市域社会治理方案范文1
一、指导思想
认真贯彻党的十七届中全会以及全省、全市政法工作大会精神，依照全省社会治安重点地域排查整治电视德律风大会以及赣综治委〔2012〕1号文件的部署和要求，在本地党委、县政府和市局的统一组织指导下，充分发扬党的政治优势，将改善重点地域社会治安情况作为大力推进基层基本建立的主要工作，作为改良民生、维护群众亲身好处的主要内容，作为深化推进调和安全建立的主要行动，坚持打防结合、预防为主、专群结合、依托群众的方针，组织开展持续性的社会治安重点地域排查整治，努力使治安紊乱地域、行业、领域、部位完成由乱地治、由治到安。还，紧紧跟上治本办法，完善长效工作机制，落实常态化治理准则，增强基层基本建立，从基本上处理突出治安问题，进一步加强人民群众的安全感，为完成宜春经济社会赶超发展营建优越的社会情况。
二、基本准则
（一）坚持“条块联动”准则。依照“属地治理”和“谁主管、谁负责”的要求，排查整治工作以属地为主，顾全本地党委县政府统一指导，共同其他本能机能部分全体联动，处理影响社会治安各类突出问题。
（二）坚持“因地制宜”的准则。从本单位实践动身，有针对性开展排查整治工作，切实做到哪里治安紊乱就重点整治哪里，哪些治安问题突出就重点管治哪些治安问题，哪类矛盾纠纷突出就重点化解什么矛盾纠纷。
（三）坚持“标本兼治”准则。排查整治要以打击开路，组织工作步队，跟进各项整治办法，工作中注重顺水推舟、疏堵结合，切实夯实基层组织，增强法制教育，完善社会治理，改良服务方法，扶持经济发展，推进安全建立，努力从源头上、基本上消除发生治安乱点和突出治安问题的泥土和前提。
（四）坚持“责任追究”准则。各单位要经过社会治安重点地域排查整治，实时找准和化解突出治安问题，发现和改动治安紊乱地域治安相貌。对排查工作不深化不认真，整治办法不到位，招致发生严重群体性事情、严重恶性案件和治安灾祸变乱的单位，依照社会治安综合管治指导责任制有关规则，严厉追究单位指导责任。
三、工作重点
就全市系统而言，突出抓好“五个方面”的重点整治：
（一）对重点地域，执行“四个必需归入”：市、县市中间城区，尤其是城乡结合部、城中村，及治安复杂的街道必需归入整治重点地域；黑恶权力称霸一方、乡村宗族权力作崇、活动及不合法宗教活动突出的乡村必需归入整治重点地域；案件高发的社区（乡村）、贸易区、校园及周边、工业园区（开发区）及矿山企业周边、铁路和公路沿线必需归入整治重点地域；治安紊乱的乡村、社区、集贸市场、超市、商场，尤其是违法犯罪人员较多及非正常上拜访题突出的必需归入整治重点地域。
（二）对重点行业，具体改良“三个治理”：对轻易发生公共安全变乱的交通运输和食物药品等行业，以及废品收买站点，二手手机场合、二手车场合、典当行等重点行业，要具体增强和改良治安治理、行业规范治理和从业人员治理。
（三）对重点场合，着力增强“三个建立”：宝贵物品运营场合、文娱休闲场合、网吧、集贸市场、旅行景点等大众场合，以及中小旅社、出租房子等，要协助其具体增强和完善“三防”建立，增强安全隐患排查化解机制建立，增强治安责任制建立。
（四）对重点领域，切实增强摸排打击。对轻易繁殖黑恶权力的批发市场、物流运输、建筑工程、矿产开发、捕捞和采砂等领域，要亲密关注，增强线索摸排，发现苗头实时打击整治，果断根绝其坐大成势，影响经济社会健康发展。
（五）对重点人员，务必做到“底数清、状况明、不遗漏管”。对轻易形成实际风险的刑释解教人员、监外执行人员、吸毒人员、生事肇祸神经病人和青少年违法犯罪易发人群等，各单位要组织开展大排查活动，具体摸清这些人员基本状况，一一坚持治理档案，落实教育帮扶人员、办法，增强工作联接，避免脱管、漏管，削减违法犯罪。
四、工作办法
（一）具体深化排查。结合市综治委〔2009〕16号文件要求，采取切实办法和有用方式，立刻开展对社会治安重点地域的大排查，要共同公安、文明、安监等相关部分，对重点整治当地进行明察暗访，调查和把握治安紊乱地域和突出治安问题整改状况，查找社会治安综合管治工作的单薄环节；要组织召开特约工商监察员、企业代表、个别运营户、社会各界群众等参与的座谈会、状况传递会、寻求意见会，普遍听取社会各方面意见和群众反映；经过公告、设置告发德律风、信箱、坚持奖励准则等，组织发起群众揭发揭露违法犯罪过为，告发治安紊乱地域和突出治安问题。依照全市系统不漏基层分局、不漏户的要求，进行地毯式排查，摸清治安紊乱的区域、部位、场合，摸清有实际风险的重点人群，摸清能够激发人员伤亡和财富损掉的安全隐患，摸清影响群众安全感的突出治安问题，摸清招致治安紊乱的缘由，真正把问题底数摸清、摸全、摸透。
（二）狠抓集中整治。对排查出的状况和问题认真进行梳理分析，依据问题发生的缘由、性质和管辖权限执行分类坚持台帐，一一进行注销造册和立案，依照相关本能机能部分的职责任务，明确责任单位、协作单位，明确整改时限，集中时间、集中力量，开展专治行动。要一直坚持严打方针不不坚定，严厉打击境表里仇视权力和仇视分子的浸透毁坏活动；严厉打击组织或应用宗教名义进行的不合法活动；严厉打击严厉影响群众安全感的杀人、爆炸等严厉暴力犯罪和掳掠、争夺、偷盗等多发财犯罪；严厉打击黑恶权力犯罪；严厉打击社会言论反响激烈的黄赌毒等违法犯罪。要坚持“重在处理问题”的准则，因情施策，有针对性地开展综合管治，对群众反映激烈的干部作风问题、情况卫生、安全隐患及其他影响系统治安、不变的突出问题，要严厉按照司法、依照国家政策，实时加以处理。对状况复杂、经重复整治，问题得不到处理、结果仍不分明的，要查明缘由，并组织强有力的工作组驻点整治。
（三）增强治安防控。切实增强技防系统的建立、规范运用和维护治理，充分整合人防、物防、技防资源，最大限制地发扬其效能；要将防控触角向基层分局延长，削减和祛除治安防备死角。要进一步规范专职治安巡防员、专业保安员、治安信息员、安全建立意愿者、看楼护院步队的治理、审核和培训工作，充分发扬群防群治步队在维护社会治安中的效果。
（四）改良服务治理。统筹城乡发展，着力改善民生，从源头上化解社会矛盾，从基本上削减诱发违法犯罪、影响社会不变的要素。要高度注重城乡结合部、“城中村”等治安紊乱地域的经济发展、基本建立、情况整治和规划调整，维护群众正当权益，处理群众特殊是坚苦群众的实践问题，在短期内改动脏乱差的近况，发明情况美好、服务优秀的场面。注销注册开发“二个通道”（返乡农民工创业就业绿色通道、严重产业注销注册绿色通道），监管法律规范“三种行为”（收费行为、监管行为、法律行为），本能机能服务坚持“六个上门”（送法上门、宣讲上门、培训上门、走访上门、预定上门、送照上门）。
（五）夯实基层基本。在排查整治工作中，切实把治乱与“治瘫”、“治软”、“治蛮”结合起来，坚持健全县市区局及分局群众自治组织，在人力、物力、财力上向基层倾斜，保证有人干事、有钱做事。
（六）坚持长效机制。一方面，要坚持边排查、边整治和滚动排查、滚动整治，坚持常态化的排查整治工作机制。坚持打建并举，顺水推舟，增强法制建立，推进调和安全建立，不断稳固整治成效，完成长治久安；另一方面，要进一步完善排查整治工作机制，不断提高排查整治才能和程度。坚持按期例会准则，增强状况谈判、信息沟通，传递工作发展状况，研讨处理突出问题和严重状况。坚持信息共享机制，切实做到对治安重点地域和突出治安问题早发现、早节制、早处理。坚持台帐治理机制，对社会治安重点地域中的重点人员、严重隐患、重点矛盾纠纷分级分类，注销造册。坚持并落实进度申报准则，基层分局每半月、县市区局每月逐级上报排查整治工作状况。坚持经费保证机制，保证整治工作有序、顺利开展。
五、工作要求
（一）统一思想认识。组织开展社会治安重点地域排查整治工作是本年各级社会治安综合管治的一项重点工作，也是贯串全年综治维稳工作一直的一项基本性工作。各单位要准确认清当前社会治安面对的情势，充分认识到改善重点地域社会治安情况，对改善民生，创优情况的主要意义，把思想认识统一到中心、省、市综治委的决定计划部署上来。从保证国家长治久安、稳固党的在朝位置的高度，维护改革发展不变大局、维护广大人民群众基本好处的高度，组织好、发动好、部署好这项工作。
（二）增强组织指导。为切实增强本年全市社会治安重点地域排查整治组织指导，市局成立社会治安重点地域排查整治指导小组：徐云辉局长任组长，周友兴副调研任副组长，各县市区局局长为成员。
指导小组下设办公室（简称市工商局重点地域整治办），设在市局综治办，负责全市社会治安重点地域排查整治工作的协调、督查工作。并在各地排查基本上，选择1-2个重点单位，详细负责这些地域重点整治的督办工作。各县市区局也要成立响应的工作步队，负责指导和组织开展本系统社会治安重点地域（部位）排查整治工作。认真研讨制订本部分排查整治工作方案，明确整治工作任务、目的责任、完成时限和工作要求。
