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国有资产如何经营管理范文1
关键词 国有资产；委托管理；方法
改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值，加快国有资产管理体制的建设，尽快理顺和建立科学的国有资产管理和运营机制，既是提高国有资产运营质量的关键措施，又是我们政府所面临的经济体制改革的重要任务。
国有资产经营一般有如下方法：
⑴资产委托管理；⑵国有资产行政划拨；⑶对外投资设立新公司；⑷兼并、收购 ；⑸股权部分转让；⑹ 企业分立、破产；⑺企业租赁；⑻企业拍卖；⑼企业承包经营；⑽企业产权互换；⑾企业信托；⑿借壳上市；⒀产权买卖；⒁无形资产投资运作。
在以上的国有资产经营方法中，我下面仅从一个侧面来对优良的国有资产如何运用委托经营管理的具体运作方式作一下探讨。
一、国有资产经营公司在实践工作中暴露的一些问题
国有资产经营公司目前这种运行模式，没有实现国有资产所有权和经营权真正意义上的分离。国有资产经营公司代替政府对国有资产行使各项权利，这就导致国有资产经营公司实际扮演了国有资产所有者的角色，这种集资产所有者和经营者职能于一身的运作模式，不利于国有资产经营公司充分行使企业经营职能，这无疑会影响所属企业的经济效益,而国有资产增值保值的目标也将落空。
大部分国有资产经营公司缺乏专业化的经营管理机制和人才，在复杂多变的市场竞争中，不能有效地发挥经营管理者的作用。目前国有资产经营公司大部分是由行业主管部门转化而来。国有资产经营公司虽然成立了,但公司的管理人员仍然是原班人马，这些人员长期在行政管理体系下工作，缺乏企业经营管理的经验和专业知识，更加缺乏先进的经营管理理念。国有资产经营公司通常由政府通过行政划拨手段组建，其管理的企业在资产和业务上联系并非很紧密，加上对下属企业经营者考核方式和手段的不完善，导致国有资产经营公司对下属企业的管理明严实松，下属企业容易出现内部人控制现象。
国有资产经营公司管理的国有企业历史负担重，大量非经营性资产沉淀其中，离退休、下岗人员费用巨大，这些问题阻碍了国有资产经营公司的进一步发展。在传统计划经济体制下，国有企业承担了大量社会责任，这就形成了政企不分、企业办社会的局面，这是导致国有企业效率不高及活力不足、缺乏市场竞争力的重要根源。组建国有资产经营公司，从理论上应该剥离全部的行政性和社会性职能，但实践中并非如此。大部分国有资产经营公司依然承担着部分行政性和社会性职能，特别是离退休、下岗人员生活保障和再就业问题目前无法完全社会化，这给企业造成了巨大的现金流压力，使企业没有能力去引进技术和更新设备，严重阻碍了企业的发展。
二、国资经营公司运作模式创新的探索
针对上面所指出的国有资产经营公司在实践工作中遇到的问题，只有改变现有的运作模式，通过创新才能解决根本问题。我认为在众多的经营方法中，资产委托管理方式不失为一种创新方法的探索。本文所指的“资产委托管理”方式，是指国有资产经营公司将其名下的资产以签定契约的形式委托给专业资产管理公司管理，实行专家理财管理，这个专业资产管理公司是一个新设立的中外合资的公司；而国有资产经营公司仍然作为国有资产的代表，通过委托契约享有收益，并担负原有的社会化和行政性职能。
三、资产委托管理方式的具体运作程序如下
首先设立中外合资的专业资产管理公司，由国有资产管理公司与国际上知名资产管理公司和国内外投资银行联合出资设立中外合资的专业资产管理公司。这样做主要基于以下原因：资产委托管理业务在国内还不普及，专业化的资产管理公司更是凤毛麟角，而国外实力强大的资产管理公司则有丰富的经验。成立合资的专业资产管理公司，一方面可以借助境外专业资产管理机构及投资银行丰富的资产管理经验，实现专业管理与国际化运作；另一方面由于有国有资产管理公司的背景可以使合资专业资产管理公司的运作有更好的切入点，同时也可以对其受托经营国有资产起到监督作用。
专业资产管理公司设立后，要对国有资产经营公司旗下的资产进行筛选分类。资产管理公司将国有资产经营公司旗下的资产视为“资产库”，对库内的资产进行筛选分类。资产将被分成两大部分：一部分优良资产作为发展战略的核心主营资产，通过加大投入，使其进入以发展核心竞争力为目标的发展通道；另一部分不良资产通过出售、重新配置等方式，使其进入以保障职工稳定为目标的国有资产退出通道。
国有资产经营公司作为国有资产的委托人与资产管理公司签订资产委托契约。国有资产经营公司根据需要完成的国有资产保值、增值目标及保证职工稳定所需的现金流等多重考虑，结合资产整理的结果，与专业资产管理公司协商签定委托契约。契约内容主要包括专业资产管理公司每年应完成的收益和资产变现指标、资产管理公司报酬以及双方的权利和义务等。
依据委托契约资产管理公司对受托资产实施专家管理。资产管理公司以投资收益最大化为最终判断目标，重组现有资产，为核心经营性资产引进投资者和技术，充分运用包括公开发行股票、公司债券等各种手段为企业融资，提升其竞争力。对非经营性资产通过出售、再开发等方式力争变现。资产管理公司对“资产库”内的运作是分阶段的，未进入运作阶段的资产仍由国有资产经营管理。
国有资产经营公司依契约获取收益。这些收益大部分应以现金形式体现，除优先用于支付离退休、下岗人员费用外，大部分将用于发展新项目培养具有核心竞争力的企业。发展新项目时仍可依托资产管理公司，以市场为导向由资产管理公司为新项目和企业配置专家型人才，实施财务型的投资管理。
四、实施资产委托管理产生的积极作用
委托管理实现了国有资产所有权和经营权的真正分离。实施资产委托管理后，国有资产经营公司由过去单纯控股型管理逐步转向财务型管理，以收益最大化为最终判断目标，不干预企业具体经营，在契约授权范围内由专业资产管理公司的专家管理。国有资产经营公司在职能上将更专一，它就是国有资产法律意义上的代表，依法行使出资者权利，不再直接经营企业。
国有资产经营公司将集中精力行使目前仍然必须承担的社会化和行政性职能。国有资产经营公司的社会化职能主要指职工的稳定问题。目前我国的社会保障体系尚未健全，离退休、下岗人员的生活和医疗保障费用还主要依靠企业支付，这需要大量的现金，这也一直是困绕国有企业改革和发展的难题。实行资产委托管理后，通过专业资产管理公司对非经营性资产出售变现，国有资产经营公司可以获得现金用于支付离退休、下岗人员的生活和医疗保障费用。国有资产经营公司不直接经营所属企业，将会有更多精力去解决下属企业市场化转型过程中职工稳定问题，为下属企业排忧解难，使企业能轻装上阵快速发展。
通过专业资产管理公司对企业实施市场化、专业化的资产整合，有利于培育有真正核心竞争力的企业。国有资产经营公司管理的国有资产数额庞大，质量参差不齐，单靠自身运作很难引进合作者，实现投资主体多元化。设立合资资产管理公司，充分利用境内外专业资产管理机构及投资银行的广泛资源和信息优势，引进国际资金及战略合作伙伴和先进的技术，实现国企投资主体多元化,做大产业规模。同时专业资产管理公司可以根据契约授权，委派专业人才管理受托企业，推行职业经理人制度，可避免“内部人控制”的现象，完善现代企业制度，培育能够参与国际市场竞争的优秀企业家。
五、实施“资产委托管理”需要考虑的一些问题
上述“资产委托管理”方式，仅是对国有资产管理公司运作模式创新的一种有益探索，并非灵丹妙药，采用这种方式还有一些问题要注意：
1．该方式适用于完全放开、充分竞争领域中的一些中小型国有企业，而对于一些关系国计民生领域内的国有资产管理公司，不适宜采取这种方法。
2．由于专业资产管理公司赢利性的要求，从短期看将会增加国有资产的成本。当然从长期看，虽然增加了成本，但最终有利于实现国有资产保值增值。
3．政府需要调整现行的对国有资产经营公司的考核体系和标准。政府应该总结这些年国企改革实践经验，对国有资产经营公司的考核应当重视其如何培育有活力的有前景的国有企业，而不是光注重国有资产静态上的保值、增值。政府在要求国有资产经营公司应以资本增值和盈利最大化为目标的同时，也要正视国企资产质量不高及人员负担重的现实状况。国有资产经营公司可以兼顾政府的社会目标，但是并不是意味着应当无代价地替政府承担。假如政府将宏观目标微观化，需要国有资产经营公司分担某种社会经济任务，那就必须给予减税、补贴或修改资产保值增值指标等相应的经济补偿，否则国有资产经营公司就无法平等地参与市场竞争。它需要平等地协商谈判与单独计算。政府可以要求国有资产经营公司承担社会性任务和兼顾宏观调控目标，但要使其能够等价补偿地去积极完成。
参考文献
[1] 郑小玲 我国现有国有资产管理模式的比较分析，现代商业，2008（05）.
