人提供了价格相对便宜的出租屋，本地村民通过出租屋获得很大的收益。村民们在巨大的利益诱惑和驱动下会想尽一切办法，比如违章加建、扩建、改建，去不断追求房屋租金的最大化，最终就形成被城市包围的农村景观，形成了特有的城中村问题。
城乡土地“二元”结构是形成城中村的最根本的原因，即农村的土地集体所有与城市的土地国家所有［4］。可见城中村问题的核心就是土地问题，城中村问题的形成、发展甚至问题的解决都集中在土地这一点上［5］。根据《中华人民共和国宪法》第10条规定，城市的土地属国家所有，农村的土地属集体所有。城中村在被纳入城市总体规划范围之内的时候，他们的土地就保留了集体所有制，所以农民原则上享有土地的使用、占有和收益权。同时我国的相关政策还规定了行政村享有土地非农使用的初审权。因此城中村的一个重要特点就是土地的非农使用地价昂贵，很多城中村都利用其土地的集体所有制和区位优势积聚了大量的财富，村民和村集体形成一个利益共同体。为了获得更大的利益，村民会极力抢占空间建房，以便在城中村的改造到来之前获得更大的收益，并在城中村改造时获取更多的国家补偿。
二、城中村存在价值
有的学者或一些地方政府认为城中村是“社会毒瘤”［6］，会给城市发展带来负面的影响。但随着对城中村认识的加深，城中村存在的合理性被越来越多的人意识到，因此，城中村给城市带来的影响应该是双面性的，应该客观公正的认识和评价城中村的存在。
（一）城中村舒缓了激增的外来人口与紧张的城市住房之间的矛盾
随着城镇化进程的快速推进，大量的外来人口被吸引并涌入较好的城镇就业或者创业，但是商品房的居住成本较高，同时廉租房数量较少，难以获得租房资格，并且廉租房所在位置大多比较偏僻，交通不便；城中村恰恰相反，交通一般比较方便，租金也只比廉租房稍高，生活设施也比较齐全，虽然不及商品房，但和很多农村房子相比，算是很理想的住所了，所以外来人口大多数很青睐城中村的住房。城中村在一定程度上发挥了“廉租房”的作用［7］，是廉租房的辅助。同时部分刚毕业的大学生在毕业后，通常无力承担租金较高的商品房，很多大学生毕业后都选择居住在交通方便、租金较低的城中村，尤其是紧邻高校的城中村。进城务工人员在城市中一般从事脏、累工作者较多，他们工资较低，多数属于生活在城市边缘的人，因此一般也喜欢选择租金较便宜的城中村生活，城中村成了大学毕业生和进城务工人员的“安身之所”，也成为了他们与城市生活近距离接触的第一站。以贵阳市花溪区新朝阳村为例，在贵阳市租住一间房屋需要600~1200元，而在花溪区新朝阳村租住一间房屋需要100~300元就可以解决居住问题。因此城中村对于高校毕业生和进城务工人员来说，有助于他们融入城市社会，在一定程度上满足了他们的住房需求，有利于实现住房公平和维护社会稳定。
（二）城中村出租房是城中村村民的生活保障
在中国大多数农村，土地是农民赖以生存的生产生活资料。当他们的耕地被城市征用，城中村的村民基本上都不再从事农业生产，这让城中村的村民脱离了第一产业，但他们不能享受城市的社会保障。因为他们大部分文化素质较低，少部分人只具有高中文化程度，并且大多数人都只具有初中甚至小学文化程度，还不具备任何专业技术，因此他们很难融入城市的社会分工当中去。城中村出租房的出现使他们找到了获取收入的途径，同时部分居民也靠着优越的地理位置做生意，这就使得城中村村民的生活有了保障，这在一定程度上缓解了村民与政府之间的矛盾，起到了维护社会稳定的作用［2］，出租屋经济就成为城中村居民生活保障的来源。
