集体土地使用权转让范文1
一、关于集体土地使用权转让的法律根据问题
国务院至今未出台一部相关的集体土地使用权转让的管理法规，因此，出现学术理论上的长期争鸣是极为正常的。现在的问题是，人们要把原先在理论上长期争鸣的东西付诸于实践，有的地方甚至提出了解放思想、突破禁区、制度创新等口号，这就有点令人疑惑不解了。因为，理论上争鸣和实践中具体运作完全是两码事。作为政府职能部门，依法办事是其天职，在这个大前提下，才能谈解放思想、突破禁区。我认为，法律法规的每一条款的遣字造句应当是非常慎密而严谨的，其立法的宗旨也当是明确客观的，任何从左或有的角度随意歪曲理解采取实用主义的做法均不足取，事实上，无论《宪法》或《土地管理法》等法律都没有在文字上明确表述集体所有土地使用权不能转让或流转，恰恰相反，新《土地管理法》及其《实施条例》的某些条款规定已为集体土地使用权的转让提供了法律依据上的支持。
（一）新《土地管理法》第14条第2款规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。这里的承包经营权，实质即为集体所有农业用地的土地使用权，调整行为说白了就是土地使用权有条件的转让，只是名称不同并经村民代表大会通过及报上级机关批准而已。
（二）新《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。我认为，该条款有二层意思：①这里的农民集体所有的土地使用权应特指农业用地，如果农业用地未经依法办理农转审批手续而转让和出租用于非农业建设，当然是不允许的，也和新法的立法宗旨相悖。如若转、受让双方都是用于农业生产，不改变用途，那就不适用本条款，而适用上述第14条之规定。在实际工作中，人们往往根据这一条款规定不加分析地对集体土地转让行为进行全面否定，均因未深刻领会新法的立法宗旨及从整体上理解《土地管理法》条文所致。②该条款的下一段话即取得建设用地的企业……已开宗明义的告诉我们，符合特定条件的集体建设用地使用权可以依法转移。何谓依法转移？转移者，转让也。既然允许转让，就可以不办理征用手续而允许流动办理变更登记手续。如果征为国有，那就不是转让，而是划拨或出让。这个根本概念必须弄清。
（三）新《土地管理法》第62条规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可见，连新法都承认出卖村民住宅是一种客观现象，是不可回避的，政府职能部门所要做的工作就是不批给新的宅基地，至于老的宅基地出卖后应当怎样办理过户手续，新法没有规定。既然新法没有规定，出卖又是一种客观现象，我们就可以从其他法规中寻找依据。
（四）新《土地管理法实施条例》第6条又是明确规定，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必领向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。毫无疑问，这里的土地使用权，应包括集体和国有在内，而且是特指有建筑物和构筑物的土地使用权。众所周知，没有建（构）筑物的土地使用权，不要说是集体的，就是国有的一般也不允许转让。如果允许转让，就会触犯《刑法》第228条关于“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，……等等”的规定。
通过以上论述，我们已不难看出新法对集体土地使用权依法办理转让的端倪，只是还缺乏具体配套的实施办法。由于在实际生活中，无论对村民或村委会或村集体经济组织而言，最具诱惑力和实际意义的土地使用权转让当属集体所有非农建设用地（以下简称集体建设用地）使用权的转让，故在此重点讨论集体建设用地的转让问题。
二、关于集体建设用地转让争论产生的深层社会历史原因分析
一个本来已经相当明确的问题为什么在理论界总是争论不休呢？一个本来不是问题的问题却变成问题，成为人们反复议论的对象，究竟是法律错了还是我们的理解出了偏差？仔细想来，其中的深层社会历史背景是主要因素，法律的某些规定不够严密是次要的因素。现予分析归纳。
（一）人们的传统习惯观念使然。试想，在几十年一贯制的高度集权的计划经济年代里，什么东西不是国家调拨、计划分配？土地所有权往往和使用权混为一谈。两权分离并在实践中运作是在国务院1990年颁布第55令以后才开始的。当时人们对国有土地使用权的价值及其流转的概念很模糊，对集体土地使用权的转让连想也不敢想。这也难怪，长期以来，集体所有的土地在产权上从来是有其名而无其实，产权的边界是模糊的。在国家和集体经济组织之间，权力和义务是不对等的，集体经济组织除了服从国家征用之外，在使用权处置方面几乎是无所作为。但在经济发达的沿海地区，却自发地存在着房产的转让导致集体土地使用权转让的行为，在如何规范这种行为方面国家又缺乏配套的措施，因此，引起争议是必然的。
（二）过去的有关法律法规对用途管制没有明确规定，“用途管制”作为法律用语还是近几年同国际惯例刚刚接轨的产物；其实，只要人们理解了用途管制的深刻含义，对土地使用权的转让还有什么想不通呢？
（三）出于对市场经济的陌生和排斥感，有场无市或有市无场从来不是完整的市场经济。市场经济的最大特点就是资源资产的流动性和变现性。我们不可否认，即使文革十年，地下市场经济也没有消失，房产及其土地使用权也在照常流动，在大力发展社会主义市场经济的今天，我们岂可螳臂挡车，逆历史潮流而动？青山遮不住，毕竟东流去，面对现实，规范市场行为才是我们的天职。
（四）将“转让”同“所有制”变更问题混为一谈，实质是概念模糊导致思路不清。
（五）社会经济发展速度过快，尤其在当前大力倡导城市化及城市总体规划和土地利用规划处于不断调整以适应变化了的形势的背景下，各级政府和领导干部从地方经济发展的大局着眼，都在有意或无意扩大国有
土地的“范围”，唯恐集体建设用地转让造成日益严重的“征地难”后遗症及利益分配不均导致政府在宏观上调控土地市场职能的弱化。
（六）从《土地管理法》的初衷角度讲，集体建设用地是国家通过法律规定体现政府对村民或集体经济组织的一项特殊优惠的供地政策，也即只有村民和集体经济或某些村办企业才有资格享受不进行集体土地所有权变更而办理土地使用优惠的政策，今将集体建设用地使用权受让对象扩大到非本村村民或城市居民及城市企业，则有悖于《土地管理法》的立法宗旨。这就是我上面已述及的法律规定确有不够严密的地方。
（七）对集体土地位用权的转让缺乏层次性的认识。我们知道，即使是国有土地使用权的转让，也是有层次性的。何谓层次性，即根据转受让与主客体的不同而采取不同的对策，设定转让的前提条件。譬如，国有划拨土地使用权转让，必须要有合法的地上建筑物的产权，必须具备土地使用证书等；已出让的国有土地使用权的转让，必须投入一定比例的建设资金，取得国有土地使用证书等方可转让。由于集体建设用地情况更复杂，国家又没有专门的法规与之相配套，其转让的层次性就更难把握，其转让问题就显得更加敏感。
