改进社会治理的方式范文1
[关键词]社会治理方式；运动式；常态化
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）11-0073-04
社会治理方式作为社会管理体制的一个重要内容，对提高社会治理水平具有重要作用。随着我国社会的深度转型，治理方式的社会基础正在发生根本性变化，客观上要求社会治理方式要从运动式管理转向常态化治理。正是在这样的社会大背景下，党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”全面深化改革的总目标，在此基础上，提出了创新社会管理体制，提高社会治理水平的新要求，并对改进社会治理方式做了重要的部署和安排。因此，探讨由运动式治理向常态化治理具有重要的现实意义和理论价值。
一、我国社会管理方式的发展历程
新中国成立后，我国社会管理方式主要经历了三个阶段。
（一）新中国成立至改革开放初期――运动式治理模式的形成和发展
新中国成立之初，我国经济社会百废待兴，需要整合全社会的力量和资源进行经济建设，为此，我们党沿用了革命时期所采用的社会动员模式，实行了国家凌驾于社会之上，社会完全被国家所整合的高度集中的体制。在这种体制下，国家在社会管理方面推行了“单位制”与“制”相结合的社会管理模式：一方面，通过“单位”对所有城市人员进行管理，单位将国家所掌握的资源分配给自己的成员，通过这种方式将社会成员与国家紧紧联系在一起；另一方面，通过“”这一组织来管理所有的农村人员。生产队成为最基层的社会管理单位，通过户籍管理等制度，将农民限制在农村社会，农村人口不能向城市自由流动[1]。通过这两种制度的相互补充与配合，中央政府将所有社会成员都纳入到了社会管理的范围之内，这一社会机制也成为国家进行政治动员的最有力工具。总的来说，在新中国初期到改革开放前的这段时期，我国的社会管理主要采取了运动式治理的方式。
（二）改革开放至本世纪初――运动式治理方式相对弱化
自1978年党的十一届三中全会开始，我国进入了改革开放的新时期，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，我国社会发生了翻天覆地的变化，原有的社会管理模式面临着严重挑战。一方面，市场经济的进一步发展带来了社会结构的变革，社会管理主体逐渐朝着多元化发展，社会民众开始由“单位人”向“社会人”转变，很多行业协会、中介机构等社会组织，在很大程度上分担了政府的社会管理职能，政府进行运动式管理的社会基础在某种程度上有所削弱。另一方面，经济结构多元化所导致的社会利益的多元化、城乡和区域间人口的高速流动引发的众多社会问题等等加大了政府整合社会利益的难度，在一定程度上削弱了政府的社会动员力，动摇了运动式治理的根基。因此，随着国内经济社会环境的变化，我国的社会管理方式发生了重大转变，政治性的运动式管理逐渐减少。
当然，这一时期运动式治理方式的减弱只是相对于计划经济时期的治理方式相比而言的，并不意味着这一治理模式在这一社会发展阶段的社会治理中不占主要地位，而在实际上，这一时期运动式治理还占相当大的比重。这是因为，随着改革开放的进一步深入，我国虽然在经济社会领域取得了举世瞩目的成就，但同时社会领域方面的矛盾和问题也日益凸显。而我国新的社会治理模式仍处在探索阶段，还不成熟，再加上社会管理工作方面存在的惯性思维，使得运动式治理仍然在社会生活中起着主要作用，尤其是在突发社会问题发生的特殊时期，运动式治理方式的效果尤其明显。
（三）2002年至今――治理方式的新探索
这段时期，运动式治理仍然是一个非常重要的公共政策工具。比如一旦全国上下在某一时期比较关注某一问题，有关部门就会围绕该问题开展一系列“集中整治”、“专项治理”或“严打”等活动。运动式治理往往持续时间短，打击力度大，治理效果明显，但另一方面来看，这种治理方式难以在我国社会形成一种常态化的稳定的治理体制，疾风骤雨式的运动过后，社会治理中的深层次问题就会再次凸显出来。
在意识到我国现行的运动式治理模式存在的问题之后，有关部门逐渐通过多种途径探索如何完善我国社会的常态化治理模式。2002年党的十六大报告做出了我国政府基本职能的界定――“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”，首次将社会管理定位为我国政府的四大基本职能之一，将社会管理作为社会发展的一个独立内容。以后我们党对社会建设的内涵和要求的认识越来越科学，经历从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。[2]首次提出社会治理思想的是党的十，十提出了城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，进一步提升了社会管理在国家治理中的地位，注重发展基层自治组织等各类社会组织的社会管理职能，希望借此形成和完善我国社会的常态化治理主体，形成多元主体相互协作的社会治理体系。党的十八届三中全会则明确提出了创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求，并做出了重要部署：坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参加；推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；健全食品药品安全监管机制，完善安全生产管理制度，健全防灾减灾救灾体制；坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度等。[3]这就要求我们必须要高度重视社会管理，努力提升自身的社会管理水平，防范和治理社会问题，将其纳入到整个社会全面发展的轨道上来。
二、运动式治理：我国社会的主要管理方式
我国社会管理体制的发展历程表明了目前我国社会管理呈现出明显的运动式治理的特征，即在社会管理过程中由各级政府、政府部门或领导干部发动的，以干部为主要的动员和参与对象，针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动[4]的治理模式。
1.治理主体主要是各级党政机关。随着社会管理体制改革的不断深入，社会治理的主体突破了改革前单一的党政机关的局面，一些社会组织逐步发展和壮大，在社会治理中发挥着越来越重要的作用，成为社会治理中的一支重要的力量。但是总体来看，目前社会管理的主要力量仍然是各级党政机关，他们通常运用强制手段排除各种障碍，以保障其治理目标的实现。
2.治理行为往往针对特定的事件。虽然每一时期我国社会管理所处理的具体问题不尽相同，但通常都是针对某一特定时间和特定地点发生的特定事件进行治理，治理的客体具有明显的特定性。这种针对性和目的性使得针对这些问题制定的治理策略包括特定的治理内容和方式，并不适用于其他的治理对象。
3.治理方式主要采用政治动员。由于治理主要是针对特定事件，因此在正式的行政体制中没有专门对应的治理机构，而是根据治理问题的需要临时成立一些诸如工作组、领导小组等跨专业跨部门的组织进行领导。在治理的过程中，主管部门会在短时间内集中人力、物力和财力，进行政治动员，借助群众的力量，采取疾风骤雨般的治理方式。
运动式治理的特征决定了这种治理方式有着自身独特的优势，其可以在短时间内对民众进行政治动员，调动各部门的资源和力量形成合力，迅速且准确的完成治理目标，尤其是在突发性事件和一些久拖不决的社会问题的治理上具有极强的整治优势。当前，我国正处在社会转型期，环境污染、食品安全、等各种社会问题频发，在一定程度上挑战着我们党和国家的治理能力。为了维护正常社会秩序，重塑民众对于政府的认同度，党和政府采取在特定时期内集中有限的资源进行集中整治的运动式治理的方式就成为一种必然。此外，运动治理方式成为社会主要的治理方式还有着深刻的社会历史原因。就国家治理者来讲，新中国成立后，在一个新兴的社会主义大国采用何种方式进行社会治理，没有现成的经验可资借鉴。在同资本主义国家政治对峙的国际环境中，西方一些先进的社会管理理念和治理方式也被贴上了资本主义的标签。因此，新中国成立之后，我国只能沿用革命战争时期采取的群众运动等方式来进行公共治理，并且通过“三反”“五反”“”等运动逐渐将这种运动式的治理模式沿用下来，传统的惯性一直影响到改革开放后。另一方面，就普通的百姓而言，中国几千年的封建历史使民众养成了严重的盲从心理。建立新中国后几十年的高度集中的政治体制从某种意义上来说使得这一文化心理加以固化。改革开放后，虽然随着民主政治的建设和发展，民众自主参与意识有所提高，但是社会发育严重不足，社会自主能力仍然较弱，这种特殊的文化背景，无疑为民众进行政治宣传和动员的运动式治理方式的存在提供了极大的发展空间。
运动式治理虽然在我国目前成为主要的社会治理方式具有一定的必然性，但是这种治理方式只能是在治理资源稀缺情况下的一种权宜之计[5]，自身存在着许多弊端：
第一，运动式治理违背了法治精神。运动式治理是党和政府在特定时期内集中有限的资源进行的集中整治，这种治理方式依靠的是针对某一事件制定的临时政策，而不是法律，具有鲜明的人治特点。虽然这种方式收效快，但是在实际上违背了法治精神，弱化了法律的威信[6]，与我们长期坚持的依法治国的原则相违背，长此以往，将会阻碍我国法治进程的进一步发展和完善。
第二，运动式治理治标不治本。运动式治理通常的流程是：事件出现――上级重视――成立专项治理领导小组――召开动员大会――制定实施方案――实施治理――检查反馈――总结评估。[7]一旦某一问题用运动式的手段迅速地解决了，那么运动式治理也就结束了，社会又恢复到了原来的状态，老问题仍会死灰复燃，甚至更加严重。这种不能建立解决问题长效机制的临时性的治理方式必然使社会陷入越治理越严重的恶性循环。
