非营利组织法律法规范文1
【关键词】非营利组织 审计制度 资金监管 治理结构
一、研究背景
近年来，中国红十字会由于信息不透明，资金运用违反规定而屡次受到了公众的职责，“郭美美”事件更是将红十字会推到了风口浪尖，一时间，红十字会的社会公信力遭到了严重的质疑，同时，也引发了我们对于中国非营利组织监督管理机制的思考和讨论，其中，“审计”作为公众及政府监督的重要一环，尤其值得我们思考，本文通过分析比较目前中外非营利组织审计制度的不同，发现了目前我国非营利组织审计存在的问题，并对中国的非营利组织的审计制度缺陷提出了建设性的意见。
二、我国非营利组织政府监管和审计制度现状
目前，我国对非营利组织的管理可以从以下几个方面进行考虑；
一是法律层面：我国的非营利组织的法律法规体系是20世纪80年代后期建立起来的。目前我国非营利组织的立法主要有：（1）法律：《公益事业捐赠法》；（2）法规：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等；（3）部门规章：《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》、《取缔非法民间组织暂行办法》、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》、《事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》；（4）地方法规及规章“关于辖区内非营利组织管理的法律规范”。
根据上文可以看出，目前我国的非营利组织审计的法律法规尚不完整，缺乏专门针对非营利组织审计监督管理的法律法规，在现行法规的实施过程中，也存在着许多问题和漏洞。由于中国的非营利组织和政府部门存在的千丝万缕的联系，也造成了红十字会审计制度上存在的重大漏洞。
二是制度层面：（1）财务会计制度：2004年8月，财政部。民政部联合的《民间非营利组织会计制度》明确规定了我国非营利组织会计报告包括资产负债表、业务活动表、现金流量表及会计报表附注、财务情况说明书，确定了资产负债表、业务活动表、现金流量表的格式和内容，对会计报表附注、财务情况说明书应披露的事项做了规定：该制度第七十二条要求民间非营利组织的年度财务会计报告至少于年度终了后的4个月内对外提供，要求提供中期财务报告的，应当在规定的时间内对外提供；第七十四条要求组织对外提供的财务会计报告应当由单位负责人和主管会计工作的负责人、会计机构负责人签名并盖章。（2）审计制度：关于民间非营利组织的审计，国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十二条规定，民办非企业单位必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。民办非企业单位变更法定代表人或者负责人，登记管理机关、业务抓管单位应当组织对其进行财务审计。
但是，以红十字会为例，我国的非营利组织对于会计准则的采用存在着许多的混乱，中国红十字会至今仍然没用采用非营利组织会计制度，而是按照《事业单位会计制度》，依照行政事业单位的会计报表来进行审计的，主要的目的是满足国际宏观财政预算的需要，在审计过程汇总，为了方便国家审计局对财政拨款的核算，目前的财务审计方式比较粗略，只按照收支两条线做审计。
三、美国非营利组织审计制度
目前，美国的非营利组织包括：非政府非企业组织（即民间非营利组织）和公共部门（即政府和公立非营利组织）两部分（陆剑桥，2004）。美国管理非营利组织的法律法规起于《非营利法人示范法》，目前美国在联邦政府层面和各个州政府都开展了非营利法人法的修法；随着美国非营利组织的发展，为了明确联邦政府对各类不同的企业和组织的管理，防止由于法规模糊不健全带来的混淆，美国大多数州开始制定成文法用以规制三种不同类型的法人：商事法人、非盈利法人及合作社法人。之后，非营利组织主要以非营利法人的形式存在，从而产生了三个方面的意义：一是它的出现意味着成立非营利组织是一项公民权利而非政府特许，这使得成立非营利组织是一项公民权利而非政府特许，搓饵使得非营利组织的成立从一种依托于身份的特权发展成为了一项自由的权利。二为基金会，他的出现不仅带来了规模化发展的思路，也带来了专业技能的提升，同时还可以成为其他非营利组织的资金提供方。三为社会企业，它具有实现社会公益的目标，亦具有市场趋利性，是实现市场和公益界跨界融合的混合型组织的典范。随着非营利组织的发展，与之相关的法律制度也不断构建，纽约州首先对非营利组织的类型在立法层面上进行分类，并完善了相关的细则。至此，美国能够对非营利组织的执业和监督管理做到有法可依。
与中国不同，美国的非营利组织接受美国注册会计师协会的审计，美国注册会计师协会是非营利组织会计规范中重要的权威机构之一，主要通过颁布审计和会计指南或行业审计指南的方式，规范非营利组织的会计实务。1966年美国注册会计师协会颁布其第一份审计指南《自愿健康和福利组织审计》。该指南主要为注册会计师对该类组织的财务报告审计提供指导，但没对非营利组织建立公认会计原则作出说明。1972年，美国注册会计师协会颁布了《医院审计指南》，1973年颁布了《学院和大学审计指南》。1978年，美国注册会计师协会颁布了《特定非营利组织的会计原则和财务报告》1966年又合并为《非营利组织的审计》，适用于从公募组织到动植物协会等18种不同类型的非营利组织。1990年，《保健组织审计》取代了《医院审计指南》。
四、研究结论
本文通过研究我们了以下结论：
一是我国的非营利组织大多数没有脱离政府而独立存在，因此它的监督主体尚不明确，缺乏严格合理的监督管理机制去规范非营利组织的运作。
二是我国缺乏明确的立法对各类非营利组织进行分类管理，造成了如今非营利组织没有统一的衡量标准，难以对其进行严格的管理。
三是从审计制度上来说，目前我国对非营利组织的审计制度建设不甚完善也不甚科学，未来可以借鉴国内外的经验对其进一步完善优化。
非营利组织法律法规范文2
关键词：非营利组织；会计信息；供求机制
中图分类号：F23 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）02-0-02
随着我国进行全面市场经济建设，政府的角色由计划管理者转化为公共服务者，非营利组织作为公共服务的提供者，在中国经济社会发展中的地位越来越重要。截止到2010年底，我国正式登记非营利组织达到40万个，资金捐赠达到700多亿元。然而，由于对非营利组织会计信息披露的管理不规范，我国非营利组织的运转中面临诸多问题，包括非营利组织公共资金的滥用，以及公众对非营利组织的信任危机等问题。鉴于非营利组织的重要社会经济地位，本文针对非营利组织会计信息披露和管理中暴露的问题，对非营利组织的会计信息披露的完善对策进行了如下研究：