如果说，前几年是前4种因素占据主导地位而影响了集体土地使用权转让手续的正常办理，那么，后3种因素则是近几年影响集体土地使用权转让手续正常办理的主要缘由。因此，如何规范集体建设用地转让行为也就愈显迫切。
三、关于集体土地使用权转让的层次性问题
当今社会，城市化在不断加快，总体规划在不断调整，公共事业建设项目在不断增加，如果在集体土地使用权转让中不分层次，不分对象，一律允许其保留集体所有不变的前提下办理变更登记，则对整个社会综合协调发展是极为不利的。由于法律永远滞后于实际生活，特别是在与集体土地使用权转让相配套的有关法规尚未出台的情况下，在如何处置集体土地使用权转让的问题上，确有一个政府引导问题。
集体土地使用权转让范文2
一、关于集体土地使用权转让的法律根据问题
国务院至今未出台一部相关的集体土地使用权转让的管理法规，因此，出现学术理论上的长期争鸣是极为正常的。现在的问题是，人们要把原先在理论上长期争鸣的东西付诸于实践，有的地方甚至提出了解放思想、突破、制度创新等口号，这就有点令人疑惑不解了。因为，理论上争鸣和实践中具体运作完全是两码事。作为政府职能部门，依法办事是其天职，在这个大前提下，才能谈解放思想、突破。我认为，法律法规的每一条款的遣字造句应当是非常慎密而严谨的，其立法的宗旨也当是明确客观的，任何从左或有的角度随意歪曲理解采取实用主义的做法均不足取，事实上，无论《宪法》或《土地管理法》等法律都没有在文字上明确表述集体所有土地使用权不能转让或流转，恰恰相反，新《土地管理法》及其《实施条例》的某些条款规定已为集体土地使用权的转让提供了法律依据上的支持。
（一）新《土地管理法》第14条第2款规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。这里的承包经营权，实质即为集体所有农业用地的土地使用权，调整行为说白了就是土地使用权有条件的转让，只是名称不同并经村民代表大会通过及报上级机关批准而已。
（二）新《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。我认为，该条款有二层意思：①这里的农民集体所有的土地使用权应特指农业用地，如果农业用地未经依法办理农转审批手续而转让和出租用于非农业建设，当然是不允许的，也和新法的立法宗旨相悖。如若转、受让双方都是用于农业生产，不改变用途，那就不适用本条款，而适用上述第14条之规定。在实际工作中，人们往往根据这一条款规定不加分析地对集体土地转让行为进行全面否定，均因未深刻领会新法的立法宗旨及从整体上理解《土地管理法》条文所致。②该条款的下一段话即取得建设用地的企业……已开宗明义的告诉我们，符合特定条件的集体建设用地使用权可以依法转移。何谓依法转移？转移者，转让也。既然允许转让，就可以不办理征用手续而允许流动办理变更登记手续。如果征为国有，那就不是转让，而是划拨或出让。这个根本概念必须弄清。
（三）新《土地管理法》第62条规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。可见，连新法都承认出卖村民住宅是一种客观现象，是不可回避的，政府职能部门所要做的工作就是不批给新的宅基地，至于老的宅基地出卖后应当怎样办理过户手续，新法没有规定。既然新法没有规定，出卖又是一种客观现象，我们就可以从其他法规中寻找依据。
（四）新《土地管理法实施条例》第6条又是明确规定，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必领向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。毫无疑问，这里的土地使用权，应包括集体和国有在内，而且是特指有建筑物和构筑物的土地使用权。众所周知，没有建（构）筑物的土地使用权，不要说是集体的，就是国有的一般也不允许转让。如果允许转让，就会触犯《刑法》第228条关于“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，……等等”的规定。
通过以上论述，我们已不难看出新法对集体土地使用权依法办理转让的端倪，只是还缺乏具体配套的实施办法。由于在实际生活中，无论对村民或村委会或村集体经济组织而言，最具诱惑力和实际意义的土地使用权转让当属集体所有非农建设用地（以下简称集体建设用地）使用权的转让，故在此重点讨论集体建设用地的转让问题。
二、关于集体建设用地转让争论产生的深层社会历史原因分析
一个本来已经相当明确的问题为什么在理论界总是争论不休呢？一个本来不是问题的问题却变成问题，成为人们反复议论的对象，究竟是法律错了还是我们的理解出了偏差？仔细想来，其中的深层社会历史背景是主要因素，法律的某些规定不够严密是次要的因素。现予分析归纳。
（一）人们的传统习惯观念使然。试想，在几十年一贯制的高度集权的计划经济年代里，什么东西不是国家调拨、计划分配？土地所有权往往和使用权混为一谈。两权分离并在实践中运作是在国务院1990年颁布第55令以后才开始的。当时人们对国有土地使用权的价值及其流转的概念很模糊，对集体土地使用权的转让连想也不敢想。这也难怪，长期以来，集体所有的土地在产权上从来是有其名而无其实，产权的边界是模糊的。在国家和集体经济组织之间，权力和义务是不对等的，集体经济组织除了服从国家征用之外，在使用权处置方面几乎是无所作为。但在经济发达的沿海地区，却自发地存在着房产的转让导致集体土地使用权转让的行为，在如何规范这种行为方面国家又缺乏配套的措施，因此，引起争议是必然的。
（二）过去的有关法律法规对用途管制没有明确规定，“用途管制”作为法律用语还是近几年同国际惯例刚刚接轨的产物；其实，只要人们理解了用途管制的深刻含义，对土地使用权的转让还有什么想不通呢？
（三）出于对市场经济的陌生和排斥感，有场无市或有市无场从来不是完整的市场经济。市场经济的最大特点就是资源资产的流动性和变现性。我们不可否认，即使十年，地下市场经济也没有消失，房产及其土地使用权也在照常流动，在大力发展社会主义市场经济的今天，我们岂可螳臂挡车，逆历史潮流而动？青山遮不住，毕竟东流去，面对现实，规范市场行为才是我们的天职。
（四）将“转让”同“所有制”变更问题混为一谈，实质是概念模糊导致思路不清。