第三，运动式治理成本过高，影响日常的社会秩序。作为一种管理手段，管理成本是必须考虑的问题之一。运动式治理具有治理迅速的优势，但是这种优势是以付出高额的成本为代价的。这是因为运动式治理往往是针对某一特定社会问题进行的集中整治，治理运动一旦开始，相关部门的工作都必须围绕着这一运动展开，并且要集中主要的人力物力财力资源，从而影响日常管理工作的连贯性和延续性，大大增加治理的机会成本，破坏正常的社会秩序。正如美国经济学家西蒙・库兹涅茨在《现代经济增长》一书中说：“在许多国家对市场进行大规模的暴风骤雨式的运动式管理是普遍常见的。但这种方式容易造成宽严失当的越权管理，而且形成一种奇怪的现象：问题发生之前，是‘政府最小化’状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；问题发生之后，是‘政府最大化’状态，政府几乎耗费所有的资源去应对某一问题，整个市场规则为此停摆，政府与市场都付出了太多的代价。”[8]
第四，运动式治理降低了政府治理的公正性。迅速而高效地整治社会问题是运动式治理的首要价值目标，因此，在治理的过程中，公正公平等价值目标则往往被忽视。而在实际上，由于时间短、任务重，治理主体面临着各种压力，难以兼顾治理的效率与公平，从而导致治理的过程中，损害相关利益人的合法权益的事时有发生。政府管理不同于其他管理的重要特点就在于其价值取向的公平和正义，这一价值取向发生偏差，必然使政府管理绩效大打折扣。
三、常态化治理：社会管理的重要选择
运动式治理存在的种种弊端决定了这种治理方式必然要走向常态化治理。所谓常态化治理，是指在常态条件下，政府通过建构明确的制度和程序，安排专门部门和人员，合理利用资源，加强技能培训，发挥社会力量的协同作用，在日常生活中实现对各种冲突的常态化、经常化和规范化管理[9]。常态化治理不同于运动式治理：其一，治理主体的社会大众性。与运动式管理仅仅将党和政府作为治理主体不同，常态化治理鼓励社会成员广泛进行参与，将普通民众和基层社会组织纳入到治理体制中来。其二，治理手段法制化。与运动式治理的人治不同，常态化治理主体制定统一的制度和行为规范，以此来约束相关客体的行为，并通过这些规范化常态化的规则进行管理，将社会问题解决在萌芽状态而不是简单的进行事后补救。其三，治理效果的可持续性。常态化治理是一种长期的治理，其目的并不像运动式治理那样是将已经发生了的社会危机的损失降到最低，而是从源头上进行根治，从而将社会治理效果放到最大，对社会形成持续性的影响。由此可见，常态化治理作为一种主体多元化的、制度性的、经常性的管理方式，对于实现社会长期的稳定和和谐具有重要的意义。
随着我国社会的日益发展，政府治理的社会基础正在发生根本性的变化。目前我国一些省市针对某些专项的社会管理领域已经通过一些法规条例来赋予常态化社会管理以一定的合法性权利。同时，我国民众自主意识不断提升，对于社会治理具有较强的认可度，他们热切希望通过系统的常态化治理手段解决生活中所遇到的一些社会问题。尤其最重要的“是我们已把依法治国作为国家的一项基本国策和长期战略，那么就应在法制的精神和制度内实行稳健而有效的治理活动”[10]。这些因素都为我国社会管理领域常态化体系的建立提供了可能。在此背景之下，我国政府的治理方式必须而且应当随之做出调整与变革，政府应当逐步减少运动式治理方式的应用，将工作的重点放在建构和完善常态化的治理模式上来，为全面深化改革奠定良好的社会基础。
1.建立多元互动模式，形成常态化治理的多元治理体系。健全的多元治理主体是公共治理常态化的重要标志。目前，我们在公共治理的过程中，主要还是采用政府为主体的治理模式。根据我国社会发展的实际，在构建常态化治理模式的过程中必须要充分发挥行业协会、中介组织和群众自治组织等各种非政府组织的作用，建立政府宏观指导，各种非政府组织共同参与的多元治理模式。同时，积极构建多元治理主体之间的协调机制，促进各主体之间的良性互动。
2.健全相关法律制度，加强常态化治理的体制机制建设。我国之所以运动式管理泛滥，其根本原因是我们常规管理的法律制度不健全。我国现有的法律法规普遍存在着数量少、系统性弱、操作性不强等问题，因此，减少运动式管理，必须制定和完善常规管理的相关法律制度，保证在进行日常的公共治理的过程中做到有法可依。
3.强化执法监督，完善常态化治理的追责机制。运动式执法其重要原因之一就是日常社会生活中由于某些职能部门监管不作为，从而造成的有法不依，执法不严，等到问题成堆的时候，为防止事态的进一步恶化，不得不依靠运动式治理在较短的时间内解决问题。因此，在社会的治理方式上要减少运动式治理，必须在日常的社会生活中强化执法监督，做到违法必究，从而保证有法必依，执法必严。为此，一是加强公共治理过程中的定期的监督和检查，从而对错误的行为及时进行更正和修改，实现从以往被动的责任追究向常态化的问责转变。二是加大对渎职、行政不作为官员的问责力度，有效威慑政府在常态管理中的“不作为”或者“反作为”的现象。三是充分发挥民众、媒体等外部力量的监督和评价，强化社会监督，提升公共问题治理过程中的公正性和客观性。
4.加强宣传和教育，提升整个社会常态化治理的主动意识。任何公共行政都存在和发展于特定的文化背景之中，这意味着任何一种具体的行政行为与责任表现，乃至对它们的认识与评价，实际上均反映着一种道德选择和追求的过程，都深深刻有某种特定的行政文化烙印。常态化治理的自觉性同相应的行政文化之间拥有极其密切的关系，我们需要通过宣传和教育，增强行政执法人员自觉进行常态化治理的意识，提升民众对于常态化治理的认可度和支持度。
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改进社会治理的方式范文2
〔关键词〕 国家治理，治理体系，治理能力，治理现代化
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）01-0010-05
〔收稿日期〕 2013-11-10
〔作者简介〕 许耀桐（1952-），男，福建福州人，国家行政学院教授、博士生导师。
刘 祺（1986-），男，河南郑州人，国家行政学院博士生。
当代的国家和社会，因其公共事务的复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性，使得管理的难度不断增大，亟需新的模式助力变革。肇始于20世纪80年代的治理理论，被广泛应用于政治、经济、社会诸领域，起着框架性解释和指导作用。中国学者对其进行研究，已有十余年之久。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”明确地把治理作为实现我国全面深化改革的目标和路径，这表明，中国的改革已进入通过建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，从而达到国家有效治理的新阶段。《决定》全文共24次提到“治理”一词，这主要有：国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理体系及其结构层次、方式方法、组织人员等诸多方面。《决定》提出的国家治理体系的崭新命题，需要我们认真探索、领会要义。我们要将治理理论、治理模式与中国国情相结合，构建中国特色社会主义的国家治理体系，推进国家治理能力现代化。
一、国家治理体系的系统与结构层次
根据世界银行的定义，“治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。” 〔1 〕联合国发展计划署认为，“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者。” 〔2 〕全球治理委员会对治理的界定是，“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。” 〔3 〕 （P4 ）由这些解释可知，治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动。
按照治理的不同层面、不同领域，治理行动涉及国家治理、政府治理、社会治理、公司治理、法人治理、社区治理等多方面。“所谓国家治理，是指国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。” 〔4 〕国家治理强调多主体，执政者及其国家机关是主体，人民也是治理主体，还有其他经济组织、社会组织都是参与主体，变单一主体为多元主体，民主融入了治理，协作融入了治理。治理，不是削弱了国家能力，而是增强了国家能力，有益于扩大公民参与，有助于提升治理绩效。
当代中国国家治理涉及政治、经济、社会、文化、生态、政党等方方面面，国家治理体系即是由各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系。国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，涵盖行使公共权力、履行国家职能、制定公共政策、提供公共产品、分配社会资源、应对突发事件、维护社会稳定、建设和谐社会、促进社会发展、处理国际关系等各个方面的能力。“治理能力反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量，较高的治理能力意味着国家对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。” 〔5 〕有了一套完备良好的国家治理体系，才能提高一国治理能力；提高了国家治理能力，才能充分展示和发挥出一国治理体系的效能。