一、我国非营利组织会计信息披露的现状
我国目前非营利组织的会计信息披露制度建设主要包括如下方面：
第一，信息披露的法律法规。目前非营利组织会计信息披露的法律文件主要是财政部在2004年颁布的《民间非营利组织会计制度》以及2005年颁布《基金会信息公布办法》。这些制度是针对登记的正式非营利组织的财务信息内容进行规定，而我国有60%的民间非营利组织并没有进行正式登记，因此这些法规的约束力极为有限。
第二，我国非营利组织信息披露方式和途径。目前非营利组织的信息披露方式主要有强制性披露和自愿披露两种。其中强制性披露是非营利组织对会计信息的披露是通过政府的强制性规定基础下进行被动披露的方式。自愿披露则是非营利组织为了有更好的社会认可度或为了未来的更好发展而进行的信息披露。披露途径主要有媒体披露、政府披露和行业协会披露、组织自身披露和捐赠者披露等途径。
第三，我国非营利组织会计信息披露的内容。随着非营利组织资源信息披露的增加，会计信息内容越来越丰富，除了包括“资产负债表”、“业务活动表”、“现金流量表”三张基本报表以及会计报表附注等内容，还区分会计信息的使用者以及不同来源的资金，采用不同的会计核算方法进行处理和披露。
第四，信息披露的组织管理方式。根据《基金会信息公布办法》的规定，非营利组织的会计信息披露应当有如下管理制度。第一，披露主体是组织内专门的部门或个人；第二，披露部门应当对披露的会计信息风险进行控制，确保其真实性；第三，会计信息披露部门应当确保信息与凭证等互相对应；第四，披露程序应当规范化和流程化；第五，披露部门应当具有规范的人员管理制度，确保信息披露的准确和真实。
二、我国非营利组织会计信息披露的问题及成因
（一）我国非营利组织会计信息披露中存在的问题
第一，法律法规环境有待完善。一是法律法规的建设落后，目前我国非营利组织的会计信息披露相关的法律法规数量较少，且主要针对正式注册的非营利组织，而对于大量的非正式注册的组织而言，不具有约束力。二是针对不同性质的组织，法律法规的适用存在矛盾。我国非营利组织有国有非营利组织、具有法人资格的民间非营利组织以及不具备法人资格的民间非营利组织三种，而三种组织的适用法律并不相同，披露的信息数量和内容也有很大差别。
第二，会计信息披露内容单一。一是由于不同的组织适用法律法规不同，导致不同组织的会计核算口径有所差异，披露的会计信息的质量有较大差别。二是会计信息的内容实用性较差，信息需求者希望得知组织的税收情况、用于公共事业的资金流量情况等，而供给者只针对资产、负债等基本信息披露，无法满足信息需求者的要求。
第三，会计信息披露缺乏有效的监管。政府作为非营利组织资金的主要投入者，并没有对组织的会计信息披露进行有效的监管，这不但受政府自身对非营利组织会计信息披露监督的管理成本约束，也受相关法律法规不足的影响。此外，纳税人的监管意识差，行业协会和媒体的监管职能的影响力极为有限，也导致了对非营利组织信息披露监管的无效。
（二）我国非营利组织会计信息披露中存在问题的成因-基于信息供求的分析
非营利组织的会计信息披露是否有效和完善，需要考虑信息的供求双方。要想解决非营利组织会计信息披露的问题，就要考虑非营利组织会计信息的供求双方的平衡，才能逐渐完善法律法规环境，匹配信息的供给和需求，解决当前存在的问题。因此，本文将非营利组织会计信息披露的问题成因分析，放在信息供求的框架中进行。
第一，会计信息供求机制的不完善。非营利组织会计信息的需求方与会计信息披露方就会计信息披露内容的关注点不同，导致了会计信息的实用性较差。信息需求者包括捐赠者、政府、媒体等希望得知的是非营利组织的现金流量表以及纳税情况等反映公共资金用途的信息，而组织披露的信息只是简单的资产、负债等信息，无法满足需求者的需求。从红十字会等一系列的事件来看，不但捐赠者不了解非营利组织的资金利用情况，受款人对非营利组织的赠与资金情况也不甚了解，供求双方之间的信息不对称，导致了会计信息的不透明。
第二，会计信息披露的监管者缺位。作为信息披露的主要监管者，政府的监管是为了解决市场失灵的问题，因而要提供约束市场失灵的信息、法律法规等。而目前我国政府在监管非营利组织的会计信息披露方面，对自己的角色定位还不够清晰，法律法规的设置不够完善，且监管成本过高，无法实现有效的监管。
第三，资金捐赠者与非营利组织之间的委托关系的不完善。当前非营利组织的会计信息供给数量较少，捐赠人若想了解资金的利用情况，需要付出较高的信息搜寻成本才能够得知，加大了委托风险，导致资金捐赠者对非营利组织的委托活动产生信任危机。
三、我国非营利组织会计信息披露的完善对策
如何消除公众对非营利组织的不信任，完善非营利组织的会计信息披露，更有效地发挥非营利组织的公共服务职能，本文有如下建议：
第一，完善非营利组织会计立法，扩大会计信息披露范围。及时修订现行的法律法规，进一步制定适应非营利组织发展的基本法，完善会计信息披露机制，扩大会计信息的披露内容，以保证会计信息的披露能反映非营利组织的社会责任履行情况，以及受托资源的使用方式、成果和社会效益等。
第二，为了消除非营利组织与捐赠人之间的信息不对称，可以通过多种方式来加强非营利组织与信息需求者之间的交流。通过法律法规的约束，要求非营利组织设立信息需求者进行会计信息询问和监督的多种途径，以确保信息需求者能够随时对会计信息进行监管和垂问。
第三，通过大型非营利组织带动整个行业进行自愿性信息披露。目前很多大型的非营利组织开始通过大量的自愿性信息披露来提高其品牌知名度、社会影响力。随着我国非营利组织未来朝向规范化发展，可以依靠大型非营利组织，带动整个行业朝向竞争、透明的方向发展，进行更多的自愿性信息披露。
第四，明确监管者的角色定位。政府作为主要监管者，需要明确其在非营利组织会计信息披露中所处的位置及职能，加强法律法规建设，细化非营利组织会计信息公开内容的规定。目前美国等发达国家已要求非营利组织必须按照要求上报其会计信息，并层层上报到中央部门进行统一公开。我国也可以效仿发达国家，政府应当恰当地应用其行政权力来强制性监督非营利组织会计信息的收集和公开。
参考文献：
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[3]李荀.政府在视频安全管理中的角色定位[D].西北大学，2010.
