市域社会治理水平范文1
关键词：小流域 综合治理 治理模式 治理策略
引 言
红河哈尼族彝族自治州位于云南省东南部，是一个边疆、山区、民族、贫困四位一体构成的少数民族自治州，辖区内13个县（市），总人口441.2万人，其中农业人口349.8万人。境内以哈尼、彝族为主，汉、苗、壮、瑶、回、傣、拉祜等10多种民族，少数民族占总人口的55.46%。生产总值514.7亿元，其中农林牧渔业149.55亿元，粮食总产133.73万吨，人均纯收入3023元。据2004年省水科所遥感调查，全州总面积32181.12km2，其中水土流失面积13344.31km2，占总面积的41.47%，高于全国38%和全省35.04%的比率。全州土壤侵蚀模数1376t/km2·a，侵蚀量4428万t，侵蚀深1.02mm。严重的水土流失，已制约着全州国民经济的发展和生态环境的可持续发展。为此，在西部大开发和拉动内需的前提下，我州开展了实行山、水、田、林、路综合治理的小流域专项治理，至2009年全州累计治理水土流失面积4732.47km2，生态修复面积1844.63km2；完成小流域综合治理项目36个。然而大部分小流域属于自给自足的小流域商品经济，其生产力发展水平较低，其流域内产品交换主要限于本地区域内，不具有市场商品性或市场含量低，它虽然可以解决温饱，但难于达到小康水平，更谈不上建设社会主义新农村；条件稍好的小流域，在没有形成区域化经济的强大后盾支柱前提下，产品单一、无市场规模，仍然缺乏市场竞争力。因此，为促进我州社会主义新农村的建设步伐，实现小流域经济与全州区域整体经济的协调统一，形成独特的水土保持新型产业，必须尽快由小流域的小商品经济状态向市场规模化经济状态过渡，是当前小流域治理过程中亟待解决的问题。
1 根据区域整体经济发展方向，拓宽小流域治理规划的思路
开展小流域综合治理规划，确定其规划的方向是小流域经济发展的基础，也是综合治理与开发利用相协调的关键。目前的小流域规划是以小流域为独立单元，根据该流域的自然条件和社会经济状况，安排农、林、牧各业用地位置、比例、面积大小，并配置治理措施。这种规划从治水和防护角度看是合理的，但从区域内的社会经济发展规划、建设社会主义新农村和市场经济要求看，就不大合理，甚至不合理，其根本原因是忽视自然集水系统与社会经济系统的联系，忽视综合治理与开发利用的关系，造成在治理中广大群众积极性不高、参与性不强、治理效果低等现象，且小流域经济效益不受流域的区域限制，在经济和资源的开发上，小流域与周围地区具有密不可分的联系，孤立对每条小流域治理，就会阻碍小流域经济的发展，因此，仅以小流域为独立单元所作的规划无法满足小流域经济发展的需要。所以小流域治理的目的不仅仅是防护和治理，更重要的是结合区域内社会经济发展的中长期规划，进行水土资源的综合治理和开发利用，在保障生态效益和社会效益的前提下，极大地提高小流域经济效益。具体工作程序及内容如下：
1.1 以区域总体规划为对象，统筹小流域治理方向
通过拓宽小流域治理规划的思路后，就必须以小流域所属的大、中型流域为规划单元对象，结合当地政府的社会经济中长期发展规划，全面分析整个流域系统内的自然条件、自然资源和市场需求情况等制定区域水土保持总体规划，指导全区小流域治理规划布设，并为每个小流域综合治理提供科学的理论基础和依据，明确其措施布置的目标和方向，使小流域经济与当地政府的区域经济发展相协调和统一。其根本原因在于：（1）能协调配置小流域内外的社会资源和自然资源，实现大区域的整体优化；（2）能实行连片小流域规模顺序化治理，形成独具特色的水土保持生产基地；（3）便于组织区域内实施种、养、加工等相互促进和配套的项目，构成产品开发系列化，逐步形成以综合开发利用水土资源为龙头的“上连市场，下连基地”的新局面；（4）便于在区域内建立良好的综合服务机制，构成产、供、销一体化的总体性经营格局。
1.2 以区域总体规划为指导 明确小流域治理措施配置原则
在区域水土保持总体规划的基础上，以小流域为单元配置治理措施：（1）在措施总体布局上，要满足总体平面布局规划和当地社会经济的发展规划要求，并根据其自然资源状况、条件和开发利用方向，以治理水土流失为基础，极大提高经济效益和社会效益为目标，合理安排小流域综合治理的几项措施的比例和规模；（2）在总体规划的指导和要求下，合理布局小流域的植物措施，如要求重点是水源保护区和治理区的，在措施布置上必须是大力营造水源涵养林和水土保持林；如要求重点发展干、鲜果品的则在措施布设上，在防治水土流失的前提下，以种植经济果木林为主；如要求发展速生丰产用材林，在措施配套布置上就以大力营造用材林为主；（3）要根据该流域的自然特点，布设具有较强抗御自然灾害的防护措施，在规划中真正体现出以治理保开发，以开发促治理的目的。
1.3 选择适宜的种植方案，提高抵御市场风险能力
小流域的治理措施布局上，总体上遵循区域社会经济发展规划和水土保持总体规划，遵循工程措施为辅，植物措施为主的原则，选择适宜的种植方案，有效增强抵御市场风险的能力，才能保障流域经济的持续发展。但是由于种植方案直接影响养殖、加工项目的确定和经济效益的高低，因此，在植物措施配置上，以市场为导向充分利用土地，保证种植结构在市场多变的情况下能处于相对稳定的状态，慎重选择适宜的种植方案，即特性种植方案、立体种植方案及特色种植方案，并同时给予满足其发挥最大效益的配水工程。即：在产品杂乱、分散、无竞争能力的地区选择特性种植方案，可以形成一定的产品规模，从而提高产品的市场竞争能力，并逐 步形成支柱性产业；在区位优势较好的地区选择立体种植方案，可以降低市场风险，实现产品的市场互补性，保证流域经济的发展；在市场条件好、产品多和竞争力强的地区选择特色种植方案，可保证产品富有市场竞争力，竞争包括品种竞争、产品品质竞争和价格竞争，在竞争中求生存、求发展，必须发展独具特色的名、优、特产品，才能有效抵御市场风险。
2 实施连片小流域治理，形成大样板、大示范的生产基地
目前，红河地区的小流域治理方式多属于以各个小流域为单元，且各个小流域之间相对分散、治理规模小，流域内没有形成治理后的支柱产业，而且经济管理上庞杂分散、粗放，不能充分发挥专业服务和科技作用，因而小流域治理必须由分散治理向规模治理转变。按总体规划要求，必须将各个小流域集中连片规划治理，使彼此接壤的小流域形成规模治理成为大样板、大示范的生产基地，这样有利于农业技术指导、培训和预防管护，又有利于治理经费的合理使用，另外，必须打破土地由集体组织内部成员（农户）平均分包、分散使用经营的经营格局，形成以公司和大经营户为主的经营模式，在区域内容易形成产、供、销一条龙的经营局面。通过规模治理产生规模效益，即投入不变的情况下由调整经营规模而产生效益。因此，规模治理是自然经济向市场经济转化的纽带和桥梁，是市场经济发展的必然规律。如蒙自、石屏、河口、金平等县的石榴、杨梅、橡胶、龙须草、香蕉等，就是通过这种方式成为地区性的支柱性产业，成为当地财政的主要收入。当前，蒙自县计划发展规模性的100万亩（66667hm2）石榴园生产基地，石屏县已形成10万亩（6667hm2）以上的杨梅生产基地，开远逐步开展实施5万亩（3333hm2）冬桃项目，金平正在实施20万亩（13333hm2）笋、材两用林项目等等。总之，全州各县（市）正在以各种形式的土地经营模式发展支柱性产业。因此，全州的小流域治理就必须紧跟这种趋势，在全面整体规划的基础上，以市场为导向、发展流域经济为目的、治理水土流失为手段，实施跨流域的规模化和规范化治理。
3 建立小流域良性循环机制，提高市场竞争能力
在总体规划基础上开展的单个小流域综合治理，发展小流域市场经济，不仅要和区域经济联系起来，而且要根据小流域自身的立地条件、自然环境状况、社会经济条件和交通地理位置等方面联系起来，选择适宜的综合治理模式，布设科学种植方案与措施，同时还需要与农、林、牧、渔业相互密切联系起来，通过农、林、牧、渔业间及内部能量的循环互补，有机结合和科学利用，建立起小流域良性循环机制，既可降低成本、节约劳力，又能改善生态环境，大大提高经济效益。如：个旧市乍甸小流域治理正是在这种治理思路的指导下开展治理的，即：合理布设林草的种植比例，首先，大力营造牧草种植面积，发展畜牧业，其经营模式是用种植业生产的产品牧草和农产品余渣加工制成饲料，发展畜禽饲养业；再将畜禽粪便返田还地，促进种植业的发展，其次，以畜牧业为支柱性产业，利用当地自然环境条件和交通区位优势，发展经济果木林（桔柑、梨、橙子），又增加了一条创收的途径，并形成了一套农、林、牧、果等生态农业循环机制。个旧市乍甸小流域“种—养”结合互促治理模式：
4 以搞好流域产品流通为目的,建立产供销一体化经营机制
从前的治理经验告诉我们：仅从防护治理的角度出发，把土不下山，水不出沟当作小流域治理的目的，着眼于治理程度，其结果是高治理低效益，只能生产自给性初级产品。因此，要转变观念、提高认识，保持水土是手段，发展流域经济是目的，特别是发展市场经济必然是小流域治理的根本目的。忽视小流域的商品开发，忽视市场商品交换和流通，必然会制约小流域经济的发展。小流域治理的经济效益，不仅取决于它能生产多少产品，更重要的是取决于它有多少产品转化为商品被卖出去，为此，必须将治理、开发、经营、效益统一起来，建立产、供、销一体化的经营机制。除搞好市场预测，研究市场供需关系外，还需重视如下两方面的工作。
4.1 为提高流域产品增值效益,发展一定规模的产品加工业