（三）认真实行职责。各单位要增强市场次序监管，大力整治无照运营活动，持续开展流通环节食物安全专治。围绕重点指导域和行业，拓展法律领域，进一步打击传销，加大行政法律力度。通力协作、亲密共同公安机关、国家安全机关、司法部分、文明部分、安监部分等，严厉打击各类刑事违法犯罪活动，切实增强治安治理，实时处理重点地域存在的突出治安问题；紧密防备、严厉打击影响国家安全的各类违法犯罪活动；着力化解各类矛盾纠纷，进一步做好刑释解教人员安顿帮教工作；增强社会治安重点地域特殊是城乡结合部、城中村文明文娱场合的监督治理；加大对存在公共生产安全隐患地域的排查整治。
市域社会治理方案范文2
主要任务是认真学习贯彻党的十七届四中全会精神，这次召开的市治理工程建设领域突出问题工作领导小组会议。全面落实中央关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的要求，研究部署我市专项治理工作。刚才，满昌学同志作了重要讲话，提出了明确要求，完全赞同，请有关部门在工作中认真加以贯彻落实；领导小组各成员单位负责同志分别作了发言，大家讲得都很好，听后很受启发。此基础上，再强调三点意见。
一、进一步深化对开展专项治理工作重要性的认识，从全局和战略的高度。
党中央、国务院着眼于经济社会发展全局，开展工程建设领域突出问题专项治理工作。着力解决工程建设领域影响和制约科学发展突出问题作出的重要决策，对于深入贯彻落实党的十七届四中全会精神，扎实推进源头预防和治理腐败工作，维护人民群众根本利益，坚持社会和谐稳定，具有十分重要的意义。要从全局和战略的高度，充分认识开展专项治理工作的极端重要性和紧迫性，切实把思想和行动统一到中央的决策布置上来。
开展专项治理工作，第一。深入贯彻党的十七届四中全会精神的具体行动。党的十七届四中全会是新中国成立60周年之际，国际形势继续发生深刻变化、国处在进一步发展的重要战略机遇期召开的一次具有重大深远意义的会议。总书记在全会上的重要讲话和全会审议通过的决定》对深入开展党风廉政建设和反腐败斗争作了专门安排，强调要进一步加强对工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发等领域的专项治理，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，更加有效地遏制一些领域腐败现象易发多发的势头。要认真依照中央和自治区党委的安排，把开展工程建设领域突出问题专项治理工作，作为贯彻落实党的十七届四中全会精神的紧迫任务和具体行动，牢牢抓在手上，切实抓出成效。
开展专项治理工作，第二。落实中央和自治区扩内需促增长政策措施的迫切需要。去年以来，为了有效应对国际金融危机的冲击，中央和自治区分别制定出台了抚慰经济增长的一揽子计划。经过一年时间的积极实施，保增长、调结构、促改革、惠民生取得明显效果。目前，随着我市中央新增投资项目和自治区投资项目建设的加快推进，大量的资金投入和大规模的工程建设已全面铺开。必需加强有力的预防和监管措施，坚决防止出现工程质量和腐败等问题，防止造成严重的经济损失和恶劣的社会影响。开展专项治理工作，有利于确保工程项目决策符合科学发展观要求、工程建设项目审批和建设顺序依法合规、项目建设资金管理使用规范严格、工程建设质量管理平安合格，进一步促进扩内需各项政策措施的贯彻落实，坚持我市良好发展势头，确保全年任务的完成。
开展专项治理工作，第三。完善社会主义市场经济体制、维护社会主义市场经济秩序的肯定要求。近年来，全市各级各部门认真依照中央和自治区的有关要求，不时加强对工程建设领域的监管，大力规范和整顿市场秩序，严肃查处了一批腐败案件，制定出台了一批法规制度，工程建设领域市场化水平明显提高。但同时也要看到市工程建设领域一些深层次问题需要进一步解决，如市场交易规则不够统一，监管体制有待健全，市场监管行为还不规范，有的地方、有的人员还时有发生违法违纪行为，等等。这些问题严重影响了市场机制作用的发挥，妨碍市场资源的合理配置，危害工程建设市场的健康发展。开展专项治理工作，把工程建设领域各环节作为一个系统来抓，把以前分散的由部门开展的工作整合起来抓，有利于建立统一规范的工程建设市场体系，规范市场交易行为，维护社会主义市场经济秩序；有利于防范领导干部违规干预市场交易活动，保证市场机制正常发挥作用，形成公平、公正、公开的市场环境。
开展专项治理工作，第四。深化重点领域和关键环节改革、扎实推进惩防体系建设的重要举措。建立健全惩治和预防腐败体系，党中央为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策，既要整体推进教育、制度、监督、改革、纠风、惩治各方面工作，又要紧紧抓住重点领域和关键环节的腐败问题，集中力量开展专项治理，以重点工作的突破带动全局工作的开展。随着经济社会的快速发展，近年来，市工程建设领域违纪违法案件时有发生，一直是腐败现象易发多发的领域之一。一些领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿；一些地方和部门违法违规决策上马项目和审批规划，违法违规审批和出让土地使用权、矿业权；一些招标人和投标人规避招标、虚假招标，围标串标，转包和违法分包；一些单位在工程建设中违规征地拆迁、损害群众利益、破坏生态环境、忽视质量平安，甚至导致“豆腐渣”工程。抓住这个领域的突出问题进行治理，就抓住了关键，抓到要害，有利于从源头上预防和治理腐败，促进惩预体系建设的整体推进，消除影响改革和发展的体制机制障碍，为经济社会又好又快发展营造良好环境。
二、强化措施，突出重点。扎实推进我市专项治理工作。
一项复杂的系统工程，开展工程建设领域专项治理工作。政策性、专业强、针对性很强，必需要突出重点、力求突破，统筹协调，整体推进，力争经过2年左右的治理，使工程建设领域市场交易活动依法透明运行，统一规范的工程建设有形市场建立健全，互联互通的诚信体系初步建立，法律法规制度比较完善，相关改革不时深化，工程建设健康有序发展的长效机制基本形成，领导干部违法违规插手干预工程建设的行为受到严肃查处，腐败现象易发多发的势头得到进一步遏制，实现中央和自治区确定的阶段性目标。领导小组各成员单位要认真依照中央的要求和市的实施方案》紧紧围绕扩内需、保增长、惠民生、促和谐等重要任务，以改革创新、科学务实的精神，坚持围绕中心、统筹协调，标本兼治、惩防并举，坚持集中治理与加强日常管理相结合，讲究方式方法，找准工作的切入点、突破点、着力点，扎实做好各项工作，确保专项治理工作取得实效。
解决突出问题。要紧紧围绕政府投资和使用国有资金项目这个重点，一要加大监管力度。认真对照有关政策规定和法律法规，深入查找和大力解决工程建设领域存在6个方面的突出问题：一是项目决策和审批中的突出问题；二是项目招标投标中的突出问题；三是项目实施过程中的突出问题；四是土地使用权和探矿权、采矿权出让中的突出问题；五是城乡规划管理和房地产开发中的突出问题；六是工程项目监管中的突出问题。要通过自查自纠，找准突出问题，逐一摸清情况，深入分析原因，制定解决对策，及时整改落实。要紧紧盯住项目决策、招标投标、土地出让、城乡规划、工程建设、物资推销、诚信体系等重点部位和关键环节，加大对2008年以来政府规模以上投资项目的监管力度，充分利用现代科技手段，增强监管效果，发挥综合效能。
增强震慑威力。要集中查办一批工程建设领域违纪违法案件，二要严肃查处案件。坚决遏制腐败现象易发多发的势头。严肃查办国家工作人员特别是领导干部利用职权违规插手干预城乡规划审批、招标投标、土地审批和出让以谋取私利的案件；严肃查办违法违规审批立项，规避和虚假招标，非法批地，低价出让土地，擅自变卦规划和设计、改变土地用途和提高容积率，严重侵害群众利益等案件；严肃查办在工程项目规划、立项审批中因违反决策顺序或决策失误而造成重大损失或恶劣影响的案件；严肃查处国家机关工作人员失职渎职等案件。要积极拓宽案源渠道，形成有效的举报投诉网络，健全举报投诉处置机制，办案协调机制，加强协同配合，形成工作合力。