按照构成来讲，国家治理体系可以分解系统、结构、层次三个方面。体系是由若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体，“行为者和机构把它们的资源、技能、目标混合起来，成为一个长期的联合体——一个体系。” 〔3 〕 （P43 ）国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等系统构成的一个有机整体。例如在我们国家，政治权力系统的治理是包括执政党、政府、人大、政协、法院、检察院等在内的治理；社会组织系统的治理涵盖工会、共青团、妇联、社区组织以及各种公益、科技、商会类组织等治理；市场经济系统的治理有公司治理、法人治理等。在政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统之上的是宪法法律系统和思想文化系统。宪法法律系统的治理是指按照各种法律规定的依法治理；思想文化系统的治理涉及思想领域、道德领域，即实行德治。宪法法律的依法治理和思想文化的德治治理，既有自身的独立性系统，又具体地渗入到政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统的治理之中。
构成国家治理体系的系统，本身都具有结构性质。结构是一系统诸要素之间的组织形态，包括诸要素及组织的序量、张量等。作为系统的结构，其基本特点是层次。层次是系统结构在组成方面的等级秩序。不同层次具有不同的性质和特征，既有共同的规律，又各有特殊规律。概括起来，治理的结构有四个层次，即由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式构成。
治理现代化意味着国家治理要更加科学、更加民主、更加法治，同时也要制度化、规范化、程序化。它包括两个方面，一是治理体系（系统结构）的现代化；二是治理能力（方法方式）的现代化。推进国家治理体系现代化，其一，需要深化行政体制改革，转变政府职能，优化政府组织结构，健全政府之间以及政府部门之间合理的职责、权限分工体系，形成不同政府主体的整体型、协作型治理机制，提高整个政府治理体系的总体效能；其二，需要深化经济体制改革，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展；其三，需要创新社会治理体制，改进社会治理方式，培育社会组织力量，激发社会组织活力，构建公私合作伙伴关系，有序引导公民参与，提高社会治理水平。行政、经济和社会体制改革相互配合，理顺政府、市场、社会的关系，最大限度地解放和发展社会生产力，解放和增强社会活力，形成政府、市场、社会既相对独立又相互制约、相互支撑的开放性治理结构。推进治理能力现代化，必须强调按照社会主义民主和法治要求，改变过往单一主体式、运动式、命令式的管理方式，推动治理与法治化、民主化、社会化的有机结合。这就需要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持协商民主广泛多层制度化，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，开创依法治国新局面，藉此不断提高政治上的决断力、凝聚力，行政上的执行力、公信力，社会上的整合力、团结力。
二、国家治理体系的发展和特征重点
国家治理体系的形成与治理能力的提升，是一个历史的、社会的发展过程。现代社会的国家治理体系与治理能力有着时代的内涵和要求。在历经改革开放35年之后，中国特色社会主义市场经济体系正逐步健全完善。经济体制改革催生着行政体制改革，我国的政府管理从计划经济时代的“大包大揽”、“全能主义”，转向市场经济时代的“有限政府”、“有效政府”，政府、市场和社会之间的关系发生了深刻的变化，促使中国走上治理之路。
（一）当前国家治理的变革：从管理转向治理
中国正处于从传统社会向现代社会，从农业社会向工业社会和后工业社会，从社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都发生了极其深刻的变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的管理方式已不能适应现实要求，社会经济制度变迁催生出国家管理模式的变革需求，即从管理走向治理。“管理”和“治理”蕴含着两种不同的治国理政观念，首先，管理强调强制，政府下命令、发指示，作出政策方案。而治理则强调政府、社会、民众多主体互动协作，共同处理公共事务。治理作为一种政治过程，虽然需要权威，“但这个权威并非一定是政府机关”〔3 〕 （P4-5 ），而管理的权威则必定是政府。其次，权力运行的向度不一样，政府管理的权力运行方向总是自上而下的，政府治理则是一个上下互动和平等展开的运作过程。
国家向着治理发展的变迁路径，可以概括为“管制—管理—治理”三种状态，即：管制状态（传统行政）、管理状态（新公共管理）、治理状态（治理现代化）。在我国的国家发展进程中，大致也经历了这三种状态。计划经济时代依托各级政府机构对国家事务和社会事务进行管理，这种管理状态具体体现为管制行政，政府作为单一管理主体依靠行政指令管理经济和社会生活，通过垄断权威自上而下垂直管理、集权管理。这时期较为典型的做法是通过单位、村（居）委会等组织形式，实现社会成员的有组织化，依托权力网络来管控公共事务。随着改革开放的深入，市场经济的发展，既往的“全能型、人治化、封闭式”的管制行政模式，已不再适应复杂的市场经济和社会事务的协调需求，“市场式政府”、“参与式国家”、“弹性化政府”和“解制型政府”等新公共管理的改革方案成为选项。我国从1982年开始，国务院进行了多次政府机构改革，逐步转变政府职能，集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；推行中央与地方的分税制改革，极大地下放了经济管理权限；民间组织大量涌现，全国居民自治组织达67900个。尽管市场和社会对政府干预的依赖开始减少，但政府仍然发挥着重要的作用，一些基本的法律规则和公共物品必须由政府来提供。特别是在“市场和社会自身无法协调秩序治理从而陷于分裂和混乱之时，只有政府这个强制性的公共权威可以出手挽救这一危机局面。” 〔6 〕进入新世纪以来，市场、社会的复杂性加剧，走向治理、实现治理现代化的问题提上了议事日程。治理现代化既涵盖各方面的科学治理、民主治理、制度治理，也容纳法治、德治、共治、自治等内容。治理现代化意味着将国家对现代化建设各领域的有力有序有效管理，同各种范畴、各种层次、各种形式的自主网络、自治权威相结合，从全能转向有限、从垄断转向参与、从管理转向服务、从集权转向分权、从人治转向法治、从封闭转向开放、从权力转向责任，做到国家治理、政府治理、社会治理的全覆盖。
（二）当前国家治理的特征：有效的政府治理
由于我国还处在转型期，是世界上最大的发展中国家。经济、政治、文化、社会、生态文明领域的体制改革尚未完成，与西方发达国家具有健全的法律制度架构、完备的市场经济体系、良好的社会组织发育情况不同，因而对国家治理不可能力求一步到位，必须立足于当前中国发展的国情、政情、社情。又由于中国是社会主义国家，我国的国家治理要具有中国特色。
作为国家治理体系主体之一的中国各级政府，仍负有重大作用。库伊曼和弗利埃特认为，政府在治理中的任务包括构建（解构）与协调，施加影响和规定取向，整合与管理三方面。〔3 〕 （P46 ）相比之下，现阶段中国政府的作用更为重大，正如党的十八届三中全会《决定》指出，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”无疑，中国各级政府必须在国家治理中起主导作用，即发挥政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的龙头作用，实现《决定》提出来的“有效的政府治理”。政府不能等同于一般的社会组织，更不能被边缘化。
正如市场失灵、社会失灵一样，治理也有可能失败。现阶段我国市场经济体制还不尽完善，社会组织发展还处在“先发展、后管理”阶段，包括法律法规在内的制度设计与整个制度体系都还不够完备。为最大限度消减治理失败造成的低效甚至失效等消极影响，为政府、市场、社会的发展提供制度保障、社会动力和监督体系，在“管制—管理—治理”的进程中，特别是在当前我国从管理向治理的转变中，应有一个实行政府主导型治理的过程，即“导理”的过程。因而，在中国推进国家治理体系现代化的过程中，不是简单地表现为“管理—治理”的过程，而是包含有“管理—导理—治理”的过程，即带有从导理演进至治理的显著特征。虽然导理的过程，也是通常说的从管理到治理的表现为制度、文化和心理的综合性转变过程。然而十分明显的是，政府起着领导和引导的主导作用。政府的“导理”作用，具体地说有三个方面：第一，政府起着发动机和推进器的角色，承担领导责任，肩负创新使命，把握战略方向，确保制度供给；第二，更好地发挥政府在市场经济中“看得见的手”作用，制定规则体系，做好宏观调控，优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，促进共同富裕，弥补市场失灵；第三，政府帮助培育和完善各类社会组织，起着引导、规范、约束的作用，并倡导社会责任和培养公共人文精神，推动社会参与。在当前，中国只有实行政府主导型治理，才能实现有效的政府治理。
（三）当前国家治理的重点：创新社会治理体制