目前，我们红河地区的小流域治理生产的产品多属初级产品，直接进入市场波动反应剧烈，缺乏必要的缓冲体系和保护机制，往往造成效益低而不稳。产品加工业是初级产品转化为附加值高的商品的重要手段，是处于初级产品与市场之间的重要环节，可为初级产品提供贮藏、加工和增强市场竞争力，属于缓冲性、保护性、增值性体系。在小流域治理开发过程中，单纯依靠提高产量、品质，只注重产前、产中技术，已不能满足人民生活奔小康的要求，产品加工业作为产后技术是小流域治理经济效益迅速增长的最具活力的生长点，因此，以小流域治理生产的产品为依托，建立加工龙头企业，形成开发系列，是小流域产品转化为市场商品的关键，加工业的发展必然推动小流域市场经济的发展。
例如2000年至2004年之间，蒙自县政府计划发展并已形成的高产、优质的10万亩（6667hm2）石榴园进入盛产期后，忽然发现每公斤不超过0.50～1.00元，甚至卖不出去，种植优质、高产的品种并不比种粮多赚钱，严重地挫伤了广大种植户的积极性，部分农户想砍树。县政府积极鼓励兴办冷藏保鲜库和纸箱厂，把一部分石榴冷藏起来进行保鲜，另一部分装箱出售。不但销入全国各地，而且出口到日本、韩国、新加坡等东南亚国家。
4.2 建立培育市场经济体系，使小流域产品直接进入流通领域
随着小流域经济的不断扩大，产品不断增多，扩大产品销售，又是亟待解决的问题。为此，可鼓励个体工商户和部分农户进入流通领域，从事农副产品购销活动，开办销售网点。通过这些不同的销售渠道和窗口，不仅把本地产品推销出去，还充分利用他们接触面广，市场信息灵通的优势，积极收集市场信息，传递给流域内的农户，促进流域产业结构的调整，能真正实现面向市场种植。如我州的河口、金平、绿春等县是云南省的橡胶、香蕉和草果大户。前几年由于渠道不畅，信息不灵，其经营情况是增产不增收，制约了当地经济的发展。后来，在当地政府的各种优惠政策的鼓励下，有近2000个体工商户和农户开始从事农副产品的购销活动，并有部分人员在外地开办销售网点，专门销售橡胶、香蕉和草果等农副产品。经过他们的大力推销， 这些农副产品打入了全国许多省市，并通过广交会和昆交会进入了国际市场。金平县就是通过这些渠道引进了广东大唐公司香蕉种植大户，从而打开了金平地区的窗口，带动其它产业的发展。
5 合理分析资源优势，全方位开发小流域资源
小流域经济发展主要依托于资源。资源是支撑第一产业初级产品持续发展的根本，因此，必须高度重视开发全方位的小流域资源。由于小流域资源治理开发是一个资金、土地、劳力、技术、信息等资源在时间和空间上重新组合的过程，必须深入研究这些资源的开发与优化配置问题。对每条小流域都要研究流域内、外资源配置状况，并根据资源余缺采取相应对策及重新组合。一般来说，经济落后地区的小流域，应充分开发利用和合理配置土地、劳力资源，或采取合作治理的方式和形式，以充足、低廉的劳动力、土地，吸引发达地区的资金、技术和人才等共同开发小流域经济，保障其流域产品占有一席之地，在市场经济中求得生存和发展。经济相对发达地区的小流域，必须充分利用该区域的区位优势、经济优势和人才资源优势，在资源配置上实行立体或特色配置方式，保证其流域产品富有市场竞争力（即：品种竞争、品质竞争和价格竞争），降低市场风险，实现产品的市场互补性，在市场经济中求得更好的发展空间和机会。
5.1 开发与优化配置劳动力资源，建立劳动积累制度
5.1.1 开发劳动力资源，实施劳动积累制度
经济的发展是资源积累的过程，资金积累的初始是劳动积累。目前，我们开展的小流域水土保持综合治理仅靠国债和地方配套，区域经济落后，其水土流失治理工作是为治理而治理，加之以前的治理模式存在极限性，无法谈到资源积累，因此，当前的首要前提是劳动积累，必须通过开发劳动力资源，建立和完善劳动积累制度，以保证治理工作的劳务投入和弥补资金不足缺陷，是今后小流域治理开发工作中一项行之有效的措施。
5.1.2 合理配置劳动力资源——实行人员分流
小流域开发是一项复杂的系统工程，它融生产、技术、信息为一体，要保证治理工作的顺利进行，必须搞好小流域的服务工作，如：治理前的市场预测，苗木、种子、水泥、钢材等生产资料的购买，农耕措施中的整地技术；经营期中水保林、经济果木林等的增产技术、病虫害防治技术；产品的销售、贮藏、加工等多方面的密切配合、协作，要为生产经营者排忧解难，使其专心搞生产经营，逐步使治理开发工作走向专业化道路。如耕地逐步由种田能手集中经营；水土保持林和经济果木林逐渐由专业队或专业户管理；善长搞营销的人员专门从事营销工作，并建立提供信息、技术服务网点等。这些综合体系的建立与完善，即可保证治理开发工作按规划要求顺利实施，又使劳动力资源得以合理配置，必将对治理开发起到很大的推动作用。
5.2 改变土地使用制度，加快治理步伐
小流域的土地资源要进行其合理开发利用及优化配置，拍卖、出让和联合开发小流域土地，是社会主义市场经济条件下改变小流域土地使用制度，也是新一轮国家土地承包使用制度的主要内容。使物流形态的小流域转为货币形态的小流域，是加快治理步伐，发展小流域经济的有效办法。拍卖、出让和联合开发小流域者是土地所有者（经营者），购买、接收和联合开发小流域者可以是独户、联户，也可以是经济实力强的企业、机关等。实行这种土地使用制度的优越性主要表现在如下两个方面：（1）能使“责、权、利”紧密配合，增强治理者的责任感和安全感，使治理者通过拍卖、出让和联合开发等形式把小流域成为自己家业的一部分，增强了主人翁责任感，最大限度地调动了治理开发小流域的积极性。（2）通过拍卖、出让、联合开发等形式，开掘出一个巨大资金投入源，将这部分资金集中起来，投入到易开发、见效快、经济效益高的资源开发中去，可发挥最大最佳效果。
5.3 股份合作制是社会主义新农村建设的具体形式
目前开展的小流域治理的方式，农户的“责、权、利”是分散的，治理效果较低，这样不利于促进小流域生产力的发展，也达不到发展流域经济的目的，因为综合治理要求的是众多农户“责、权、利”的有机统一和协调，实行股份合作可以更好地解决这一问题。
6 结论
综上所述，小流域水土保持综合治理工作必须以治理为手段，采取多层次、多渠道地开发和培育小流域经济，要从规划思路、治理规模与措施配置、流域运行机制、流域产品流通、流域资源利用程度等五个方面，找出与发展社会主义市场经济和商品生产的小流域水土保持综合治理模式，在保障生态效益和社会效益的前提下，获取最佳的经济效益，才是水土保持综合治理的最终目的，才能使我州的水土保持事业走向规模化、系统化和科学化的道路，为全州的社会经济发展作出应有的奉献，促进社会主义新农村的建设。
致谢：
本文撰写得到了红河州水利局、红河州国土资源局、红河州环境保护局、红河州林业局、红河州统计局和红河州十三个县（市）等相关部门和本单位领导、同事的支持和帮助，在此一并表示感谢！
参考文献：
1 李怀甫编著，小流域治理理论与方法.中国水利水电出版社，1998.3
2 水土保持综合治理 技术规范，GB/T16453.6—1996
3 王礼先主编，水土保持学，中国林业出版社，1995.7
4 王礼先主编，流域管理学，中国林业出版社，1999.4
市域社会治理水平范文2
尊敬的杨厅长，各位领导、同志们：
__小流域综合治理我归结为：四个动、三个感触、四个讲究、两个亮点、还需1个探索。
一、__小流域综合治理的形成我归结为四个动:即积极出动、努力拉动、认真促动、全面互动,因小流域综合治理工程浩大，涉及面广，需大量的资金投入，而又属公益性工程，主要体现社会效益和生态效益，难以按市场化运作，所以我们认为我们行业要积极出动做好项目前期策划，拿出切实可行方案向当地党委政府汇报，努力拉动当地党委政府及社会各方力量，使他们能站在我们行业前例挥臂招手，发动全社会各级各部门力量参与小流域综合治理。我们这次__小流域综合治理被列为南平市人大常委会07年1号议案并得到省政府张昌平常务副省长、省水利厅杨志英厅长、南平市政府、南平市水利局等各相关部门的关心支持，__市委书记、市长也高度重视，20__年9月13日，__市委、市政府共同召开现场办公会议，成立小流域综合治理示范项目领导小组，由政府分管领导任组长，发改、水利、财政、土地、烟草、农业、气象、水文、建设、环保、移民局等部门参加。领导重视、责任明确，一期实施山口段综合治理，所需资金650万元。其中：水利部门负责清水工程和崩岗治理项目300万元，烟草部门负责烟叶基础设施建设项目100万元，国土部门负责土地整理项目100万元，财政部门负责标准化农田改造项目100万元，南平市小流域治理专项补助40万元，移民部门负责10万元。二期需投入1370万元，也按一期办法，将任务分配到各部门由其各负其责。
二、 如何促动各部门将项目按既定方针落实，我有3个感触，即：工作态度要谦虚低调，行业技术要高人一筹，工作作风要率先垂范。因为在流域治理中有许多部门位置显耀，同时这项目工作许多部门原本未纳入规划，在一定程度上加大我们的工作难度。
三、这次__小流域的治理我们做到4个讲究,即讲究实效、讲究生态、讲究节约、讲究持续。讲究实效就是在护岸建设上以保护为主，防冲不防淹；讲究生态就是以人与自然和谐为根本，在讲究实效前提下，以仿生态为主，努力构建人与自然和谐；流域治理问题不断，资金有限，我们始终坚持节约，也是创收理念，力争以最少资金解决更多问题，将有限资金使用在关键处，重点部位；同时我们还关注流域治理的可持续发展，任何事情都不可能一劳永逸，流域治理也一样，流域治理后的管护，自我修复，让我们拓宽思路，生态格网的应用，流域监测点的设置，造地有偿使用等在一定程度上解决了以上相关问题。我们在__小流域综合治理过程中，采取的是“堵、疏、防、开发利用、建管结合”的技术措施进行科学治理，堵--堵水土流失、疏--疏浚河道、防—防治并举、开发利用—造地开发,恢复耕地、建管结合—建设与维护管理一同考虑.