形成长效机制。要在专项治理工作中认真查找漏洞和薄弱环节，三要加强制度建设。分析突出问题屡禁不止、纠而复生的深层次原因，提出有针对性、建设性的意见和建议，建立健全法规制度。要对现行工程建设方面的法规制度和规范性文件进行清理，适用的坚决执行，过时的及时废止，有缺陷的适时修订完善，需要出台的抓紧起草。要及时把专项治理工作中形成的创新效果转化为规章制度，真正使工程建设领域的各个方面都有法可依、有章可循，使各项规章制度管得住人、办得成事、不出问题。依照统一、开放、竞争、有序的原则，规范工程建设市场体系，推动完善社会主义市场经济体制，建立健全工程建设领域健康有序发展的长效机制。
三、协作配合，加强领导。确保我市专项治理工作取得实效。
领导小组各成员单位务必要增强大局观念和责任意识，开展专项治理工作时间紧、任务重、要求高。切实加强组织领导，严格落实责任，密切协作配合，强化监督检查，确保治理工作各项任务落到实处。
落实责任。各成员单位要把专项治理工作摆上重要议事日程，一是明确分工。放到突出位置，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，尽快搭建机构，细化方案，分解任务，落实责任，明确要求，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。领导小组各成员单位要充分发挥职能作用，各司其职、各负其责，既要抓好本部门本单位的治理工作，又要加强对本系统和地方的业务指导，推动专项治理工作扎实深入开展。
形成合力。要切实增强全局意识，二是加强协作。改变过去分散在局部和某些环节中各个突破和解决的方式方法，注重系统治理，发挥整体效应。牵头部门要切实负起责任，协作部门要发挥主观能动性，相互支持，相互配合，共同研究解决问题的对策。要紧密结合实际，着力解决本系统本部门存在突出问题的同时，加强与上级职能部门的沟通联系，协调互动。领导小组办公室要做好综合协调等工作，充分调动各个方面的积极性，形成协作密切、条块结合、上下联动、齐抓共管、整体推进的良好局面。
市域社会治理方案范文3
一、指导思想
以科学发展观为指导，贯彻落实《国务院关于支持省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（国发〔〕24号），根据《省人民政府关于加强重点流域水环境综合整治的意见》（政〔〕16号）和《市人民政府关于印发市重点流域水环境综合整治工作方案的通知》（政文〔〕163号）要求，着力加大我区重点流域环境保护和生态建设力度，切实改善我区水环境质量，促进我区经济社会全面、协调、可持续发展。
二、目标要求
力争两年时间，区域内污水管网进一步完善，工业污染全面稳定达标排放，流域畜禽养殖污染得到全面治理，生态环境保护工作进一步加强，集中式饮用水源地水质达标率达90%以上，流域水环境质量持续保持优良水平，形成流域生态良性循环、人与自然和谐相处的发展趋势。
三、流域范围
我区重点流域整治范围为晋江段和南高干渠段。
四、整治重点
（一）切实加强饮用水源地的保护
1．年底前,全面取缔集中式饮用水源保护区内各类生产性、经营性排污口，以及一级保护区内与保护水源无关的经营性活动。有规划、有组织地安排饮用水源保护区内的居民外迁，一时难以搬迁的，应在年内启动居民集中区域污水截污和处理设施的建设。
2．在饮用水水源保护区边界设立明确的地理界标、明显的警示标志和必要的隔离设施；完善水源保护区周边和上游事故多发公路路段防撞、污水收集等防护设施；进一步完善应急预案，做好应急物资储备，一旦发生水环境突发事件，应统筹安排、有序调度、妥善处置。
3．根据《省人民政府关于市中心市区饮用水源保护区调整方案和市中心市区应急饮用水源（桃溪水库）保护区划定方案的批复》（政〔〕48号）中明确的地理范围，配合市水利局将辖区内属于饮用水水源保护区范围内的污水排放管道接入市政污水管网，拆除南高干渠保护区内非法排污口、违章建筑。
（二）引导养殖业有序治理
4．年8月底前，完成辖区内畜禽养殖禁养区、禁建区的划定，并予以公布。重点流域干流沿江两岸1公里、支流沿江两岸500米范围划为畜禽养殖禁养区。
5．年底前搬迁、关闭、拆除、清理禁养区内规模化生猪养殖场。全面禁止在禁建区内新、扩建规模化生猪养殖场，一经发现立即拆除。禁养区外的规模化生猪养殖场应于年底前实现达标排放或零排放，建成病死生猪无害化处理设施，逾期未按要求完成整治的，将予以拆除。对生猪散养户采取暂时建沼气池处理的措施，并逐步引导其搬迁、停业。
（三）强化生活污水垃圾处理
6.做好已建成污水主干管道及污水主干管道连接点的管道清淤疏浚疏通工作，确保管道之间衔接畅通；完善各片区的污水支管网配套建设，保证主干道沿线的企业生产污水和社区居民生活污水收集到主干管网；园区管委会要按园区开发建设规划，继续做好污水配套管网建设；江南新区各安置小区的污水支管网要就近接入污水主干管网；拟新建的污水主干管网和污水提升泵站要结合城市建设进程做好选址规划，根据轻重缓急，适时启动实施建设。
7.年9月底前组织全面清理南高渠两侧堆放的垃圾；年底前完成江南新区树兜、五星、大乡3座垃圾中转站主体工程及配套项目的建设并移交市市政公用事业局，全区全面实行垃圾无害化处理。
（四）从严控制工业污染排放
8．全区不再审批新建使用含苯胶水制鞋和制革、造纸、电镀、漂染等重污染项目。
9．重点流域范围内严格控制新、扩建增加氨氮、总磷等主要污染物排放的项目。引导支持工业企业实行清洁生产、发展循环经济，鼓励引进新技术进行技术改造，建立行业性清洁生产示范基地。
10．对未经环评审批或未落实环保“三同时”要求的新、扩、改建工业项目，责令停产停建；对无污染治理设施或已配套治理设施但不达标的企业，责令停产、限期治理，年底前仍未达标的应予关闭。同时，将违法排污的污染企业通报金融、工商部门记入企业征信系统。
五、保障措施
11．加强整治工作领导。区政府成立重点流域水环境综合整治领导小组，加强对流域整治工作的组织、协调、督促、落实。
12．加强任务跟踪落实。各街道办事处、园区管委会和区直有关单位要根据本工作方案加强项目的跟踪督促，定期对工作开展情况进行小结，于每月底前将相关工作进展情况报区环保局汇总。
13.完善流域环境应急管理机制。要抓紧制定完善应急预案，做好应急物资的储备。一旦发生突发事件，要统筹安排、有序调度、妥善处置。各有关部门要加强配合、协调联动，确保群众饮水安全。
14．要继续加大区财政对环保基础设施建设和重点流域治理资金的投入，同时，抓住国家扩大内需促进经济增长的机会，积极争取上级的补助资金，鼓励和引导社会资金参与我区重点流域水环境保护和建设。
15．加强环境监管能力水平建设。要加大工作力度，着力开展环境监察标准化建设工作，区环境监察大队应于年年底前通过达标验收。
16．强化责任追究。要贯彻落实市委、市政府《关于进一步加强环境保护工作的决定》（委〔〕102号）和我区的《实施意见》，并结合区长环境保护目标责任书要求，组织实施流域水环境污染综合整治工作，对未按要求完成环境保护工作任务、改善流域环境质量的单位和负责人，要依法追究相应责任。
六、整治责任
17．各街道办事处、园区管委会要根据本方案的要求，抓好辖区内治理项目的落实，确保按时完成整治任务。
市域社会治理方案范文4
关键词：大气污染;温室气体;环境保护优先;公众参与;环境公益诉讼;政府责任
中图分类号：D922.68文献标志码：A文章编号：1001-862X（2015）03-0081-007
引 言