随着社会主义市场经济体系的建立完善以及行政体制的深化改革，当前推进国家治理体系现代化的重点是社会治理领域。社会组织作为国家与社会、政府与市场之间的媒介，具有公共，可以接受政府授权，承担公共事务管理。第三部门的兴起打破了传统资源配置上政府和市场非此及彼的选择。对于国家与社会的关系，马克思主义认为，国家最终要走向消亡，国家的权力要被社会收回，重归社会。在这样的进程中，现在就需要我们重视社会组织的发展。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”十以来，党中央多次强调要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这些政策为社会组织的生长和发展，提供了有利的宏观制度环境。
要加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序，第一，必须正确处理政府和社会关系，尽快实施政社分开，培育各类社会组织。2013年《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出：“让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。”要改革社会组织管理制度，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。第二，实施社会组织科学分类管理，进行社会组织的去行政化、公开透明化、规范有序化的改革，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，激发社会组织活力。例如，充分发挥民间商会、行业协会的中介作用，协助政府规范市场主体行为，维护市场经济秩序，降低交易成本；充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体在维护群众权益方面的作用。第三，完善基层群众自治制度，创新有效预防和化解社会矛盾体制。统筹发展城乡村（居）民自治和社区建设，健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，发挥城乡社区在发展民主自治、扩大有序参与、提供公益服务、加强社会管理、防化矛盾纠纷、维护社会稳定方面的作用。第四，构建“多中心、协作型、整体性”治理模式，坚持系统治理，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。提高公共事务参与主体的沟通能力，协作能力，培育社会资本，形成政府与第三部门合作伙伴关系，逐步迈向多主体参与，整体性协作，网络化治理的态势，实现治理结构良性和均衡，有效引导社会组织在志愿服务供给中的作用，弥补政府供给的缺位或低效。
三、国家治理体系的建构原则和实现途径
当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，必须构建现代化的国家治理体系。充分释放十八届三中全会全面深化改革的红利，要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，将治理的一般方式和中国国情、政情、社情有机结合，使得国家治理体系体现时代性、把握规律性、富于创造性。
（一）国家治理体系的建构原则
一是科学治理原则。所谓科学治理是指通过建立健全既体现科学理念、科学精神，又具有科学规划、科学规则、科学运作的治理体系，并充分利用现代科学技术进行治理。要利用信息技术依托网络优势建立治理信息系统；要遵循科学的决策原则进行治理决策；要提高治理参与主体的能力及素质；要注重绩效，采用科学的方式、方法和工具提升治理绩效，并对治理绩效进行评估及改善。
二是民主治理原则。国家治理要以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥社会主义政治制度优越性。治理过程中，一要民主决策，决策不仅是政府的事，而是参与主体共同决策；二要民主参与，广泛发动社会组织和公民参与治理或进行自治；三要民主监督，治理过程公开化、透明化，巩固治理合法性。
三是制度治理原则。制度供给以及优化制度环境是政府的重要职责。制度安排为规范政府与市场行为、按规办事提供了约束边界，明确公开的规则和制度为整合各主体利益，维系经济及社会秩序、促进合作治理提供了重要保障。国家治理是依托制度的治理，应大力发展和支持政务公开制度建设等实践，并逐步健全社会参与、监督的系统配套制度。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。
四是中国特色原则。十八届三中全会的《决定》指出，“坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向；坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新”。治理理论是一个舶来品，要在中国发挥作用，能够发展，需要将其中国化。从中国自身的国情出发，在推进国家治理体系现代化方面，其核心内涵是强化执政党领导地位。在实现有效的政府治理方面，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。在创新社会治理方面，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。
（二）国家治理体系的实现途径
一是树牢目标理念。在走向国家治理的进程中，我们要树立与当前政治、经济、社会、文化发展水平相适应的价值理念和目标体系，即适应现实的中国国情、中国社会生态条件的价值排序，要把“社会公正”、“公共利益”、“社会稳定”置于与“经济效率”和“发展增长”同等重要的地位，在有条件的情况下，甚至要放在更为重要的位置上。创新治理理念，必须坚持以人为本，实现科学发展；坚持公共利益至上，实现和谐发展；坚持实事求是，实现稳步发展。逐步从集权向共治转变，从人治向法治转变，从管理向服务转变，从权力本位向责任本位转变，从封闭管理向透明治理转变，从政府本位向社会本位转变。
二是加强顶层设计。构建国家治理的体制机制，立足“国家—社会—市场”的三分结构，形成公共权力为核心的多元治理格局，使各种治理权威既有合理的分工，又能形成统一的合力，确定国家治理的政治、法律与管理方略。体制方面，要理顺政府不同部门之间的权责关系，建立分工合理、权责匹配，既相互制约又相互协调的行政架构。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断完善市场经济体制。发展社会组织，塑造公民参与治理的模式。机制方面，要完善协作机制，加强治理主体的沟通、参与、合作、协同、整合。建立信任机制，形成网络运转的互惠规范。健全责任机制，厘清治理主体的权责配置。强化监督机制，形成科学有效的权力制约机制，规范治理主体的行动行为。完善信息交流机制，构建透明运作型的国家治理模式。
三是突出制度建设。建立健全国家治理的法律体系，有效治理包含着“公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现。” 〔3 〕 （P268 ）建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。进一步深化立法、司法体制改革，树立宪法和法律的至高权威，完善中国特色的法律体系，推进立法、司法的科学化和民主化，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。要维护宪法法律权威，健全司法权力运行机制，深化行政执法体制改革，明确行政执法主体，合理分解执法职权，完善行政执法程序，规范行政执法行为，加强执法队伍建设，强化对行政执法的监督。完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度。
四是推进政治改革。实现中国国家治理，尤其是加大政治体制改革的力度，必须走全面深化改革之路。贯彻党的十八届三中全会精神，推进政治体制改革的任务主要有：其一，推进执政党改革。作为执政党，中国共产党要转变功能，从行政事务中解脱出来，专门从事对国家的决策建议、监督调节、思想导向等，利用各种支持资源，充分发挥其治理的最高权威作用。其二，推进政府改革。必须加快中央和地方各级政府的职能转变，优化政府机构设置，全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，积极稳妥实施大部门制，优化行政区划设置，探索推进省直接管理县（市）体制改革。其三，推进人大改革。推动人民代表大会制度与时俱进。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。其四，推进政协改革。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。其五，推进司法改革。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，健全司法权力运行机制。
五是夯实社会基础。推进国家治理最重要的是社会和人民的参与，必须通过民主参与实现国家与社会的良性互动。一方面，培育和发展社会中介组织，充分发挥第三部门作用，完善社会的自治组织机构（如村民自治和城市社区自治），使之成为社会治理的基础，建立政府与社会相互依赖、相互协作的互动关系。政府完善中介组织的有关法律，规范和约束中介组织的行为，为中介组织的发展创造一个公平、环境良好的竞争环境。另一方面，推进政府民主行政，完善民主决策，建立民众参与决策制度，如公共决策听证制度。推进政府信息公开，扩大民主参与、加强民主监督。
参考文献：
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〔3〕 俞可平.治理与善治〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2000.