（五）社会经济发展速度过快，尤其在当前大力倡导城市化及城市总体规划和土地利用规划处于不断调整以适应变化了的形势的背景下，各级政府和领导干部从地方经济发展的大局着眼，都在有意或无意扩大国有土地的“范围”，唯恐集体建设用地转让造成日益严重的“征地难”后遗症及利益分配不均导致政府在宏观上调控土地市场职能的弱化。
（六）从《土地管理法》的初衷角度讲，集体建设用地是国家通过法律规定体现政府对村民或集体经济组织的一项特殊优惠的供地政策，也即只有村民和集体经济或某些村办企业才有资格享受不进行集体土地所有权变更而办理土地使用优惠的政策，今将集体建设用地使用权受让对象扩大到非本村村民或城市居民及城市企业，则有悖于《土地管理法》的立法宗旨。这就是我上面已述及的法律规定确有不够严密的地方。
（七）对集体土地位用权的转让缺乏层次性的认识。我们知道，即使是国有土地使用权的转让，也是有层次性的。何谓层次性，即根据转受让与主客体的不同而采取不同的对策，设定转让的前提条件。譬如，国有划拨土地使用权转让，必须要有合法的地上建筑物的产权，必须具备土地使用证书等；已出让的国有土地使用权的转让，必须投入一定比例的建设资金，取得国有土地使用证书等方可转让。由于集体建设用地情况更复杂，国家又没有专门的法规与之相配套，其转让的层次性就更难把握，其转让问题就显得更加敏感。
如果说，前几年是前4种因素占据主导地位而影响了集体土地使用权转让手续的正常办理，那么，后3种因素则是近几年影响集体土地使用权转让手续正常办理的主要缘由。因此，如何规范集体建设用地转让行为也就愈显迫切。
三、关于集体土地使用权转让的层次性问题
当今社会，城市化在不断加快，总体规划在不断调整，公共事业建设项目在不断增加，如果在集体土地使用权转让中不分层次，不分对象，一律允许其保留集体所有不变的前提下办理变更登记，则对整个社会综合协调发展是极为不利的。由于法律永远滞后于实际生活，特别是在与集体土地使用权转让相配套的有关法规尚未出台的情况下，在如何处置集体土地使用权转让的问题上，确有一个政府引导问题。
集体土地使用权转让范文3
导言：我国目前正在起草物权法草案，对土地上的使用权利通过物权法草案用益物权篇来设计土地使用制度。在物权法出台之前，我国的土地使用制度主要由《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》及一些行政法规等调整。2004年11月上旬十届全国人大常委会第十二次会议文件通过了中华人民共和国物权法（草案）二次审议稿，本文对此条文不具体分析，仅从宏观方面提出质疑。
一、从比较法上看我国的土地使用权利
（一） 我国土地使用权的产生
土地使用权在计划经济体制下产生，当初并不是物权，而是土地所有权的权能，不可转让。现行的土地使用权随宪法第十条的修改产生，表现在国务院1990年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，土地使用权可以转让、出租、抵押，成为独立的用益物权。其产生决定于社会主义市场经济体制的确立，因为在市场经济体制下，仅有房产的交易而无地产的交易，不能形成真正的房地产市场。[1]
（二）与大陆法系国家地上权、永佃权的比较
我国土地上存在的国有土地使用权、宅基地使用权、乡村建设用地使用权、农村土地承包权均是我国特有的制度。国有土地使用权、宅基地使用权、乡村建设用地使用权类似于传统大陆法系民法中的地上权，农村土地承包经营权类似与传统大陆法系的永佃权，但又与这些用益物权不同，是具有中国特色的用益物权制度。所以，不管是《民法物权草案》还是《物权法建议稿》都没有采用传统民法中的概念。
地上权制度产生于罗马法“地上物属于土地所有权人”的添附原则的例外。为保护建筑人的利益，允许建筑人在向土地所有人支付地租后，享有以保存建筑物的或其他工作物为目的的权利。罗马法的用益物权又称享用物权包括役权、永佃权、地上权。役权包括人役权：用益权、使用权、居住权和城乡地役权。
法国民法典主物权包括所有权和所有权的派生权利。所有权的派生权利即用益物权包括用益权、使用权、居住权。而把担保物权作为从物权，附属物权，作为债权的附属物。法国民法典没有规定地上权、永佃权，因为在法国大革命期间认为这两种物权具有封建因素而屏弃。20世纪后复被确认，在司法实践中规定了地上权、长期租赁权（承担着永佃权的角色）。
现代意义的地上权概念产生于德国民法，因为关于物权的概念最早产生于德国民法。德国民法不承认建筑物的独立性，在土地与房屋之间的关系上依“附和”的民法原理，地上物因土地的附和而失去独立性。德国在1919年颁布《地上权条例》第12条“在他人土地上设定地上权后，该建筑物为地上权之构成部分”。可见设立地上权制度的目的在与阻止土地所有权人对地上物的附和，在不影响否认建筑物独立性之立法传统的前提下，以确保在他人土地上拥有建筑物的权利。
日本民法典规定的享用物权包括地役权、地上权、永佃权。永佃权仅在日本、意大利等个别国家规定，大多国家以长期租赁权、租赁的物权保护替代永佃权。
总之，地上权、永佃权具有长期性、固定性，可以有偿使用。因为具有封建因素，阻碍土地交易、流转，被法国废除。这两种权利存在的基础均是私有或个人所有，旨在保护土地利用人权益，构筑土地利用人及其继承人、受让人长期、永久地向所有权人负担租费的关系，本质上是不公正、不利于土地权利交易。
（三）与英美法系国家地产制度的比较
我国的土地使用权条例是参照香港土地批租的法律规定而制定的。因为香港土地形式上属于英皇，实际属于国有。如果说我国的土地使用权类似于大陆法系的永佃权、地上权，那么不如说它更类似于英美法系的地产制度。在英国， estate，土地名义上属于英王所有，占有使用土地的人不能取得所有权，只是持有。每个人持有地产被拟制为 estate，拟制使用权可脱离所有权独立存在，并在内容、时间上随意分割。所以有学者建议借鉴英美的终生地产权、租赁地产权设计我国的土地使用权。[2]
（四）我国土地使用权的特色
为何我国土地上的使用权与其他国家的不同？为何不同呢？这要从政治制度分析。我国是社会主义国家，因为土地具有稀缺性，我国对土地所有权采用公有制，即只有国家、集体享有土地所有权，而社会成员——个人不享有土地所有权。因为土地所有权均为公有，国家要让土地最大限度地利用，就必须让土地走入市场。但因为我国土地所有权主体是国家、集体，不能流转，所以我国通过土地使用权的流转来实现土地的充分利用。
在我国，土地使用权面对的是制度意义上的所有权，实质上是本应以所有者身份行使权利的人行使的一种物权。所有权主体不存在独立于使用权人的利益。土地使用权不是所有权分离或派生的结果；其注重土地使用权人的转让、交易，即处分权能，而非一般用益物权注重使用权人的使用；主要调整的是使用人之间的关系，而非一般用益物权主要调整所有权人与物之利用人之间的关系。[3]我国的土地使用权不可永久存续而地上权、永佃权具有长久存续性。土地使用权更侧重于对土地使用经营权利的保护即侧重于土地使用价值的发挥而地上权侧重于建筑人的保护。我国建筑物、土地为两个所有权的客体，通过确认建筑物所有权制度，足以保护建筑物所有人利益，没必要设立地上权。[4]