非营利组织法律法规范文3
一、建立和完善非营利组织财务规制的相关制度
(一)制定和完善非营利组织规制法律法规财务规制体系构建应以规制立法为先导,按法定程序进行。借鉴发达国家经验,我国应建立非营利组织规制的法律法规,确立独立规制机构的法律地位和法定权力,规范规制行为,指导财务规制的制定和执行,同时保障被规制者的合法权益。非营利组织财务规制体系构建应以法律法规为原则,根据各行业的技术经济特征、规制体系的目标等因素,由国务院与财政相关部门制定相应的法规。对财务规制机构设置、责权划分、规制内容及非营利组织的权利安排做出明确规定,从而使非营利组织的财务规制有法可依。
(二)组建独立的财务规制组织机制
成熟而完善的财务规制机制的重要标志是有一个规则清晰、分工明确、纵横协调和运行有序的规制组织机制,其职责在于设置有关财务规制机构及划分相应的职责权限。规制机构设置的不合理及缺乏完善、透明的规制程序,会导致规制机构难以中立、决策和执行难以分开、权力分散、职能交叉、重复执法、管制乏力、人力物力不足等弊端,使得规制政策倾向于某些利益相关者,形成规制者与规制对象之间的勾结,使得规制偏离预定的目标。[1]为使财务规制者保持中立,对于财务规制而言,首先,应建立独立的财务规制制定机构,该机构主要包括财政部门、行政主管部门、非营利组织财务机构,依据立法机构授予的权力,以行政法规的形式制定财务规制规则和标准,补充或细化《财务规则》,使之具有可操作性。其次,建立财务规制有效性评估机构。如果财务规制有效性的评估不能被整合到财务规制制定过程中,评估就只能成为对财务规制制定和执行的合理性的一种事后证明,或者是一种无意义的文字工作。
(三)构建微观非营利组织财务规制
针对非营利组织的主要财务活动,可以运用规制理论中的价格上限规制、事先承诺制、产权规制、[2]公开规制等理论,制定具体的管理细则,对其进行激励和约束,以提高非营利组织财务的运转效率。
1.通过价格规制规范非营利组织自创收入管理。目前,非营利组织自创收入占收入总额的比例偏低,收费标准的制定欠科学。非营利组织向社会提供服务时收费必须合理。价格过低,非营利组织不能实现价值补偿,组织自身难以发展;价格过高,消费者负担过重,不符合非营利组织存在的目的。非营利组织的相关经营活动不同于营利组织开展的经营活动,不仅依靠市场调节,更需要财务规制机构加以管制,体现其公益性,因而财务规制应对非营利组织自创收入的收费有所规制。而在选择规制方式时,应减少过分的行政手段,多采用经济手段,刺激非营利组织提高效率,节约成本。收费规制的标准制定,一方面,应根据非营利组织从事相关经营活动的成本要素和行业特征规定一个适当的幅度,以防止非营利组织乱收费的现象发生。另一方面,为了避免非营利组织过多的自由裁度权损害消费者利益,同时为了防止非营利组织人为调整效率增长数值的可能性,财务规制机构以法定制度的形式规定,可引入社会力量参与定价。凡是关系国民切身利益的公用事业价格、公益、自然垄断经营的商品价格应当建立听证会制度,听取有关专家、管理者等各界人士的意见,保证定价的民主性和收费的合理性。
2.通过事先承诺制重视非营利组织的支出效率管理。非营利组织的项目及活动支出是为实现社会使命而发生的一系列支出,从财务的角度来衡量社会服务是否达到质量标准就是重点分析项目及活动支出是否有效被利用,我国在这方面缺乏必要的法律保障和民主监督。要在保证业务开展正常资金需要的同时,讲究资金的有效使用,提倡厉行节约,使非营利组织的各项支出发挥最大的效用。在非营利组织的支出管理中应借鉴事先承诺制,保证合理的支出结构和有效的项目及活动资金支出。事先承诺制是指当事人作出承诺后,原先在没有承诺情况下的一些最优选择在事后变得不再是最优,这就使当事人自己在事后的选择余地减少,而剔除事先最优的某些选择,也迫使对手重新考虑你的策略,从而使作出承诺的一方得到利益。[3]将其运用到非营利组织财务中,就是指非营利组织对自身的行政支出和各项活动支出水平事先向财务规制机构承诺,承诺行政支出的比例或是活动支出比例在规定的范围内,以及在一定时期内的累积不良支出不超过一个最大限额,从而依据事先确定的承诺由被规制者自行解决善后问题。在这些支出最大限额内,财务规制机构不会介入各组织内部自行管理和控制可能发生的问题。
3.通过产权规制加强非营利组织的资产管理。由于非营利组织的“契约”特征更为明显,存在所有者缺位现象,所有权的归属无从谈起。[4]而目前有关非营利组织产权规制的法律法规还基本为空白,非营利组织财产的归属、非营利性质及财务管理等规定要么缺失,要么临时性参照体制内组织执行,导致现实中的非营利组织财产成为非公非私、非营利又非非营利而难以认定。因此,为防止非营利组织资产流失和保护其他投资者的合法权益,应建立产权规制,解决非营利组织资产所有权缺位或失效问题。建立非营利组织资产管理的产权规制,不是将所有权和经营权分离,而是建立在非营利组织资产所有权和经营权分离的基础上,主要针对其资产使用效率低下、配置不均、以及管理不善、流失严重等问题。因此,应按照现代产权制度的基本要求,明确非营利组织资产管理主体,设置资产管理机构,该机构成员可以由国家授予资产管理部门、捐赠者的委托人、会计中介机构、行业主管单位的专业人员参加,代表国家或资产捐赠者履行所有者应具有的权力和职责。本着这一原则,非营利组织资产的招投标决策、规模设置、结余分配等重大事项由资产管理机构决定,而资产的使用、处置及统计管理各非营利组织部门应根据实际情况制定管理细则,其基本原则应符合资产管理机构的要求,按其规范的程式有序进行。
4.通过公开规制确保非营利组织的财务透明。公开规制的核心机理在于推崇透明度,通过扭转当事人在信息分布上的不对称性,确保市场主体享有实质性的选择自由,从而充分发挥他们对信息的判断能力,鼓励其根据自己的偏好作出选择。[5]目前,我国非营利组织财务透明度不高,应当通过公开规制确保非营利组织财务透明。财务透明就是要让赞助者、捐赠人、会员充分地了解他们所捐助的资金、资产、交纳的会费等都能被谨慎地、按资源提供者及会员捐赠写作论文意愿使用,资金的使用过程都有完整的财务记录,并按时披露完备的财务报表,按时接受审计并公布其结果。[6]对不按规定按时按质信息的组织应当给予必要的处罚,甚至通过免除非营利组织免税权、注销其合法资格的方式进行制裁。
二、建立非营利组织财务规制执行机制
财务规制是规制制定和执行的集合体,对财务活动进行制约和管制保证其有效运行,是规制本身的意义所在。非营利组织财务规制的执行,就是要求非营利组织要遵循规制规则或标准。
(一)建立和完善国家监管机制
首先,财务规制机构要下设一个财务规制审核委员会,独立于财务规制标准的制定,由财务理论和实务界专家组成,对非营利组织财务规制过程中执行制度标准的情况进行审核,并对发现的问题采取谈话和讨论的方式督促非营利组织自愿更正,在自愿更正不成的情况下,再移交法院,从而保证了财务规制的有效执行,而且审核中所涉及的财务问题以及处理结果必须公告,从而对于财务规制的强制执行起到十分积极的作用。其次,要加强公众和媒体的监督。公众和媒体的舆论代表了广大群众的一种意识、情感和价值取向,能给非营利组织财务规制的执行者以某种荣誉感或耻辱感,具有内在的威慑性。
(二)建立和完善法律威慑机制
要加强财务规制执行中的关注度,检测执行财务规制不妥行为或违反财务规制规定行为的可能性和可靠性,以发现并防止财务规制执行过程中的偏差和该组织管理者道德风险行为的出现。快速准确的强制执行响应,一旦觉察出上述行为的存在,应及时做出反应并准确做出处理,对管理者和各部门的违规行为进行适当的规范和纠正,保证组织正常的执行运作和健康发展;对于规范和纠正无效的,采取适当严厉的制裁措施,使经济处罚力度大于违背财务规制的成本,这样非营利组织就更会选择遵循。