（三）城中村让城市生活方式更加多元化
城市生活具有复杂的社会分层、社会分工以及职业结构的特点。城市生活的人际关系也由最简单的血缘地缘关系向复杂的业缘关系转化，社会流动性很大，个人地位和角色变化也较快，生活质量和消费水平高，消费方式多种多样，空闲时间多，个人社会化程度高。城市生活节奏较快，紧张压迫感强，文化生活绚丽多姿。这种生活方式从社会的发展历程与现状来看，依旧存在诸多的弊端和问题。而城中村那种城乡交融的“血缘地缘联系紧密、低消费、慢节奏和高可入性”［9］的生活方式让城市生活多元化的同时，对城市生活也是一个有益补充。比如近几年全国的很多地方夏天的高温天气时间长，而贵阳以“爽爽的贵阳，避暑的圣地”而闻名遐迩，吸引了很多夏天炎热地方的老人、小孩到此避暑。美丽的花溪是人们避暑的首选。许多避暑的人结伴选择居住在花溪新朝阳村这一座城中村里，新朝阳村有短期房出租，房租相对便宜，同时这里也有大量的小旅馆，价格也比酒店低很多，因此新朝阳村是来贵阳花溪避暑的理想居住点。
（四）城中村里有诸多的创业机会
房租便宜，交通便利，城中村里的人际关系已有业缘关系的出现，但是还保留着一定的血缘地缘关系，同时很多的城中村邻近工业园区，或是连接着高校，因此吸引外来务工人员和毕业大学生们来此居住。城中村里房屋密集，因而居住的人员多，同时他们本身就是大量的消费群体。这里饭店、超市、发廊、酒吧、休闲吧、游戏厅、旅馆等比比皆是且应有尽有，大多生意红火，这给许多想创业的人们提供了商机，并且相对于其他商品房区的门面房租也低许多，因此创业门槛也随之降低。
三、城中村存在的主要问题
城中村有其存在的社会价值，但也不可忽略它给城市发展、城市生活质量等带来的阻碍和坏的影响。大多数学者从经济、社会、文化、景观、环境等多个领域对城中村的弊病进行了概括，本文主要对城中村存在的以下几个问题进行了列举。
（一）人口密度较大，社会秩序紊乱
由于在空间上多与工厂、高校相邻，出租屋90%都是租给外来务工人员和高校学生。在房屋结构上多为单间或者一室一厅，屋内设施简单，房屋租赁价格远远低于周边的商品房，因此吸引了大量的外来务工人员和高校学生，出租屋常年供不应求。流动人口大，暂住人口多，外来人口大大多于原住人口，人口密度大。
城中村房屋大多为第一层商用，从第二层开始出租居住。饭店、酒吧、网吧、游戏厅、精武馆、小旅馆、发廊等一个接着一个，极大地增加了出入人员的复杂性，同时城中村没有物业和保安，房屋建筑的防盗设施也不足，偷盗事件时常发生。
（二）建筑密度过大，布局混乱
村民建造房屋时，只考虑个人出租利益最大化，尽最大可能地占用土地面积，随意搭建增建房屋，因此城中村建筑楼高而密，再加上监督管理措施缺位，整个村落的房屋建筑形状各异、空间布局混乱、高矮不齐。“室内现代化，室外脏乱差” ［6］是城中村形象的写照。此外，比如贵阳花溪新朝阳村曾经两个传言让城中村的面貌几度改变，一是传言高校和工业园区要占用该村土地扩建校园和工业园区，村民们就平面扩建或者向高空加高；随后又听说五年后有房开商要开发此处，村民们又开始忙碌起来了，只要能够修的地方都会种上房子。如今低的房子在4~5层，高的有7~8层，建筑密度也非常大，村子里只有一条2~3m的通道通向外界。走在村庄里，眼前呈现的全是钢筋水泥，整个村子看不到一棵大树，一个草坪，“一线天”、“握手楼”［5］是村子里的建筑现象。这些房屋的通风性、采光性远不能达到健康标准，在这里也就没有惬意的生活环境。同时村内的居住环境和建筑群落与旁边小区和城镇很不协调，从而影响了城镇的整体面貌。