相比较大陆法系国家的土地私有、个人享有土地所有权的用益物权制度，我国的土地上用益物权制度只能根据国情，不断摸索，而不能效仿资本主义国家以土地私有为基础的制度设计。
二、我国土地使用权的构建
这里所说的土地使用权是广义上的土地使用权，即一切以土地使用为目的的用益物权，而不限于狭义的仅以国有土地开发为目的的土地使用权。
（一） 概念分析
《民法物权草案》将土地上的用益物权分为农村土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权；而《物权法建议稿》采用的是基地使用权代之以建设用地使用权；王利明教授则以土地使用权代之以建设用地使用权。我认为，不管采用什么概念，只要不采用大陆法系的地上权、永佃权概念，以示我国特色外，采用什么概念并不重要，关键是赋予这些概念何种权利义务，即具体的制度设计才是最重要的。
（二） 土地使用权的种类
物权法草案二次审议稿将土地用益物权分为土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权（第三篇第十一、十二、十三章）。
1、 农村土地承包经营权是指土地承包权人有权对其承包经营的耕地、林地=草地等占有、使用和收益，以从事种植业、林业、畜牧业等农业生产的权利。是农业生产性用地。
2、 建设用地使用权：是指建设用地使用权人有权对国家所有或者集体所有的土地占有、使用和收益，在该土地建造并经营建筑物、构筑物及其附属设施的权利。
3、 宅基地使用权：是指宅基地使用权人有权对集体所有的土地占有和使用，在该土地上建造住房及其附属设施的权利。[2]《中华人民共和国物权法草案二次审议稿第128、140、159条。
比较建设用地使用权和宅基地使用权的概念，可以看到二者均为在土地上建造建筑物及其附属设施的权利，为何要把宅基地使用权独列出来？很显然，宅基地使用权与建设用地使用权有很大的不同，建设用地使用权的基本制度不适用于宅基地使用权。宅基地使用权的主体仅限于农民，客体仅限于农村集体土地。因为我国是农业大国，80%的人是
农民，农村的安定关系到国计民生。所以国家对宅基地使用权的取得采用审批方式而不是划拨、出让方式。宅基地使用权与集体经济组织成员的资格联系在一起，具有福利、社会保障功能，这就决定了宅基地使用权的独特性，而独立于建设用地使用权。宅基地使用权不同于土地使用权，在取得方式上：宅基地使用权采用审批方式；土地使用权采用合同方式。在权利内容上，宅基地使用权不可转让、不可投资入股，而土地使用权可以。在身份限制上：宅基地使用权的主体仅可为自然人，与宅基地的所有人有一定的隶属关系；而土地使用权的主体法人、自然人都可以，且与土地所有人无隶属关系。所以，宅基地使用权应为独立的用益物权。[5]
我认为与其说宅基地使用权具有特殊性，不如说农村的土地即农村集体土地都具有特殊性。农村集体土地除了农用的 生产型用地外，非农业生产型用地包括乡镇村企业建设用地、乡镇村公益事业用地、村民、非农业户口居民的宅基地。这些集体土地都不能直接出让用于房地产开发建设，而应办理审批手续。因为集体土地所有权的行使、处分与国家的农业政策紧密相关，而集体土地所有权的主体众多，所以对集体所有权的行使必须加以适当的限制，不允许集体土地使用权以出让方式设立。因为出让收益远大于农业经营收益，大量的耕地将会被出让，国家的土地利用总体规划将难以实现，同时也会冲击国有土地市场。所以，集体土地使用权不能采取出让的方式设立，应采用审批方式。[6]即禁止所有的集体建设用地使用权直接进入市场，若要流转，只能由国家征用成国有后再出让。我认为 ，乡村建设用地使用权与国有土地使用权相比也有很多特殊性，应独立出来。
三、集体建设用地使用权的现实运作状况
按现行法律规定，农村集体建设用地所有权属农民集体经济组织所有，使用权可经用地人申请或根据需要分别由他人使用，形成各类建设用地使用权。对于使用权可否作为交易客体流动，现行法律只规定了两种法定的许可情况：一是将集体建设用地使用权以人股、联营形式兴办企业，二是乡镇的集体企业因破产、兼并时转移依法取得建设用地使用权。可见，法律对集体建设用地虽采取了所有权与使用权分离的运作模式，但与相同法律体制下的国有土地相比，存在着法律调整上的不平等。
首先，集体建设用地使用权与国有土地使用权的法定权利内容不平等。按《土地管理法》规定，以出让土地使用权为代表的国有土地使用权可以转让、抵押、出租，即法律按不动产用益物权的模式设计其运作。但集体建设用地使用权不能享有用益物权的处分权能，权利人只有在出资人股、联营等特定情况下才能发生权利转让，原则上建设用地的使用权不能转让、出让、出租和抵押。
其次，交易主体、可交易的范围很窄。按现行法律规定，只有破产或被兼并的企业才可以转移集体建设用地使用权，普通企业、个人以建设用地使用权为客体的交易行为是无效的。这就使集体建设用地市场处于相对封闭的状态，建设用地使用权长期不能合法地进行流转。但是，在城镇国有土地使用权市场化和城乡地域相接的自然环境下，只要存在土地级差地租，集体建设用地使用权必然要进人市场，参与经济活动，谋取更多的利益。目前，深圳、浙江、上海、青岛、河北、湖北等地，都已出现集体建设用地使用权交易的隐形市场。
它们试图突破原有法律规定的限制，尝试建立新的农地流转法律机制。2000年3月，国土资源部决定以安徽芜湖市为全国首家惟一的集体建设用地流转试点地区，试点时间为3年。同年2月28日，国土资源部批准了《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》，确定5个镇对集体建设用地使用权封闭运行。但是，由于国家尚未规定相关的法律和政策，目前建设用地流转市场出现了管理失控的无序局面。 第一，规避法律行为泛滥。由于法律规定集体土地使用权不能直接进人市场，集体土地必须先行征用转为国有后，才能出让。如果征用为国有后再出让，建设用地转让人认为无利可图；如果直接将建设用地使用权转让，又违背法律的规定。这样，实践中建设用地使用权流转行为规避法律现象泛滥。有的相互串通，以出租、联营等为名，行土地使用权转让之实；有的双方私下协议直接转让，不办理任何手续，逃避税费，以致假租真买、名为联营实为租赁、名为买房实为买地等隐形交易、低价流转的现象比较严重，冲击和扰乱了国有土地市场的正常管理。第二，土地使用权处分和收益分配不合理。