四、__小流域治理我感觉有二大亮点：第一就是部门整合，综合治理，第二就是新产品新技术的应用。部门整合综合治理前面已讲过,在这里我就说说，新产品、新技术的应用，经过对一些新技术、新工艺、新材料的比较，我们尝试引进由南京水科院研究，江阴金利达岸坡防护公司生产的生态格网，这种格网采用的是具有抗腐蚀、耐磨损、高强度的低碳镀锌钢丝制成的生态格网，网内充填卵块石形成生态防护体，在生态环保、整体性、柔软性、消浪性、透水性、自我修复能力等方面比其他工程防护形式有较大优势，与传统的砼型式和浆砌石型式相比，节约工程造价二到三成，同时工艺简单，施工便捷，工期明显缩短。经20__年洪水考验，工程安全可靠，经济、社会和生态效益显著；实践证明，生态格网技术在小流域综合治理中的应用，对于缓解小流域生态环境恶化、有效遏制水土流失具的重大意义和良好的推广应用价值。__小流域综合治理（山口段）项目总投资3520万元，到目前为止已投入项目资金1300万元，通过水保工程、预警工程、护岸建设、河道清淤、农田综合开发等综合治理，实现行洪畅通，有效保护村镇居民民房安全，可新增耕地1173亩，鱼塘300亩，实现路相连、渠相通及生态防护效果。
市域社会治理水平范文3
水资源限制条件自古以来就是生产力发展面临的最重要问题，关系着工农业生产和人力资源要素生活用水。随着工业化、城镇化脚步的加速，水资源的污染日益严重；随着温室气体的大量排放江河源头的成冰数量的减少，可饮用水资源绝对数量出现逐步递减趋势，原有的行政区域限制已经不能满足现有水资源环境下的生产要素发展需要。有鉴于此，本文特通过水资源限制条件下的博弈分析，探讨水资源限制条件下的政府参与方博弈和激励博弈，使水资源治理符合生态文明要求，有助于资源节约型和环境友好型循环城市建设，发展“一带一路”贸易低碳化的水资源承载力。
一、贸易低碳化下的产业水资源承载力改善
开展对外贸易现在已经从发达国家到发展中国家都提倡低碳化，水资源限制条件自古以来就是生产力发展面临的最重要问题，关系着工农业生产和人力资源要素生活用水。我国流域面积超过1000平方公里的流域有1000多条，这些流域广阔，跨行政区域乃至跨国的流域很多，目前中国境内水质不能达标的河流占总河流数的45%。污染分点源污染和面源污染。城市、工厂形成水污染的点源污染，我国两大流域之一的长江流域点源污染在1970平均污染量为100亿吨/年，1980s平均污染量为150亿吨/年，1990s平均污染量为200亿吨/年，2000s平均污染量为300亿吨，但全国污水处理率不及三分之一。面源污染主要来自农业污染和流域附近的垃圾排放，相比较点源污染，面源污染占中国污染总量的3/5。氮肥和磷肥已经成为中国河流湖泊富氧化的主要来源，1980s平均污染量为315亿吨，1990s平均污染量为350亿吨，2000s平均污染量为415亿吨。《管子》中有言道，治理国家，水、旱、霜、疫、虫中，最大的害为水患，大禹治水三过家门而不入，大禹治水成功后人类社会开始过渡从原始社会进入奴隶社会，大禹的儿子姒启建立中国第一个奴隶社会，禅让制结束，进入世袭社会。在整个奴隶社会水资源都是最重要的生产要素，水资源关系到政权稳固，是人命关天的大事。进入封建社会水灾是最大的灾害，因为人们都聚居在水资源丰富的江河湖泊流域，一旦发水灾，就杀掉童男童女祭奠河神，平息天怒。现代社会发达资本主义国家已经开始循环经济的研究，循环城市成为据智慧城市之后又一政府重点关注领域，我国十一五规划开始湖南、湖北的资源节约型和环境友好型社会建设，十二五中北京开始循环城市减量化、再利用、资源化的重要选择实施战略。
二、府际权力与中央权力的水资源治理投资博弈
转嫁污染造成“上游污染中游，中游污染下游，下游污染河口，河口污染海洋。”转嫁污染的产生是由于环境保护属于属地治理，跨府际管理涉及地方保护主义，有上级关注的水污染事件会有较好的进展，省级交界地带成为水污染的重点地区。针对这一现象，2007年环保总局开始形成区域限批政策，就是一个地级市有重点污染现象，那么这一个市的新建项目暂停审批，直至污染改善完成。2007年环保总局对长江、黄河、海河、淮河四大流域的重点污染地区进行限批。地方政府针对中央的治理措施提出如下对策进行零和博弈。用于环境治理的费用已经从2001年的1020亿元增加到2013年的5010亿元，其中污水治理从2001年的600亿元增加到2010年3000亿元。这说明中央政府和地方政府在治污投向上是不一样的，而废水恰恰是流域污染的来源所在。对中央政府而言，需要考虑地方政府的这种外部性，中央和省级政府用于环境治理的总投资，在此条件下，中央的最优决策总是优于地方的最优决策。怎样才能彻底解决转嫁污染？需要从源头抓起，保护水源地的生态文明，青海和是关键，尤其是三江源的青海要限制污染工业发展，重点依靠一带一路的丝绸经济带发展商贸。中游中国中部，目前面临中部崛起，污染严重，自从长株潭两型示范区2007年成立以来，节能减排，见效明显，应该在中部推广这一绿心做法。下游是中国东部和南部，污染已经很严重，要借助海上丝绸之路把不愿改进技术的高耗能、低产能企业逐步在中国淘汰，形成科学的国际产业链条。走出去，不要瞄准第一世界，其实很多第三世界国家更加渴望中国制造。通过对上游、中游和下游的治理，河口面临的将仅仅是清除淤泥和生活垃圾，中国海洋将更加安全、清洁和自然。这将是中央政府既定政策下的极度水资源承载力投资收益，将造福人民，富国强省。
参考文献
[1]“一带一路”中国的马歇尔计划？[J].金玲.国际问题研究.2015/1
[2]我国贸易隐含碳测度及贸易低碳化路径研究[J].桑建军.2011/11
[3]孙富行，郑垂勇，王志红. 水资源承载力综合分析评价[J]. 人民黄河. 2006（01）
市域社会治理水平范文4
关键词:小流域;治理;措施
1、前言
鄞州区丘陵山地占国土面积的40%左右，这些地区山溪性河流众多，形成相对独立的小流域。山区小流域由于雨量丰沛，河流源短流急、水位暴涨暴落，台风暴雨及形成的突发性山洪易造成人员伤亡和房屋建筑、道路桥梁、水利设施、农田土地等损毁，严重影响生命财产安全和经济社会发展。
为进一步完善防洪减灾工程体系，提高山区小流域山洪防御能力，促进社会主义新农村建设，保障农村的公共安全，针对鄞州区小流域治理中存在的问题进行了专门调查研究，并提出对策措施，为科学治理小流域提供参考。
2、小流域概况
鄞州区境内地貌东南部与西部为丘陵与山地，中部为宽广的平原，总形态呈马鞍形。东南部丘陵山地面积为375.48km2，有太白、福泉、金峨诸山，以太白山最高，主峰高程海拔656.9m。鄞州区内流域面积大于20km2的小流域共10条，分布人口81464人，耕地51472亩，其中横溪小流域已经完成综合治理建设，东钱湖地区上游溪道合并为1个小流域。
3、存在主要问题
由于各乡镇经济社会发展水平不同，到目前为止，全区小流域治理进度和标准存在较大差异。总体上讲，全区80%以上小流域的过乡镇、村庄段都进行了简单的治理，但是防洪标准较低，除部分乡镇段防洪标准达到10年一遇以上外，一般仅能满足2~5年的防洪标准。目前，小流域现状主要存在以下问题：
3.1防洪标准较低
小流域整体防洪标准较低，一般在二~五年一遇，有的仅为两年一遇以下的防洪标准，防御山洪灾害的能力很低。主要表现在：
防洪堤标准低、不连续。现有河道防洪堤高度不够，基本上为村镇自发修建，大多数堤防只修建于村镇附近，并且堤身单薄，遭遇洪水时易损毁。
溪河蜿蜒曲折，排水不畅。由于缺少全面统一的科学治理，部分溪道淤积，部分河段冲刷严重，受水流顶冲影响，弯曲河段遇大洪水时易漫顶溃堤。
许多小流域上游虽建有山塘水库，但众多水库、山塘年久失修，存在安全隐患，一旦遇到大洪水，容易出现溢流堰毁坏，下泄流量急剧增加，给下游造成威胁。同时，由于一些水库溢洪道出口缺少配套河道或下游河道建设标准低，也易形成洪灾。
3.2环境脏、乱、差
山区小流域非村庄段一般地面植被较好，山泉错落，水质较好，但穿镇过村段沿岸倾到生活垃圾多，生活污水直排入河，水体悬浮物、COD污染物严重超标，部分河道水质发生恶化，臭味较浓，呈黑色混浊状态，河中生物濒临绝迹。
3.3溪道大量被填被占
随着经济社会的发展和大规模的村镇建设，各地填溪、堵溪、缩窄溪道等现象普遍，造成河床淤积，行洪断面越来越小，洪水出路变窄，洪水漫堤，形成洪灾。部分滩地上乱搭、违建房屋现象严重，严重影响河道行洪。
同时，由于缺少系统的规划，各村镇修建防洪堤时未考虑河道的行洪能力，仅根据自身条件与利益修筑堤防，加剧了河道岸线的曲折程度和局部冲淤变化，致使河道行洪受阻。
3.4管理十分薄弱
鄞州区小流域大多缺少有效的管理制度和办法。小流域管理范围不明确，堤防建设标准不一，人类不合理的涉河活动没有受到应有的制约，造成河道缩窄，溪流淤积，水环境恶化。
4、治理标准及对策措施
4.1治理标准
根据《防洪标准》（GB50201-94），当防护区人口<20万人时，防洪标准（重现期）为10～20年。人口密集、乡镇企业较发达或农作物高产的乡村防护区，其防洪标准可适当提高。据此，我市小流域防洪标准宜为：