〔4〕郭小聪.财政改革：国家治理转型的重点〔J〕.人民论坛，2010（2）.
改进社会治理的方式范文3
中国公共治理模式为什么成功
紧紧围绕经济建设与经济发展这一中心,以政府为主导,引导全社会力量推进生产力发展,是中国公共治理模式成功的关键。从改革开放以后我国实施的六个“五年计划(或规划)”以及中国共产党的历次全会政治报告来看,以党和政府为主导推动经济社会发展,是贯穿改革开放进程的主旋律。
在经济发展的基础上,不断改善民生,不断完善公共服务体系,是中国公共治理模式成功的基础。经济发展带来了许多“负面”影响,给社会稳定带来了极大压力。中国政府将经济增长的成果及时投入公共服务领域,解决老百姓最关心的各种民生问题,公共服务体系不断完善。
始终坚持市场经济的改革取向,不断推动简政放权与权力下放,是中国公共治理模式成功的重要因素。充分发挥市场竞争机制和经济杠杆的作用,在资源配置方式上实现了由国家计划配置为主向市场配置为主的转变;市场体系基本建立,宏观调控体系框架已经形成;不断推进行政审批制度改革和投资体制改革,政府不再干预市场自身能够解决的事务、企业自主决策能够解决的事务,解放了微观经济主体的生产力;通过实施政企分开,推进国有大中型企业改革,向企业下放了各种自主经营权力,开创了国有企业改革和发展的新局面;通过分税制改革与干部人事制度改革,激发了地方之间的竞争,发挥了地方在促进经济社会发展中的积极性;通过推进基层自治和培育各种社会组织,充分发挥了社会自我管理的作用。
不断推进行政管理体制改革,创新政府管理方式,是中国公共治理模式成功的重要保证。通过六次大规模的政府机构改革,与计划经济相适应的工业专业经济管理部门基本撤销,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应,以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主的政府机构框架体系;制定了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了用10年左右时间基本实现建设法治政府的目标,政府立法工作不断改善,行政执法体制不断健全等等。
国际上公共治理模式可供借鉴的经验
中国已经平稳渡过了下中等收入国家的阶段,正向着上中等收入水平迈进。进一步推进发展,中国需要放宽视野,广泛吸纳各国公共治理模式的成功经验,特别是要吸纳已经经过上中等收入阶段,成功达到高收入水平国家的经验。在这方面,发达国家有如下可供我们借鉴的经验:
形成一个覆盖全体国民、兼顾公民生存与发展需要的、公平公正的公共服务体系,是一个国家走向发达的关键。美国、英国、北欧国家等在第二次世界大战后,着力完善公共服务体系,形成了包括公共教育服务体系、公共科技服务体系、公共医疗卫生服务体系、社会保障服务体系、公共文化服务体系、公共基础设施服务体系、公共住房服务体系、公共就业服务体系、公共安全服务体系、环境保护公共服务体系等在内的高水平的公共服务体系。在当代,公共服务支出已经成为发达国家政府财政支出的主体。
注重国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作。其基本做法包括两个方面:一是公共服务供给结构上的主体多元化,公共服务主体由单一的政府扩展到政府、非政府组织和企业组织。因而,发达国家注重建立政府与社会的合作伙伴关系,发展非政府组织。当达国家都经过了一个非政府组织大发展的阶段,如美国约有137万个非营利组织;瑞典创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。二是公共权力结构上的分权化和自治化,实行地方自治、基层自治与社区自治,特别是注重形成一个既能完成国家职能、又能解决居民切身需求的、建立在民主选举与民主治理基础上的地方政府系统。如20世纪90年代以来,德国地方政府逐步趋向民选议会和直选(行政首长)市长(或县乡镇长)相结合的二元制模式;市长由选民直接选举产生, 而不是由议会选举产生。
在工业文明转型的基础上,开始形成适应低碳经济的生态文明发展模式与公共治理模式。低碳经济是以低能耗、低排放、低污染为基本特征,从高碳能源时代向低碳能源时代演化的一种经济发展模式。发达国家如英国、德国、日本等国,都采取了明确低碳经济发展战略目标与规划、完善法律框架、利用市场机制、加强制度建设、加强科技创新等,形成了一套完备的低碳经济的公共政策与治理机制,将对世界未来的公共治理模式产生重大影响。
中国公共治理模式的挑战与发展
在向中等发达国家水平迈进的过程中,中国公共治理模式无疑会经受很多挑战。从贫困走向小康过程中形成的公共治理模式,不一定适用于从小康走向发达社会的进程。如果我们固步自封而不注重与时俱进,就会被“锁定”于旧有的发展模式中,被锁定在“中等收入国家的陷阱”之中。只有不断创新公共治理模式,才能成功应对发达之路上的各种挑战,顺利实现中国现代化的第三步战略目标。
加快完善公共服务体系,形成中国特色的公共服务模式,争取到2020年建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系。要大幅度增加公共财政用于公共服务的投入,逐步将政府公共服务支出占国内生产总值和政府总支出的比重提高到中等收入国家水平;改革政府转移支付制度,保障各级政府具有提供基本公共服务所需的财力基础,保障全国各地居民享有水平大体接近的基本公共服务。
加快推进社会管理体制改革,探索“强政府、大社会”的社会管理模式,形成中国特色的公共治理结构。切实推进政府与社会组织分开,把一些不必由政府承担或可由社会承担的事务,通过政策引导等方式转给社会组织,充分发挥社会组织在社会管理方面的作用。加快推进从乡镇到县级的地方政府改革,形成建立在民主选举与民主治理基础上的地方公共服务型政府。
改进社会治理的方式范文4
【关键词】 政治体制改革；科学发展观；中国特色社会主义
十报告指出：“要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”。[1]30多年的改革开放进程中，中国共产党成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，特别是对政治体制改革的内容和路径的认识与实践不断清晰、完善。进一步认识政治体制改革的战略地位和现实功能，科学确定政治体制改革的主要任务和重点环节，确保政治体制改革沿着正确方向前进，是中国特色社会主义长期而艰巨的战略任务。
一、政治体制改革是中国特色社会主义全面改革系统工程中的关键环节
同志在十报告中指出，“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。”[2]在中国特色社会主义全面改革系统工程中，政治体制改革具有极其重要的地位，是不容忽视和懈怠的关键环节。邓小平同志强调：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。”[3]当前我国诸多领域的深化改革需要政治体制改革的强力助推。
首先，加快转变经济发展方式需要深化政治体制改革。邓小平同志指出，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形的特权现象。”[4]而这种权力过度集中的政治体制在取得跨越性经济成就的同时，“唯GDP论”现象层出不穷。不少地方政府官员热衷政绩工程，甚至编造经济增长数字。不及时进行政治体制改革，从而改变权力过分集中的现象，原有经济发展方式的弊端就无法从根本上得以消除，经济发展方式转变也就难以真正实现。
其次，全面推进依法治国迫切需要政治体制改革。现代化的前提是政治和法律的理性化、规范化，这其中，法治是最为基本的条件。如果一个国家的政治决策极为随意、社会公共资源大量浪费、政府和官员行为缺少严格的法律约束，违法犯罪、道德沦丧现象屡禁不止，那么国家的现代化难以真正推动和实现。
再次，推进以保障和改善民生为重点的社会建设尤为需要政治体制改革。当前我国社会建设的重点，是通过政治体制改革，确立政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用，从而强化政府公共服务职能，提高政府公共服务能力。
二、科学发展观是指导中国特色社会主义政治体制改革的重要指南
把科学发展观写在我们党的旗帜上，是十召开后修改的最大亮点和最突出的历史贡献。这体现了党的指导思想与时俱进，有利于把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程、体现到党的建设各方面。科学发展观投射到政治发展层面，就是要求中国的政治体制改革必须全面准确地领会科学发展观的精神实质和科学内涵，按照科学发展观的要求统一思想、转变观念、指导工作。
第一，中国特色社会主义政治制度不断完善。十报告明确提出，“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”[5]这个判断表达了有着建国后60多年执政经验、改革开放30多年变革实践的执政党，对自己带领人民选择并建设的制度充满自信。十报告指出，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。[6]这三个“更加注重”，求真务实，内涵丰富，是坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的具体指导。