(三)建立和完善行业激励机制
惩罚与激励往往是相伴而生、相辅相成的,如果只有惩罚而没有激励,惩罚是不可能发挥其作用的。在实际中,对非营利组织进行激励非常重要。如,通过财务规制执行效果的评估,可对执行财务规制较好的组织给予奖励和表彰,激发非营利组织遵循规则制度的积极性。
三、构建非营利组织财务规制制衡机制
为保证财务规制机构权力的合法化和合理性以及保障非营利组织的合法权益,应构建非营利组织财务规制的制衡机制,减少在财务规制制定和执行过程中发生财务规制权滥用,甚至是财务规制制定权和执行权的争夺。
(一)财务规制运用要司法化
由于财务规制机构的合法权力来自于相应的法律,财务规制的内容以法律为重要依据,对于非营利组织财务规制而言,财务规制机构和非营利组织的行为都处于司法部门的监督之下。我国财务规制机构一般都隶属于国家机关,因此,司法审查成为财务规制最主要的制衡机制。司法审查是法治国家普遍设立的一项重要的法律制度,是国家通过司法机关对国家机关行使国家权力的活动进行审查,对违法活动通过司法活动予以纠正,并对由此给国民、法人权益造成的损害给予相应补救的法律制度。因此,由相应的司法部门对制定财务规制的机构进行司法审查,主要是针对财务规制机构做出决策的过程,而不是看其决策的本身。有效的司法审查对财务规制机构的行为将产生显著影响。与不受司法审查的情况相比,知道自己的财务规制决策行为会受到司法审查的财务规制机构在行使其权力时将更加谨慎、考虑更加周到,其决策质量也将更高、更公平、更能反映制定财务规制的必要性。一旦发现财务规制制定机构没有依据法律法规制定财务规制,财务规制评估机构与非营利组织合谋隐瞒违规违法事项,或在财务规制执行过程中滥用权力滋生腐败等不良现象,司法机关有权对财务规制机构予以处罚和制裁。同时,非营利组织自身应提高对司法审查制度的认识,增强自身保护的权利意识,对于财务规制机构侵害其利益的行为有权以正当理由提起上诉,这样,两者结合起来真正使财务规制的运用置于司法审查的保护下,逐步实现有效财务规制的目标。
(二)财务规制过程要透明化
财务规制过程透明化意味着规制机构在财务规制中应建立对各方公平的、可观察的管理机制和规制程序,并建立一个便利的沟通渠道,将财务规制的目标、规制依据、数据、决策及规制对各利益相关者的可能影响向公众公开。财务规制过程的透明化,一方面,应当建立信息披露机制,财务规制机构的信息披露可以对非营利组织的行为产生引导作用,由此可以达到立法等强制方式不能达到的政策效果,并可以减少国家执法和监督的成本。另一方面,应当完善公众参与机制,建立财务规制的调查制度和听取专家意见是实现财务规制过程透明化的需要。在财务规制机构的重大规制决策出台前都要进行广泛的民意调查和专业的专家意见听取,以获取国民的理解和支持。这种过程的透明性有利于利益相关者的信任,而利益相关者的参与可以改进财务规制决策的质量,增加被规制者、消费者和其他相关利益集团的合作和支持,减少不必要的摩擦,使非营利组织财务规制决策更容易被接受。新晨
(三)财务规制权力要适度化
财务规制制衡机制是防止规制权力在财务规制者手中过分集中的有效方法。财务规制权力适度化,必须防止规制权力过于分散,自不够;同时应避免该规制的财务活动没有规制,造成财务规制真空。过去的非营利组织通常采用高度集权的财务规制模式,强调统一指挥和对各项规则层层落实,有利于保持组织财务系统的整体性和一致性,降低了财务规制制定和执行的管理成本。但是,这种模式也很容易造成各种弊端,它使各部门缺乏自,容易挫伤积极性,缺少财务规制的灵活性和决策应变能力,导致个人专断和专权现象。正因为如此,财务规制的建立应重视适度的分权。权力的下放,可以作为一种防止规制收买的承诺手段,比如可以将财务规制的制定权分配给两个或以上的不同组织机构,这样做有助于防止财务规制过程受到被规制者的收买。对于财务规制的适度分权,应使财务规制的制定机构和评估机构各组织机构在权力、职能和规模方面受到来自法律的明文限制,公开接受社会监督和制约,财务规制机构权力和规模在超出法定界限时能够及时有效的纠正,对非营利组织财务规制的制定和执行的经济性、效率和效果产生重要影响。
非营利组织法律法规范文4
【关键词】非营利组织；公信力；缺失表现；路径
20世纪80年代以来，非营利组织（Non-Profit Organization，NPO）的数量在我国迅速增长，构成了多元社会中规模宏大且高度活跃的组成部分。非政府组织凭借其数量和灵活的优势在社会各个领域发挥着不可忽视的作用，成为业界和学界关注的焦点。然而，伴随着非营利组织的快速成长，很多难题接踵而至。近年来不断曝光的NPO丑闻及腐败大案，使得人们对非营利组织的信任和认可度大大下降，引发了严重的信任危机。因此，如何提高公信力，推动其持续健康发展已成为非营利组织亟待解决的问题。
一、非营利组织公信力概念的界定
非营利组织，是指在政府部门和以营利为目的的组织之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。从范围上讲，它独立于第一部门（政府）和第二部门（企业）之外，形成第三种影响社会的主要力量，因此，有时亦被成为第三部门。非营利组织以开展人道服务、促进基层社会经济发展、防止环境退化、保障公民权利、帮助政府解决一些边缘问题为宗旨，活跃在社会各个领域。
公信力，《现代汉语词典》的解释是：使公众信任的力量。意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任；为自己的行为负责任，并接受质询。
非营利组织公信力，是指非营利组织与公众在社会公共活动中进行利益交换时所表现出来的诚信、公正与责任。它是社会公众、服务对象、政府、捐赠方以及第三方专业机构对其的信任及认可程度，公信力是非营利组织的生命，是非营利组织的品牌及核心竞争力所在。
二、我国非营利组织公信力缺失的表现
近年来我国非营利组织信任危机事件时有发生，2012年底网络举报人周筱赟微博举报，中华少年儿童慈善救助基金会（简称“儿慈会”）2011年的账目上现48亿神秘巨款，涉嫌洗钱。儿慈会通过官网致歉声明，称是由于基金会工作人员和领导审核的严重失误，导致报告中小数点错位，将4.75亿元误写成了47.5亿元。这一回应引来社会公众一片嘘声，纷纷表示难以信服。不仅仅是儿慈会，自郭美美事件后，整个国内公益公募机构丑闻频曝，红十字会等非营利组织一次次被推上舆论的风口浪尖。透过实例，不难看到我国非营利组织公信力缺失主要表现在以下几个方面：
（一）违规进行营利性商业活动，利用专业权威牟利
改革开放后，针对非营利组织经费不足的困境，国家允许其中部分机构进行风险投资，投资性收入在一定程度上弥补了经费短缺问题。但是，有的非营利组织打着非营利的幌子，利用国家的各种优惠政策，例如免税、减税等，进行各种营利性的商业活动。中国基金会的主要规范文件——《基金会管理条例》对基金会的投资理财行为规定过于简单，使得基金会的投资理财行为很多处于模糊地带。换言之，由于法律的缺失，很多非营利组织的投资运营方式是否违法难以定论。此外，一些非营利机构利用专业权威或垄断地位牟利，社会影响极其恶劣。如原中国保健食品协会和中国国情研究会先后因乱排序、乱评比、乱收费以及擅自设立分支机构被主管部门注销登记及清理整顿。
（二）信息的不对称使得公众的参与程度低
在我国非营利组织发展的历程中，信息不透明、不对称成为其发展的重要障碍。由于非营利组织内部缺乏相关法律法规和行业准则的规范，社会公众对于捐赠款物的接收和管理情况、社会捐赠款物的拨付使用情况、被捐赠人的反馈情况都难以得到及时了解。并且该类组织怎样去公开信息、不公开要承担什么责任等，目前尚没有统一的规定和标准。而由于信息不对称导致的一系列后果就是对人们对于非营利性组织的信心丧失。这表现在现实中就是对于各类捐款捐赠活动的抵制。因为没有信息的公布，人们便会怀疑自己的资金会不会使用到真正需要的人手里。这种对公益性活动质疑又制约了非营利性组织自身的发展。