（三）市政设施缺乏，公共服务设施欠缺，环境卫生条件脏乱差
城中村村民为了出租牟利，村内的建筑密度非常高，间距小。以新朝阳村为例，村子仅有一条2~3m的狭窄道路通向外界，同时路边的小摊林立，根本不能满足消防、急救、环卫车辆的通行，同时，水、电管线混乱，整个村庄更是没有一所公厕。此外，公共服务也非常欠缺，文、体、医、卫设施缺失。虽然该村建了一个垃圾站，请了一对夫妇打扫道路卫生，于缺乏统一的规划和管理的缺失，排水排污、垃圾处理等市政设施不足，洗衣店、发廊、饭店等的生活污水就会随意排到路上，个别村民将固体废弃物随意堆放在路边，使周围环境恶气熏天、苍蝇满天飞，严重影响了居住环境。
四、对城中村改造的几点思考
随着贵州省工业强省战略的顺利实施，城市经济发展及城市规模扩大，人们对城市提出了更高的要求，城中村改造大势所趋。目前已经有了很多成功的城中村改造经验可以借鉴，但是也要因地制宜，不能完全照搬照套。
首先，“住房、出租房配套”安置。城中村人口密度大，房屋租金是当地居民的主要经济来源。对城中村进行改造后村民的这些租金收入来源就会全部失去。如果一次性补偿不能够达到居民的收入的时候，城中村的居民们对拆迁就会有很大的抵触情绪。住房问题、租金问题和生活问题是城中村居民最为关心的拆迁后的三大问题［2］。因此可以实行“住房、出租房配套”的解决方案。也就是在拆迁后的规划用地中安排相当的土地用于建设村民的出租房，按照村民原有的出租房面积补给村民，村民具有出租房的产权。把村民杂乱无序的自建自租房变成整齐划一的整建整租房，在统一的规划下不但可以让村民原来的租金收益不减少，而且还能够腾出有大量的土地进行有序的城市规划。村民的持续收入得到保障的同时，也能够妥善地处理好村民的住房问题。
其次，“住房就业配套”安置。未来的生活状态是城中村村民最关心的问题，对城中村进行改造就需要充分考虑改造后村民的后续生活保障问题。解决了村中居民的住房和就业问题，也就解决了村民们的后顾之忧，在一定程度上也就减少了政府在城中村补偿方面的费用。对城中村进行改造后的新社区会涉及物业用人、社区维护、商铺经营等方面的用人，就可以首先考虑城中村里的原著居民的就业问题，使他们脱离农业生产、租金收入后仍旧能够有稳定的收入，同时也有利于城中村居民真正实现市民化［6］。
再次，政府要引导帮助城中村居民市民化。对城中村进行拆迁改造仅仅是村民向市民转化的开始，要让城中村的村民从根本上实现从村民到市民的转变却需要经历一个长期的过程。要让城中村的村民市民化，仅仅将村民户口转变为城市户口，让村民的身份在形式上转变为市民是远远不够的。政府需要有所作为，帮助村民进行职业培训，提高他们的文化技能水平，进而提高其工作竞争能力，让村民逐步有一个稳定而体面的工作。只有居民的素质逐步有了很大提高，物质生活状态有了真正改变，道德水准、知识素养等各方面都有明显改变，才能够让村民逐渐真正的市民化［9］。
城中村是具有中国特色的快速城市化发展的产物。笔者认为，不能简单地用对错来对城中村进行评价，更不能单纯地把城中村看作是“社会毒瘤”，必须将其摘除。城中村更像是一把“双刃剑”，有它存在的合理性，处理得当，可以给城市的发展带来正能量，帮助加速城镇化建设的进程，也可使城市生活更加丰富多彩，达到双赢的局面；处理不当，则会事倍功半，阻碍城镇化建设的步伐。
［
参考文献］
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