[2] 杨秋霞 试论现阶段国有资产管理存在的问题及建议，江东论坛，2006（02）.
国有资产如何经营管理范文2
党的十五届四中全会指出：“政府对国家出资兴办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利。”“积极探索国有资产管理的有效形式。要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立和健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。”这一内容的核心就是要明确国有企业中的产权主体即出资人。这就从根本上为解决国有资产无人负责的难题指明了方向。
按照这一文件精神，国有资产出资人是国家授权的企业法人。我们认为，国有资产出资人是在经营活动的国有资产产权主体，是被授权代表国家履行国有资产所有权权能并且自己有独立产权权能的市场行为主体，是与其它市场主体地位相同、权责对等的市场行为主体。从过去到现在，尽管政府也直接指定了一些经济组织（如大公司）作为出资人，但我国国有资产出资人长期以来大多是政府机构担任，主要有：财政部门、国有资产管理部门、经济贸易委员会、专业经济管理部门等，这仅仅从形式上解决了出资人是谁的问题，而实质上并不符合现代企业制度的理论原则。我们认为，在市场经济体制下，政府机构不能充当国有资产出资人。这是因为政府机构性质和职责决定了政府不能作为出资人。第一，政府的基本职能是以国家名义面向全社会进行日常管理和服务，其权力来自于人民，管理和服务对象是整个社会；而出资人的出资目的和行为动机是以投入到企业的全部资产追求最大的价值增值，其行为是“经济人”行为，政府机构如果充当出资人，就要通过董事会等决策机构介入所投资企业的事务，如参与企业的重大经营决策等，政府如果仍然集这两重身份于一身，喊了多年的“政企分开”和“政资分开”就永远也分不开。第二，政府作为出资人参与市场竞争，既不利于大力发展非国有经济，也不利于建立公平、有序的市场秩序。由于政府出资人不仅掌握着雄厚的资产，而且掌握着权力，这是其它出资人所不具备的，在市场竞争中，其它出资人则处于劣势地位，市场竞争就难以做到公平、有序。第三，政府作为出资人会与企业经营者产生一系列的矛盾。按照现代企业制度的要求，出资人的产权是不能干预经营人的法人财产权的，出资人一旦投资到企业，就丧失了对财产的支配权。但政府由于是出资人，就可能越过产权的界限，利用手中的行政权力，干预经营人的法人财产权。面对这样的出资人，经营人简直无所适从。总之，按照现代企业制度的要求，出资人一定是具有独立市场主体的身份，政府机构之所以不能作为国有资产出资人，是因为政府机构不具有这种独立市场主体的性质。
那么，是不是任何市场主体都适宜作国有资产出资人呢？回答是否定的。首先，我们不主张，至少在目前不主张由自然人和私营或合伙企业充当国有资产出资人。虽然自然人和私营或合伙企业也是独立的市场主体，但他们在财产、人员、经营水平方面没有什么优势，特别在我国市场经济体制刚刚建立的初期，国有资产管理的正常运行机制还有待培育，这些微观单位很难担任国有资产出资人的责任。其次，我们主张原则上国有资产出资人应是具有“中国居民”身份的法人经济组织，“非居民”组织不宜出任这一角色。这是因为，国有资产是我国国民经济的主导力量，对整个国民经济具有控制力，将这一“控制力量”交给“非居民”显然是不适合的。再次，由于国有资产不同于一般的私人资产，国有资产出资人应是一个特殊的法人组织，它在很多情况下要履行国家的宏观调控职责，国家对它的干预肯定要比其它市场主体多，因此，国有资产出资人组织最好是国有独资企业，至少也要是国有控股的公司企业，待将来条件成熟以后，再考虑是否让私有（或私人控股）性质的企业成为国有资产出资人。除此之外，在选择国有资产出资人时还应该考虑一定的资产条件、人员条件和经营管理经验等。因此，目前较适合作为国有资产出资人的市场主体主要有大型企业集团、资产管理公司、资产经营公司、投资公司、信托公司等，也可以按照全新的三级管理体制专门设立新的国有资产投资公司来授权托管国有资产，或者是按照现在正在实施的办法，将原来的专业经济管理部门这一行政组织改造为企业法人，政府授权给这一法人组织，使之成为国有资产出资人，变原来专业经济管理部门与下属企业之间的行政隶属关系为以资产为纽带的出资人与所投资企业之间的关系，即股东与公司的关系。以上这类企业法人组织必须具有雄厚的资产实力、众多的经营管理人才、丰富的管理经验、广泛的社会联系，这样才能用较短的改革时间、较少的改革成本、较高的改革效率，逐步引导我国国有资产的运行走上市场经济的轨道。
二、按三级管理体制管理国有资产的关键问题在哪里
按照“授权经营”的要求，国有资产的运作涉及三类机构、两个环节。
三类机构是：国家国有资产管理机构、国有资产出资人和国家投资企业。国有资产管理机构如国有资产管理委员会是政府机构，代表全体人民管理国有资产，国有资产出资人和国资企业是微观经济组织。两个环节是：授权和投资。授权是国有资产运作的第一个层次，它涉及到国家国有资产管理机构与出资人企业之间的经济关系，其基本内容是：国家的国有资产管理机构在一定时期内，将一定数量的国有资产委托给选定的国有资产出资人经营；在经营期内，国家掌握授权资产的终极所有权，决定国有资产出资人的重大经营战略和重要人事安排，国有资产出资人掌握授权资产的产权；在经营期内，国有资产出资人按协议承诺国有资产保值增值和依法经营的前提下，做到自主决策、自主经营、自负盈亏、自我发展。真正做到“管营分开”和“政资分开”。投资是国有资产运作的第二个层层次，它涉及的是不同企业之间的经济关系，是国资出资人企业为了一定的效益目标，将国有资产的使用支配权委托给所投资企业行使，出资人保留国有资产的产权，被投资企业享受法人财产权。这样就形成了国有资产的三级管理体制。
按照三级管理体制管理国有资产，在投资经营和授权经营中，“授权经营”是一个极为重要的体制设计，是建立新的国有资产管理体制的核心，因此，我们认为，按照这一体制管理国有资产关键是第一个环节。在第二个环节中，授权经营机构即出资人作为市场竞争主体，在参与市场竞争中与其它的市场竞争主体没有什么两样，国有资产出资人与所投资的全资、控股、参股企业之间是股东与公司的关系，按照现存的《公司法》进行管理。现在的重点和难点是第一个环节，也就是如何将国有资产出资人塑成为一个真正的内有动力、外有压力，高度关切和维护国有资产，使之最大限度地保值增值的市场行为主体。有人说，我国的经济体制改革是先放开市场，后培育市场主体，这里指的市场主体主要是指国有资产产权主体，这一个环节就是做培育工作，第一个环节和第二个环节之间是源和流的关系，第一个环节即授权经营解决不好，新的国有资产管理体制就无法确立。面对数量如此庞大的国有资产授权给谁，如何授权，授权的期限如何确定，国有资产收益如何分配等问题，这就是目前攻而未破或者说正在摸索的问题。我们认为这需要专门的立法。在国家有关法规未完善之前，授权经营中最好采用签订协议的方式。即使将来法规比较健全了，由于国有资产分布于不同的行业，情况千差万别，在一对一（国家国有资产管理机构与国有资产出资人）的谈判和授权经营中，也还要有规范的协议，政府和出资人之间按经营协议来履行各自的权力和承担相应的义务。