（三）行政化和官僚化色彩浓厚，志愿失灵
我国大量的非营利组织在初始发展阶段，都是由政府自己组建或半官办的社团，其主要的领导和管理者基本都是政府内部的官员，这就造成该类组织实质上成为政府机构或者附属机构。中国目前几乎所有的协会的情况都是如此。时至今日，大量半官方非营利组织仍存在并实际发挥着作用，其行政性色彩是毋庸置疑的。然而，在这种双重管理体制之下，我国非营利组织的独立性缺失很严重。一方面，业务主管单位对该类组织的控制无所不包、无所不在；另一方面由于只有政府机构及其授权的组织才有资格成为业务主管单位，这就造成合法社团都在政府的直接控制之下，从而彻底剥夺了社团的自和自治的可能性。非营利组织依附于政府部门的后果是会丧失其独立性，违背了其独立提供公共物品的公益性，志愿失灵显现。
（四）非营利组织内部管理混乱，滋生腐败
2012年12月，成都市红十字会被曝“汶川地震募款箱多年未取，箱内捐款发霉”。由于红会监管不力，导致数百台募捐箱遭损坏，且一直无人监管。当时出资制造募捐箱的公司负责人也表示，原本应放在公共场所的募捐箱，有些被严重损耗，甚至被盗，最后超过500台募捐箱被弃于仓库。另据《南方周末》报道，2011年4月15日，上海卢湾区红十字会的一张消费金额达9859元的餐费发票被曝光，继而又演变成了一场对红十字会的信任危机。
三、提升我国非营利组织公信力的理性必然
（一）公信力是非营利组织的职责要求
有关非营利组织内涵和外延的研究，国际和国内的学界并无一致的看法，但无论从哪种定义中，我们都不难总结出非营利组织的独特性，它表现在：慈善和志愿精神。社会公众把最重要的公共职责托付给了各种非营利组织，让它们担负着实现社会公平、公正、扶贫济困等公益使命，发挥着在各类捐赠者与广大受益者之间传达信息、促进交流的重要作用。在公众的眼里，非营利组织应该可以更好地解决一些长期性的社会问题，满足政府、企业未能或不能满足的需求，它所从事的是一项充满爱心、善行和诚信的事业，它的口袋是透明的，是让人可以放心的。因此，公信力是非营利组织的职责要求。
（二）公信力是非营利组织自我监督的前提
由于非营利组织的特殊性质和地位，其监督机制的设置一直存在困难。首先，是对非营利组织的产出的质与量难以准确衡量。与公共部门一样，非营利组织的产出也属于非市场产出，缺乏公认的、精确的评价标准。非营利组织服务的间接性，也增加了对其实施监督的困难。其次，非营利组织面临多样化的监督主体，在捐款者方面，小额度捐款者缺乏监督的动力和信心；大额度捐款者又因忙于自己的事务而无暇顾及。至于处于弱势群体地位的服务对象，其受惠者的不平等地位更使其难以发挥监督作用。从“希望工程款失落”的事件中，可以看出，一向
以自律、道德和使命感驱动的希望工程在外部责任和监督机制缺失的情况下，同样表现出一种无奈。
（三）公信力是非营利组织的生命线
只要是公共组织，就必须面对公信力问题。政府没有了公信力会失去民众支持，企业没有了公信力就会失去市场，而对于非营利组织来说，公信力更是其生命线。公信力是非营利组织赢得组织声誉和维持免税地位，吸引志愿者、获取社会资助和财政支持以及实现组织终极目标的必要前提。无论在国外还是中国，非营利组织由于失去公信力而受到惩罚，甚至解体，从而影响整个公益事业发展的例子屡见不鲜。
四、提升我国非营利组织公信力的路径
（一）理顺关系，政社分离，政事分开。非营利组织的独立性、自主性是中国非营利组织发展的前提，因而当务之急是理顺政府与非营利组织的关系，确定政府与非营利组织作用的边界，真正实现政社分离、政事分开。第一，政府应明确定位（不越位），改变“无限政府”或“全能政府”，还权于社会；第二，加强对非营利组织的宏观调控和监督；第三，应从政策、资金等多方面加以扶持，针对不同类型非营利组织产品的性质制定差异化的税收政策，分情况给予减免，从而激励非营利组织的创新与发展。
（二）完善适用于非营利组织的法律体系
目前我国的立法没有对非营利组织的行为进行完整、系统的规范，没有形成一套完善的法律体系，对于NPO组织的注册和管理等问题的规定仅散见于一些相关的法规条款和单行册上。现有的《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理暂行条例》等条例仍缺乏具体的可操作性。对此，我们可以参照美国的经验。美国是普通法系国家，对于非营利组织没有专门的法律，但是在其宪法、税法、商法、公司法等法律法规中均对非营利组织的管理做出了繁多而细致的规定。因此，我们要不断完善适用于非营利组织的法律体系，把针对非营利组织管理的行政法规上升到国家法的层面，从而增强其权威性；并且要尽快制定一些具体性的、可操作性强的法规，填补一般程序下的漏洞，解决一些法律框架内的行为失当问题。
（三）加强自身建设，完善自律机制
1.加强组织内部文化建设，强化公共责任理念。通过进行自身的文化道德和品牌建设，加强本组织工作人员的责任理念和敬业精神，并树立起“信用是最重要的无形资本”的意识，逐渐提高公信力。
2.通过非营利组织自身的道德诚信体系建设，强化非营利组织及其内部工作人员的敬业精神，树立“信用是最重要的无形资本”的意识。
3.加强人力资源管理，提高人员的专业水平。从人力资源管理源头抓起，把好招聘关，要以其是否具有奉献精神和志愿精神作为招聘标准，选拔合适人才；同时，对原有工作人员加强教育和培训，不断强化组织成员的认同感和归属感，并提升其文化素质和业务能力。另外，对不能胜任工作或对NPO事业热情不足的人员应建立完善的退出机制，不断完善组织人才建设。
4.建立以精神激励为主的激励机制，赋予组织成员更多的培训机会、改善工作环境等方式来激励工作人员，增强其对工作的满足感和成就感。
5.不断完善非营利组织自律机制。《中国公益性非营利组织自律准则》已于2008年向社会，这是继民政部推出《民间组织评估工作管理办法》之后，中国非营利组织在“自愿、自律、自救”共识下又一次集体行动。从当前我国非营利组织存在的主要问题来看，加强对非政府组织盈利资金的监管尤为的重要。首先，非政府组织的财产所有权不得归个人所有；其次，参与经营活动后的所得不得分红，只能用于自身建设；最后，非政府组织不存在了，剩余的财产转移到其它机构。
（四）建立非营利组织多元化监督体系和问责机制
首先，政府对非营利组织的监督是最具权威性的，我国非营利组织的成长环境要求其必须在一定程度上必须接受政府的监管。政府一般通过制定相关的法律法规和采取规制两种方式对非营利组织进行监督。前者通过法律的权威性对非营利组织的活动进行系统约束以保证非营利组织目标的实现，而后者就是从微观层面上对非营利组织的主体资格审查、财务运作、税收优惠以及其他活动进行规制。同时，非营利组织享有独特的税收优惠政策，为此政府对非营利组织的税收规制是实行监督的有效手段，而我国目前还不存在一部系统完整的非营利组织税法。
其次，充分发挥各种形式的社会监督、第三方评估机构和同业组织等多元监督主体的作用。包括新闻媒体、组织的服务对象、捐赠者、同业组织与公众的监督，既能帮助非营利组织维护合法权益，为非营利组织服务，同时又协助政府监督管理非营利组织，促进非营利组织的自律。可以说，它在一定程度上弥补了政府管理力量的不足，在政府与非营利组织之间起桥梁作用，这种监督方式更具有专业性、技术性，避免问责交代流于形式。