防洪堤：保护农田达到5年一遇防洪标准，保护村庄达到10～20年一遇防洪标准，保护乡(镇)达到20～50年一遇防洪标准，保护县城达到50年一遇防洪标准。
4.2对策措施
山区小流域治理需要综合考虑不同保护对象的防洪要求，根据山区洪水和溪道的特点、防治现状及其要求，因地制宜的采取拦挡、疏浚、排导与加固措施，进行综合治理。
4.2.1拦蓄措施
对不同类型的山区河道，根据特点与需要，在上游修建或扩建水库，拦蓄洪水。对已建水库针对20年一遇的洪水进行优化调度研究，充分利用水库的防洪库容，减少下游小流域洪水灾害。
4.2.2河道整治工程
对于淤塞的河段，通过疏挖和清障等，扩大行洪断面；对于岸坡垮塌严重的堤防采取护岸措施，同时清除各类阻水建筑物，确保河道行洪顺畅。
4.2.3堤防工程
根据流域防洪总体规划，在规划布置防洪堤的两岸修建防洪堤，堤防标准根据保护对象的重要性确定。堤防工程是小流域治理的重点。
4.2.4排洪渠修筑
为防治山丘区坡水危害农田和居民，应结合防洪工程，可以修建排洪渠，将洪水撇出农田区和居民区。
5、建议
5.1根据规划，分期实施方案应坚持以下原则：“先突出、后一般”的原则，“先乡镇、后村庄”的原则，“先众多、后稀少”的原则，“先附近、后周边”的原则。
5.2以点带面。小流域综合治理工程浩大，是一项艰巨的长期的任务，要根据财力逐步实施。近期，要在统一规划的基础上，根据轻重缓急，筛选灾情严重、影响大、急需治理的小流域，开展综合治理试点，试点成功后逐步推开小流域治理。对列入综合治理试点的，要将综合治理区的项目进行分解，落实到各相关部门，并将综合治理试点项目明确各自的工作重点，各司其责，加强协调，形成合力。要因地制宜，针对具体的小流域特点，科学地采取相应的综合治理措施，实现综合治理的社会效益、生态效益和经济效益。
5.3强化管理。要提高小流域的生态质量，维护小流域的生命健康，不仅要治理，更要重视管理，落实以防为主，切实加强对河道的管理，严禁在河道弃土弃渣和在河道内占地建房，规范河道采砂管理，清理“三无”小水电。切实加强沿溪沿河森林植被保护和培育，引导农民科学山地耕作和营林作业，从源头上减少水土流失，提高森林植被质量。
5.4加大投入。小流域综合治理工程浩大，需要大量的资金投入，同时小流域综合治理又是公益性工程，主要体现社会效益生态效益，难以按市场化运作，因此，必须建立以公共财政投入为主、社会积极参与的投入机制。例如对接中央国债项目，争取中央国债项目支持小流域综合治理；对接省市项目，如新农村建设、“强塘固房”工程、生态林保护工程、山地综合开发、平整土地、标准农田建设等项目。要落实各级财政设立小型农田水利补助费，重点用于小流域综合治理。要鼓励群众参与，鼓励自筹资金和投工投劳参与建设。要用政策支持对小流域综合治理，如在用地、税收等方面采取优惠政策。多渠道筹集资金，加大小流域综合治理投入。超级秘书网：
参考文献：
1、宁波市山区小流域治理规划，[R]，宁波市水利水电规划设计研究院2007.7。
市域社会治理水平范文5
关键词：
府际合作；元治理；区域治理
中图分类号：D035.5
文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.03.0002
自“十一五”以来，城市群作为推进我国新型城镇化的主体形态受到了中央的高度重视。国家“十三五”规划指出，要优化提升东部地区城市群，培育中西部地区城市群，形成更多支撑区域发展的增长极，并明确了建设19个城市群的目标。城市群发展过程中面临的一个关键问题是如何实现跨行政区地方政府的合作。因此，研究有效的地方政府合作治理模式具有重要现实意义。本文针对中国城市群府际合作治理面临的突出问题，在反思现有治理模式的基础上，尝试提出一个府际合作元治理的分析框架，并进一步探析其内涵、价值和实施路径。
一、中国城市群府际合作的现实与理论困境
（一）中国城市群府际合作的现实困境
我国城市群的府际合作始于20世纪80年代，至今仍存在一些深层次问题亟待解决，主要包括以下几个方面：
1.城市群合作组织权威性不足。国内城市群合作组织大都采用松散的形式，如长三角城市群“主要领导座谈会”、珠三角城市群“9+2最高行政首长联席会议”、长江中游城市群“省会城市会商会”等，这类合作组织由地方领导人倡议发起，以定期或不定期会议开展工作，既没有固定职权和独立人员编制，也没有完整的议事决策规则，仅为合作提供沟通与磋商的平台。由于这种合作形式缺乏一定的权威性和约束力[1]，致使合作更多停留在理念层面，难以落实。以产业和基础设施一体化为例，长三角25个地级市中，有16个城市提出要建“金融中心”[2]；京津冀地区5大港口均选择了高效益综合性港口的发展方向[3]，城市功能定位的重复雷同，表明一体化议题仍未取得实质性进展。
2.城市群合作治理缺乏充裕的基金支持。当前国内城市群除长三角以外，都未设立专门的合作与发展基金，区域协商会议由各地轮流举办，具体合作项目资金也由各地自行筹集。该筹资方式主要存在以下问题：一是正外部性公共产品筹资困难，推进缓慢，如珠三角地区2001立项建设的“珠江大桥放射线接广佛新干线”项目至今未完工；[4]二是资金来源单一，规模有限，如国内已设立的首个“长三角合作与发展共同促进基金”，由三省一市各出资1 000万元设立，仅用于支持跨区域重大课题的研究，与促进区域一体化发展事项的目标相去甚远。
3.城市群内部发展不平衡。城市群内各个地方由于行政级别和经济发展水平存在差异，从合作中分享的收益各不相同，这加剧了区域内发展失衡。我国京津冀城市群的“环京津贫困带”现象就是典型体现。2015年，北京、天津和河北人均地区生产总值分别为106 284元、106 908元和40 367元，北京市居民人均可支配年收入为48 458元，是紧邻北京的张家口和承德市的3.07倍和3.42倍。成本与收益的不对称必将影响经济落后地区的合作热情，而这也使得发达地区已经形成的高层次产业因为得不到坚实的腹地支撑而出现产业链中断，从而进一步影响了城市群的可持续发展。
4.城市群治理中市场和社会主体参与不足。国内城市群合作尽管已呈现出企业、科研单位和行业组织共同参与的新态势，但在核心政策制订上，地方政府以外的市场和社会主体参与仍然较少，且非政府主体关注议题较为分散，难以有效影响区域政策过程。这种地方政府主导型合作，一旦牵涉到地方核心的经济和政治利益，便会踟蹰不前，同时也容易造成对市场的过度干预，形成“行政区经济”。
5.区域利益与国家整体利益的冲突。由地方政府主导的合作充分照顾了城市群内各方的实际利益，体现了区域利益最大化的原则，然而将之置于更大范围的区域系统或整个国家中加以考虑时，则可能出现局部利益与整体利益间的冲突。如长江流域沿线分布了三大部级城市群，各城市群内的地方政府为了追求GDP快速增长可能形成过度开发资源和发展工业的区域共识，与国家加大长江经济带生态环境保护的总体要求相背离。据统计，整个长江流域，年排放量10万吨以上的排污口达6000多个，全流域废污水排放量338.8亿吨[5]。
（二）中国城市群府际合作治理的理论困境
目前国内学术界提出的城市群府际合作治理模式主要有科层制、市场化和网络化治理三种，这些模式在上述现实问题面前均显得心余力绌。
以集权为特征的科层制模式主张由凌驾于城市群地方政府之上的机构直接发号施令，推动区域合作。尽管该模式具有权威性[6]、公正性[7]、治理外部效应有效性[8]和社会成本低[9]等优势，但上述优势的发挥有一定前提条件，即上级政府拥有完全信息和完全理性。由于受组织规模和信息收集能力等因素限制，很可能出现组织失灵[10]116。该模式除了在乌昌地区这类小规模区域合作中效果显著外，在大规模城市群治理中鲜有成功的案例。此外，该模式由于未能照顾好地方的实际利益需求，也常常面临“上有政策、下有对策”的尴尬局面。
以利益为核心的市场化模式倡导地方政府在平等自愿基础上通过谈判或交易方式化解矛盾，协调城市群发展。由于该模式充分调动了地方的自主性和创造性，20世纪90年代后在我国得到了广泛的运用。但依据古典经济学理论，市场协调模式成功的先决条件是完全竞争，而地方和区域性公共物品的供给却в新⒍闲裕这决定了市场化模式的运作空间极为有限。此外，这种以利益为核心的模式在涉及地方重大利益冲突、产权划分不明晰、交易主体数量过多和存在明显负外部性时显得束手无策[10]100，往往形成“议而不决，决而不行”的局面。
以各种公私利益相关者参与为特征的网络治理模式提倡建立一种包括政府、私人和第三部门在内的自愿性合作治理过程。网络治理不仅缓解了单一政府的有限理性问题，而且通过网络成员间持续多向度的信息沟通降低了信息不对称风险和增强了决策认同感[10]128132。但网络治理也并非无所不能，它无法摆脱网络利益对整体利益、可控制对灵活性、开放对封闭、合作对竞争、责任对效率等冲突[11]。更为严峻的现实问题是：网络协调需通过团结、利他、忠诚、互惠和信任来实现[12]，而我国目前恰恰缺乏公民参与和信任互惠等社会资本。