实践中乡村企业用地、乡村公益事业用地使用权的处分权相对集中于村组干部手中，以致于一些干部滥用手中的权力，暗箱操作。对转让的收益分配，由于土地所有者、使用者片面地认为谁使用土地，谁就有权对土地进行处置，基本上是谁使用谁处理谁受益，忽视了集体、农民的利益。 第三，集体土地使用权流转的地价管理失控。目前。农民集体十地使用权流转中的地价基本上是流转双方协商确定，有的到土地管理部门办理了登记手续，有的没办理手续。即使办理了登记手续，也由双方先签订了流转协议以后，才到土地管理部门登记。在交易过程中，土地所有者在交易时往往只考虑各种税费成本，没有科学的价格估算标准，土地使用权交易价格、租金价格往往畸高畸低，很不规范。同时，为了争相获取转让利益，转让人往往竞相压低地价，造成集体建设用地市场的地价普遍低于国有土地，影响了国有土地市场的正常秩序。 第四，集体建设用地流转的法律程序欠缺。其一，没有必要的审批程序，其二，没有必要的登记程序，其三，没有必要的公示程序。农民对属于自己所有的建设用地转让无法通过外在的客观方式知晓，自然也就无从监督。对有关政府、村组负责人侵占土地转让收益的行为无法有效地制止和请求法律效济。[7]
综上所述，我国的土地使用权是与我国的国情、社会制度相适应的，我们不能照搬资本主义国家的制度，而要独劈蹊径，走中国特色。土地使用权应规制国有土地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和农村承包经营权。
注释：
[1]《我国不动产法律问题专论》关涛
[2]《物权法原论》高富平 法制出版社 2001年版
[3]《物权法原论》高富平 法制出版社
[4]《物权法研究》王利明 人民大学出版社
[5]《中国土地使用权制度》陈健 机械工业出版社
[6]《物权法草案建议稿》王利明
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论文摘要 创新农村集体非农建设用地流转法律制度是社会主义市场经济运行的客观要求。本文从现行法律为制度创新留有空间、国家政策为制度创新指明了方向、其他国家土地流转制度为我国制度创新提供了有益的借鉴、各试点为制度创新积累了丰富的经验。本文从四个方面论述了创新农村集体非农建设用地流转法律制度的可行性。
1 现行法律为创新集体非农建设用地流转留有空间
1.1 《宪法》留有创新空间
首先,《宪法》第10 条第1 款规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有; 宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有”。由此可见, 我国宪法承认集体土地与国有土地并存, 从字面上理解, 国有土地、集体土地不同的“身份”不应该影响各自主体产权的地位, 两种土地的权利应该是平等的。如同国家对国有土地使用权拥有土地处置、收益等相应权利一样, 集体土地的处置、收益权也应交给集体土地所有者, 两种土地的产权应纳入同一市场。这为创新集体非农建设用地流转制度奠定了基础。
其次,《宪法》第10 条第4 款规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。由于现行法律法规将土地区分为国有土地和农民集体土地, 因而可以把这里的“土地使用权”理解为既包括国有土地使用权, 又包括农村集体土地使用权; 既包括农用土地使用权, 也包括建设用地使用权。这里的“转让”, 实际就是流转, 包括我们一般所说的出让、转让、出租、抵押、租赁、作价出资、作价入股等各种流转方式,
1.2 《土地管理法》并未完全否定集体非农建设用地流转
1.2.1 2004 年8 月28 日修订的《土地管理法》第2 条规定“土地使用权可以依法转让”, 和宪法规定一样, 这里的“土地使用权”, 可以是国有性质的使用权, 也可以是集体性质的使用权, 而且这两种土地使用权都可以依法转让, 转让实际就是有偿使用。
1.2.2 《土地管理法》第60 条规定:“农村集体经济组织使用乡( 镇) 土地, 利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”。该条款实际上已经承认集体建设用地使用权可以以入股和联营的方式流转。
1.2.3 《土地管理法》第62 条第4 款规定:“农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准”。该条款承认出卖、出租村民住宅是一种客观现象, 是不可回避的, 政府职能部门所要做的工作就是不批给新的宅基地, 至于老的宅基地出卖后应当怎样办理过户手续,新法没有规定。既然没有规定, 出卖而又是一种客观存在的现象, 我们也就可以做出制度创新, 容许集体非农建设用地流转。
1.2.4 《土地管理法》第63 条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设; 但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。显然, 该条款容许符合特定条件的集体建设用地使用权可以依法转移。这里的“依法转移”,笔者理解是“转让”的意思。既然允许转让, 就可以不办理征用手续而允许流动办理变更登记手续。如果征为国有, 那就不是转让, 而是划拨或出让。特别是这里的“等”字, 极富创新空间, 为今后的立法也埋下了伏笔。因此根据这个“等”字, 我们可以创出很多新政策, 可以立出很多新制度。〔1〕
1.2.5 《土地管理法》第15 条第2 款规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的, 必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意, 并报乡( 镇) 人民政府批准”。这里提到的“承包经营的土地”指农村集体所有的全部土地, 既包括农业用地, 也包括非农建设用地, 而且该条明确我们“承包经营权”的主体可以是由本集体经济组织以外的单位或者个人, 这为创新集体非农建设用地流转制度提供了法律依据。
1.3 《农业法》也容许集体非农建设用地使用权流转《农业法》第4 条规定; “国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”可见, 土地所有权禁止转让, 而土地使用权, 包括国有土地使用权和集体土地使用权可以依法转让。毫无疑问, 集体建设用地使用权可以依法转让, 据此, 我们可以创新流转制度。
2 中央有关政策为创新集体非农建设用地流转制度指明了方向