第三，坚持信息公开，与社会形成一种互动信任的关系。未来几年我国非营利组织将迎来重要的转型期，少数官办基金会垄断慈善市场的格局将转变，民间基金会将获得更多的政府信任、支持和发展空间，公立医院和学校将摒弃市场化和商业化，转而重新回归公益性。为避免出现转型收益由少数人独享、转型成本由公众负担等情况出现，公开透明的信息公开机制是畅通公众监督渠道的首要保证。建议政府及行业自律组织为非营利组织制定信息公开规则和评价体系，督促非营利组织充分利用网站、报纸等媒介主动公布组织的基本信息、治理结构、财务信息、项目信息、捐赠信息和审计结果，实现信息透明化、公开化、社会化。
参考文献：
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非营利组织法律法规范文5
关键词：非营利性组织；营利行为；有效性
中图分类号：DF6 文献标识码：A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.06.13
一、问题的提出
20世纪以来，非营利性组织作为在政府和市场失灵之下成长起来的第三部门力量，其不致力于追逐利润，而是旨在国家公共机关之外追求公共目标。按照“非营利性组织创造社会价值、公司创造经济价值”的二分法，过去对非营利性组织的营利行为基本上是禁止的。但随着非营利性组织在发展中遇到的日益严重的资金短缺、营利性企业介入非营利领域带来的竞争等问题，这种“二分法”已经渐渐失效。非营利性组织的营利行为已逐渐成为其壮大规模和实现使命的重要手段。实践中存在的营利行为模式主要表现为：一是有一定营利性质的社会服务。例如，私立学校、私立医院等收取的有偿服务。二是在宗旨范围内的收益活动。例如，由上海市文化发展专项基金和上海市广播电影电视局融资的上海大剧院的票房营利行为。三是直接经营其他行业。例如，墨西哥最大的慈善组织Nacional Monte de Piedad、L.A.P就在从事典当行业，并赚得“盆满钵满”。四是设立以营利为目的公司。例如，“共享我们的力量”(Share OurStrength)这一为了减少贫困的非营利性组织就建立了以营利为目的的机构――“社区财富事业部”，其主导业务为指导非营利性组织赚取收益。五是资本运作。例如，投资股票、基金、小额借款等。
非营利性组织的商业化运作已是今后其生存和壮大的一种发展模式。因此，对于其营利行为效力就不能简单的予以否定，例如，民办学校的收费行为、文化艺术行业的文艺收费演出等。但“天下熙熙皆为利往”，非营利性组织的营利行为运作可能与其“非营利”目的之间的界限越来越模糊。因此，对其营利行为也不能简单地全部予以肯定。这就导致了在司法实践中对非营利性组织营利行为的效力判断问题，究竟怎样的判断标准才能既保持非营利性组织“非营利”目的的纯粹性又能不妨碍其生存和发展?要确定一个科学合理又可行的标准，笔者认为有必要对其营利行为的利弊进行分析，然后找到利弊之间的平衡点，从而判断其法律效力。
二、非营利性组织营利行为效力判断之基点
基点是分析一个问题的逻辑起点，也是用于分析判断非营种l生组织营利行为效力的坐标和方向。我们可以通过对非营利性组织营利行为的利弊分析来找到非营利性组织营利行为效力判断之基点。
(一)非营利组织营利行为的合理性
1.从非营利性组织的生存发展来看，任何组织的发展都离不开资金，非营利性组织由于本身的特性，其传统筹资机制主要是靠私人的捐赠、社会募捐以及政府的拨款。这种狭窄、被动的筹资模式常常会造成非营利性组织的运行资金匮乏，从而使得组织目标难以实现。可以说，资金“瓶颈”已经严重影响了非营利性组织的发展。因此，非营利性组织筹资机制向商业化转变――提高非营利性组织自营收入的比例――已经成为其维持自身生存、发展、壮大的有效手段。
2.增强参与竞争和抵抗风险的能力。现今，越来越多的营利性企业介入非营利性组织领域。例如，摩立特集团、贝恩和麦肯锡等咨询公司分别创建了非营利性分支机构摩立特学院、桥距集团和麦肯锡非营利事业部。非营利性组织不仅要接受来自其他非营利性组织的竞争，更要面临来自营利性企业的挑战和竞争。资金的独立性和市场化运作会使得非营种陛组织能够更好地参与竞争、抵御风险，为非营利性组织的发展壮大提供保障。
(二)非营利性组织营利行为的弊端
1.影响公益化的形象。非营利性组织从事的是公益性、服务性事业，提供的是公共物品。在大众观念里，非营利性组织是作为慈善愿望的实现场所。非营利性组织的慈善文化是与营利无关的崇高事业，其商业行为带来的营利性与慈善文化的非营利性必然会造成两者之间的紧张关系。如果非营利性组织过度采用的商业操作模式和公关处理不当，就会使人怀疑其商业操作的动机是否纯正和是否有其它“内幕”，进而更可能影响非营利性组织的公益形象。
2.违背非营利宗旨。非营利性组织在营利经营活动过程中，必然面临慈善性和商业性进行抉择的时刻。而人都有逐利的本性，如果监督管理机制不健全，这种逐利性就会占主导地位。长此以往，非营利性组织营利性就可能占据主导，其慈善性的一面就可能退居其次。在这一逐渐转化的过程中，非营利性组织可能就会丢掉自己的组织宗旨，转变成为纯粹的营利性组织。
鉴于上述利弊分析，司法实践对于非营利性组织的营利行为效力判断的基点就是，必须在保持其自身发展和增强竞争力这一合理性的前提下运作，并防止影响公益形象和纯粹商业化。
三、非营利性组织营利行为有效性判断标准
在上述对非营利性组织的营利行为效力判断基点的分析基础上，其营利行为有效性的具体判断标准应该分为以下几个层次：
(一)主体判断――宗旨范围内的营利行为
不同的非营利性组织有不同的宗旨，在其宗旨范围内的营利活动均可视为维持其自身发展的有效行为。而我国法律对非营利性组织的营利行为进行规制也主要是通过不同主体的宗旨特点来实现的。可以说，在宗旨范围内的营利行为即为法律所允许的范围。因此，非营利性组织的营利行为效力首先要根据不同主体的不同宗旨来判断。笔者将结合相关法规分析不同主体营利行为的效力。在我国，非营利性组织主要有以下4类：
第一类是“社会团体法人”，即以谋求社团成员的共同利益为宗旨的社会组织，包括各种政治团体(如各派)、人民群众团体(如工会、妇联、共青团)、文学艺术团体(如作家协会)、学术研究团体(如数学学会)、宗教团体(如佛教协会)、经济团体(如行业协会、商会)。《社会团体登记管理条例》是我国规范社会团体法人行为的行政法规。该《条例》第4条、第33条第6项对其“从事营利性活动”都作了禁止性规定。但是，根据该《条例》第29条的规定，社会团体可以开展章程规定的活动，取得按照国家有关规定的合法收入，但其营利收入必须用于章程规定的业务活动，不得在会员中分配。同时，民政部、国家工商行政管理局《关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》第3项还规定社团法人“可以投资设立法人，也可设立非法人的经营机构，但不得以社会团体自身的名义进行经营活动”，因此，在判断社会团体法人的营利行为的效力时，除了应当判断其是否在章程(宗旨)范围
内的经营活动，诸如文化艺术协会开展的收费演出，还要判断其是否违背了法律的禁止性规定。
第二类是基金会，即在各种领域里开展各种资助活动或资金运作活动的非会员组织，如项目型资金会、资基金会等。2004年的《基金会管理条例》第28条原则性地规定了基金会应按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值。1995年4月中央人民银行下发的《关于进一步加强基金会管理的通知》要求“基金会基金的保值及增值必须委托金融机构进行”。因此，基金会委托金融机构进行的金融投资，如投资股票等行为应属有效。