三、国有资产出资人怎样产生和有序流动
我们认为，国有资产出资人的产生和流动只能通过公开的市场竞争，应尽可能做到“公开、平等、竞争上岗、择优录取”，“能者上，庸者下”。也就是说要尽量将国有资产委托给那些最能胜任它经营的市场行为主体，让国有资产和其它非国有资产一起公开、平等到地参与市场竞争，使之最大限度地保值增值。按公平竞争原则选择国有资产出资人既是市场经济的内在要求，也是国有资产保值的需要。另外，按照优胜劣汰的市场竞争原则来对待国有资产还能为大力发展非国有经济提供良好的外部环境。正如“十五纲要”所指出的那样，“对不同所有制企业实行同等待遇”。如果不是采取公开、公平、择优录取的方式来选择国有资产出资人，就难免存在“暗箱操作”，国有资产出资人就可能获得某种特权，或者对国有资产的经营不负责任，国有资产和非国有资产就难以在同一起跑线上竞争，其结果是要么国有资产出资人不尽责任心而导致国有资产流失，要么因为国有资产出资人存在特权，而这种特权是非国有资产出资人所没有的，这就可能限制非国有经济的发展。
按市场竞争原则选择国有资产出资人大致要经过以下程序：向社会广泛国有资产授权经营信息——初步确定候选人——进行资格审查——出资人“竞争上岗”演说——可行性研究——进行决断——向社会公示——正式授权。
国有资产出资人的流动包括程序性变更和非程序性变更。
国有资产出资人的程序性变更包括以下四种情况：（1 ）原国有资产出资人自愿退出后的补缺；（2）原出资人破产后的资产转体；（3）实行末位淘汰；（4 ）原出资人授权期满后与具备条件的其它经营组织一起重新竞争上岗。
国有资产出资人的非程序性变更包括以下两种情况：（1 ）从外部来讲，由于国家调整方针政策，如调整产业结构、地区经济结构等，国有资产从所在的产业或地区退出，如“国有股减持”，国有资产变现等；（2）从内部来说，由于出资人在经营过程中违法违规操作，主要负责人已构成经济犯罪，或者经营决策中有重大失误，给国有资产造成不可挽回的损失，国有资产管理部门或委托方都可能终止合同，将国有资产权收回，交由一定的机构临时托管或重新确定出资人。
按市场竞争原则选择国有资产出资人和实行国有资产出资人的有序流动应注意两个问题：
一是按市场竞争原则选择国有资产出资人只是一个总的原则和方向，就目前来讲，必须从实际出发，不能一刀切，要坚持试点，逐步推开。这里所指的不能一刀切包括不同地区、不同行业、不同部门不能一刀切；政策性经营领域和竞争性经营领域不能一刀切；还包括对国外的做法和经验不能照抄照搬。我国的国有资产管理体制还很不完善，而这一体制改革又恰恰是我国政治经济体制改革的难点的关键环节，只能是走一步看一步，对什么样的设想和方案恐怕一下子还难以大刀阔斧地全面推开。另外，按照市场经济运作的基本规律来管理数量如此庞大而又十分分散的国有资产是前无古人的事，国际上也没有现成的经验可供借鉴。据统计，我国有9万多亿国有资产，约占全社会资本总额的50％， 其中竞争性资产在3万亿～5万亿之间（视划分标准不同而有所差别），其绝对数和相对数都是全球绝无仅有的。西方成熟的市场经济国家也有经营性国有资产和国有企业，但它们大多分布于关系国计民生的基础产业和垄断性行业以及公共产品的生产经营领域，竞争性领域极少。除此，我国的政治体制改革相对滞后，政府行为的透明度还不高，有一个循序渐进的过程，想要在较短的时间内就使国有资产出资人的选择完全做到“公开透明、公平竞争、择优录取、竞争上岗”显然是不现实的，所以要充分考虑国有资产管理体制改革的艰巨性、复杂性和长期性。
二是要求政府部门“从我做起”。我国的市场化取向的改革是政府推动型的，在某些领域，应该是政府退一步，市场才能进一步，政府不退，市场机制发挥作用就会受到限制。“政企分开”也好，“管营分开”也好，分不分得开，关键取决于政府。长期以来，我们对国有资产的经营管理存在着分权的格局。按照市场竞争原则选择国有资产出资人，就要打破原来的格局，一些政府机关的既提利益就要丧失。1998年后，中央和一些地方政府的国有资产管理局撤销了，将国有资产的出资所有权分由不同的政府部门行使，由作为社会经济管理部门的财政（厅、局）兼国有资本基础管理职能；由同样作为社会经济管理部门的经贸委行使对国有企业的监督职能；由人事部和大型企业工委负责国有企业的监管和主要经营者任免考核等，这样的改革有的说它是一种“摸索和尝试”，有的说它是“换汤不换药，是一种旧体制的复归”，还有人说得比较尖刻，说它是一种各部门的“利益均沾”。无论怎么说，事实上这些部门都可以管国有企业，都对国有企业插手，如果通过竞争性原则确定国有资产出资人，就必须有一个统一的部门来对国有资产出资人授权，以上分权的格局就要被打破，有些“部门利益”就会损失。匈牙利著名经济学家卡尔·波拉尼就政府积极主动引导市场经济，为市场经济的发展创造良好的外部条件说过：“通向自由市场的大道是由国家铺就，并保持其畅通的。”我国一位经济学家也说过：“我们可以要求国有企业实行‘政企业分开’，但有权作出‘政企分开’决定和行动的正是政府。”
四、如何分别对待不同性质的国有资产
为了研究的必要，我们将国有资产分为一般性国有资产和特殊性国有资产。这里所指的一般性国有资产主要是指竞争性领域的国有资产，而特殊性国有资产主要是指非竞争性领域的国有资产或政策性经营领域的国有资产。基于这样的划分，是因为它们各有特点，在出资人选择方面应有所区别。
我们认为，按竞争性原则选择国有资产出资人主要是指一般性国有资产；对特殊性国有资产的管理需要制定特殊的规范，主要用行政指令或政府任命的办法，确定其出资人。这主要有两种做法：一是政府自己充当出资人，实行国有国营。但我们认为，这需要有专门的机构，这样的机构只能作为国有资产的经营管理者，不能身兼其它的社会管理职能。例如，有些国家，设立了管理国有企业的专门部委，（如新西兰的国有企业部、意大利的国家控股部），以法律形式规定这些专门机构的任务就是负责国有资产经营管理，其它政府部门不能干扰他们的工作，这种以机构分工和目标分解的方式来解决所谓的“双重身份”问题的做法，即我们通常所说的“政资分开”，被一些国家的实践证明是行之有效的。二是专门成立政策性经营公司，指定其经营特殊领域的国有资产，对这样的公司的经营活动进行政策性补贴，如政策性银行等。我们认为，一般性国有资产出资人可以是国有独资公司，也可以是投资主体多元化的国有资产控股公司，尽管目前大多是国有独资的，但今后发展的趋势可能而且应该多元化。但政策性经营领域的国有资产出资人最好是国有独资公司，因为这里允许有政策性亏损。