1997 年中共中央11 号文件《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》指出:“用于非农业建设的土地, 因与本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物而发生土地使用权交易的,应依法严格审批, 要注意保护农民的利益”。这一规定,将集体土地使用权的主体扩大到本集体以外的单位和个人, 为允许存量集体非农建设用地使用权流转明确了方向。中发[2003]第3 号文《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》要求“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策, 通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳出让金等形式, 合理解决企业进镇的用地问题”。国务院[2004]28 号文《关于深化改革严格土地管理的规定》既要求采取最严格的措施保护农田、控制用地规模, 同时亦提出“在符合规划的前提下, 村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。而国土资发[2006]52 号文《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》指出,“要适应新农村建设的要求, 经部批准, 稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点, 不断总结试点经验, 及时加以规范完善。”可见, 国土资源部52 号文件为农地入市预留了空间, 也可以看作为非农建设用地合法流转进行铺垫。从这些政策规定可以看出, 国家为农村集体非农建设用地使用权流转的立法控制在逐步松绑、开口子, 是积极明朗的改革导向。
3 国外土地流转制度为我国制度创新提供了有益的借鉴
3.1 国外土地制度和土地流转介绍
3.1.1 英国的土地制度和土地流转
英国的现代土地制度脱胎于其封建领地制度, 其近代资本主义土地制度的方式是通过圈地运动逐步建立起来的。现阶段英国土地制度和土地流转的特点是鼓励私人购买土地, 土地所有权流向私人, 土地租赁比例逐渐下降。
3.1.2 美国的土地制度和土地流转
虽然美国是世界上最发达的国家, 但由于建国时间短, 其土地制度演变为现代土地制度所经历的时间较短。目前, 美国农地所有权的状况, 按农场所有关系可分 为四类: ①土地完全归农场主所有的业主农场; ②部分土地为农场主所有, 部分土地为农场主租用的部分业主农场: ③土地全部租用的农场; ④雇佣经理人经营的经理农场。美国土地制度和土地流转的特点是中等规模的农场越来越少, 大型农场越来越多, 农业劳动力转为从事其他产业的人数越来越多, 这种变化趋势是与美国高度集约化生产和现代化的生产力水平相适应的。
3.1.3 法国的土地制度与土地流转
目前, 法国土地制度和土地流转的特点是将土地市场分为市地市场和农地市场, 两个市场严格划开, 不得混同。市地市场以建设用地流转为主, 农地市场以农业生产用地流转为主。政府鼓励中等农场的发展, 限制土地的过度兼并, 对佃农赋予相应的权力和自由度。
3.1.4 德国的土地制度与土地流转德国的封建领地制早在9 世纪的东法兰克王国时期就己经出现, 同西欧其他国家相比, 其发展比较缓慢, 地区间也不平衡。目前, 德国土地制度和土地流转的特点是: 土地私有制是土地制度的主体, 租佃居于次要地位, 但是近年来, 土地租佃关系呈上升趋势。
3.1.5 日本的土地制度与土地流转日本的土地法保护自耕农, 防止地主制和租佃制的复活, 但是在客观上限制了土地权利的流转, 限制了经营规模的扩大, 限制了农业的规模化和集约化发展。
3.2 启示和借鉴
3.2.1 农村集体非农建设用地流转是土地制度创新的必然要求
纵观国际土地制度创新进程, 非农用地进入市场是世界各国都存在的、带有普遍性的问题。而且每个国家和地区的土地制度都经历了两个发展阶段, 即耕者有其田制度( 平均地权阶段) 和农地规模经营阶段, 每个阶段的产生都伴随着大规模的土地所有权和使用权的流转。而现阶段我国农地制度创新的重要任务之一是明确集体经济组织和农户的土地经济和法律关系,建立规范的土地市场, 制定合理的土地流转法律制度,发展土地适度规模经营。显然, 要规范的土地市场包括了农村集体非农建设用地市场, 要创新的土地流转制度也包括了农村集体非农建设用地的流转制度。
集体土地使用权转让范文5
关键词:集体建设用地 流转市场 配套机制
十七届三中全会一项重大的举措就是决定建立严格规范的农村土地管理制度，集体建设用地可以直接入市，打破了以所有制性质屏蔽集体建设用地进入市场的制度障碍，为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权，建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间，对于农民以土地权益合法分享工业化和城镇化成果提供了政策支持。但由于我国现行法律制度上的障碍和流转配套机制的缺失，建立健康有序的农村集体建设用地流转市场仍显力不从心。基于此，本文从健全内部法律制度供给和构建外部流转机制入手，探讨了农村集体建设用地流转市场配套机制的完善策略。
健全内部法律制度供给
(一)界定农民集体以明确集体建设用地所有权的主体
依据我国《土地管理法》第十条和《物权法》第六十条规定，集体土地属农民集体所有，代表农村土地所有权的主体可以是村民小组，也可以是村集体经济组织，还可以是乡(镇)集体经济组织。“一般说来，农民集体这样一个集合概念，除非推行全民公决式的管理模式，在所有权行使问题上，它往往只有名义和抽象的意义，很难成为实践层面上的市场主体。”集体所有土地的主体虚置，必然带来责权不清、处置无度和权力寻租以及分配关系的模糊混乱等问题。
本文以为，农村土地的所有权主体代表应确定为村民小组。主要理由如下:实践中村民小组占有最多的集体土地;村民小组对于屏蔽各种侵犯产权行为(大部分是行政干预)比较有利;村民小组相比乡镇集体和村集体人数要少，有利于强化农民个人的所有权意识，提高生产的积极性和创造性;从地方试点经验来看，以村民小组为代表的集体土地所有者，在集体行动上容易达成共识，行动易于取得一致，利益分享更为充分，组织成本更小。
(二)界定公共利益以保护集体建设用地所有权的客体范围