我国举世瞩目的雾霾问题，以及公众对空气质量的关注，加速了大气污染防治法的修订进程。依据新的《环境空气质量标准》（GB3095-2012）对SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO和O3六项污染物进行评价，74个城市中仅有拉萨、海口、舟山三个城市空气质量达标，占4.1%;超标城市比例为95.9%。北京市达标天数比例为48.0%，重度及以上污染天数比例为16.2%。主要污染物为PM2.5、PM10、NO2。与此同时，我国的能源消费总量也迅速攀升，2013年的能源消费总量增至37.5亿吨标准煤，与2012年相比增加了4.4%。根据2014年《BP世界能源统计年鉴》的信息，继2011年超过美国之后，中国成为世界最大能源消费国，其2013年的能源需求，占全球能源消费的22.4%，占全球净增长的49%。与此同时，能源结构存在着对煤炭的深度依存，清洁能源所占比例仍然偏低，2013年占能源消费总量的比例为9.8%，而煤炭、石油和天然气的比例分别是66.0%、18.4%和5.8%。从《大气污染防治法》本身来看，也有进行及时修订的必要。1987年制定和颁布的《大气污染防治法》，虽经1995年和2000年的两次修改，但均是对1987年旧法的小修小补，且距今已逾15年，其立法滞后性日益突出。首先，现有大气污染防治法有关法律规定明显滞后，甚至存在立法空白。一方面，实行总量控制和排污许可的两控区仅占全国国土面积的11.4%，不能适应总量减排的需要。而燃煤、工业、机动车船、扬尘等重点领域的污染防治措施不够完善，污染严重区域缺乏联合防治机制，重污染天气应对机制不够健全。另一方面，现行法未能对新时期复合型的大气污染问题予以回应，缺乏对能源结构、产业结构和布局等前端源头治理的要求，也没有能对氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等多种污染物实施协调控制。（1） 其次，很多创新性的制度措施未能上升至国家法律层面，缺乏明确的规范、指引。致力于解决大气污染问题，国家立法和行政机关采取了很多具有创新性的制度措施，例如国务院《大气污染防治行动计划》中提出的10条35项综合治理措施，创新重点大气污染区域的联防联治，推进重污染天气应急管理工作，加强空气质量监测能力及信息制度的建设，积极促进和保障清洁空气科学研究。这些卓有成效的制度措施，亟待国家层面法律的确认。最后，现行大气污染防治法律体系缺乏系统性。大气污染物质往往会通过迁移转化为土壤或者水体中的污染物，因此，大气污染防治法应考虑到其与其他环境要素保护法律之间的衔接、配合。同时，大气污染防治法作为我国大气环境治理领域的基本法，其与环境保护法、能源法，以及正在起草的气候变化法等部门法律之间也具有极强的牵连性，但现行法并未能与该些法律形成协同配合。
2014年11月22日，十二届全国人大常委会第十二次会议审议大气污染防治法修订草案，从原来的7章66条增为草案的8章100条，是该法自1987年施行至今的第三次修改，首次全面修订。草案对既有条款进行了大规模的增删、调整和重新建构，强化了企业、政府和公众的责任，补充完善了重点领域污染防治、区域联合防治、总量控制和排污许可等具体制度和措施，加大了对违法行为的处罚力度，并对公众关心的雾霾问题进行了回应。（2）但从学界反应来看，修订草案在这些方面的补充或者修改还很不够，难以改变目前严峻的大气环境污染局面，难以满足目前大气污染防治工作的需要。甚至一些学者建议，把法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的架构下大修大改。[1]对修正案的不同意见表明，在大气污染防治法修订的基本问题上，学界尚未达成共识，需要从学理上进行澄清。
一、 《大气污染防治法》的修订宗旨
及其应确立的基本原则
在“关于《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》的说明”中，将此次修法的目的定位为“以新修订的环境保护法为依据，全面落实《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施。”可以看出，本次修法应当以问题为导向，着力于新时期复合型大气污染困局的破解。
（一）大气污染防治法的修订宗旨
学界针对草案意见稿的争议、批判表明，从根源上看，是对于修法宗旨尚没有达成共识。有鉴于此，本文认为，此次大气污染防治法的修订宗旨体现为三点，坚持将《大气污染防治法》作为大气环境治理的“基本法”，以解决新时期具有多源头、跨区域复合型大气污染问题为实践导向，同时强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。
第一，坚持大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法。这就意味着，此次修法不能是小修小补，而应是对于大气环境治理法律规范体系的重构。有建议将法律名称修改为《清洁空气法》或者《大气环境保护法》，然后在新的法律架构下大修大改。综观整个法律文本，可以发现，其修订仍然以污染防治立法为导向，鲜有涉及大气环境保护的规定。本文认为，虽无须过多异议、争论法律名称，但在修法思路上，应采行综合性清洁空气立法模式，在预防、治理大气污染之外，通过具体法律制度的设计与执行，以促进大气环境空气质量的保护、改善，保障公众健康。
第二，以日益严峻的新型大气污染问题作为修法的实践导向。修法的目的，在于对法律制定之初未能预料到的现实情况予以修正、进行回应。2000年大气污染防治法的修改目的在于及时规制日益严重的煤烟型污染，其中很多条款都是直接规制燃煤所产生的大气污染。新时期，我国大气污染呈现出多污染物共存、多污染源叠加、多尺度关联、多过程耦合、多介质影响的复合型特征，因此本次修订应加强对多源头的治理，并对频发的雾霾天气以及其他跨区域性大气污染等问题予以有效回应。
第三，强化政府大气治理责任，增加企业大气违法成本。现行大气污染防治法存在源头治理薄弱、管控对象单一、属地管理局限、问责机制不严、处罚力度不够等问题，造成我国大气环境的持续恶化的局面。因此，本次修订应当强化政府的大气污染治理责任，包括源头治理和全程治理的责任，做好政策、规划和建设项目的大气环境影响评价，严格环境准入。加强对大气违法行为的制裁，加大大气违法行为的违法成本，促进大气污染防治法的遵守和执行。
第四，协同管控大气污染，实现从单一污染物控制向多污染物协同控制的转变。《大气污染防治法（修订草案）》第2条写道，“对颗粒物、二氧化硫、挥发性有机物等大气污染物质和温室气体实施协同控制”，把温室气体与大气污染物质相并列，传递出立法者对两者进行协同管控的意图。尽管学者对温室气体是否为污染物质存在争议，但这并不影响环境保护主管部门对温室气体进行规制，如果法律对其进行授权的话。本文主张人为排放的温室气体是污染物，理由如下：一是科学证据表明人为排放的温室气体对人体健康和公共福利具有危害性，美国联邦环保署（EPA）于2009年12月发表的温室气体危害性发现报告，报告认为温室气体对人体健康构成危害;二是2007年马萨诸塞州等诉美国环保署（Massachusetts vs.EPA）一案中，美国联邦最高法院判决确认二氧化碳为污染物质;三是中国政府向国际社会庄重承诺了温室气体强度减排目标，法律上有必要对温室气体进行规制;四是环保部门负责温室气体排放的监测、管理是恰当的行政管理部门，因为它具有监测网络，从技术层面来看，增加部分温室气体的监测并非难事。因此，从法律上来明确温室气体的属性，有利于温室气体的减排顺利进行。退一步来说，即使不明确提出温室气体是污染物，也应将其纳入污染物管理，否则不利于中国温室气体减排工作的正常进行。此外，气候变化法的制定将需要一个过程，即使顺利通过，也不会是一个具有较强可执行性的法律，如何对温室气体进行监测之类的条款基本上不会涉及，必然需要等待其他配套法规来实施，这样更加旷日持久。由此，将温室气体问题纳入大气污染防治法之中进行协同管控是一明智之举。
（二）大气污染防治法应当确立的基本原则
结合新环境保护法有关法律规定和学者的主流观点（3），我国大气污染防治法应当明文确立以下四项基本原则。
1.大气质量优先原则。法律的目的或者说功能，在于“发现并承认、确定、实现和保障不同类型的利益，或者以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益”[2]284。经济发展和环境保护的关系折射到法律语境中便可以转化为经济利益和生态利益的关系。生态利益作为一种新型的利益类型，应归属于庞德所理解之社会利益，即它是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会正常活动而提出的需求或愿望。它是人们从社会生活角度出发提出的满足其正常生活的生态方面利益之整体，主要有保护资源之利益、享受良好环境之利益等，有学者称之为生态法益或环境权益。它不同于直接从个人生活本身出发以个人名义所提出的主张、要求和愿望，也不同于从政治社会角度出发以政治社会组织名义提出的主张、要求和愿望。[2]284-288在秉持人类中心主义的法律视角中，二者均具有正当性，很难说哪种利益应处于绝对的优先地位。因此，当两者不一致，甚至发生冲突时，便需要给出处理这种矛盾的具体规则，如果无法给出具体规则，最起码应当确立一项基本原则予以规范。《大气污染防治法》涉及人类社会对大气环境容量的利用，对大气环境的污染防治、恢复和改善，应当确立由《环境保护法》第5条所提出的环境保护优先原则。具体而言，首先，应当坚持大气质量优先于大气环境容量的开发利用原则，因为，清洁的空气是公民健康环境权的一项重要内容，公民的健康权优先于发展权和经济权利，当其发生冲突时应当优先保护大气质量。保护大气质量也是各级政府的重要环境职责，大气质量与其他环境质量是政府应当提供的公共物品。其次，应当坚持大气质量维持原则，对那些大气质量优良的区域，政府及其主管部门有义务维持和改善现存的大气质量，不可以让大气质量下降。