特殊性国有资产其出资人主要按行政原则确定，是不是说就不需要考虑这类资产经营中的成本与效益呢？回答当然是否定的。特殊性国有资产毕竟不是非经营性国有资产，仍应算“经济帐”，我们要由过去对国有资本的直接经营转向财政补贴、税收减免、信贷优惠等手段相结合的间接经营，就可以减少国有资本经营过程中由于“软约束”而带来的过多的“政策性亏损”，增强这一领域出资人的责任心。
国有资产如何经营管理范文3
基本案情：被告人毛渝民原系国营单位某地质大队汽车队修理工，1990年下岗。1997年5月经大队领导尹某同意，毛渝民与大队签署协议，协议约定由毛渝民承包大队所有的车号为渝A09659的峨嵋牌大客车从事营运；毛渝民每月从营运收入中向大队上交1000元，自负盈亏；承包期从1997年5月15日至1998年6月30日止；并对承包期内毛渝民的工资、劳保、医疗费用，客车养路、保险、大修费用，及交通事故的损失分担原则和车辆交接办法、违约责任进行了约定。承包期间，毛渝民仅支付部分费用。承包到期后，毛渝民提出继续承包该车，队领导尹某口头同意。继续承包后，毛渝民在未经领导同意的情况下，于1999年初擅自将其承包经营的大客车以6000元的低价卖给白市驿农民田某，所得款项用于个人开支和还帐。2001年被单位开除。被告人现在经济状况已无法归还。按中华人民共和国地质矿产部关于固定资产折旧制度规定的折旧办法计算，该车当前资产净值为21258.42元。检察机关以贪污罪提起公诉。
一、审理中产生了几种不同观点：
第一种观点认为，被告人行为构成犯罪，按贪污罪定性。
理由是：被告人是国营单位固定职工，其承包的车辆系国有资产，应认定被告人是受国有公司委托管理、经营国有资产的人员，构成贪污罪主体。被告人明知对承包车辆无所有权仍擅自处分，占有钱款归个人使用的行为，证实其主观上有非法占有的故意。现其无能力赔偿致使国有资产损失，侵犯了国有资产的财产所有权，已构成犯罪。其利用职务上的便利非法占有国有资产，故按贪污罪论处。
第二种观点认为，被告人行为构成犯罪，按职务侵占罪定性。
理由是：被告人的行为已构成犯罪。但被告人取得国有资产的经营权是基于承包合同而非接受单位委托，不符合贪污罪的主体要求。职务侵占罪的客观行为表现与贪污罪基本一致，除国家工作人员外的主体均能构成职务侵占罪主体。被告人符合该罪的主体构成，其在承包合同履行过程中，利用经营管理本单位财物的便利，侵占本单位财物的行为，符合职务侵占罪的特征，故应按职务侵占罪定罪。
第三种观点认为，被告人行为不构成犯罪。理由是：被告人与单位签订有承包协议，在承包期内合法取得了对该车的占有、使用、收益的权利，作为对该车无处分权的承包人擅自处理该车，属民事侵权，应按不当得利返还发包单位。
二、本案中值得探讨的几个问题
1、被告人的罪与非罪问题
被告人以承包合同形式合法取得国有资产的管理经营权，其擅自处分的行为是民事侵权行为还是犯罪行为？
刑法是维护国家秩序的最严厉手段。刑法对经济活动必须适当、适度的干预。其干预应遵循两个“边界原则”：一是范围边界，指刑法对侵害社会公共利益的行为进行评判和处罚，公共利益原则是刑法评判与干预在范围上的界定点；二是程度边界，指刑法只在最后时刻，作为最后手段进行干预，最后手段原则是刑法评判与干预程度上的界定点①。
本案中，被告人依承包协议合法取得对国有资产客车的占有、使用、收益的权利。但其明知该车所有权属于单位，自己并无处分权利，仍将车擅自处理实施占有、供个人使用的行为。主观上有非法占有承包车辆的故意，客观上也实施了侵占行为。
已侵犯了社会公共利益，达到了刑法干预范围的界定点。现已无法归还，造成国有资产损失，通过民事法律途径无法解决、惩罚，达到了刑法干预程度的界定点。故被告人的行为应由刑法调整，是具有社会危害性的犯罪行为。
笔者认为，关于被告人的行为属民事侵权，不构成犯罪，应按不当得利返还的观点不正确，它不利于保护承包关系中的国有资产。
2、定性贪污罪的理由及问题
97刑法第382条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财产的，是贪污罪。受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财产的，以贪污论。”另外，刑法第271条第2款和第183条对贪污罪的主体作了规定。
贪污罪主观方面表现为直接故意的犯罪。客观方面表现为利用职务上的便利侵占公共财物的犯罪行为。本案被告人主观上有非法占有的故意，客观上以承包合同方式取得经营管理国有资产的权利，利用经营管理的便利，实施了侵占公共财物的行为。本案犯罪的主、客观方面，与贪污罪的犯罪构成相符。
而本案是否构成贪污罪，还需确定被告人是否符合贪污罪犯罪主体构成。
法律规定的贪污罪主体有：国家工作人员、受委托管理经营国有资产的人员、国有保险公司的工作人员、受国有公司委派到非国有单位从事公务的国有单位人员。
A、构成贪污罪的理由
被告人系国有单位的职工，侵占的对象是国有资产。国有单位与被告人签订承包合同即委托其经营、管理国有资产。被告人身份可以认定为国有公司委托管理、经营国有资产的人员，构成贪污罪的主体。其利用职务上的便利非法占有国有资产，故按贪污罪论处。
B、定性贪污罪存在的问题
①‘承包合同’与贪污罪中‘委托’的关系问题
行为人只有在具有依法从事公务的前提下，在与其职务身份相对应的单位履行职责时，才有可能成为贪污罪的主体。贪污罪主体的认定原则是：贪污罪主体是具有特定性、公务性、管理经营公共财物或受国有单位委派到非国有单位从事公务的特征的有机统一。特定性表明贪污罪主体的基本外延；公务性揭示贪污罪主体的实质内涵，它与管理经营公共财物或受国有单位委派到非国有单位从事公务的特征相结合，起着进一步明确贪污罪主体范围的作用②。
被告人系国有单位下岗职工，非国家工作人员。若要构成贪污罪特定性要求的主体，只能是受国有公司的委托、委派。本案中被告人依承包合同取得对国有资产的经营管理，这种承包合同关系是否是贪污罪所要求的‘委托’关系呢？贪污罪中‘委托’需要的哪些构成要件？有哪些表现形式？