上述现实和理论困境呼唤新的治理模式，未来城市群治理将不再依赖单一的科层治理、市场治理或网络治理，而是三者的有效组合，这恰恰是元治理要解决的问题。
二、城市群府际合作元治理的内涵与价值
（一）府际合作元治理内涵解析
元治理是国外治理理论研究的新成果，出现于20世纪90年代末期。对于元治理的概念，西方学者基于不同角度进行了多样化的界定。其中，鲍勃・杰索普和简・库曼的观点具有一定的代表性。杰索普在1997年最早提出了元治理的概念，其意是指“对科层治理、市场治理以及网络治理三种模式的协调，以确保它们最小限度的结合”[13]；1999年，杰索普将元治理定义为“自组织的组织”[14]；此后，他又进一步将元治理描述为：“治理条件的组织准备，关系到三种治理方式的明智组合，以达到参与者认为的最好结果”[15]。现代治理理论先驱简・库曼将治理区分为三个阶段：第一阶段治理是解决问题；第二阶段治理发生在试图改变第一阶治理的制度条件时，此时这些制度条件已经过时并功能失调；第三阶段治理为元治理，它涉及到尝试改变与治理发生方式相关的总体性原则，通过改变规范框架来对治理活动和治理者进行治理。在简・库曼看来，元治理如同将治理的各种属性捆绑在一起并使之成为一个整体的粘合剂，有了元治理规范和原则的指导，不同水平、不同角色当事人的共同治理活动得以运行[16]。尽管西方学者对元治理概念的表述存在差异，但都无一例外地将之视为解决治理失败的一种理论工具。
本文沿用了杰索普的观点，认为府际合作元治理是一种产生某种程度的协同治理的方法，它涉及在网络治理模式中建立起复杂的等级结构管理，由政治权威通过制度规则、组织知识、激励控制等策略自上而下地进行设计和管理，使科层制、市场化和网络治理三种模式实现完美的组合，从而产生协同互补效应[17]。它将等级制权威嵌入区域自组织网络，并从纵向和横向两个维度来构造区域多层次治理系统（见图1）。
1.水平的自组织网络协调系统。府际合作元治理关注权力和行动的自组织形式在实现区域发展目标和战略中的地位，它结合并响应了治理概念，赋予城市群内多元利益主体战略性选择的权力，充分尊重其自我管理的能力，允许直接利益相关者在意思表示一致的基础上因地制宜、创造性地运用和发展多种治理方式。如图1所示，城市群内地方政府、企业、第三部门和公民个人等利益主体相互作用形成的组织间网络是府际合作元治理的基石。区域性决策是城市群内多元利益主体在信任基础上谈判、辩论与商议的结果。在你来我往的激烈争辩中，各利益主体有机会多角度、全方位审视不同政策方案，并根据其他主体的反应调整自身的偏好，矫正不合理诉求，由纯粹利己转化为兼顾他人利益[18]。各类区域利益主体都是水平自组织网络的一个节点，贡献着自身的智慧和资源，能够迅速识别各类区域公共需要，通过集体决策、联合行动来提供区域性公共产品与服务。只有当水平治理失败时，等级制权威才会以强制性面目介入，发挥补救作用。所以从本质上看，元治理仍然是一种自组织制度安排。
2.垂直的等级制协调系统。与纯粹的水平网络治理不同，府际合作元治理强调了权力的等级制形式在引导和规范区域一体化行动中的持久影响，在水平自组织网络基础上增加了一层等级制的保护伞，这赋予元治理模式以独创性。作为“治理的治理”，元治理打破了等级权力实践的传统逻辑，上级政府不再是高高在上的发号施令者和绝对的控制中心，而是作为利益相关者中的长者为地方水平治理保驾护航，使之实现不同目标、时空维度、行动和后果等的相对协调[19]。等级制权威作用的方式包括：运用相对垄断的组织智慧和信息引导区域利益主体形成理性的合作共识与目标；为网络治理提供基本规则；对区域合作实施情况进行跟踪监督；对合作者的不当行为和违约行为进行处罚；作为治理纠纷的上诉法庭；通过增强“弱势方”来寻求权力差异的平衡；承担治理失败的政治责任[13]。由于城市群治理主体的多元化和治理客体的复杂性，等级制权威为了确保协调效力和社会回应性，必须控制管理幅度，通过在特定区域设立代表机构来施加影响。
由此可见，府际合作元治理是基于垂直的等级制结构和水平的自组织协调网络间的相互作用而发展出的一种新协调方式，它打破了政府与治理之间的绝对划分，将治理过程置身于等级制权力干预的背景下，由此提供了一条折中路径，该路径一方面使得等级制权力在治理结构中得到清晰的表达，另一方面又使治理网络的协调能力在等级制的保护下得以增强[20]。府际合作元治理的实质是基于网络治理的内在冲突，在赋予合作成员自治权限的同时，为政治权威保留了对不同治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力[21]，从而实现了政府机构和市民社会、国家理性和市场力量间的平衡。
（二）府际合作元治理之于中国城市群治理的价值
元治理有效地回应了我国城市群合作治理的困境，具体体现在：第一，元治理中的等级制权威可以运用监督、财政、奖励和惩戒等多种强制性手段推动地方政府信守承诺并采取持续有效的集体行动，避免区域发展规划和合作协议沦为一纸空文；第二，元治理中的等级制权威可以在区域利益博弈过程中扮演平衡者的角色，塑造公平的治理环境，防止合作效果的“渗漏”，促进城市群的平衡发展；第三，元治理中的等级制权威可以通过顶层设计与适度授权赋予市场主体和公民社会更大的成长空间，增强市场和社会主体对政府的信任，促进地方合作网络的建立与发展；第四，元治理中的等级制权威可以超脱于局部的区域利益之上，站在更为宏观的整体视角对城市群的利益主w进行引导与约束，使区域共同利益与国家整体利益得以有效地融合；第五，元治理中的等级制权威赋予各类区域利益主体以治理权限，激发他们运用地方性知识灵活应对区域公共需求[22]，同时又承担起最终的政治责任，实现了公共责任与管理效率的结合。
与此同时，我国也具备元治理模式运作的条件。一方面，我国有着元治理所需的政治制度背景与文化基础。从国家结构形式上看，我国是单一制国家，地方政府的管辖权由中央授予，地方重大问题和事项的决策需要获得上级政府审核批准，上级政府拥有法定权力，可能通过发号施令、监督检查、考察调研、奖励处罚等多种手段对城市群的府际合作施加影响。此外，与英美国家所认为的“政府是必要的邪恶”不同，我国民众对政府尤其是中央政府有着高度的敬畏与信任感，这使各方愿意在等级制权威的引导下致力于共同目标的实现。另一方面，非政府主体参与区域治理的社会条件也日渐成熟。市场化和分权化改革中快速成长的市场主体和市民社会在区域治理中扮演着日益重要的角色。比如，在长江中游城市群，企业界人士和经济学家积极参与各类峰会，为区域发展建言献策，餐饮业、白酒业、商业银行、建筑业和新华书店纷纷签署合作协议，抱团发展[23]。
三、中国城市群府际合作元治理模式的实施路径
（一）构建府际合作元治理的组织机制
元治理模式下的垂直协调需要以实体组织机构为依托。上级政府可在各城市群现有松散合作组织之上增设派出机构――区域一体化办公室，负责落实自身对城市群发展的领导与管理责任。其成员由上级政府指派工作人员和相关专家构成，下设规划、财务、监察和仲裁等部门，经费由上级政府进行拨付。本着精简节约原则，区域一体化办公室可由现有各类城市群协调发展领导小组办公室发展而成，通过授权和人员调整方式将之做实。值得注意的是，该机构主要扮演区域合作引导者、调解员、审查员、监督官和仲裁者的角色，其目的是解决地方区域合作组织权威性和约束力不足的现实问题，因而不能直接介入地方区域合作组织的日常运作。
（二）建立府际合作元治理的经费保障机制
区域发展需要大量资金，“营改增”税制改革势必会进一步减少地方税收收入，因此城市群的发展需要上级政府加大扶持力度，设立区域发展基金。资金来源主要由两部分构成：一是将当前由上级政府各职能部门分散管理的区域性项目资金化零为整，集中管理，提高资金使用效率；二是由中央从地方上缴增值税增长额中按一定比例提取，作为区域发展专项资金返还地方。通过上述渠道筹集的资金应全部交由区域一体化办公室进行统一拨付和管理，专门用于区域性基础设施建设、公共服务提供、环境治理和落后地方的补助。
（三）完善府际合作元治理的决策机制
府际合作元治理十分关注协商联合，区域公共决策是各类区域利益主体平等协商的结果。因此，对各城市群探索的地方政府联席会与座谈会、经济合作与发展论坛等民主协商机制应加以保留和完善，并重点确保平等参与权、平等表达权和平等影响力的落实。首先，各城市群内地方政府应该携手建设区域合作信息网，及时区域政策、区域合作项目进展情况、区域经济数据和各地政务信息，使之成为各类区域主体参与区域治理的信息平台，而不仅仅是对外宣传的窗口；其次，在区域重大事务决策中增设相关利益主体参与的程序性规定[24]，为非政府主体参与区域治理提供表达机会，如区域规划和区域立法等宏观性战略决策必须召开专家论证会，区域产业一体化政策调整需组织行业协会和龙头企业负责人参加的征求意见座谈会，区域性公共服务一体化政策出台应举行听证会等；再次，在区域公共决策中实施全体一致规则，各个成员政府无论行政级别高低，都有一票表决权，决策方案在全体一致通过时方可生效。如果合作成员存在严重分歧，致使合作网络陷入“无休止谈判”时，则启动等级制干预，交由区域一体化办公室来进行裁决。