第二，党内民主进一步引领、带动中国特色社会主义民主政治发展。以党内民主带动人民民主，是中国共产党长期坚持的观点。十报告再次重申这一思想，指出“要积极发展党内民主，增强党的创造活力。党内民主是党的生命。要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。”[7]当前，在大量村级、社区党支部选举中，已经实现了党员直接选举书记、副书记；在一些乡镇，也出现了党员公推直选乡镇党委书记和委员会的若干实例；基层党员民主评议领导班子，也是基层党组织民主生活的重要体现之一。通过党内民主带动人民民主是中国特色社会主义现实条件下政治发展极为重要的问题。
第三，进一步发挥社会主义协商民主的政治优势。党的十报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度，这是报告中的又一大亮点。我国在建设社会主义民主政治过程中，将选举民主与协商民主这两种民主形式创造性地结合，运用协商民主，注重求同存异，促进社会和谐，在保证人民行使投票权利的同时，也有利于最大限度地调动各方面积极性、协调各方面关系，维护社会团结稳定。十报告提出，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。[8]人民政协作为最早制度化的协商民主形式，或者说最稳妥的协商民主制度，将在健全社会主义协商民主制度中发挥更大的作用。
三、中国特色社会主义政治体制改革的发展趋势
党的十报告指出，“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜。”[9]这充分表明中国共产党对发展社会主义民主重要性的深刻认识和坚定不移地领导人民发展民主政治的决心。中国将在2020年全面建成社会主义小康社会。展望未来十年，我国的政治体制改革将会出现较大跃升。
第一，党的领导方式和执政方式将更加适应民主法治的要求。通过坚持不懈地探索和努力，我们党将更好地发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，实现科学执政、民主执政、依法执政的目标；党与国家权力机关、国家权力执行机关之间的关系将进一步理顺；党的政治领导将会上升到新水平，党的执政方式将更加科学、合理。
改进社会治理的方式范文5
突出强调政治文明,把“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”作为全面建设小康社会的重要目标,是党的十六大报告的一个重要的理论创新点。江泽民同志在论述社会主义政治文明是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的同时,指出要着重加强制度建设,实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。从而把社会主义政治文明的基本内容与实现途径结合起来,确立了中国社会主义民主政治建设的基本框架。因此探讨制度建设与社会主义政治文明的关系具有重要的现实意义。
一、建设社会主义政治文明要着重加强制度建设
(一)制度建设是政治文明建设的重要内容。政治文明是指人们政治生活的进步状态,是指人类政治实践所形成的积极成果。由于政治文明概念的丰富性和复杂性,关于政治文明的内涵,学术界有各种不同的观点,但是,政治法律制度作为政治文明的重要要素和发展水平的具体体现,则是人们的共识。正如有论者所说的那样:“政治文明的性质和发展水平的具体体现,就是政治理念指导下的政治制度的设置和管理(统治)方法的运用。”(注:王惠岩:《建设社会主义文明》,《文史哲》2002年第6期。)有论者甚至认为“政治制度是政治文明的核心,政治体制是政治文明的结构形态,它们构成政治文明的主要内容”。(注:严昭柱:《社会主义政治文明的提出及意义》,《政治学研究》2002年第4期。)一般说来,政治文明的基本内容,主要由民主和法治两方面的文明构成,其核心内容是民主政治。民主“既有基本的含义,又有扩展和延伸的含义,但作为人民权利和国家制度的民主是它的基本含义”。(注:李铁映:《关于民主理论的几个问题》,《中国社会科学》2001年第1期。)民主不仅仅是一种价值、一种原则,也不仅仅是一种工作作风和方法,它更主要是一种制度。现代民主正是通过一系列的制度设计、制度安排和制度创新来保证其实现的。民主又是与法治有机统一,不可分割的。制度建设包括政治制度本身的建设和法律制度的建设。法制是民主政治的重要保障条件,它规定民主政治的原则,确认公民享有的权利,规范社会政治成员的政治行为。历史经验表明,“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。”(注:《邓小平文选》第2卷人民出版社,1994年版146页。)因此,法制建设是制度建设的题之应有之义。
制度建设是政治文明建设的重要内容,也是由制度的内在属性及其作用决定的。政治制度“是在特定社会中,统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的总和。”是“政治主体活动的规范和框架,是一个政治体系得以运行的机制。”(注:胡伟:《论政治》,江西人民出版社1996年12月版,第133页。)它是政治主体关系的稳定模式和政治行为的定型化,包括以下几个层次:其一,它是根本政治制度,体现社会政治文明的性质和价值原则,规定一定社会政治权力的主体归属,反映整个社会的性质;其二,根本政治制度的具体体现即政治体制,它是政治制度形之于外的结构形式和运行机制,是管理政治事务的规范体系,为政治文明建设提供组织形式和运行机制;其三,一系列具体的行为规范。政治制度具有权威性和强制力,反映多数人的意志,一经建立对一定体系内的所有成员都发生效力;同时制度具有相对稳定性和长期性,不因个人的改变而改变,不因个人注意力和看法的改变而改变。在政治文明的建设中,制度起根本的支撑作用,是政治原则、政治思想转化为政治行为的载体,失去政治制度的依托,政治文明的建设将失去保障,同时,政治制度蕴含的价值导向,又进一步引导政治的发展。因此,任何一个社会的政治文明建设,都应致力于制度建设,只有在制度的支撑下,政治文明才能健康有序地发展。
(二)保证党和国家的长治久安,制度建设是最根本的。制度建设对于社会主义政治文明建设的重要性,不仅仅是理论上的概括,也是社会主义政治文明建设历史经验的总结和提炼。建国后一段时期,我国社会主义政治文明建设曾出现失误和曲折,甚至发生“文化大革命”这样全局性的错误,与党和国家在一些具体制度上的弊端是有密切关系的。邓小平同志指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好制度的影响,以至于对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。……不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”(注:《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第333页。)江泽民同志针对党内作风方面存在的问题,指出:“解决这个问题,需要多方面的努力,其中很重要的一条就是要加强制度建设。保证党和国家的长治久安,制度建设是最根本的。”(注:《人民日报》2001年11月12日。)
(三)加强制度建设是新形势新任务下建设社会主义政治文明的现实选择。改革开放以来,社会主义市场经济体制的建设,对我国的社会经济政治文化发展产生了深刻的影响,社会经济成份,组织活动形式,工作就业方式、物质利益关系和收入分配等愈来愈多样化,对我国的社会主义民主政治建设提出了新的要求;随着对外开放的扩大,中国加入WTO,中国进一步融入世界,使我国的制度建设尤其是行政管理体制面临着重大的挑战。同时,正如十六大报告所指出的:“一些党员干部的形式主义、官僚主义作风和弄虚作假、铺张浪费行为为相当严重,有些腐败现象仍然突出,党的领导方式和执政方式与新形势新任务的要求还不完全适应。”因此,适应市场经济的要求,回应对外开放的挑战,解决党和国家政治生活中存在的一些突出问题,都要求我们要着重加强制度建设,尤其是基本政治制度和具体制度的发展与完善。
二、在党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一中加强制度建设
社会主义政治文明包含丰富的内容,而最根本的是把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这是社会主义政治文明建设的基本内容,也是社会主义政治文明建设最根本的特征。加强制度建设就是要围绕这一基本内容进行,发挥社会主义制度的优越性。邓小平同志曾指出:“我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?这种方法虽然不全面,但是我们不能因此而不重视。”(注:《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第333页。)党的十六大报告阐述的制度建设的主要内容主要是围绕党的领导、人民当家作主和依法治国而展开的,一些具体的制度包括改革和完善决策机制、深化行政管理体制、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革,加强对权力的制约和监督等,则是其内容的具体体现。