2.大气污染预防原则。预防原则的基本含义是：在环境保护工作中要把防止产生环境问题放在首位，事先采取防范措施，防止在生产、生活等人类活动中导致的环境污染、生态破坏，做到防患于未然;对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应积极采取措施进行治理。[3]178预防原则应当成为包括大气污染防治法在内的环境保护立法的一项基本原则，并具有统摄地位，其涵盖的法律制度主要包括以下几类预防性法律制度，生态规划制度、环境影响评价与环境风险评估制度、环境标准制度、环境信息公开制度。草案意见稿第2条明确了规划先行原则，并增设了“大气污染防治的标准和规划”一章，在环境影响评价制度中增加了规划环评，在具体污染防治措施中，也体现了预防原则，如增加了有毒有害大气污染物风险评估制度。
3.大气环境治理共同责任原则。大气环境问题的公共性、多样性与整体性导致了其发生原因的复杂性、损害后果的严重性与承担方式的多样性，从而决定了其责任承担主体的多元性与承担方式的复合性。将其反映到法律原则之上，便是“共同责任原则”，即大气污染或环境破坏的法律责任应当由造成该污染的行为者或从中得到利益者共同承担的准则。例如，集体负担原则，是指在损害者难以确定的前提下，由造成同一损害的全体损害者负担防治、治理费用，如多个企业共同对大气污染承担法律责任;共同负担原则，由多个污染者造成损害而责任人无法明确的情况下，应当由造成损害的社会共同体负担有关费用，如当前造成北京市的雾霾污染部分原因是来自于机动车的尾气，全体机动车使用者应当相应地承担由机动车尾气而导致的那部分损失;受益者补偿原则，是指从环境损害避免或者减轻措施中得到利益者，应当对为此付出代价者支付一定补偿，主要体现为横向或者纵向的大气环境生态补偿制度。[4]例如，在大气污染区域联合防治的机制下，为减排大气污染物质而付出代价的区域或者企业理应从受益地区获得补偿。
4.大气环境治理公众参与原则。公众参与大气污染防治既是法律赋予公众的一项权利，也是公众应当积极履行的一种义务。草案在这一方面的规定较为乏力，仅有第7条第4、5款的规定，即公民有检举、控告并获得奖励的权利。本文认为，应当在新法中增加旨在提高公众大气环保意识的环境教育条款以与未来可能出台的环境教育法形成衔接，拓宽公民获悉大气环境污染防治信息渠道并建立大气环境公益诉讼制度以与新环境保护法形成衔接，此外，应当切实建立起公众参与大气污染防治的决策参与制度、过程参与制度和末端参与制度。（4）
二、治理机制：多元化大气环境
治理机制的立法构造
兴起于20世纪末的治理浪潮，为社会管理带来了新思维，开启了不同于“国家”和“市场”的第三条道路。检索各种文献，可以发现，关于治理，有种种理解，也有种种用处。但存在一种基本的共识，即治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊，它所创造的结构或秩序不能由外部强加它而发挥作用，是要靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。[5]可见，治理强调的是多元主体共同参与公共事务的管理。为克服国家作为单一治理主体带来的弊端，各国将市场机制的引入、培育奉为解决政府失灵的圭臬。但事实证明，市场机制也并非万能良药，在关涉公共环境问题的方面难免显得孱弱，特别是在作为公共物品领域的环境保护方面，存在着严重的市场失灵现象。伴随着公民社会的兴起，环境问题的公共治理理念应运而生，并推动着环境保护从行政管制模式朝着开放性、参与性、协商性、合作性和包容性的社会公共治理模式的转型。[6]新环境保护法提出的“多元共治、社会参与”新型环境治理机制，为大气污染防治法的修订提供了指导方向。本文认为，应当在广泛的主体参与、沟通和协商的实践理性基础之上，以治理目标、治理主体、治理工具以及治理规制为支点，建构大气污染防治法中的大气环境公共治理机制。
（一）多元化大气环境治理主体与大气污染防治法的法律主体
在共同治理目标的支持、指引下，公共治理范式试图描绘、构建一种多中心的合作、互动、协商式的合作伙伴关系图景，在这幅图景中，公共事务便成为政府及其行政机构和社会公众共同处理的对象，且其所偏重的统治机制并非政府单向度的强制性权威和制裁，而是表现为社会对话、沟通、协商的法治和民主机制。具化到大气环境公共治理中，伙伴关系有两种，政府内部不同职能部门或不同层级政府之间、同级政府之间的合作伙伴关系;政府作为大气环境治理主体，与市场、社会主体之间就大气环境治理达成的合作伙伴关系。大气污染防治法应当将上述伙伴关系中的治理主体确认为法律主体，并赋予权利、课以义务，以实现多元共治大气环境。综观草案，可以发现，涉及企业的法律责任条款共有25条，而涉及政府的仅有2条，而且缺乏公众参与和信息公开有关规定。建议完善政府环境法律责任的规定，细化其行政违法或者不作为情形，并课以法律责任;增设公众参与和信息公开章节，并确立大气环境公益诉讼之规定。
（二）综合性大气环境治理手段与大气污染防治法的法律制度
污染治理中蕴含的经济学原理为建立健全大气环境治理工具的选择指明了方向，大气污染的负外部性以及大气本身所具有的公共物品属性，使得政府规制成为推动大气污染治理的主要手段，而产权理论中的科斯定理自然成为支持大气污染治理市场策略的重要理论依据。[7]风险社会的存在，也使得社会机制成为大气环境公共治理中不可或缺的一种新型治理手段。通读修订草案，可以发现，其中仍然呈现的是以政府为主体、以污染企业为规制对象的单一化的威权体制特征，统治方式仍以行政规制为主，而市场激励、社会保障机制明显不足。建议在完善行政主导大气污染规制制度措施的同时，还应积极引进市场激励机制和社会保障机制，研究大气环境生态补偿、大气污染物排放交易、大气环境污染责任保险、大气污染损害赔偿基金、大气污染税等法律制度，并深入分析其入法的可行性。
（三）确保大气环境公共治理得以有效实施、运行的治理规制
大气环境治理的目标能否有效实现，离不开科学、合理的治理规则的规制、调整。由前文所述可知，大气污染防治法作为大气环境治理领域的基本法，其不可避免的要和其他立法存在衔接、配合问题。修订草案意见稿第2条提出将大气污染物和温室气体放在一起，予以协同控制的思路，就势必涉及大气污染防治法与能源法，甚至是未来可能出台的气候变化法之间的协调、配合。同时，新环境保护法中有关的创新性规定，可以也应当在本次修订过程中予以回应，修订草案吸收了按日计罚和治安拘留规定，但却回避了有关公益诉讼、生态补偿和环境责任保险、公众参与和信息公开等规定。本文建议，修订草案应该在新环境保护法有关规定的基础上，积极吸收更多的创新性规定，并通过法律条款明确大气污染防治法与其他部门法律的关系，以确保衔接和配合。
三、政府责任：完善政府大气治理
法律责任的理由与建议
无论是英美国家提倡的“公共信托理论”，还是大陆法系国家所确立的国家义务理论，均对政府环境责任起到了理论上的支撑作用。在英美国家，“公共信托”理论是支撑政府环境义务和责任的主要理论学说。这一学说认为，政府作为环境资源这一全体共有人的受托人而享有管理的权力，同时也必须承担相应的义务和责任。而在大陆法系国家，政府的环境义务及责任理论可以从国家义务理论推导出来，具体而言，这种义务包括国家的积极保护义务、消极不作为义务和给付义务。[8]我国目前的大气环境法律责任以规制污染源企业为核心的单向度的行政主导模式为特征，针对排污企业的法律责任条款很多，而有关政府环境法律责任的规定却十分原则。过于浓厚的行政化色彩，难免造成了监管者被捕获、政府失灵的问题，使得环境保护行政机关的“权力寻租”或轻微的行政责任掩盖了排污缺陷。[9]生态文明建设理论指导下的新型大气环境公共治理主张“多元共治、社会参与”，法律责任机制作为治理规制的重要一环也应当兼具整体性和体系性，进一步完善政府环境法律责任便成为实施大气环境治理的应有之义。更何况，作为环境保护主导力量并拥有强制力的政府，在很多场合恰恰也是导致环境恶化的来源，完善环境法律责任便成为控制“脱缰”政府的利器，得以将政府强劲的行政权力运行纳入法治的轨道。（5）综观草案，可以发现，针对政府的环境法律责任，虽有所调整、更新，但仍然存在明显缺陷。