（四）建设府际合作元治理的执行机制
区域性公共政策一旦出台，城市群内的地方政府应该承担起政策执行这一义不容辞的责任，由其相关部门负责合作项目的跟进与落实。区域性公共政策牵涉面广，为了提高政策执行力，政府以外的各类市场和社会主体的全面参与显得十分必要。比如，在区域性产业发展规划的落实上，可以吸纳行业协会的参与，由行业协会推动区域行业资源的整合；在区域性公共工程建设中，可以通过公开招投标和BOT、TOT等形式各异的公私伙伴关系来引入社会资金。多元主体共同执行可以打破政府的垄断地位，发挥竞争优势，弥补政府资源不足，更好满足社会公众对区域性公共产品的需求。
（五）健全府际合作元治理的监督机制
府际合作元治理需要构建以垂直监督为主、相互监督为辅的立体型监督机制。从理论上讲，由区域一体化办公室代表上级监督地方政府具有较强的威慑力，但操作过程中面临信息不对称的难题。为此，应采取必要的技术手段以确保该机构的信息控制权，如建立地方项目和区域性合作项目事先审查制度、合作项目季度报告制度和随机调查制度等。区域一体化办公室一旦发现成员不合作，可以对其实施警告、限期改正等矫正措施；对于严重违规者则可立即停止合作项目的Y金拨付，并在年终考核时对其实行一票否决。此外，鉴于过于繁琐的行政控制程序会分散地方宝贵的时间资源，自主治理理论中的相互监督制度可提供有益的补充，一体化办公室在对地方参与合作情况进行考核评估时，可以采用地方政府同行评议的方式，再辅之予城市群内企业、第三部门和公民个人的举报，这样可最大限度地降低信息成本并纠正信息漏报、瞒报。
（六）优化府际合作元治理的制度环境
法律规则可以为合作者提供行为规范，促进合作者形成一致的预期，从而避免各方陷入公地悲剧。由于地方立法权受行政区域的限制，我国城市群合作规则只能由中央政府来提供。一是要通过完善宪法和地方政府组织法，对地方政府间横向关系的性质以及地方政府在统筹区域发展中的事权、财权和义务等作出详细的规定，明确地方政府在区域公共事务治理中的法律地位，为其在区域公共事务中的处置权提供法律依据[25]；二是通过出台《公共与私人部门合作促进法》来保障非政府公共部门和私人部门的独立性与参与权，并促进城市群内公共部门与私人部门伙伴关系的形成[26]。除正式规则外，等级制权威还可借助于文化说服，利用新闻媒体和社会舆论的力量，建立协调发展、平等参与、互利互惠和合作共赢的社会规范，以此约束合作成员的行动。
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市域社会治理水平范文6
一、治水在中国的特殊地位
中国是一个治水大国，治水的历史可谓源远流长。传说中的大禹以来的历史，也是中华民族长期与水旱灾害斗争的历史。治水在中国有大规模的性质，对于中国文明的延续和发展具有极为特殊的意义。早在春秋时代的管子已经提出，善为国者必先除水旱之害。治水是立国之本，治水的好坏，直接关系王朝运祚。我国历史上出现的一些"盛世"局面，无不得利于统治者对水利的重视，得利于水利建设及其成就。水利兴而天下定，天下定而民心稳，人心稳即有生产积极性，社会有粮则百业兴，整个社会必然繁荣昌盛，外敌不敢入侵，天下太平。相反，忽视水利，工程长期荒废，严重的水旱灾害之后，经济凋敝，民不聊生，灾逼民反，揭竿而起，即使没有外敌入侵，也酿成天下大乱，以至改朝换代。除水害，兴水利，历来是兴国安邦的大事。
治水在中国占有如此重要的地位，是由中国的国情决定的。受地形和季风气候的影响，中国降雨的时空变异性甚大，大部分地区最大四个月的降雨量约占全年降雨总量的70%，造成水资源的时空分布极不均匀。北方水资源贫乏，长江以北水系流域面积占全国国土总面积的64%，水资源量却只占全国的19%。河川径流的年际、年内分配极不均衡。年际之间最大与最小年径流的比值，北方河流可达到10倍以上。年内分配主要集中在汛期，汛期径流量占年径流量的比重，在华北平原等地区的部分河流达80%以上。水资源年际变化之大、年内分配之集中，以及丰、枯水年变异之无常，使中国水资源自然条件之复杂，为世界罕有，决定了中国水旱灾害的频繁发生。据史书记载，公元前206－1949年的2155年间，中国发生较大洪水灾害1092次，较大的旱灾1056次，水害灾害几乎每年发生。
中国古代的治水，大体有三件事情最为重要：防洪、农业灌溉和漕运。历史上，治水的首要任务是抵御水旱灾害。中国素有"三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒"之说，历史上自然灾害的发生频率和强度居世界首位，其中水旱灾害最为突出。从公元前180年至1949年，旱灾、洪涝灾、地震和海洋灾害的发生频率占同期全部自然灾害发生频数的90%，其中旱灾和洪涝灾造成的死亡人数是全部灾害死亡人数的51%，平均每年死亡14210人和1863人，相应造成的经济损失十分巨大，难以估算。为抵御水旱灾害的水利工程建设，在中国具有大规模和经常的性质。古代社会为保障大江大河的防洪安全，特别是黄河下游堤防的安全，国家要投入极大的人力、物力和财力用于堤防的建设和维护。为了减轻干旱的侵袭，中国的农业高度依赖引水灌溉，发展的灌溉工程远远多于西方国家。1400年和1820年中国的灌溉面积大约占耕地面积的30%，而1850年的印度这一比例只有3.5%。可以说，没有哪个国家像中国那样投入大量的资金和动员大量的劳动力进行大规模的水利设施建设。水运在古代治水史上也占据重要地位。水运之中，以联结中国南北交通的漕运作为重要。隋唐时期开凿的京杭大运河工程，从钱塘江连接长江、淮河、黄河、海河五大水系，是中国历史上沟通南北的一条大动脉，是我国北方始终能保持政治文化中心的一条生命线。漕运历史绵延近千年，直到清朝末期，随着陆上交通和海运的发展，漕运才最终退出历史舞台。
建国之后，抵御水旱灾害仍然是治水的主体内容。对1949－2000年水旱灾害的统计表明，无论是受灾面积、成灾面积还是成灾率，从50年代到90年代均呈上升趋势，水旱灾害造成的损失巨大，建国之后平均每年全国农田受旱面积3亿亩，减产粮食数百亿公斤，约占气象灾害造成的粮食减产总量的50%；七大江河流域平均3年发生一次洪水，每年平均受灾1.1亿亩，粮食减产约占总减产量的27.6%，经济损失上百亿至数百亿元。1991年的淮河大水和1998年的三江大水造成了重大经济损失和强烈的社会冲击。为了抵御洪涝灾害，计划经济时代通过群众运动方式大兴水利，以很低的成本整治了大江大河，修建水库8万多座，堤防20万多公里，保障了经济的快速发展和社会的用水需求。黄河更是岁岁安澜，取得了前无古人的治水成就。灌溉事业也得到空前发展，灌溉面积从1952年的19960万公顷增长到2000年的53851万公顷，灌溉面积占总耕地面积比重从18.5%增长到51.8%（1995年），而同期印度为29.5%，美国11.4%，俄罗斯仅4%。"善为国者必先除水旱之害"，春秋时代管子的这句古训至今仍然适用。
当代中国的治水包含的内容已经非常丰富，涵盖了越来越多的方面。除了防洪和灌溉，还包含了水利发电、除涝治碱、水土保持、城镇供水、人畜饮水等内容，特别是随着人口增加和城镇化发展，缺水问题更加突出，城镇供水的重要性不断上升。中国已经成为世界上污水排放量最大的国家，目前每年排放的有机水污染物是美国、日本和印度三国的总和。水体污染日益严重，加剧了水资源短缺，并直接威胁人民身体健康，水污染治理成为新的治水内容，与洪涝灾害和干旱缺水的治理同等重要。21世纪初期，部分流域水生态环境修复的工作逐步提到议事日程，目前塔里木河、黑河和黄河已经开展了为生态目的的水资源调度工作，海河流域的水生态环境恢复工作已经启动。
在中国漫长的历史中，历代统治者虽然有治水的政治意愿，但受制于技术经济条件和治理能力，都没有能够实现水问题的"大治"。根据笔者的统计，唐朝贞观之治23年，黄河有8个年份决溢；清代康乾之治134年，黄河有47个年份决溢，说明即使在古代最为繁荣的时期，仍然没有足够的能力抗御黄河洪水。新中国成立50多年来，在中国共产党的领导下，不但有效遏制了水旱灾害的威胁，成功保障了黄河的洪水安全，而且以占全球6%的可更新水资源，支撑了占全球22%人口的温饱和经济发展。在取得前所未有成绩的同时，改革开放以来，中国的治水内容发生了很大变化，出现了水资源短缺和水污染等新问题。与历代王朝相比，新时期的治水已经被赋予了全新的含义，对国家治理提出了新的挑战。
二、转型期中国水危机的挑战