目前法律对此尚无明确规定。笔者认为，‘委托’字面含义有委任托付之意。民法通则规定有‘委托关系’，即委托人按照被委托人的委托行使权。本案中的发包单位是接受国家的委托成为经营、管理国有资产的委托人，单位负责人是管理责任人。若将本案的承包关系假设为委托关系，法律上则成为发包单位将国家委托其的国有资产经营管理权转委托给被告人，形成转委托关系。这样则产生承包合同发包方有无转委托的权利、国家是否同意转委托、承包合同的效力等一系列问题？这些问题与承包合同的相关规定存在冲突，所以假设不能成立，即承包关系不是民法通则规定的委托关系。
刑法中的‘委托’是指将一定的事务交给他人管理、经营，被委托人员需要以委托人的名义在委托权限内进行活动，其活动结果由委托人承担。委托关系成立后，被委托人应以委托人的名义从事活动，委托的内容仅限于具体委托任务，被委托人的活动代表委托人并归属于委托人③。本案中被告人在承包期内独立营运，自负盈亏，其承包合同的外在表现与刑法中的‘委托’关系不符。
承包合同是调整平等主体间的民事合同。内部承包合同是将承包方限定于内部人员参与，合同双方处于平等主体的前提下，又包含内部经济责任制性质的管理与被管理关系。而内部承包合同是否包含有委托关系的内容呢？应视具体承包合同而定。在各类承包关系中，只有经营权型承包才有可能含有委托的关系构成贪污罪主体。但经营权型承包人要构成贪污罪主体，还要求所侵犯承包对象必须是国有性质的经济实体④。因为通过该类承包的经济实体对外的具体经营、管理活动具有复杂性、多样性，其与发包方存在国资的监督收益、单位名称品牌等社会声誉、职工人员待遇等多方面关系。单凭承包合同的约定已无法调整合同双方关系和承包对象对外社会关系。发包方对国有经济实体的职能，不只单纯的追求经济利益和保障国资安全，还有代表国家对经济实体附带的名誉、人员等实施管理事务的职能，对承包方的经营活动及后果负有多方面的管理职责、义务。此类承包不是单纯的承包关系，还包含有将经济实体的随附义务委托承包方代管之意。本案的承包合同，标的是生产资料（客车）非经济实体。发包方对其只有保障国资安全和经济收益的责任。双方的承包关系带有财产租赁的性质。被告人承包后的经营活动，以追求经济利益为目的。双方关系仅凭承包合同足以调整，系单纯的承包关系不包含委托从事公务的性质。故被告人非受国有公司委托管理、经营，不能构成贪污罪的主体。
②本案是否侵犯国家的廉政制度问题
贪污罪侵犯的客体是复杂客体，即国有、非国有单位的财产所有权和国家的廉政制度。从贪污罪犯罪客体来说，被告人的行为侵犯了国有财产所有权。但若按贪污罪定性，还需认定侵犯国家廉政制度，这样则过于牵强。因为被告人承包经营目的是追求经营收益，擅自处理也是占有财产利益，其作为不具公务性质的承包人在经营行为和非法占有行为时均未享有国家给予的特殊身份，所以其行为不应认定侵犯国家的廉政制度。
③按贪污罪量刑，如何体现罪行相适应原则问题
依照刑法第283条第1款（三）规定：“个人贪污数额在五千元以上不满五万的，处一年以上七年以下有期徒刑”。本案被告人的犯罪金额达到二万多元，且由于经济原因未能退赃，无法定、酌定从轻情节。结合案情和被告人的实际情况，本案若按贪污罪定罪处理，对被告人过于严厉。
3、定性职务侵占罪的理由及问题
97刑法第271条规定的职务侵占罪与贪污罪的主要区别是犯罪主体和对象不同，客观行为表现基本一致。对犯罪客体，职务侵占罪未作限制，其犯罪对象可以是国有资产，也可以是非国有资产。而贪污罪的犯罪对象限定为公共财物。
A、定性职务侵占罪的理由
根据被告人实施的对本单位财物的侵占行为，侵犯了本单位财物所有权。符合职务侵占罪的特征。具有国家工作人员身份以外的人，及贪污罪主体以外的人员均可以构成职务侵占罪主体。本案的承包关系不能认定为受委托管理的关系，即被告人不能构成贪污罪主体，故被告人构成职务侵占罪的主体。其利用承包经营管理本单位财物的便利实施侵占行为，构成职务侵占罪。
B、定职务侵占罪需要说明的问题
① 如何理解职务侵占罪的‘公司、企业或其它单位人员’？
从条文字面理解职务侵占罪主体必然是非国有单位中的非国家工作人员。被告人是国有单位的非国家工作人员，其能否成为职务侵占罪的主体呢？从立法原意理解，国有单位中的非国家工作人员同样可以成为职务侵占罪的主体。
对侵犯此类客体的犯罪进行横向比较会发现：国有性质企业和非国有性质企业构成贪污罪主体的犯罪按贪污罪处理，对于非国有性质企业的不构成贪污罪主体的犯罪按职务侵占罪处理，对于国有性质企业不能构成贪污罪主体的犯罪应如何处理呢？笔者认为应按职务侵占罪处理，否则会出现法律真空。因为机械的将职务侵占罪限定于非国有性质的公司企业，则会造成国有性质企业不能构成贪污罪主体的人员犯罪不受法律制裁的情形。除非国有性质企业的此类侵占犯罪全部构成贪污罪，但现实不是如此。如：国有公司的售货员、收银员等均不是贪污罪的主体。所以，国有性质单位的国家工作人员也能成为职务侵占罪的主体。
②关于被告人的‘职务’问题
被告人系国营单位职工，下岗后承包车辆，单位并未明确其职务和职权。通过内部承包方式享有了对本单位财物的经营管理权，可以理解为对该财物的经营管理是其在单位的具体工作，即单位对其赋予了具体的职权和职务。该职权和职务是依附于承包财物的本身，只是对它占有、使用、收益的权利。
4、合同效力与本案的关系问题
承包合同的效力不属于本案审理范围。依据现有证据，如车辆的营运手续不全，本案承包合同存在无效或可撤销的可能。但分析合同效力对被告人取得国有资产方式及其犯罪动机有一定作用。
即使本案合同无效，被告人对国有资产管理经营的职责并无变化，被告人的行为仍构成犯罪。另外，如果合同无效，依无效合同取得国有资产经营管理的方式，则更不符合贪污罪要求的‘委托’方式。因为，如果说承包合同内还可能存在发包方委托承包方管理经营国有资产的意思及条文的内容，可能包含‘委托’关系。而无效合同对合同当事人并无约束力，承包方对国有资产的经营管理责任更非受发包方‘委托’。
如果合同无效，发包方也有一定的过错。且营运手续不全，是被告人承包亏损的重要原因，也是被告人形成犯罪动机的诱因。在量刑时应酌情考虑。
三、关于本案定罪量刑的思考
刑事审判应依照罪行法定原则，但我国现行法律、法规、及司法解释，对于受‘委托’构成贪污罪犯罪主体的认定方式，即承包合同是否符合‘委托’方式的问题，尚无明确规定。对本案被告人的这种犯罪行为，该如何定罪量刑呢？只能由法官在理解现有法律条文及精神基础上，结合具体案情和社会现实，适当判决。
在量刑上，关于贪污罪的起刑金额比职务侵占罪的起刑金额要低，职务侵占罪的最高法定刑是十五年，而贪污罪的最高法定刑是死刑。所以，法律对贪污罪在处罚上重于职务侵占罪。若按贪污罪定罪量刑，对被告人过于严厉。