第一，辖区内大气环境保护目标责任。草案第4条规定了以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度，将大气环境保护目标完成情况纳入县级以上人民政府对本级人民政府大气环境保护主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的依据。为确保公众参与，草案规定考核结果应当向社会公开。对于未能完成大气环境保护目标任务的，应当向本级或者上级人民政府作出说明，提出整改措施并负责落实。大气环境保护目标责任产生的依据，是地方政府对本行政区域环境质量负责，其本质目的是通过目标责任和考核评价制度来落实地方政府对大气环境保护的法律职责。通过对草案的分析，有两点不足，一是未能就其与现行的节能减排考核评价制度以及地方党政领导干部环保绩效考核制度的关系作出规定;二是草案规定的考核结果适用范围过于狭窄，可能无法真正落实政府环境责任。应当结合现行节能减排考核评价和地方党政领导干部环保绩效考核评价制度的有关规定，对于提出整改措施后不落实或落实后仍不达标的地方政府采用“区域限资”、“区域限批”措施，结合新环保法的规定对部门负责人可采用如任免升迁、物质奖励、引咎辞职等政治责任的形式予以规范。
第二，城市人民政府限期达标责任。修订草案要求县级以上人民政府将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，地方人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责，采取措施，使空气质量达到规定的标准并逐步改善。为确保这一责任的落实，修订草案第11条针对城市人民政府设置了限期达标的责任。根据规定，未达到国家环境空气质量标准的城市人民政府，应当编制环境空气质量限期达标规划，并按照国务院或者国务院环境保护主管部门规定的期限，实现限期达标。城市环境空气质量限期达标规划应当向社会公开，设区的市级以上城市环境空气质量限期达标规划应当报国务院环境保护主管部门备案。草案第15条第2款规定，有关城市人民政府未完成限期达标任务的，由省级以上环境保护主管部门会同同级监察、人事等主管部门约谈其主要负责人，并向社会公开。对于草案的这种制度构建，我们存在两点疑问，一是它能否破除地方保护主义，切实保障限期达标计划的落实。根据草案规定，省级人民政府并不负有限期达标责任，同时一部分城市人民政府的限期达标计划仅需要报环保部备案，建议将限期达标规划的责任主体扩大至省一级人民政府，由上一级环保部门审查拟备案限期达标计划的可行性。二是对于未完成达标任务的城市人民政府，仅以约谈予以约束是否合适与足够。首先，约谈并不是一种正式的法律责任承担形式，容易使得被约谈对象出于自身政治利益的考量，忽略依法行政的问题，不区分合法企业与违法企业，而一并予以限期整改、关停。其次，约谈产生的是政治压力，没有体现经济制裁，建议仿行美国大气环境治理中州实施计划，对未完成限期达标计划的地区实施经济制裁措施，主要是区域限资，即限制中央财政转移支付对该区域大气污染治理的支持力度。
第三，大气污染联防联控的法律责任。修订草案增设第五章，规定了重点区域大气污染联合防治机制，要求重点区域应当制定联合防治行动计划，提高本区域产业准入标准，并在规划环评会商、联合执法、信息共享等方面建立起区域协作机制。但在修订草案征求意见稿中缺乏有关区域大气污染联合防治的法律责任规定，这无疑会制约制度目标的实现。因此，建议在法律责任部分，应当设立专门的大气污染联防联控的法律责任，如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。[10]为体现区域公平理念，国内重点区域大气污染防治应当适用大气污染防治法的共同责任原则，主要内容包括两点，一是大气污染联防联控强调共同责任，强调该责任是各区域行政管理部门共同的监管责任。二是这种共同责任是有区别的共同责任，这种区别责任是由不同行政区域的发展情况以及污染物排放情况的历史和现时差异所决定的。应当充分考量重点区域内不同政府辖区内排放对污染的贡献，并据此分配责任份额。
第四，国家大气污染防治保障责任。大气污染防治是一项系统工程，必须有赖于科学技术的大力支撑，自然需要大量的财政支持和法制保障。为确保大气污染科学研究的有效开展，美国政府通过《清洁空气法》，规定了联邦政府在负责制定全国空气质量标准、实施全国大气污染治理计划的同时，要求联邦政府积极开展各项大气污染科学研究。我国已经开展了大量的相关科学研究，如环保部为贯彻落实《大气污染防治行动计划》而开展的《清洁空气研究计划》2014年度项目，2013―2017年预期投入经费10亿元，以突破大气污染源排放清单与综合减排、空气质量监测与污染来源解析、重污染预报预警与应急调控、区域空气质量管理和环境经济政策等技术任务，并构建国家大气污染防治技术体系，并在京津冀及周边、长三角、珠三角等区域实施工程示范。本文建议，应当在立法中确立国家保障并支持大气污染科学研究的规定，确保科技治霾的法制化。
结 语
随着《大气污染防治法（修订草案）》一读程序的开启，《大气污染防治法》的修改讨论已经进入到关键阶段。本文认为，大气污染防治法的修订，应以生态文明建设为理论导向，着力解决新时期复合型大气污染问题。在法律原则上，建议结合新环境保护法有关规定，通过法律条文确立大气质量优先原则、大气污染防治预防原则、大气环境治理共同责任原则、大气环境治理公众参与原则;在治理机制上，建议改变现行的以政府针对污染源企业的单向度的行政管制模式，进一步扩大公众参与大气环境治理的保障机制，引入市场经济激励工具和社会化的保险机制，坚持大气污染防治法的“基本法”定位，并在立法体系中与其他相关立法做好衔接、配合;具体法律制度上，本文选取两个基点，建议在草案中确立大气环境公益诉讼条款，确保公众参与大气环境治理得到切实的法制保障，建议进一步完善政府大气环境法律责任，确保“把权力关进制度的笼子里”。
《大气污染防治法》的修改确实是一项系统工程，既涉及国家行政权力运行结构、治理模式的选择，也有具体制度的设计，需要反复斟酌、广泛讨论，以更开放式的全方位思考，不仅是制度设计理性的要求，也是环境公共治理机制的体现。修订草案诚然有诸多令人遗憾的地方，但也有很多创新之处，如低排放区、分类污染源防治措施的改进等，囿于文稿篇幅，本文暂不作讨论。本着参与精神，本文选取大气污染防治法修订过程中的几个基本问题加以论述，希冀为《大气污染防治法》的修改完善有所裨益。
注释：
（1）十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议：环境保护部部长就大气污染防治法（修订草案）作的说明。
（2）参见中国环保网：“大气污染防治法27年首次全面修订”，http：//，2014-12-23。
（3）《中华人民共和国环境保护法》（2014）第5条：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”
（4）有关公众参与大气污染防治法律保障制度的完善，参见：高桂林、陈云俊：《大气污染防治公众参与的法经济学分析》，载《陕西社会科学》，2014，（11），第81-87页;李艳芳：《公众参与和完善大气污染防治法律制度》，载《中国行政管理》，2005，（3），第52-54页。
（5）有关完善政府环境法律责任的理由，还可参见李俊斌，刘恒科：《地方政府环境责任论纲》，载《社会科学研究》，2011，（2），第75页。
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市域社会治理方案范文5
关键词：保险型城市； 风险管理； 保险科技
一、引言
科技发展日新月异，由于科技赋能，保险行业正在发生前所未有改变。科技进步带来的是保险行业的迭代升级，极大地改变了人类对风险的认知能力。风险的本质是一种不确定性，不确定性往往源自信息不对称，反映为认知和感知的能力的差异。随着大数据、人工智能等新技术的应用，信息不对称问题逐步解决，认知能力发生了巨大的变化，原本不可测定的风险变得可测定，这种变化不仅体现在量的提升，更带来了质的跨越。对风险认知能力的提升将深刻影响到风险管理领域，更为有效的风险管理方式和风险管理工具将被创造出来。我国的保险业发展到了一个新的阶段，保险服务于经济社会发展的能力将得到极大地提升。近年来，对“保险社会”和“保险城市”的研究与实践已经成为社会治理和行政转型的一个重要趋势。保险之于城市、社会、国家的影响深远，在我国统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中，深入研究保险型城市意义重大。