改革开放以来，中国正处于前所未有的社会变革和飞速发展的过程中。经济总量快速增长，综合国力迅速提升，人民生活大为改善，总体上开始进入小康。与此同时，在急剧推进的城市化和工业化过程中，造成人口与资源矛盾的空前尖锐，产生了大规模的生态破坏和十分严重的环境污染问题，形成了中国历史上最大规模的"资源危机"和"生态赤字"。在此发展背景下，中国的水问题日趋突出，水资源整体态势异常严峻和复杂，表现为多重相互交织的危机和挑战。
洪涝灾害的威胁依然长期存在。经过50余年大规模的水利建设，中国的主要江河初步形成了堤防、水库和蓄滞洪区等工程组成的防洪工程体系，一些洪涝灾害频繁的中小河流也得到不同程度的治理，常遇洪水已初步得到控制。但目前多数江河防洪工程体系标准不高，大江大河的防洪标准仅能抵御20－50年一遇的洪水，抗御较大洪水的能力依然不足。1998年长江流域特大洪水之后，国家对防洪投入的力度非常大，防洪设施整体上的改善很，但由于经济密度的增加及洪泛区缺乏有效的综合管理等原因，洪水造成的损失也在同步加大，平均每年损失在100亿美元以上。
水资源短缺日趋突出。中国目前人均水资源量仅2200立方米，不足世界人均占有量的1/4，只是美国的1/5、俄国的1/7，加拿大的1/50。目前我国有18个省（自治区、直辖市）人均水资源量低于联合国可持续发展委员会审议的人均占有水资源量2000立方米的标准，其中有10个省（自治区、直辖市）人均低于1000立方米的最低限。海河、淮河和黄河流域的人均水资源占有量仅有350－750立方米，属严重缺水地区，并由于水污染和水土流失使情况更为恶化。目前全国669座城市中有400多座供水不足，110座严重缺水，年缺水量60亿立方米，影响工业产值2000多亿元。农业年缺水量达300亿立方米，近9亿农民中大多缺少水卫生设施。干旱缺水成为中国尤其是北方地区经济社会发展的重要制约因素。
水体污染危害严重。全国有近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。北方河流有水皆污，南方河流由于污染守着河流无水喝的情形频频发生。近海海域局部污染加重，赤潮发生面积逐年增加。地下水污染问题日益突出，90%城市地下水不同程度地遭受有机和无机有毒有害污染物的污染，目前已经呈现由点向面的扩展趋势。资源型缺水与水质型缺水并存，已经危及到人民群众的身体健康和生产生活，全国目前有3亿多人无法获取安全饮用水。水污染事故频繁发生，2004年的沱江污染事故，2005年接连不断发生松花江污染事件、广东北江污染事件、湖南资江污染事件等，表明水环境危机已经敲响了警钟。总体看来，水环境恶化趋势仍在继续发展，治理污染的速度赶不上污染增加的速度，污染负荷早已超过水环境容量。据国家环保总局、国家统计局的绿色GDP核算成果，保守估计2004年因水污染导致的环境损失达2862.8亿元，相当于当年GDP的1.7％。
水土流失形势严峻。中国是世界上水土流失最严重的国家之一，全国共有水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37％，需治理的面积有200多万平方公里区。水土流失治理赶不上破坏，局部有改善，总体在扩大。目前，中国约有1/3的耕地受到水土流失的危害，其中尤以长江上游、黄河中游、东北黑土地和珠江流域石漠化地区危害最为严重。导致水土流失既有自然的原因，更是人类不合理的耕作方式和开发建设导致的植被破坏。
水生态迅速恶化。我国西北、华北和中部广大地区因水资源短缺造成水生态失衡，引发江河断流、湖泊萎缩、湿地干涸、地面沉降、海水入侵、土壤沙化、森林草原退化导致土地荒漠化等一系列生态问题。华北地区因地下水超采而形成了约3万～5万平方公里的漏斗区。国际公认的流域水资源利用率警戒线为30％～40％，而我国大部分河流的水资源利用率均已经超过该警戒线，如淮河为60％、辽河65％、黄河62％、海河高达90％。黄河、淮河、海河三大流域目前都已处于"不堪重负"的状态。河流系统在众多的水利工程的雕刻下，不断渠道化、破碎化，造成洪水调蓄能力、污染物净化能力、水生生物的生产能力等不断下降。水资源的过度开发利用，使众多珍稀的水生生物数量锐减，如长江流域的白鱀豚、江豚、鲥鱼、胭脂鱼、银鱼等。城镇水生态系统面临着严峻的挑战。大多数城镇因工业、生活污水排放和农业面污染超过了当地水系生态自我修复的临界点，不仅引发了大量水生物种的消失，而且导致蓝藻爆发使水质不断恶化。城镇水系的生态一旦步入恶性循环之后，要恢复昔日的水生态的代价就十分高昂。
总的来看，当代中国面临的水问题，相对于以前已经发生巨大变化，已经从区域性问题发展成为流域性和全局性问题，已经从单一问题演变成为复合性问题，且每一个问题均呈现高度的复杂性。特别是大规模的水短缺、水污染和水生态问题，已经成为十分突出的问题，其严重性已经不亚于洪涝灾害，水问题已经随着社会的变迁而转型。美国兰德公司提出影响中国经济增长可持续性的因素之一就是缺水和污染，它们对增长率的负面影响达到1.0-2.0%，高于能源价格上涨和外商投资下降的影响。可以说，中国正在以最稀缺的水资源和最脆弱的水生态环境，支撑着历史上最大规模的人口，负担历史上最大规模的人类活动，同时使我们面临着历史上非常严峻的水危机，不仅对当代的人民健康和生活构成威胁，而且直接危及子孙后代的生存条件。
展望未来，随着社会经济的进一步发展，水资源不安全、水环境不安全和水生态不安全还会越来越来越突出，有可能演化为未来几十年中华民族生存与发展的主要危机之一。本世纪上半叶，持续增长的人口压力和庞大的人口规模，将使水资源短缺的基本矛盾更加突出。到2030年左右，我国人均水资源量将从目前的2200立方米下降到1700立方米左右，接近国际公认的警戒线，而国民经济需水总量还将增加1400亿立方米，主要是工业用水和城市生活用水的增长；废污水排放量也将相应大幅增加，从1997年的584亿吨，增加到2030年的850亿－1060亿吨。缺水将导致生产、生活用水更多挤占生态用水，加之污水排放量的进一步增长，将使本来脆弱的水生态环境趋向更加恶化。
可以预见，中国在未来十几年建设全面小康社会的进程中，以及未来几十年迈向中等收入国家的道路上，水问题将成为制约经济社会发展最大资源瓶颈，同时水问题将对中国的人类发展构成了重大挑战，水危机将始终是国家安全的心腹之患。如何保障水安全，特别是水资源安全、水环境安全和水生态安全，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，已经成为本世纪中国最重要的治理问题之一。
三、当代中国的治水转型
水危机表面看似资源危机，实质是治理危机，是治水体制长期滞后于治水需求的累积结果。水的有效分配和利用，需要一个健全的管理体系，这需要国家为之付出很高的管理成本，市场经济改革进一步提高了这一成本。由于转型期国家难以持续大规模供给有效的管理制度，管理成本付出严重不足，也就是实践中大范围的"制度缺位"，由此导致水的开发利用在很多情况下缺少制度约束，处于自由放任状态，导致诸如上下游水冲突、生态水超采、水浪费和低效率利用等结果，这些后果的累积和叠加就是所谓的"水危机"。因此，水危机的根源是治水体制长期不能适应变化的社会条件，观念因袭陈旧，政策调整缓慢，制度建设滞后，治理能力低下，难以适应日益复杂的治水环境。水危机的根本出路在于水资源的治道变革，必须寻求市场经济、全球化和信息化条件下的新型治水模式，水治理模式必须转型。
从20世纪90年代末开始，在寻求复杂水问题的解决对策的过程中，特别是长江洪水、黄河断流、南水北调实施方案的酝酿等治水实践的推动之下，政府部门有意识加快了水治理变革，提出了从工程水利向资源水利，从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，在继续做好防洪抗旱、防灾减灾的同时，把解决水资源短缺和水污染放到重要的地位，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。这一新的治水思路可以概括为三个方面：（1）新的治水理念：人与自然和谐相处；（2）新的管理体制：统一管理水资源；（3）新的治水手段：水权和水市场。
第一，治水理念的转变。在反思传统治水思路的基础上，提出了新的治水理念：水是基础性的自然资源，是生态环境的控制性要素，在治水中要坚持按自然规律办事，从人类向大自然无节制地索取转变为人与自然的和谐共处；在防止水对人的侵害的同时，特别注意防止人对水的侵害；从重点对水资源进行开发、利用、治理转变为在对水资源开发、利用和治理的同时，要特别强调对水资源的配置、节约和保护；重视生态与水的密切关系，把生态用水提到重要议程，防止水资源枯竭对生态环境造成的破坏；从重视水利工程建设转变为在重视工程建设的同时，要特别重视非工程措施，并强调科学管理；从以需定供转变为以供定需，按水资源状况确定国民经济发展布局和规划。