第三类是实体性公共服务机构，我国称其为民办非企业单位，如各种民办医院、学校、剧团、养老院、图书馆、美术馆等。这类主体在宗旨范围内的营利行为主要是提供的一种社会，如学校收取学费、医院收取医疗费、图书馆收取的借阅费等。我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》第21条规定：“民办非企业单位开展章程规定的活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动”，因而只要是章程范围内的收费行为且用于章程规定的业务活动均属有效行为。
第四类组织是中国特有的事业单位，其中包括一部分没有依法登记注册的非营利性组织和一部分采取工商注册的非营利性组织。我国《企业法人登记管理条例》第35条规定：“由国家核拨经费的事业单位从事经营活动或者设立不具备法人条件的企业，……，在核准登记的经营范围从事经营活动”，因而事业单位在经营范围内从事的经营活动应当有效。
(二)内容判断一与宗旨相关的营利行为
上述按照主体分类的营利行为主要是在法律规定的宗旨范围的活动，因而其有效性是不容置疑的。但各主体突破其宗旨范围的活动是否就一定无效呢?笔者认为不能一概而论。由于来自营利性企业介入该领域所带来的竞争压力，传统的非营利性机构可能会进行宗旨范围外的营利活动以充足资金和增加竞争力。但这就会产生上文所述的问题，某些营利活动可能会损害非营利性组织的公益形象，如民办学校进行房地产买卖、慈善组织进行能源交易等。因此，非营利性组织在宗旨范围外的营利活动其效力主要应判断是否会影响其公益形象。而公益形象的判断标准又与其宗旨相关联，例如，民办学校开设特色培训机构的行为；图书馆的收费展览行为；基金、慈善组织举办的拍卖行为。此范围虽然不属于法律规定的宗旨内的营利活动，但与其宗旨相关联，应认定其行为有效。
(三)目的判断一不以营利为目的的营利行为
主体判断、内容判断都是建立在与宗旨相关的营利行为之上。那么，与宗旨相关的营利行为是否都必然有效?例如，甲、乙以营利为目的合伙开办民办学校，该收费的营利行为是否有效呢?另一方面，与宗旨无关的营利活动是否就必然无效呢?如今，非营利性组织超过宗旨范围的营利活动也是大量存在的，如投资有价证券的行为比比皆是，以及其他实体经济的营利行为，如第一部分所述的墨西哥慈善组织L.A.P从事的典当行业。这些与宗旨无关的营利活动是否都一定无效?笔者认为，在无法律明文禁止之下，对其效力应进行最后的目的判断，即看其是否以营利为目的。这个目的判断也是为了防止非营利性机构在营利行为过程中异化，甚至出现以非营利性机构为外壳从而实现其终极营利目的。如何判断是否以营利为目的呢?在实践中，以营利为目的的行为是不会直接显示在章程等能直接反映在外的载体中的。因此，是否以非营利为目的必须借助其客观行为来判断。对此，我国的相关法律也有一定的规定，如《社会团体登记管理条例》规定的社会团体法人的营利收入不得在成员间分配。而非营利领域的知名学者莱斯特・塞拉蒙教授将非营利组织的“营利行为”界定在3方面：一是不以营利为目的；二是不能在成员间进行利润分配；三是不得将组织资产转为私人资产。莱斯特・塞拉蒙这3个方面的范围界定更加全面地将非营利性组织的“营利行为”和企业的“营利行为”从是否营利这一目的判断上区别开来，可作为非营利性组织营利行为效力的终极判定标准。因此，即使其属于宗旨范围内的营利行为，但如果存在将获取利润写入章程、在成员间分配利润、将组织资产转为私人资产的情况，则应属于以营利为目的，均应认定为无效。
四、立法建议
我国现行法律对于非营利性法人是否可以从事经营活动采取的是原则禁止主义，但通过在单行行政规章中以宗旨范围内特别允许的方式存在。这种立法模式的出发点主要是为了防止非营利性组织在营利行为中过分追逐利益，从而偏离其设立时的特定宗旨。但这种原则禁止、宗旨范围内特别允许的法律规定已经与非营利性组织的普遍营利行为现实不相适应。为此，笔者认为，对非营利性组织的营利行为法律规定应作如下修改：
(一)建立附条件的许可主义的立法模式
纵观各国立法，大多数国家采取的均为附条件的许可主义，如美国、澳大利亚、韩国、日本等。除了不得以营利为目的这一根本标准之外，各国在具体条件的设置上各有不同。韩国需要经过特定政府部门的批准；日本规定了营利行为占公益行为的比例范围，且不得影响公益形象；美国规定了不存在捐赠者的所有或回报问题。我国实际上已经意识到了非营利性组织营利行为的现实性和合理性，也通过各种各样的下位法如通知、规定等进行“解禁”。但这样一来，既造成了下位法与上位法的冲突，也造成了法的不稳定性。因此，与其不断的修补从而对非营利性组织的具体营利行为进行特别许可，还不如直接采用大多数国家的附条件许可的立法模式。
非营利组织法律法规范文6
事业法人 劳动关系 伴随着国资律师事务所的"脱钩改制"，民办律师事务所已成为我国法律服务业的主流，民办律师事务所与律师之间的纠纷也日益增加，民办律师事务所与律师之间到底属于哪一种法律关系？在法学理论界和律师界至今尚未引起足够重视，在审判实践中，劳动关系、挂靠关系、劳务关系的判例都有，真是五花八门，十分混乱。我国《律师法》修改在即，民办律师事务所与律师之间法律关系的定位亟待解决，基于此，我们对民办律师事务所与律师之间的法律关系应定位为劳动关系作点滴探讨，以供同仁商榷。 一、我国现行劳动法律法规关于用人单位主体资格的界定 我国《劳动法》及其若干问题的意见的颁布实施标志着我国将劳动关系主体，特别是用人单位的管理纳入了法制轨道，用人单位的主体资格应由法律作出明确规定，否则就不属于用人单位。 （一）用人单位的含义 "用人单位"是我国劳动法中的一个特定概念，是劳动关系双方中的一方，与劳动者相对称。一般是指能够依法签订劳动合同，使用劳动者并给付劳动报酬的组织。 （二）我国《劳动法》关于用人单位适用范围的规定 我国《劳动法》第二条明确规定：在中国境内的企业、个体经济组织属于用人单位，国家机关、事业组织、社会团体视为用人单位。从该法律条文来看，劳动法对用人单位范畴是用概括性的立法技术进行规定的，并未有用列举的方式进行明确规定，因此，民办律师事务所是否应纳入用人单位的范畴，剖析民办律师事务所的性质是认定其是否符合用人单位主体资格的关键。 （三）我国《劳动法》若干问题的意见关于用人单位的排除适用之规定 我国《劳动法》若干问题的意见第一条第四项规定，公务员和比照实行公务员制度的事业组织和社会团体的工作人员，以及农村劳动者（乡镇企业职工和进城务工、经商的农民除外），现役军人和家庭保姆等不适用劳动法。从该法规条文看到，《劳动法》若干问题的意见对用人单位作排除适用的规定时，是采用列举式的立法技术，显而易见，民办律师事务所不在排除适用所列举的范围之列。因此，确定民办律师事务所是否属于《劳动法》概括性的用人单位之列，分析民办律师事务所的性质仍然是关键。 二、民办律师事务所的性质 近几年来，利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织，例如民办律师事务所，民办学校、民办医院、民办体育场等不断涌现，并成为社会主义市场经济体系中的重要组成部分，党中央和国务院对此新生事物十分重视，特别制定了国家政策和行政法规，将这些具有民办事业单位性质的社会组织确定为民办非企业单位，其实质上是属于事业组织的范畴即属于民办事业组织性质。 （一）民办非企业单位法律地位的确立 1996年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》[中办发（1996）22号]；1998年10月25日，国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院第251号令）；1999年12月，民政部《民办非企业单位登记管理办法》。中共中央、国务院、民政部一系列的政策，行政法规和部门规章明确将具有民办事业单位性质的社会组织如民办学校、民办医院、民办律师事务所、民办文化艺术团体等定性为"民办非企业单位"，正式以政策和行政法规的形式确立了民办非企业单位的法律地位。 （二）民办律师事务所属于民办非企业单位范畴的认定 1．民办律师事务所已被纳入《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位管理办法》的管理之中 2009年6月7日，司法部根据《律师法》和《律师事务所登记管理办法》作出批复，要求民办律师事务所不要进行民政登记，导致绝大多数民办律师事务所至今未能在民政部门登记，也就不能定性为民 办非企业单位，实质上，司法部的批复违反了中共中央、国务院制定的国家政策、行政法规，是错误的。 1998年10月25日，国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十二条第二款规定："依照法律，其他行政法规规定，经有关主管部门依法审核或者登记，已经取得相应的执业许可证的民办非企业单位，登记管理机关应当简化登记手续，凭有关主管部门出具的执业许可证明文件，发给相应的民办非企业单位登记证书。根据该行政法规的条款之规定，民办律师事务所的登记机关应是民政部门，民办律师事务所在经过司法行政管理部门依法审核或登记，已取得执业许可证后，仍应到民政部门进行登记，即登记为民办非企业单位。 1999年12月，民政部颁布《民办非企业单位管理办法》第四条规定："举办民办非企业单位，应当按照下列所属行（事）业申请登记：（一）教育事业；（二）卫生事业；（三）文化事业；（四）科技事业；（五）体育事业；（六）劳动事业；（七）民政事业；（八）社会中介服务业；（九）法律服务业；（十）其他。"依照民政部《办法》的规定，民办律师事务所依法应按照法律服务业之类别进行民办非企业单位的登记管理。 2．从本质特性、设立条件、组织形式上分析，民办律师事务所应属于民办非企业单位 从民办律师事务所的本质特性看，民办律师所应属于民办非企业单位性质。《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，所谓民办非企业单位，是指企业、事业单位，社会团体和其他社会办量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。也就是说，民办非企业单位的根本属性是非营利性。民办律师事务所，作为市场经济中的主体，不进行营利性的经营活动，只向社会提供法律服务，提供法律服务时虽然具有有偿性，但不能就此得出结论，民办律师事务所是社会经济组织，是以营利为目的的。理由是，其一，律师事务所是从事法律业务的，法律是上层建筑的重要组成部分，决定了律师事务所与国家政治紧密联系，因此其具有国家性；其二，律师事务所的执业权利来源于当事人的授权，即私法上的权利，与国家机关的公权力具有本质的不同，因此律师服务具有社会性；其三，律师事务所的服务是维护公众权利，实现社会正义为出发点和终极目标的，因此具有典型的公益性。由于律师事务所的营利性仅仅是居于其多种属性的从属地位，其最终要服务并受制于律师事务所的社会性，国家性、公益性。实质上民办律师事务所的根本属性是非营利性的。 从民办律师事务所的设立条件看，民办律师事务所符合民办非企业单位的设立条件。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位的成立条件是：（一）经业务主管单位审查同意；（二）有规范的名称、必要的组织机构；（三）有与其业务活动相适应的从业人员；（四）有与其业务活动相适应的合法财产；（五）有必要的场所。根据司法部颁布的《律师事务所登记管理办法》之规定，设立律师事务所的条件是：（一）有自己的名称、住所、章程；（二）有10万元以上人民币的资产；（三）有三名以上的律师；（四）经主管部门审核。二者一对照，民办律师事务所的设立条件是符合民办非企业单位的设立条件的。 从民办律师事务所的组织形式看，民办律师事务所不仅符合民办非企业单位的组织形式,而且在实践中正更深入、更广泛地向民办非企业单位的组织形式转化。根据承担责任形式的不同，民办非企业单位被分为民办非企业单位（个体）；民办非企业单位（合伙）、民办非企业单位（法人）。而我国《律师法》规定的民办律师事务所主要就是合伙形式。在实践中，上海市和北京市司法局还逐步批准设立了一批个人律师事务所，同时，法人型律师事务所的组织形式也正在积极的探讨论证过程中，而民办合作律师事务所，正在逐步消亡或向合伙形式转化，据统计，1995年，北京市有25家合作律师事务所，但目前已无一家合作律师事务所。实践证明，民办律师事务所的组织形式也正在逐步向"个体所"、"合伙所"、"法人所"的方向发展。 3．在实践中，民办律师事务所划归民办非企业单位范畴已得到了国家相关部门认可 民政部门按照中共中央和国务院制定的国家政策精神以及行政法规的规定，曾向各 地司法行政管理部门发出过关于合作、合伙律师事务所应进行民政登记的通知，虽然司法部于2000年6月7日作出批复，要求各民办律师事务所不要进行民政登记，但是，有些民办律师事务所为了确保其合法性，已经向民政部门办理了登记手续。 国务院尚未对民办律师事务所定性为民办非企业单位时，税务部门是要向民办律师事务所征缴企业所得税的，但是《民办非企业单位管理暂行条例》颁布后，尽管许多民办律师事务所未向民政部门办理登记手续，但税务部门已经将民办律师事务所视为非企业单位，并不再征缴企业所得税。 上海、北京司法局允许设立个人律师事务所，其设立条件是违反我国《律师法》的，但却符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，允许个人律师事务所的设立，其实质是不是对民办律师事务所属于民办非企业单位的认可呢？ （三）民办非企业单位属于事业组织 事业组织是指为了社会公益事业目的，从事文化、教育、卫生、体育、法律、新闻等公益事业的单位或组织。事业组织包括事业单位和民办非企业单位。事业单位与民办非企业单位除经费来源有些许不同之外，其性质、设立程序都是相同的，都属于事业组织的范围。 1、性质相同 根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》对民办非企业单位的定义，民办非企业单位在性质上与事业单位相同，都是以公益为目的，而非以营利为目的。都属于非营利性的组织。都不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定利益，但其所获利益一般只能用于其目的事业，是属于辅助性质的。 2、设立程序相同 无论是事业单位还是民办非企业单位都是依照法律法规或行政命令成立。事业单位经县级以上人民政府及其有关主管部门批准成立后，应当按照《事业单位登记管理暂行条例》的规定登记或者备案。民办非企业单位必须依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定向县级以上地方各级人民政府部门办理成立登记手续。 3、经费来源不同不影响其非营利性的性质 事业单位的经费来源主要是靠国家财政拨款，有部分资金是自筹资金，而民办非企业单位的经费来源全部是自筹资金，这也是民办非企业单位被法学理论界的许多专家称之为"民办事业单位"的原因。事业单位与民办非企业单位虽然经费来源不同，但从事的都是为公益的社会事业活动，二者在本质上都是非营利性的组织。 综上所述，无论事业单位与民办非企业单位的经费是姓"公"还是姓"私"，其根本性质都是相同的，同属于事业组织；既然民办非企业单位属于事业组织，其又包括民办律师事务所，那么民办律师事务所就是事业组织。我国劳动法明确规定事业组织是用人单位，可见，民办律师事务所作为与律师劳动关系中的用人单位，主体资格是适格的。