二、文献综述
关于保险社会重要性的研究较少，保险对社会的影响和改变未得到学者和决策者的足够重视。如Baker（2002）Skipper（2006）等都认为，相对于保险在经济活动中的重要性，保险对社会的影响很少受到学者们的关注。若看到20世纪社会政策的巨大影响，人们会认同这样的看法，即保险是一种“沉睡的巨大力量”（Baker，2002）。Strange（1996）提出保险公司和风险管理者对社会群体、国家经济、商业企业间的价值分配的影响是当代国际政治经济的一个基础性问题。大量国外研究者认为，保险是一种治理方式。Rawls（1973）提出，一个有序的社会就像一个保险公司。Barryetc（2003）出版著作《保险作为一种治理》，保险主体在多个重要领域能与国家一样发挥管理作用。通过对人口统计、概率理论等技术的应用、嵌入法律框架、建立一整套风险监督与审计体系，构成了保险的社会宏观管理手段和方式。古典经济学家穆勒认为，国家应当被视作一个巨大的相互制保险公司或互济会，其目的是为了提升公众福利。而福柯更将保险置于其现代治理概念的核心位置。学界关于保险型社会的研究较早，MichelFoucault（1986）提出治理术（Governmentality）理论，Ewald（1986）提出保险型社会是一种广义的社会转型，保险型社会被称为是Foucault的治理术理论应用到保险领域的代表性例子。人与人之间原本孤立的相互关系会以保险契约为媒介而发生关系重组，保险将渗透到生产生活之中，保险成为新形态社会的基石，社会迈入现代社会（Beck，2012）。Baker（2002）提出了保险国家的概念，它不是政府机构，而是一种治理方式，政府的目标是保护公民免受风险的侵害。Horan（2011）分析了二战后美国保险型社会建设情况，并提出美国保险型社会建设动因是美国社会强调依靠个人而非政府的社会推动，保险为个人生活提供有效保障，降低人们对政府的依赖。国内学者对城市风险治理研究较多。王光辉、刘怡君、王红兵（2014）从城市危机、城市风险、城市病以及风险城市等概念入手，对城市风险的基本内涵进行梳理。魏华林、万暄（2015）分析了城市风险的发生规律，揭示了城市风险形成的背景和原因，指出城市风险形成的主观原因是城市规划和城市建设，城市风险治理需要由政府、市场和社会等多方联合组成治理主体。
三、保险型城市的内涵解读
保险型城市指的是利用保险机制，面向城市发展中遇到的自然灾害、社会管理、民生保障、经济发展等重大风险提供一整套风险管理体系，实现可持续发展的城市。即保险与城市建设深度融合，围绕城市发展中存在的主要问题，通过引入保险机制，充分发挥保险的风险管理、资金融通和社会管理等功能，提升城市抵御风险能力，是以保险为基础设施和管理要素的城市发展新形态。
（一）保险型城市拓展了城市风险治理的空间保险型城市关注全域范围内的风险治理。传统的城市风险治理中，由于城市是现代经济的中心，是国家经济的主要载体，城市风险治理就是治理城市的风险，城市和农村的风险治理是脱节的；保险型城市关注全域范围内的风险治理，由于城乡融合发展已经成为趋势，各种区域统一政策的出台和实施，使得城乡的融合逐步加深，风险的形成和发生难以通过城乡的地域差别进行区分，所以城乡统筹的风险治理成为必然。保险型城市关注城市网络空间的风险治理。传统的城市风险治理中，互联网发展并不充分，由互联网所诱发的风险尚未引起人们的重视，城市风险治理面对的主要问题是以城市为载体的经济和社会风险；保险型城市在传统城市风险治理基础上，充分的考虑了互联网的因素，互联网高速发展带来相关行业的创新，这些创新又产生了有别于传统行业的新型互联网风险，所以创新城市风险治理工具成为应对新型网络风险的必然。保险型城市关注思想空间的风险治理。传统的城市风险治理中，虽然有诸多的法律法规作为制度保障，但由于法律法规存在漏洞或者执法不严、不能等问题，一直困扰着城市风险治理效果；保险型城市是对建设法治国家的积极实践，将保险与城市风险治理结合，将原来政府一元化处理方式改变为一种契约形式，大家都是按照法律、按照合同来商谈办事，政府也可以从左右为难的尴尬境地解脱出来，更好制定规则，加强监督。
（二）保险型城市拓展了城市风险治理的时间保险型城市改变了城市风险治理时间的起点。传统的城市风险治理中，风险预防、风险应急管理、风险事后补偿等三者是分割的，难以有效衔接，存在社会协同的脱节，所以城市风险治理效率较低；保险型城市是城市风险治理的创新与探索，将风险预防、风险应急管理、风险事后补偿等三者有效衔接，强化社会协同，三位一体的进行全面风险管理，能有效降低事故发生概率和损失幅度。保险型城市改变了城市风险治理时间的方向。传统城市风险治理是站在过去和现在的视角看未来，在总结过去经验和现实情况基础上规划未来的风险治理方案，更注重对应急性管理工具的应用，方向是向前的；而保险型城市是站在未来的视角看现在的城市风险治理，城市未来的发展定位与规划决定现在的城市风险治理方案安排，更侧重事先预防、事中控制和事后补偿等三位一体的管理工具的应用，方向是向后的。保险型城市改变了城市风险治理时间的距离。传统的城市风险治理在考虑过去城市发展经验基础上，结合一定期限的未来发展可能，制定现在的城市发展规划，由于对未来发展可能考虑不足，往往会出现诸多城市病，属于短程视野下的城市风险治理；保险型城市在传统城市风险治理基础上，考虑未来更长时间的城市发展可能，制定现在的城市发展规划，由于对未来发展可能考虑的更加充分，使得城市朝着可持续城市方向发展，属于长程视野下的城市风险治理。
四、保险型城市的实践路径
（一）保险发展与城市建设结合保险发展应坚持问题导向，明晰城市建设所肩负的历史使命，在大城市病、供给侧结构性改革、区域经济均衡发展、改革开放等问题上寻找切入点，围绕着促进产业转型升级、完善公共安全体系、预防化解社会矛盾、优化公共服务等问题，尤其是社会治理等利益关系复杂、管理难度较大的领域引入保险制度，合理的通过保险的参与，寻找到行之有效的解决方案。例如，警保联动，依靠交通事故快速处理系统、保险公司理赔系统为支撑，通过保险公司理赔人员在城市主城区、国省主干道、重要交通节点等方式，第一时间发现和到达事故现场，协助事故双方当事人进行协商，努力实现简易交通事故的快速处理、现场车辆人员的快速撤离、损失金额的快速赔付，提升交通事故处理和保险理赔效率，防范事故引发的拥堵和造成二次事故。
（二）保险在政府行政改革中扮演助手角色在政府的行政改革过程中，保险应当积极地发挥社会稳定器的作用，特别是社会保障和公共管理领域。政府通过购买保险服务，建立成本、高效率的行政管理体制。在处理政府与市场的关系过程中，努力做到政府主导，但不主办，政府引导，但不经办，政府鼓励，但不包办，政府脱手，但不放手。保险应在产品开研发、风险管理服务、市场开拓等环节中充分发挥自身的功能，政府机构则围绕着“政府＋保险”的规则制定、标准制定、搭平建设、监督管理等领域发力，逐步解决城市发展中的难题。例如，在人民法院执行过程中，有相当一部分案件的被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行，已经不具备执行条件，即使法院穷尽一切措施，也无法实际执行到位，这种执行不能案件，尤其是刑事附带民事诉讼执行不能案件，一直是司法实践中的难题。如果引入保险机制，以法院为投保人，以涉及到人身损害赔偿的刑事附带民事执行不能案件中的申请执行人为受益人，设立普惠制托底型的司法援助保险，在一定程度上弥补受害人或其近亲属的经济损失。对其中特别困难的当事人，保险赔付之后，还可在理赔的基础上再给予司法救助，这样使国家保障体系更加完善，相互之间形成互补。
市域社会治理方案范文6
今天召开的这次会议，既是对冬季严打整治集中行动的总结，也是为巩固冬季严打整治成果、在全市进一步组织开展春季严打整治集中行动的全面动员部署。刚才市公安局、隐珠镇、珠山办的主要负责同志结合本单位实际，就深入开展春季严打整治集中行动做了表态发言。会上还下发了市综治委《关于开展春季严打整治集中行动的实施方案》，希望全市各级、各部门进一步提高认识，强化措施，发扬不怕疲劳、连续作战的精神，坚决打好春季严打整治这一仗，再掀严打整治斗争新高潮，为确保全国“两会”的顺利召开，深化平安胶南建设成果，构建社会主义和谐社会创造持续稳定的社会治安环境。下面我谈三点意见。