笔者认为，被告人触犯法律理应接受法律制裁，从犯罪构成分析职务侵占比贪污罪定性更为准确，从量刑角度职务侵占罪更能体现罪行相适应原则。
四、关于本案的社会效果思考
由于经济转型和竞争原因，目前我国下岗职工人数众多，他们都曾为企业做出过贡献。下岗后得不到企业的管理、照顾，由于年龄和知识结构问题，他们面临收入不高甚至没有收入的贫困境况，已成为当前的社会问题。另外，现实中承包关系普遍存在，侵吞国有资产的事件时有发生。此案涉及到下岗职工和承包企业的国资保护问题，具有一定代表性。
本案处理时应当考虑社会效果：
1、强化承包合同承包人对国有资产的保护责任。以本案的事例说明，承包合同虽为平等主体间的民事合同，但假借承包为名侵吞国有资产的行为，不是合同违约、民事侵权、不当得利等受民商法调整的行为，而是刑法打击的犯罪行为。
2、按罪行相适应原则，维护国营企业下岗职工的权利。
被告人系国营企业下岗职工，犯罪后虽有悔过之意但无经济能力退赃。在法律上，退赃是有悔罪表现形式之一，在量刑时可以酌情考虑。案件处理时，应考虑到下岗职工的实际困难和社会原因，将那些有悔罪之意的下岗职工（罪犯）却因经济困难不能退赃的情形，区别于罪犯的无悔罪情形。若按职务侵占罪处罚更能够体现，对犯罪的下岗职工权益的维护，达到惩罚与改造相结合的目的。
国有资产如何经营管理范文4
笔者认为，作为一种微观企业形态或是一种法律制度，公司制仅仅是现代市场经济条件下资本的所有者运用其财产的工具，它既不会改变社会制度，也不会根本改变其所运作的财产的归属。但是，考察这一制度产生的背景及其完善的过程，我们会发现，公司制作用的正常发挥，在很大程度上要依赖于其所生存的经济体制环境。正是基于这一点，笔者认为，造成我国公司制目前尴尬状况的原因不能仅从公司制本身去寻找，对这一问题的分析和认识应当放在公司制赖以生存的我国改革现实的大背景之下进行。因此笔者的结论是：目前国有企业公司制改造中的问题首先是由于公司制的运行缺乏相应的体制环境，其次才是公司法律制度自身的不完善。仅就公司制生存的体制环境及相关的法律问题，笔者认为尚有以下关键问题值得探讨：
一、国有资产管理体制改革与国有股权主体问题
第一，尽管我们在不同场合，甚至在公司法中再三强调公司中国有资产的所有权属于国家，但是，既然用公司的形式对国有企业进行改造，就意味着国家对企业资产的所有权只能以股权的方式实现；第二，以股权的方式对企业行使权利，就必须建立相应的国有股权行使机制；第三，对于在公司中持大股的国家股份而言，其股份保值增殖的基本前提是，国家股东能象私人股东那样真正关心其资产的运营；第四，为了使国家股东真正对国有资产的保值增值负责，就必须建立适合公司制运行国有资产运营机制，这个机制的核心就是：国有股权主体（包括机构和个人）在享有对国有资产进行投资经营权的同时，承担对国有资产保值增殖的义务，不履行义务，导致国有资产损失的，应当承担相应的法律责任，包括赔偿、行政处分，构成经济犯罪的，应当被追究相应的刑事责任。
上述几点决定了，建立国有股权行使机制应当解决的问题至少包括：1、哪些机构可以通过授权成为国有股权主体？2、具备哪些条件、通过什么程序可以被授权或将取消授权？3、股权主体与授权主体之间关系如何？与其所投资的公司的关系如何？4、股权主体享有何种法律地位？与其国有资产保值增值的经营宗旨相适应，其经营管理权有哪些内容？5、当国有股份由于股权主体的行为遭受损失时，应当由谁承担责任？
上述问题所涉及的内容在法律形式上表现为国有资产法的制定和出台，但制定国有资产法的前提是对现有的国有资产管理体制和国有企业管理体制的彻底改革。也就是说，对于由国有企业改造而来的公司，国家不但必须彻底放弃由上级主管部门以行政方式管理它们的传统做法，而且还要确定一个具体的股权主体体系，由其代表国家行使股权。实际上，这一工作在上个世纪八十年代末九十年代初已经开始进行。如设立国家各级国有资产管理部门作为国有资产投资经营的授权主体，对一些大的企业集团进行授权经营的试点等。但是，由于政府机构体制改革进展缓慢，没有解决政府在国有资产管理中的职能定位问题，尤其是迟迟没有解决被授权主体与授权主体之间关系、授权条件、程序、被授权的股权主体对国有资产保值增殖应当承担的具体责任等关键性的问题，因此改革没有取得实质进展。对大多数公司而言，原来的上级主管部门或变相的上级主管部门仍然存在，这就产生了企业形式与企业管理体制的矛盾，结果不仅使企业公司制改革“换汤不换药”，而且由于国有资产管理部门不能控制公司，改制后的公司效益仍然低下，国有资产大量流失，中央又建立企业工委，并取消国家国有资产管理部门（将其并为财政部下属的司），同时，派辑查特派员监督企业。上述做法，特别是取消国家国有资产管理部门实际上使已经开始的国有资产管理体制改革又退回到原有的体制上。
事实表明，国有企业的公司制改革必然自下而上地要求对国家对企业的控制体系做出实质性变革。这要求改革的研究者、决策者在观念上有一个根本的改变：政府机构及政府对国有资产的管理体制改革不能只停留在简单设立一个机构或将机构改换名称的形式主义阶段；提高企业效益是实实在在的东西，来不得半点的虚假，否则，政府国有资产管理改革的形式主义必然带来国有企业公司制改革的“换汤不换药”。同时应当指出，如果要采用公司制经营国有企业，政府体制改革就不能走回头路，否则，已经改革的公司要么会出现严重的内部人控制，要么会走回国家直接控制的老路上去。而无论哪种情况，最终都将断送改革的前程。
二、国有股权主体中高级管理人员的激励和约束机制
国有资产如何经营管理范文5
摘 要 本文作者通过深入调研，客观指出了当前企业在国有资产管理中存在的现实问题，分析了问题产生的根源，并针对这些问题，结合实际，从落实科学发展观、优化资产组合、强化企业管理、加强监管等方面，提出了确保国有资产保值增值的具体措施和合理化建议。
关键词 国有资产 企业管理 监督考核 保值增值
当前，越来越多的企业经营者认识到国有资产管理在生产经营中的重要作用，对国有资产管理开始重视起来。但是部分企业却不同程度的存在着国有资产流失和浪费的现象。如何堵塞国有资产管理漏洞，确保国有资产保值增值，是目前亟须解决的一个问题。
一、企业在国有资产管理中存在的问题
近几年，受经济体制转轨等因素的影响，相当一部分企业的生产经营出现波动，部分企业能够及时调整经营策略，转变经营方式，扭转企业经营不利的局面；而有部分企业，由于缺乏开拓创新精神，固步自封，对企业经营、国有资产管理缺乏一套行之有效的措施，导致企业的经济效益下滑，经营举步维艰，甚至停产关门，造成国有资产浪费和流失。经过调研，发现目前企业在国有资产经营管理中主要存在以下五个方面的问题：