首先,改革和完善党的领导方式和执政方式是制度建设的关键。中国共产党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。“为了坚持党的领导,必须努力改善党的领导”(注:《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第269页。)“问题是党要善于领导;要不断地改善领导,才能加强领导。”(注:《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第342页。)中国共产党对国家和社会的领导,主要是通过执政的方式来实现的。改革和完善党的领导方式和执政方式对于推进社会主义民主政治建设,具有全局性作用。因此,加强制度建设,关键是改革和完善党的领导方式和执政方式。从领导方式这一层面上讲,首先应明确党的领导的基本内涵,这就是党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法行政,实施党对国家和社会的领导。同时,通过制度安排,规范党的领导体制,这既是党的建设本身的问题,也是党如何对国家和社会领导的问题。要通过一系列制度安排,进一步改革和完善党的工作机构和工作机制,把制度建设贯穿于党的政治建设、思想建设和组织建设中,把党的先进性转化成人民群众衷心拥护的政治权威,从而实现党的意志与人民意志的统一。同时,相应改革和完善决策制度、干部人事制度、监督制度。从执政这一层面上讲,要进一步规范党政关系,这就是按照党总揽全局、协调各方的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系,既发挥党的领导核心作用,又能更好地发挥其他政治组织的传动装置作用。在改革和完善党的领导方式和执政方式的过程中实现党的组织与政权组织及其他政治组织关系的制度化。
改进社会治理的方式范文6
（国家行政学院，北京 100089）
摘 要：实践层面的政策范式常常被理解为一种稳定的和能够识别的政策模式或政策风格，包括政策问题、政策主体、政策价值和政策工具等构成要件。党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化，不仅涉及到具体政策和基本政策的改变，亦是对我国元政策的一次重塑，具有丰富的政策内涵。国家治理体系和治理能力现代化的推进，将带来我国公共政策范式的转型。
关 键 词：国家治理现代化；国家治理体系；国家治理能力；政策范式
中图分类号：D63－31文献标识码：A文章编号：1007－8207（2015）02－0012－06
收稿日期：2014－11－21
作者简介：鲁彦平（1979—），男，河南濮阳人，国家行政学院2014级教育经济学博士研究生，中国石油大学（华东）公共管理系讲师，研究方向为社会性别与公共政策、公务员教育培训。
基金项目：本文系中央高校基本科研业务费专项资金项目“山东半岛蓝色经济区建设中的政策协同机制研究”的阶段性成果，项目编号：24720144025B。
党的十八届三中全会指出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。国家治理现代化是一个涵盖治理理念、治理结构、治理过程以及治理工具等改革与创新在内的有机整体，它不仅涉及到具体政策和基本政策的改变，亦是对我国元政策的一次重塑，具有极为丰富而深刻的政策内涵。国家治理现代化的实现需要一个过程，但其对我国公共政策实践的各种影响已经开始呈现。随着我国国家治理现代化进程的逐步推进，一次新的政策范式转型已经隐然可期。
一、政策范式与政策范式转型
（一）政策范式
众所周知，范式这一概念来源于托马斯·库恩。在《科学革命的结构》一书中，“范式被用来描述一种广义的模型、一种框架、一种思维方式或是一种理解现实的理论体系。”［1］而同一范式的存在，是一个科学共同体得以形成的基础。尽管围绕这一概念准确内涵的争议从未停止过，但这并未阻止其快速传播和不断衍生的脚步，彼得·霍尔正是将范式概念引入公共政策研究的先行者。彼得·霍尔认为，政策制定者习惯性地在一个由各种理念和标准组成的框架中工作，这个框架不仅指明政策目标以及用以实现这些目标的工具类别，而且还指明它们需要解决之问题的性质，该框架镶嵌于政策制定者开展工作所使用的每一个术语之中，它的影响力缘于它常常被认为是理所当然的，而且作为一个整体难以得到仔细验证，而这个框架就是政策范式。［2］
如同范式一样，政策范式也是一个非常有用但却缺乏共识的概念。从整体上看，学者们对这一概念一般有两个层面的理解：一是从学科理论的层面将政策范式理解为政策分析范式。如张国庆认为，政策范式是关于公共政策分析的规律、理论、标准、方法等在内的一整套信念，是政策分析学科领域的世界观。［3］正是基于类似的理解，严强提出，公共政策学科诞生以后，在西方出现并流行的第一个公共政策研究范式是实证的、经济理性的研究范式，而从上世纪70-80年代开始转向后实证的、社会理性的研究范式。［4］二是从政治实践的层面将政策范式理解为政策实践范式。比较常见的是把它界定为政策实践中一种稳定的和能够识别的政策模式或政策风格。值得注意的是，即便是实践层面的政策范式概念，不同的人对其构成要件的理解也存在差异。例如王学杰认为，政策范式是指公共政策发展过程中出现的相对稳定的模式，它包括政策所遵循的基本理论、价值原则、决策方式、实施手段等内容。［5］而严强则以“主体性质、价值取向和工具选择”为政策范式的主要组成部分，构建了一个SVT模型。［6］
本文是在政策实践层面来使用政策范式这一概念的。而在政策范式具体内容构成上，笔者以为，SVT模型将“主体——价值——工具”视为政策范式的要件有很大的合理性，它暗含了“谁？向什么方向？用什么方式来解决？”而这正是公共政策的核心内容。但其不足之处在于，这一模型未能体现“解决什么问题”，而对政策问题的确认恰恰是政策议程的核心内容，也是不同政策范式得以相互识别的重要标志。因而笔者将“问题”加入SVT模型，形成PSVT模型，即“什么问题？谁？向什么方向？用什么方式来解决？”后文对我国政策范式未来走向的分析亦是按照这一思路展开的。
（二）政策范式转型
库恩提出了范式的概念，意在通过分析原有“范式”与“新范式”之间的变迁来更严谨、规范地阐释科学发展变革的规律，而政策范式概念的肇始者也是基于类似目的。霍尔认为，每个政策范式的变迁过程通常都经过三个序列的变化过程。处于稳定时期的政策范式在很大程度上不受挑战，随着异常现象或事件的累积，如果原有的政策范式不能有效解决政策客体存在的问题，那么，这种政策范式就会变弱，最终就会导致政策失灵，就会面临挑战。当挑战导致了一些暂时或实验性的改动，政策子系统中的专家们的意见出现了公开分歧并逐渐扩散到公众，相关政策社群得到显著的扩展，新的政策范式渐渐制度化，政策范式的转移过程完成。［7］
关于政策范式转型问题，国内学界主要集中于政策实践范式转型层面。这种研究又可分为两种类型：一是放眼于我国公共政策的整体，可看作宏观角度。例如严强结合社会转型理论，提出我国改革开放后的公共政策，从批判理性动员型范式，经过经济理性引导型范式，过渡到社会理性服务型范式；［8］王曼认为，建国以来我国公共政策分别经历了“抓革命、促生产”，“经济增长主旋律”和“科学发展观”三种不同范式；［9］李永晟则从政府和社会的二元主体角度提出我国公共政策正告别“政府高权统治范式”，走向“社会参与治理范式”。［10］二是聚焦于某一具体领域的政策，可视为微观视角。例如杨团对我国社会政策范式，［11］梁建峰对我国农村社会保障政策范式，［12］以及卞地诗对我国传媒政策范式的研究等。［13］
本文旨在从宏观层面分析党的十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革目标及其实现过程对我国政策范式已经和将要产生的影响。
二、国家治理现代化及其政策内涵
（一）国家治理现代化的基本内容与具体实践
国家治理的质量关乎国家的兴衰和公众的福祉，对更好的国家管理制度和更高国家管理水平的追求一直都是我国近展史中最为核心的问题之一。从某种意义上说，晚清以来我国一次又一次地向现代政治转型的努力和探索都可以视为我国国家治理现代化进程的组成部分。在此过程中，我们走过很多弯路，也积累了丰富的经验。
改革开放本身也是推动我国国家治理现代化的伟大实践。正如总书记所言：“邓小平同志在1992年提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。这次全会在邓小平同志战略思想的基础上，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。”［14］党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化，是改革开放以来我国国家治理现代化实践的继承、延伸和完善。
关于党的十八届三中全会提出的国家治理现代化的内涵，总书记有过明确表述：国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。
推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应时展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。［15］
而国家治理现代化这一总目标所涵盖的具体实践则包括：紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革；紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革；紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革；紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革；紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革；紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。［16］