一、组织周密，措施扎实，全市冬季严打整治集中行动成效斐然
2004年12月1日至2005年2月7日，根据省、青岛市的统一部署，我市各级各部门在市委、市政府的直接领导下，精心组织，全员动员，全力以赴，在全市范围内组织开展了声势浩大的冬季严打集中行动，严厉打击了严重暴力犯罪和多发性、系列性犯罪，破获一批刑事案件、抓获一批流窜犯罪分子和逃犯，集中打击处理和宣判了一批刑事犯罪分子，整治了一批社会治安突出问题和安全隐患，实现了预期的目标，取得明显成效。主要表现在：
一是快侦快破，进一步增强了攻坚克难的能力。公安机关以侦破命案为主线，以故意伤害、等严重暴力犯罪及“两抢一盗”多发性、系列性犯罪为打击重点，瞄准主攻方向，抽调精兵强将，快侦快破，合力攻坚。共侦破各类刑事案件475起，抓获各类刑事犯罪嫌疑人209名，打掉犯罪团伙18个，抓获成员82名，抓捕上网逃犯36名。先后突破了“2004.6.19高泗武、邱龙海抢劫杀人案”、“2004.12.6付原友被伤害致死案”、“2005.1.21孙洪国抢劫致人死亡案件”等重大案件，取得了骄人的战绩，极大地震慑了犯罪。
二是治乱治瘫，进一步优化了社会治安环境。对全市确定了第二批治安落后区域和突出治安问题进行了集中整治，对治安落后村实行治乱、治穷、治瘫一起抓，进行综合整治，治理了一批治安难点、乱点，初步扭转了这些区域和部位治安落后的局面，群众的安全感明显提升。
三是严密防范，进一步提高了治安防控水平。充分发挥“巡勤警务”、“三警合一”和群防群治力量的作用，重点加强了党政首脑机关、重点敏感要害部位和治安复杂地段的安全防范，在全市形成了点、线、面结合，多层次、高密度的治安防控网络。特别是春节前夕组织开展了为期15天的“严打整治巡逻周”活动，以严厉打击“两抢一盗”犯罪为重点，有效整合警力和民力，进一步强化快速反应及街面巡逻守候等工作措施，取得了显著战果，期间破获各类案件212起，其中“两抢一盗”案件187起，抓获犯罪嫌疑人69名，打掉犯罪团伙5个，成员15名，有力地维护了春节期间全市社会稳定。
四是强化监管，进一步落实了安全生产责任。认真组织开展“百日安全集中整治行动”，突出抓好枪支弹药和爆炸危险物品集中整治，对全市8家涉爆单位、80多名从业人员进行业务培训。组织力量加大对烟花爆竹生产、销售、储存和运输等环节的监督管理力度，对宝山镇王家小庄等有烟花爆竹生产传统的村庄进行逐村逐户清查，依法查处违反爆炸物品管理规定案件14起14人。组织开展了拉网式防火、防事故安全生产大检查，及时发现并整改了一批不安全隐患，促进了安全生产形势的稳定好转，杜绝了群死群伤事故的发生。
五是广造舆论，进一步壮大了严打整治声势。市委、市政府召开两次召开动员会，市领导亲临出警仪式，指挥行动，慰问干警，鼓舞士气。市委宣传部与市委政法委联合下发文件，对强化冬季严打整治集中行动宣传做出具体部署。市委政法委与市广电局联合开办了《平安在线》栏目，各镇、市直有关单位分别采取各种生动活泼、群众喜闻乐见的形式，深入村庄、居民小区、公共场所宣传，在全市形成了强大的舆论氛围，鼓舞了群众，震慑了犯罪。期间，有28名负案在逃的犯罪嫌疑人慑于严打声威，主动到公安机关投案自首。
通过冬季严打，全市刑事案件上升的势头得到有效遏制，治安环境进一步改善，社会治安防范体系更加完善，人民群众的安全感不断增强。这主要得益于市委、市政府充分发挥了周密部署、科学决策的坚强领导核心作用；得益于政法机关充分发挥了协同作战、密切配合的严打主力军作用；得益于社会各界群众充分发挥了广泛参与、群防群治的维护治安“第一道防线”作用。冬季严打整治集中行动的成果再次表明，有市委、市政府的坚强领导，有政法机关和各部门的全力配合，有广大群众的支持参与，我们就一定能够驾驭各种严峻复杂的治安形势，保持社会稳定和谐。
二、增强治安忧患和责任意识，充分认识开展严打整治的重要性和长期性
经过去年一年的努力特别是为期两个多月的冬季严打整治集中行动，我市社会治安形势不断向好的方向发展。但是，必须清醒地看到，在经济转轨、社会转型时期，诱发和滋生犯罪的因素依然大量存在，传统性、非传统性的治安隐患相互交织，刑事犯罪的阶段性、规律性特征越来越不明显和难以把握，将长期处于高位运行的状态。社会治安形势还相当严峻，杀人、伤害等暴力犯罪和“两抢一盗”等严重影响群众安全感的侵财性多发性犯罪时有发生，一些治安落后区域和突出治安问题尚未得到彻底根治，治安灾害和安全生产事故仍没有从根本上杜绝，特别春季是刑事案件的多发期和治安局势的波动期，工作稍有松懈就可能出现治安反弹。从我市去年以来的情况看：一是杀人、伤害等暴力犯罪案件呈明显上升态势，影响恶劣。二是“两抢一盗”占较大比重，严重影响了群众的安全感。三是城区特别是住宅小区治安防范还存在薄弱环节，刑事案件高发。四是盗窃机动车案件居高不下，犯罪成员呈现组织化、智能化倾向，甲地作案，乙地隐藏，丙地销赃，侦破难度高。五是犯罪成员低龄化明显，流窜犯罪增幅大。六是工作中还存在着一些亟待解决的问题和机制性的障碍，治安管理和防范措施在一些地方、部位落实不够；警力不足、装备不强、经费紧张等现实困难依然突出。
对此，各级各部门一定要保持清醒头脑，进一步强化政治意识、大局意识、责任意识，充分认识与刑事犯罪斗争的长期性、艰巨性，继续保持严打整治的经常性、连续性，从保卫全国“两会”安全、维护春季治安的实际出发，坚定信心，昂扬斗志，再接再厉，全力投身于春季严打整治集中行动中，推动我市严打整治集中行动深入持久地开展。
三、突出重点，加大力度，全面打赢对刑事犯罪的新一轮春季战役
为期两个月的春季严打整治集中行动，是巩固前段冬季严打整治集中行动战果、实现我市社会治安持续好转的重要一仗。能不能打好这一仗、打赢这一仗，继续保持我市良好的治安状况、稳定的社会环境，是对我们党执政能力、构建和谐社会能力的实际检验。全市政法机关和各级各部门要认真总结前段经验，深入研究当前社会治安的新情况、新问题，正确把握治安走势和犯罪规律特点，精心组织，周密部署，并肩作战，分线出击，确保打出声威、打出实效。
一要铲黑除恶，治爆缉枪，始终保持对严重犯罪的高压态势。公安机关要以侦破涉黑、涉枪、涉爆等严重暴力犯罪案件为突破口，实行领导靠案、挂牌督办，力争快侦快破，给黑恶势力以毁灭性的打击。加大治爆缉枪力度，全力收缴流散在社会上的枪支弹药、爆炸物品，消除治安隐患。检察、审判机关要依法从重从快惩处严重暴力犯罪分子，真正把严打方针贯彻到侦查、、审判、执行的各个环节和日常工作中，严厉惩处严重刑事犯罪活动。
二是快速出击，协同作战，合力围剿多发性、系列性犯罪和流窜犯罪。以打击抢劫、抢夺、盗窃犯罪和流窜犯罪为重点，因地制宜地开展破大案、打现行、挖团伙、抓流窜、追逃犯等专项行动，闻警而动快速反应，实施跨警种、跨地域联合作战，及时有力地打击现行犯罪，集中打掉一批犯罪团伙，查获一批流窜犯罪分子和，追捕一批逃犯，把“两抢一盗”案件压下去，减少社会隐患，增强群众的安全感。
三要滚动排查，综合整治，进一步整顿和规范治安秩序。要根据市综治委的部署，认真排查治安落后区域和突出治安问题，坚持滚动排查、滚动治理。对重点治安问题，要明确责任，专人负责，挂牌督办，限期解决，尽快改变治安面貌。对整治后又出现反复的区域和治安问题，要认真分析原因，有针对性地采取措施，开展更有效、更有力的整治，确保整治一批、见效一批、巩固一批。
四是打防结合，预防为主，不断提高社会治安的防控能力。要把春季严打整治集中行动与治安防范工作有机结合起来，继续加大群防群治队伍和治安防控体系建设，特别要在落实防范领导责任、加强基层基础工作、控制案件高发人群、运用科技手段和落实经费保障等方面有新突破。按照“政府引导、社会参与、市场运作、群众受益”的思路，积极探索市场经济条件下群防群治的有效组织形式、工作机制和经费保障机制，在社区、村居构建“打、防、控”一体化平台，不断推进治安防范的社会化、市场化、科技化。
五要大力宣传，广造声势，努力营造维护正义、震慑犯罪舆论氛围。各级各有关部门要结合与春季严打整治集中行动同步开展的建设平安胶南集中宣传活动，充分运用各种新闻媒介，组织声势强大的舆论宣传，彰显政法机关打击犯罪、维护正义的信心和决心，集中报道见义勇为行为，激励群众检举揭发犯罪线索，勇于同违法犯罪分子作斗争。要讲求斗争策略，宽严相济，分化瓦解，一方面积极开展政治攻势，深挖余罪和犯罪线索，从宽处理一批有坦白自首和揭露犯罪立功表现的在押人员；另一方面公开打击处理一批严重犯罪分子，教育鼓舞群众，强力震慑犯罪，扩大春季严打的社会效果。