我国《土地管理法》第二条规定:“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”依第二条的规定，禁止任何单位和个人非法转让土地，国家也只能基于公共利益的需要征收或征用土地。但依第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，不论是否以公共利益为目的，都必须使用国家所有的土地和国家征收的原属于集体的土地。即国有存量土地不能满足商业用地的情况下，只能通过国家征收集体土地加以解决。
法律条文之间的相互矛盾，使国家征收成为了土地“农转非”的惟一渠道。而不加限制的国家征收不仅缺乏法律上的正当性，而且还损害了失地农民子孙后代的利益。考察各国征地方面的立法，为防国家权力不当侵害私权，均以“公共利益”作为征地的惟一理由。我国立法上也应当将土地征收的目的限定为“公共利益”。鉴于公共利益具有内容可变性、发展性等特点，建议我国的立法方式采用概括兼列举式，对实践中已经得到公认的公共利益采用列举的方式在法律中明确规定，其他的可以通过司法机关来最终决定是否属于公共利益。对于非公益性的项目建设用地，按照规划用途和市场规则，集体建设用地可以与国有建设用地一样的方式进入市场，使两种不同所有制性质的建设用地实现真正意义上的平权。
(三)完善集体建设用地所有权权能以实现所有权的平等保护
《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”可见，国家土地所有权与集体土地所有权都是平等的所有权，集体土地使用权也可以依照法律的规定转让。但依我国现行的法律规定，集体建设用地所有权的权能是受到极大的限制的。
如从《土地管理法》第四十三条规定看，集体建设用地的最终处分权属于国家。该法第六十条和第六十三条只规定了两种集体建设用地流转形式:一种是兴办乡镇企业或以土地使用权入股联营等形式共同举办企业的、建设村民住宅、建设乡(镇)村公共设施和公益事业;另一种因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。明确禁止集体建设用地以出让、转让、出租的形式流转。这就使得集体建设用地的使用权能的行使受到严重的桎梏。另外，根据我国《担保法》第三十四条、《物权法》第一百八十三条和第一百八十四条的规定，我国农地使用权除“四荒”土地使用权外不得抵押，宅基地使用权除与乡(镇)、村企业的厂房等建筑物同时抵押外，不得单独抵押。对集体建设用地抵押权的限制，使土地自身的融资功能难以发挥作用，必然使人对集体建设用地的开发和利用产生顾虑，并影响其进入市场流转。
现行法律的规定限制了集体土地所有权的完全性，应在立法上对农村土地所有权的不完全性进行修正，完整其权能，真正地实现国家土地所有权与集体土地的所有权的平等保护。
构建外部流转机制
(一)完善国家宏观调控下集体建设用地入市的前置程序
农民集体建设用地使用权直接实行市场化配置绝不是单纯的民事财产的市场交易，而是关系到社会的公共利益，其间国家的宏观调控必不可少。主张在公共利益的范围以外的建设用地国家不再征收，而是允许集体建设用地使用权直接入市，这只是说该建设用地的使用目的不是直接为了公共利益，但并不意味着集体建设土地使用权的入市本身与公共利益无关。农民集体建设用地使用权入市的本身是直接关系公共利益的，它关系到耕地的保护，关系国家粮食生产安全和土地生态安全，关系国民经济的可持续发展。特别是在我国人多地少、耕地后备资源严重不足、人地矛盾十分突出，耕地保护形势日益严峻的趋势下，农民集体建设用地使用权的入市问题首先是关系公共利益的重大问题，不能因为农民集体享有土地所有权，就认为政府就不能对其土地使用权的流转予以必要的限制。
在国家垄断土地市场，对土地征用实行严格审批的制度下，乱占耕地、滥用土地的问题也十分严重，经多次专项治理，尚难抑制耕地锐减的势头，若在国家允许农民集体建设用地直接入市的同时，取消国家的审批制度，听任农民集体建设地使用权直接入市，就会助长乱占滥用土地的行为，造成耕地锐减和经济过热，损害国民经济的可持续发展，损害城市和乡村社会的协调发展。
因此，应采取国家宏观调控下的允许农民集体建设用地使用权直接入市的制度，即对农民集体建设用地使用权的流转规定严格的入市条件，对其交易价格、流转量、用地目的等方面的合理性进行审查，以政府指导价格为基准对其交易作出批准与否的决定，对于价格投机、大量持地待赚的，或者交易明显损害集体成员利益的，或者用地目的有损公共利益，或造成宏观经济秩序不利影响的集体建设用地使用权流转不予批准，这样才能较为有效地进行市场管理，实现节约土地、严格保护耕地和进行宏观调控的目的。
(二)建立完善的集体建设用地交易市场及配套中介机构
集体建设用地入市，交易市场的建立必不可少。可借鉴国有土地市场建设的经验，将集体建设用地使用权流转市场分为一级市场(首次流转市场)与二级市场(再次流转市场)。一级市场是指土地所有者与使用者之间的流转市场，是集体土地所有者将集体建设用地使用权让于土地使用者而形成的市场，可以采用出让、租赁、作价入股等流转模式;二级市场是土地使用者与土地使用者之间的流转市场，是指依法有偿取得集体建设用地使用权的单位或个人将余期的土地使用权进行转让、出租或抵押的行为，可采用转让、出租、抵押等流转模式。对这两个不同层次的集体建设用地使用权流转，应采取不同的运作和管理程序，分别加以规范，以实现集体建设用地使用权在初级市场的合理利用和集体建设用地使用权在二级市场的合理流转。
为规范集体建设用地使用权流转，还应当建立相配套的集体建设用地使用权交易的中介组织，建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等服务系统，使服务专业化和社会化，具体来讲，主要有以下方面:土地投资经营公司。作为土地流转的交易中介，专门从事进入市场的土地使用权的交易活动;土地评估事务所。通过事务所评估，确定土地的价格，为土地流转提供合理的数量界限;土地银行或者土地融资公司。从事土地抵押业务和土地储蓄业务，对放弃土地使用权的农民给予低息或者无息贷款，以便其从事第二、第三产业;土地保险公司。从事土地投资、经营业务的保险活动，同时也给出让土地使用权的农民提供新职业的培训费、养老金，它还可以通过收受预期抵押并将其出卖、变卖等活动，来充当土地交易中介组织;委托机构。主要从事收购那些经营能力减弱者的土地，转租或者转卖给那些经营能力强的农民，通过这种活动促进土地的流动和集中。
(三)启动土地监察立法程序以强化土地管理职能
目前，在我国政府部门权力相对集中，且是由政府主导制定农村集体建设用地使用权流转方案的情况下，这种政府相关部门为自己设定审批权力的做法，既侵害了农民利益，也容易滋生新的腐败现象。因此，要采取以下措施健全行政监督机制:
完善行政监督的法律机制。由于政府的行政权力既广且大，又有自由裁量权，应从实体法对其权利和责任加以明确划分，同时从行政程序法上对其权力行使的方式、程序等加以规范。此外还要给予相对人充分的诉权，使行政方赔偿因违法行为而造成的损失。
完善行政机关内部监督。除了一般的层级监督以外，要特别加强审计监督，对行政部门在业务活动中的财务收支及经济业务活动进行审查和监督。
通过公开制度发挥公民和新闻媒体监督的强度。要加强行政工作过程的公开性和透明度，特别是要加强农地转用的依据——土地利用规划和农地转用的重要途径——征地行为的公开性，引入公告和听证程序，使该过程具有交互式的特点，既能吸收来自公众实践中的意见，同时又让公众在参与中受到教育，从程序上保障农民的知情权、参与权以及监督权。
参考文献:
1.廖小军.中国失地农民研究[M].社会科学文献出版社，2005
2.陈小君.农村土地法律制度研究[M].中国政法大学出版社，2004
3.吴月芽.农村集体建设用地使用权入市流转的可行性探析[J].经济地理，2005(3)
集体土地使用权转让范文6
【关键词】农村土地市场；统筹城乡；土地市场化配置
一、现行的二元制土地市场
我国土地权属分为国家所有和集体所有，由于土地所有制性质的不同而形成相互分离的城市土地市场和农村土地市场，加上城乡二元结构的分割，形成了二元制的土地市场。城市土地市场主要是土地使用权的交易，包括使用权的出让、转让、租赁、抵押等方式，相对来说，城市土地市场在土地市场体系中占据主导地位，已逐步走上较为规范成熟的发展道路；而农村土地市场受到多方因素的限制和阻碍，发展缓慢。
在十八届三中全会中提出要“建立城乡统一的建设用地市场”、“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”、“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”由此可见完善农村土地市场的方向，应该是基于城乡一体化的统筹，进行土地的市场化配置，实现农村集体土地和城市国有土地产权平等化。
二、我国农村土地市场发展存在的问题与阻碍因素
当前我国农村土地属于集体所有，由单个家庭实行承包经营制度，这种个体经营的方式已无法适应市场经济配置土地资源的需要，存在诸多弊端。例如，集体土地所有权不完整，主体不明确；国家强制征收集体土地，给予的只是补偿价值，而非交换价值；土地流转制度不规范等使得土地流转只能在小范围进行等。这些问题成为了阻碍农村土地市场发展和城乡统一土地市场构建的主要因素。
（一）农村土地权属不完整，所有权主体虚置：权属明确是农村土地市场形成的前提，目前我国农村土地权属仍存在一些问题。产权权能不完整，土地所有权至少有占有、使用、收益、处分四项权能， 而我国农村集体土地所有权人对自己所有土地只有占有、使用和收益的权能， 而没有处分权能。集体土地不得出让、转让、出租用于非农建设，农民仅拥有土地使用权，不具备买卖权、抵押权、赠予权等，对承包地、宅基地的流转受到主体身份和地域的限制，而城市土地使用权及附着建筑却可以自由买卖。所有权主体虚置，现行《土地管理法》规定农村土地归农民集体所有，而“农民集体”并没有清晰的界定，现实中农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，也就出现集体土地所有权主体虚置的现象，从而引起土地市场交易主体的混乱。对于国家征收土地后的补偿在集体与农民之间存在分配不均，损害了农民的利益。因而不明确的集体土地所有权主体必然引起市场主体缺失，集体土地难以进入市场。
（二）国家对农村集体土地的单向强制征收权：农村土地要转为非农建设用地，必须经过政府征收或征用，由集体所有转为国家所有，实现土地所有权一次性转变后才能进入土地市场。虽然法律规定给予农民相应的补偿，但补偿价值过低，相对城市中旧城改造涉及拆迁的土地是按房地产市场价格进行补偿，明显对农民的补偿有失公允。由此可见，国家对农村集体土地的征收制度，使得土地市场交易行为两端是非对称的，政府在向农村集体征地时是进行行政定价，而在出让土地使用权时是属于市场行为，其中的交易价格是非公平性的，也就造成政府对土地财政的长期依赖，阻碍了集体土地与城市土地之间的直接联系，不利于农村土地市场的发展和完善。
（三）农村土地流转制度不完善：现行土地流转制度缺乏专门的法律法规约束，对于流转的具体形式、程序、价格、管理以及矛盾的处理在实际操作中还不规范，这也就导致土地流转过程中往往会引发纠纷，阻碍农村土地的顺利流转。还由于土地用途管制制度的限制，集体组织之间、城乡之间、区域之间的土地市场仍然是相对分割的，农村土地流转局限在较为封闭的小范围内，只能形成零散的农村土地流转市场。
三.完善农村土地市场
土地市场化配置是土地资源有效配置的必经之路，目前农村土地市场相比城市土地市场发展较为滞后，因此要推进城乡土地要素流动，激发农村土地市场的活力，主要从农村土地市场的两方面来完善：集体农用地使用权流转市场、集体建设用地使用权市场。
（一）农村集体所有农用地使用权流转市场
要完善农村集体农用地流转市场，首先是要明确各产权主体关系，使转出和转让双方明确交易的农用地的产权状况；其次要搞好农用地分等定级和价格评估工作，为农用地流转市场双方的公平交易提供科学依据；第三是要完善农用地流转监管制度，流转前要审查流转双方资格，检查需要流转的农用地是否符合土地利用总体规划，流转时要针对农用地是否进行土地变更登记进行审查；最后，要实施多种农用地流转形式，拓宽市场流转渠道，逐渐开放农用地流转市场。
（二）农村集体建设用地使用权市场
由于长期实行城乡二元结构的土地市场，建设用地市场也被割裂开来，城市国有建设用地市场以“招拍挂”方式进行土地出让，而集体建设用地难以实现其应有的经济价值。在十八届三中全会中提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”这指明了集体建设用地使用制度改革的方向，要赋予农村集体建设用地与国有建设用地对等的权利，实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”，建立统一的地价体系，实行城乡一体化的公平地价制度，将其作为集体建设用地流转市场发展的基础。除此之外，还必须建立相应的土地交易平台，为建设用地使用权流转提供服务，通过土地交易有形市场建设，对集体建设用地交易的内容、方式、流程等方面进行规范，使之与城市国有建设用地市场相衔接。
参考文献：
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