（二）国家治理现代化与政策范式的关系
中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的政治领导体现在制定党的纲领、路线，确定奋斗目标并通过法定程序使之上升为国家意志，成为全体人民共同遵守的规范方面。党制定的纲领、路线和确定的奋斗目标构成了我国公共政策最重要的来源，从而也在相当程度上决定着我国公共政策范式的走向。党的十八届三中全会提出的国家治理现代化，在深度上涵盖了国家治理的价值体系、结构体系和运行体系三个层面，在广度上囊括了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制和执政体制等诸领域。作为我们党探索社会治理取得的最新成果，国家治理现代化这一全面深化改革目标定位具有丰富的政策内涵，在具体政策、基本政策和元政策等不同层面都对我国当下和未来的政策实践产生了深刻影响。
在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，有很多论断直接明确了具体政策的基本内容。比如：提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生；允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；实行院士退休和退出制度；加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台；逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别；对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核等。有一些决定将对我国公共决策产生全局和局部影响。比如：中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实；设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略；查办腐败案件以上级纪委领导为主……各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主；推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度等。
同时，还有一些决定为很多基本政策设定了方向。比如：使市场在资源配置中起决定性作用；更好地保障和改善民生、促进社会公平正义；坚持协商于决策之前和决策实施之中；坚持用制度管权、管事、管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动等。
三、我国政策范式的未来走向
《决定》指出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。这意味着我国国家治理体系和治理能力现代化的目标要在2020年初步实现。当下，我们已经处在实现党的十八届三中全会提出的推进国家治理现代化的历史进程中，而随着这一进程的不断深入，我国公共政策范式将呈现如下走向：
（一）在政策重心方面
党的十一届三中全会做出了把党和国家工作重心转移到经济建设上来的战略部署，自此经济发展一直是党和国家工作的中心，经济政策也成为我国整体政策格局的重心所在，经济政策时代逐渐形成，这也是我国经济建设取得举世瞩目伟大成就的最重要原因之一。随着我国市场经济体制改革的不断深入，市场机制对资源配置的作用也经历了“辅助性作用——基础性作用——更大程度的基础性作用——决定性作用”这样一个不断强化的发展过程，而这也是我国经济建设领域中政府与市场作用边界不断调整的逻辑线索与现实轨迹，即市场逐渐成为经济发展的关键因素。与此同时，以基本民生和社会保障为核心的公共服务体系越发成为我国经济社会发展中的“短板”，在经济发展过程中出现的人与环境的紧张关系也日益突出。在延续以往改革基本方向的基础上，党的十八届三中全会提出的全面深化改革将社会管理创新和生态文明建设提到了一个前所未有的高度。可以预期，在未来我国整体政策格局中，社会政策和环境政策所占的比重将不断增加，经济政策时代或将向社会政策时代逐渐转型。
（二）在政策主体方面
政策参与作为政治参与的一种形式，其与人们利益的关联性要超过选举参与。随着市场经济发展带来的社会利益关系和利益结构的分化，人们的权利意识和社会管理参与意识不断增强，基于市民社会发育而来的各种社会组织使得这种利益诉求有了组织化的载体，而层出不穷的信息技术又为其提供了有力支持。“国家治理”这一概念本身就带有强烈的合作和参与色彩。按照俞可平先生的说法：在权力主体方面，治理的主体则是多元的，除了政府之外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等；在权力性质方面，治理可以是强制的，但更多是协商的；在权力来源方面，治理的来源除了法律之外，还包括各种非国家强制的契约；在权力运行向度方面，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的；在作用范围方面，治理所及的范围则以整个公共领域为边界。［17］关于国家治理现代化，党的十八届三中全会强调，要完善人民代表大会制度，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。由此可见，未来我国政策主体多元化特征将更加突出，社会力量参与将贯穿于公共政策全过程，也将极大地改变我国公共政策的议程设置模式、公共决策模式、政策执行模式、政策评估模式以及政策变迁和学习模式，使整个公共政策过程变得更加开放、透明，使公共政策更具有回应性。
（三）在政策价值取向方面
公共政策的本质是对社会价值的权威性分配，价值取向决定着这种权威性分配的方向。公共政策价值取向具有多元性，可以表现为对公平、效率、民主、秩序等价值的不同偏好。市场化改革之后，出于解放和发展社会生产力的考虑，我国公共政策价值取向在整体上呈现出明显的效率导向。体现在收入分配政策上，党的十二届三中全会提出“让一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来”，党的十三大提出“在促进效率提高的前提下体现社会公平”，党的十四届三中全会提出“效率优先、兼顾公平”。然而，效率偏好的政策价值取向在见证了我国经济社会快速发展的同时，也带来了很多社会问题，因此，党的十六大重申在“效率优先、兼顾公平”的同时，初次分配注重效率，再分配注重公平；党的十六届五中全会进一步强调“更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度”。党的十八届三中全会明确提出要“着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重。健全工资决定和正常增长机制，完善最低工资和工资支付保障制度，完善企业工资集体协商制度”；“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度”；“规范收入分配秩序，完善收入分配调控体制机制和政策体系……努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局”。从以上政策价值取向可以看出，过度强调公平会影响效率，我国过去的“平均主义”和西方一些国家的社会福利病都证明了这一点。但我国社会保障体系总体仍处于较低的水平，当下的公平和效率之间还存在相互促进的可能空间。通过强化二次分配机制特别是建立健全针对弱势群体的教育、医疗、养老等社会保障体系，不仅不会降低反而可以提升效率；同时，强化对弱势群体的保障也是促进社会公平的最有效途径。公平和效率在弱势群体身上获得了统一，通过对弱势群体的关怀，我们完全能够实现公平与效率的双提升。可以预期，我国今后的政策价值偏好在总体上将更加强调公平。
（四）在政策工具选择方面
政策工具连接政策目标和政策结果，是用以实现特定政策目标的活动方式。一种影响最广泛的政策工具分类方式是按照政府介入程度的强弱，将其划分为强制性工具和自愿性工具以及介于两者之间的混合性工具。其中，强制性工具又包括成立公共机构直接提供产品或服务、管制和组建公共企业；自愿性工具主要指通过市场、非政府组织、家庭、社区等力量来解决问题；混合性工具则主要由经济诱因类和信息类工具组成。国家治理现代化的一个重要层面就是治理工具的现代化，这也是我国当前全面深化改革的一个重点领域。其主要内容有：全面推进依法治国；简政放权，加快行政审批制度改革；推行政府购买服务；发挥市场对资源配置的决定性作用；鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；激发社会组织活力等。上述改革内容表明，在今后的政策实践中，公共政策的运行将更加严格地受到法律的约束和规范，组织类和管制类等强制性政策工具在整体上会有所减少，信息类和自愿性工具将更受青睐，而经济诱因类工具因兼具强制性和自愿性工具的长处会成为政策工具创新最为集中的选择。
参考文献
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［16］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］．人民日报，2013－11－16．