第二，管理体制的探索。新的治水思路深刻认识到：水以流域为单元，地表水和地下水相互转化，上下游、左右岸、干支流之间的开发利用相互影响，水量与水质相互依存，水的开发利用，包括防洪、治涝、蓄水、供水、用水、节水、排水、污水处理及中水回用等各环节紧密联系，要科学合理配置水资源，必须对各个环节统筹兼顾、综合治理。传统水管理体制的最大弊端是"多龙治水"，新的治水思路提出，要坚持推进流域水资源统一管理、统一规划、统一调度，积极探索城乡地表水与地下水、水量与水质统一管理，逐步实现流域的统一管理和区域水务一体化管理。
第三，治水手段的创新。新的治水思路认为：水是商品，是战略性的经济资源，在新的市场经济条件下，要坚持按经济规律办事，实行政府宏观调控和市场机制有机结合，充分发挥市场在资源配置中的拉动作用，积极探索建立水权制度和水权交易市场，推进水利投融资体制改革和水价机制改革，促进水资源的节约利用、优化配置和有效保护。新的治水思路还非常重视法律手段和技术进步的作用，提出要完善水法规体系、坚持依法治水，重视水利信息化建设，以水利信息化带动和促进水利现代化。
新的治水思路在治水实践中不断丰富，并用于指导新的治水实践，已经取得初步成效，以下几例是治水新思路指导下的最新治水实践，这些事件标志着中国的水治道变革已经从理论走向现实。
第一，构筑江河防洪体系。1998年的长江大洪水促使防洪思路的转变，从无序、无节制的人与水争地，转变为有序、可持续的人与洪水和谐。从1998年开始，中国政府累计投资数百亿元开展了大规模的长江综合防洪体系建设，退田还江还湖就近移民242万人，恢复水面2900平方公里，增加蓄洪容积130亿立方米。这是中国历史上千百年以来第一次从围湖造地、人水争地，转变为主动地大规模退田还湖，给洪水以出路。2002年，长江流域中游及洞庭湖区发生较大洪水，江湖安澜无恙。
第二，缓解黄河断流。黄河在上个世纪90年代连年断流，最严重的1997年断流时间长达226天。从1999年开始，国务院授权黄河水利委员会对黄河实施了全流域水资源合理配置和统一调度。黄河水利委员会综合运用了多种手段，强化了水量统一调度管理，有效落实了1987年国务院颁布的黄河分水方案，实现了流域各省区有序引水和规范用水。迄今已连续七年黄河在来水偏枯情况下不断流，不仅保障了沿黄城乡居民的生活和生产用水，而且使下游河道和河口的生态得到初步改善。
第三，南水北调工程的规划。南水北调工程是促进中国水资源优化配置的重要基础设施，是缓解北方水资源短缺和生态环境恶化的战略举措。按照"先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水"的原则，中国政府对工程所涉及的问题进行了全面、深入、科学的论证，形成了南水北调工程总体规划。为了保证工程发挥预期的效益，规划引入了"水权、水价和水市场"的新机制，工程将按照"国家宏观调控、公司市场运作、用水户参与管理"的新体制进行建设和经营管理。目前，南水北调工程已正式开工建设。
第四，颁行新水法。从2002年10月1日起，中国开始施行修订后的《中华人民共和国水法》。新水法吸收了治水的新经验和新理念，将近年来探索提出的治水方针、思路和目标通过法律的形式确定下来。新水法与原水法相比有以下特点：（1）按照流域管理与行政区域管理相结合的原则改革水管理体制，强化水资源的统一管理，确立了流域管理机构的法律地位；（2）把节约用水、提高用水效率放在突出位置，按照总量控制与定额管理相结合的原则，以实施取水许可制度和水资源有偿使用制度为重点加强用水管理；（3）加强水资源的宏观管理，明确了水资源规划的法律地位，规定了一系列加强水资源配置管理的法律制度；（4）重视水资源与人口、经济发展和生态环境的关系协调，重视了在水资源开发、利用中对生态环境的保护。
第五，建设节水型社会。2000年，"十五"计划纲要将"建立节水型社会"正式作为国策。为了探索节水型社会的实践经验，2002年水利部选择甘肃张掖、辽宁大连、四川绵阳等地区进行节水型社会试点，已经开展了卓有成效的工作，引起社会的广泛关注。其中张掖市是我国首次开展的区域性综合节水示范项目，通过明晰水权、调整产业结构，在连续数年大幅度削减用水量完成黑河分水任务的情况下，促进了当地经济增长和社会发展，并使黑河的下游生态得到明显改善。2004年，水利部开始将节水型社会试点经验向全国推广。新近完成的《全国节水型社会建设规划纲要》，确立了未来十五年节水型社会建设的国家目标。建设节水型社会已经成为政府的优先行动和全社会的共识。
第六，维护河流生命健康。面对困扰中国河流的诸多生态问题，水利部、流域机构、研究团体、民间人士提出了将河流健康作为实现水资源和流域管理的目标。2005年，首届"长江论坛"通过了《保护与发展--长江宣言》，第二届"黄河国际论坛"发表了题为《维持河流健康生命》的宣言，这两个宣言均强调河流是有生命的，人与河流唇齿相依，休戚与共，呼吁实现"人与自然和谐相处"。2005年，"重建江湖联系、恢复生命之网"长江项目已经使天鹅洲长江故道、武汉涨渡湖、洪湖、安庆白荡湖等阻隔湖泊试行季节性开闸通江，探索了为确保长江的健康恢复阻隔湖泊与长江的季节性生态与水文联系。应对新一轮的水电开发热潮，水利部及时提出在水利建设中将继续高度重视生态问题，把改善和修复生态作为水利工作的重要任务，保护河流的健康生命，认真对待和科学处理水利工程对生态的影响问题。2006年"十一五"规划纲要中首次提出"在保护生态基础上有序开发水电"，凸显了人与自然和谐相互的新治水理念。
上述理论探索和治水实践表明，中国的治水已经启动了一场意义深远的变革，它不仅是几十年来中国从计划转向市场条件下的治水转型，也是几千年来中国治水从传统走向现代的深刻革命。这场变革是对中国新的水问题挑战的响应，是以提高水资源的利用效率、优化水资源配置、实现水资源可持续利用为目标，以工程水利向资源水利转变、实现人与自然和谐共处的新思路为指导，积极引入水权、水市场等新的治水手段，逐步建立流域统一管理和地域统一管理的新的水管理体制。
四、构建新时期中国治水新模式
水危机是治水变革的契机。中国的治水变革已经取得了可喜进展，但是必须看到，严峻的水危机态势、独特的国情条件、以及转型经济背景，决定了中国治水转型的复杂性、艰巨性和长期性。中国治水的转型核心是治理模式的转型，要以实现人与自然和谐相处为理念，以建设节水防污型社会为目标，从以"控制"为主的传统治理模式转向以"良治"（goodgovernance）为导向的现代治理模式，建立新型的水治理结构和治理体制。
长远来看，建立适合中国国情的现代水治理模式，根本上是要正确处理水管理中的政府、市场和社会的关系，建立三者鼎足而立和有机结合的水治理结构（见图1）。中国的国情决定了，在转型期的水治理结构中，政府仍然要发挥主导作用和基础性作用；社会参与是政府调控下的有限参与，并在政府引导之下逐渐扩大参与范围，逐渐形成广泛参与的格局。在市场经济条件下，需要迅速扩大市场在水资源配置和管理中的作用，但市场要在政府调控之下发挥作用。
政府在转型期需要发挥主导作用。由于健全的水管理体系需要国家为之付出高昂的管理成本，在国家之外的力量（包括民间和市场的力量）成长起来，并在一定程度上替代国家的作用之前，应对水危机挑战的根本出路，是国家大幅度增加管理成本支出，解决实践中严重的"制度缺位"问题，支付维持水管理体系必需的制度成本。这一策略的具体实施途径，是由国家主导开展大规模的制度建设，从工程建设为中心转向制度建设为中心。
市场经济条件下的水管理，要求重塑政府与市场的关系。政府要从直接调配水资源转向实施水权管理调控水资源配置，从直接投资办水利转向大规模利用社会资本（包括民间资本和外资）办水利，从直接办水厂和污水处理厂转向制定标准和强化监管保障水安全，从全方位提供水利产品转向专注于提供贫困人口吃水、生态用水、灌区节水改造等公共物品。政府在水管理中要积极引入市场机制，解除水务市场的垄断管制，促进各类水市场的发育，包括取水权市场、供水市场、废水处理市场和污水回用市场，特别是要全面开放供水市场和污水处理市场，政府从直接行政管制转向宏观调控，做好水市场的裁判员、服务员和信息员。我国水资源配置的市场化程度非常低下，主要制约因素是水权模糊和水价长期偏低。促进水资源配置市场化的战略选择，一是根据水权管理的思路明晰水权，二是根据"补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担"的原则建立合理的水价形成机制，三是打破垄断、全面开放水务市场。
新的历史条件下的水管理，还要求重新审视国家和社会的关系。要在水资源管理的各个层面和各个环节引入民主管理和广泛参与。鼓励各种用水者协会的建立，使其成为连接政府与公众的组织桥梁，国家与社会达成共识的制度渠道。提高政策制定过程的开放度和信息透明度，建立水相关利益团体在政策制定和实施过程中的制度化表达机制和参与机制。建立水价听证会制度，形成水价管理的公共决策机制。建立地方之间分水和用水的民主协商制度，水管理部门之间的协作制度。充分发挥科技界在水管理中的技术支撑作用，扩大科学家、技术专家和社会科学家在决策制定中的发言权和参与权。建立强制性的信息披露制度，及时、准确和全面向全社会各种用水信息。