（一）个别企业负责人责任心不强，导致国有资产浪费。部分企业存有闲置的场地、车间、办公楼和仓库，但是企业却没有充分利用好这些闲置资产。
（二）企业改制不规范，导致国有资产流失。由于资产评估制度不够完善和经验不足等原因，在国有资产评估中，存在着国有资产价值评估不准的现象，造成国有资产流失。
（三）国有资产管理制度不健全。部分企业缺乏必要的管理制度，各种费用多，财务管理混乱，领导吃租金，下岗职工多，职工合法权益得不到保障，国有资产得不到合理利用。
（四）个别企业没有严格遵守财经纪律，导致部分国有资产收入没有入账，形成账外国有资产。
（五）部分企业缺乏长远规划，短期经营行为严重，国有资产被低效利用。部分企业只顾眼前利益，没有长期规划，存在国有资产被低效利用的现象。如部分国有资产在对外租赁时，租金明显偏低，租赁期过长，使国有资产严重受损。
二、企业加强国有资产管理的措施
面对企业在国有资产管理中存在的问题，要管理好、经营好国有资产，维护国有资产权益不受侵犯，并进一步实现国有资产的保值增值就显得尤为重要。
（一）全面落实科学发展观，确保国有资产保值增值。一是采取措施，加大闲置资产盘活力度。鼓励下属企业充分利用本单位的闲置资产，想方设法促闲置资产盘活，宜租则租，宜转让则转让，宜开发则开发，宜拍卖则拍卖，最大限度地发挥闲置资产创益水平。二是充分发挥企业的商贸优势、加工优势和地理位置优势，以土地、厂房、设备等出资，加大联营力度，优化招商政策，以诚招商，以商招商，大打优质服务牌，让客商了解企业，信任企业，从而与企业合作，投资兴业。通过外资的注入，为企业的长远发展提供坚实的资金保障。
（二）依法破产，优化国有资产组合。本着对国家、企业、职工负责的态度，对停产多年、资不抵债的企业实施破产，最大限度的降低国有资产损失。在企业破产后按相关政策为职工发放失业金、补缴劳动保险金、偿还历史欠帐等。
国有资产如何经营管理范文6
关键词：法人治理；产权；委托；激励约束
国有医院引入法人治理以培育并完善产权激励与约束机制是当前解决部分卫生体制弊病和医院管理低效等问题的关键举措。借鉴现代企业制度，建立现代医院制度，是解决国有医院委托问题的有效手段。
一、国有医院委托问题
现代企业制度有别于古典企业制度的一个重要方面在于，在古典企业制度中，所有权、支配权、经营管理权等往往集中于出资人一身，而现代企业制度则使上述权力适度分离，并由不同主体控制。因此，股东与经营者之间存在着一种委托一关系，在一定的条件下，经营者可能做出违背所有者利益的事情，这就是所谓“委托一”问题。
1932年，经济学家爱德弗-伯利和加得纳-米思斯就对委托关系进行了经济学分析。他们认为，委托人和人之间存在着利益背离，即委托人也就是股东的利益追求在于投资收益的增加，而人却追求企业规模的扩大…。因为企业规模的扩大可以为人带来权力与地位和相应的控制权收益。所以，如何建立有效的监督机制来减少委托问题的出现是现代公司治理结构所应解决的主要问题之一，其实质就是产权激励一约束机制的设计。
国有医院是由国家政府代表全民行使资产所有权职能的机构。全民财产的庞大性、复杂性和分散性，决定其最高的控制经营机构必然会进一步寻找下一级人，代表国家行使所有权职能，形成所有权。同时，所有权也作为委托人在所有权与经营权分离原则下，委托人具体经营管理医院，形成经营权。由此可见，国有医院与国有企业一样．同样存在着委托一关系，由于治理结构设计不合理，其委托一问题更为严重。
1．1国有医院的委托一链比较长．信息不对称更为突出
从国有医院的产权制度来看，国有医院的资产作为全体国民的资产而存在，但全体国民的概念又是一个抽象的概念，全体国民不可能都作为所有者来直接管理和经营资产，而是要通过多层委托一的方式来间接加以管理。首先是资产的终极所有者(即初始委托人)与国家各级政府之间存在委托关系；其次是各级政府与国有医院人之间也存在委托关系。在这个委托链中，各级政府身兼“两职”．既是第一层委托关系中的人，又是第二层委托关系中的委托人，是国有资产的终极所有者和医院人之间的中介和桥梁。同时在医院内部也存在层层委托的关系这样一来，国有院的委托链过长，导致了信息不对称问题更为严重，源自初始委托人的监督和激励的作用在逐级的委托链中不断弱化。事实也证明作为终极所有者的全体国民不可能对国有资产的保值和增值进行有效监督。因此，国有医院的委托一关系实质上是具有间接性、多层性和复杂性的。
1．2国有医院产权主体的不确定性和随意性导致“内部人控制”
首先，在委托人方面，从法理上讲，我国国有医院是全民所有的，即国有资产所有权归全体国民。然而就是由于这种高度分散的所有人关系，在现实经济关系中无法履行委托人的真正权利和义务，也就是说国有资产投资主体是缺位的。没有“一个”统一=的政府部门来代表国家行使国有资产所有权，存在“多头管理”的局面，造成了国有资产主体的不确定性和随意性。其次，产权要进行交易，除了拥有产权的所有权主体需明确之外，对财产的占有权、使用权、支配权和经营权的主体也必须是明确的，而且这些“权”的主体必须具备行使其权能的能力，承担相应的责任并享受合法的利益。而在我国国有医院中，作为国有资产委托人的所有者，其主体是“虚置”和不明确的，不能有效履行作为委托人的权利和责任；作为国有资产人的医院人，也不能有效履行作为人的权利和责任。因此在国有医院中，不存在真正意义上的委托人和人，也不可能存在现实意义上的委托一关系。同时，由于委托人的虚置，对于人的行为缺乏有效的激励和约束机制，往往产生“内部人控制”。
从以上的分析可以看出，国有医院不仅存在风险，而且由于其委托一链冗长，各个层次上的委托人都不是财产的终极所有者，没有剩余索取权，不享受其经济利益，因此缺乏对经营管理者监督控制的积极性，甚至为了自身的利益，损害国家及人民的利益，由此形成委托风险。委托人和人都存在道德风险。在我国由计划经济向市场经济转轨的几十年中，政府不断放权让利，然而医院改革仅仅停留在分配制度、价格制度、医疗保险制度等微观层面。事实证明，这样是无助于从根本上提高医疗卫生服务的宏观效率和质量的，因为这些并不能解决产权主体缺位的本质性问题，也无法解决由此带来的委托一问题。产权制度改革无疑是一种解决委托人层面的问题的较好的途径之一。法人治理则为人的激励与约束提供了制度保障。
二、国有医院的产权激励——约束与法人治理的现实意义
国家发改委《关于推进2004年经济体制改革意见》中指出：“推进医药卫生体制改革，进一步深化城镇医疗机构分类改革，继续深化公立医院产权制度、管理制度改革，探索建立出资人制度和规范的法人治理结构。”国家卫生部在2004年卫生系统工作重点中也指出，要“积极探索医疗行业国有资产管理的多种有效模式，研究推进公立医院建立出资人制度和法人治理结构的改革试点。”国有医院的产权激励一约束与法人治理的理论和实践探索具有深远的现实意义。
国有医院产权激励约束机制的建设与完善是医院可持续发展的一个最为基础和核心的问题。确定参与医院治理的各个利益相关者的角色定位，包括政府、卫生行政部门、捐赠人或举办方(投资人)、董事会、院长、员工、患者以及供应商等，建立健全规范的医院内外部的法人治理结构和机制，是医院发展的第一步，也是最为基础的一步。只有这一步理顺后，其他各方利益参与者才会有公平参与的可能性和积极性，并逐步通过市场化的绩效评价达成真正的平衡和共赢，最终完成国有医院的使命和宗旨。
法人治理是一个复杂的体制体系，是在契约制度的基础上，通过各种机制，既充分调动各种利益主体的积极性，又对各种利益主体形成有效的约束，即形成相互制衡，保证各种利益主体自身的应有利益与权力。
三、完善国有医院产权激励——约束机制的对策
法人治理的功用在于分权与制衡，实现产权激励与约束的功能，但并不是为了制衡而制衡，其最为核心的目的在于保证国有医院的科学决策和绩效的提高，其制衡机制是为保证医院科学决策而设计的。因此，法人治理从本质上讲就是委托人与人之间为减少成本、达到医院价值最大化，而就医院控制权、人的激励与约束所达成的一整套权利、责任分工和约束机制的制度安排。这种制度安排从狭义上来看，指的是在组织的所有权和管理权分离的情况下，投资者与组织之间的利益分配和控制关系。其主要对策包括规范设置国有医院法人治理结构、建立国有医院人激励一约束机制、建设和完善审计监督机制、改善医院外部治理环境等。
3．1规范设置国有医院法人治理结构
规范设置国有医院法人治理结构是完善国有医院产权激励与约束机制的第一步。我们应该参照《公司法》的有关规定重新设置国有医院组织结构，形成由董(理)事会、监事会、管理层分别负责决策、监督和执行三权分离的内部治理结构。
董(理)事会拥有医院产权交易和院长聘任的决策权，由股东会或股东大会选出，代表全体股东的利益，负责医院重大经营决策并检查其执行情况，包括制定医院经营目标，重大方针及管理原则；聘任院长或主要管理人员，并决定其报酬与奖惩对医院经营活动予以监控；协调医院与股东、管理部门与股东的关系；提出医院结余分配方案供股东大会审议等。董(理)事会实行集体决策原则，这有利于协调众多股东之间的利益关系，有利于保证决策的科学性与正确性，避免个人决策造成失误。董(理)事长是作为董(理)事会这个集体代表的医院法定代表人，但不能使董(理)事会沦为变相的董(理)事长的个人决策机构。而且，除董(理)事长是指定的医院法定代表之外，还可由董(理)事会决定某个或几个其他董事作为医院的代表董事，对外签约具有法律效力，但不能由每个董事自行代表医院，而且代表董事之间必须相互协调，防止各行其是。董(理)事会的职权与责任是一种对称关系，若是发生重大决策失误，给医院造成很大损失，则必须承担相应的受托责任。
监事会代表出资人、社会和医院职工的利益执行监督权，可在一定范围直接选举产生，由不同利益代表组成。监事长由监事会产生，既能监视决策，又能监督经营，保证政府、医院和社会目标的一致协调。监事会对医院经营管理活动实施过程监督，通过必要的调查，获取监督对象的充分信息，定期召开会议交流调查情况，保证监督职能的切实履行等手段对人损害医院及社会利益的行为及时进行纠正和制止。
在执行(经营)机构中，建立以院长为首的一元化领导系统、指挥系统、管理系统，实行严格的院长负责制，这是法人治理结构极其重要的内容，是增强医院内部凝聚力和外部竞争力的重要组织保证。医院院长由董(理)事会选聘，直接向董(理)事会负责，负责执行医院董(理)事会的决策，行使日常行政管理职能，定期向董(理)事会汇报经营管理情况，接受董(理)事会的监督。医院内设有医疗事务委员会和行政、经营管理委员会等作为院长重要的咨询机构，分别由医学专家和管理人员组成。董(理)事会与院长之间的关系，是委托一关系，即董(理)事会委托院长行使医院日常经营管理活动的权。院长接受董(理)事会的聘任与委托，在医院内部有管理权，在医院外部有诉讼方面和诉讼之外的商业权。
3．2建立国有医院人激励一约束机制
建立国有医院人激励一约束机制的关键是解决责权利统一的问题，使得人目标与委托人目标尽可能地保持一致。为了形成有效的激励一约束机制，医院在产权制度上必须满足一定的条件，即必须保证权利转移与相应责任转移的对称性和同一性，在权利分离时能够受到相应的责任约束，也就是说医院人承担的风险与对医院的控制支配权相匹配。如果国有医院法人作为人在制度上是风险的主要承担者，那么人便应当拥有对医院的有效控制和支配权；如果剩余风险责任主要由出资人也就是政府承担，那么出资人则需拥有对医院的控制支配权。在没有主体承担或制度上没有明确规定由谁承担剩余风险责任的条件下，即风险责任与对医院的控制支配权相分离的条件下，委托一机制难以形成，也就不可能产生完善的医院法人治理制度。一般来说，让渡控制权给人或人控制的董事会是具有合理性的，这有助于降低激励报酬的总成本。
激励与约束途径可以把医院绩效指标与医院管理者的考核、年度奖励、风险收入、持股经营、养老保险、风险抵押等相结合，加大对人的物质激励和约束力度。也可以试行年薪制，实行责任、风险和贡献相挂钩的薪酬制度，鼓励资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配。此外，根据不同的人群特征，激励手段还可以包括医院文化激励、目标激励、精神激励等。总之要积极探索多种形式相结合的激励和约束机制。
3．3建设和完善审计监督机制
为增强经营者的责任心和使命感，杜绝经营者负盈不负亏的行为，国有资产管理公司通过对医院法人的选(竞)聘或任命对医院重大决策进行参与和控制，对国有资产保值增值以及对社会目标实现程度进行审计。要有针对性地制定出对经营层与医院经济效益和长期发展相挂钩的管理考核办法，促使所有者、经营者、监督者均能到位。同时，要建立健全各项规章制度，尤其是定期或不定期的审计制度，规范经营者市场和产权市场的形成与运作，直接约束经营者的运营行为，对违法违纪者及时进行查处；对，造成国有资产严重亏损或资产大量流失的，应当依法追究其刑事责任。
3．4改善医院外部治理环境
有效的法人治理不仅有赖于规范的医院内部治理结构，而且需要完善的外部治理机制发挥作用。内部治理是解决出资人如何监督，控制管理层以使他们为股东的利益服务的控制程序和制度安排，外部治理则是指激励和约束人行为的以竞争机制为核心的外在制度安排。改革中暴露出来的问题也说明，仅仅致力于内部治理机制的建立而忽视外部治理机制的培育和完善，改革则不能达到预期的目的。
