一、关于财政支农资金在理论上的定位
依据公共财政理论和农业的特点及实际，财政支农资金又称农业财政支出、农业财政投入，是指政府财政预算安排直接和间接用于支持“三农”发展，促进农民增收的支出或资金。从广义上讲，所有投到农村、推动农业发展，促进农民增收以及用于农民的生产、生活、教育、文化卫生等有关的财政资金都可称为财政支农资金。财政在任何时候都要以支持和保护农业为己任，财政支持农业符合公共财政理论要求，从我国的实际情况看，公共财政支持“三农”是偿还对中国“三农”的历史欠账的要求，符合财富创造的本质要求，符合国民经济共生性的客观要求，也符合国民经济可持续发展的客观要求。
二、山西省财政支农资金管理模式
山西省财政在加强支农资金管理推进支农资金整合方面做了大量细致的工作，归纳起来主要有建立完善管理制度，优化财政支农结构，确保粮食增产、农民增收为目标的三项管理模式。管理模式之一：以试点县支农资金整合为重点，以各级财政预算编制为突破口、建立完善财政支农资金管理制度。“十一五”以来，根据中央关于“三农”工作的重要指示精神以及财政支农资金整合的意见，山西省财政支农资金管理及整合历时九年，经历了不断思考、积极探索、认真总结、深入推进的发展过程。支农资金整合经历了三个阶段：2006年至2009年全省以35个试点县为重点，整合涉农资金建设新农村。2009年至2011年，以省级农口开展农业发展专项资金为整合平台，对省级农口进行整合，以整合后的项目工程为重点，在全省实施。2011年至2014年紧紧围绕中央下达的建立现代化农业示范区，确保粮食安全调整支出结构、保证支出重点，加强完善了支农资金整合试点县。
（一）具体做法是：
1.制定了整合支农资金三个管理办法。
一是制定了试点县整合支农资金管理办法。2007年，山西省财政晋财农[2007]306号文件出台了《关于印发我省支农资金整合管理暂行办法》的通知，明确支农资金整合试点县整合原则、整合范围，并要求积极开展支农资金整合试点工作，建立“以点带面、循序渐进、突出重点、注重绩效”的支农资金使用管理试点县整合办法。二是建立了省级整合支农资金管理办法。为深入推进支农资金整合工作开展，从2006年起省级财政建立了支农资金整合和统筹领导组联席会议制度，以山西省人民政府办公厅，晋财办【2006】8号下发了《关于成立山西省财政支农整合工作协调领导组的通知》对由财政部门内部，通过联席会议通报情况，协调统筹安排资金，避免交叉和相互脱节。各试点县也相继成立支农资金整合领导组和建立联席会议制度，建立了支农资金使用安排信息通报制度、支农资金整合会审制度、支农资金管理制度。深入推进各级财政支农资金整合，建立和完善了省级支农资金整合高位协调机制和试点县整合协调合理性制度。三是建立了各级财政预算编制管理办法。2011年我省财政制定了《贯彻落实财政部支农资金精细化管理具体意见》（晋财农[2011]53号），对各类专项转移支付项目清理、评估，掌握了详细的基础数据，为完善整合制度、创新资金管理打下基础。2012年和2013年在省级预算编制方案的基础上，印发了《省级财政支农项目支出预算立项报告（标准文本）》和《细化支农资金支出预算编制，强化预算管理考核的通知》，从源头上健全和完善了支农资金整合细化预算编制管理办法。
2.探索两个整合模式。
一是试点县的整合模式。2006年财政部农业司对山西省石楼县整合支农资金推进新农村建设，做了全面总结。结论是，贫困县整合支农资金切实可行。做法是：以县域经济规划为统领，整合支农资金。支农资金整合的形式是集中投入，集中投入目的是提高效益，而提高效益最关键的是投得准。围绕投得准，捆得紧，用得好，石楼县委和政府规划了五大工程。即：以移民开发为主体工程，以退耕还林生态建设、枣化杏化产业发展、一桥一路基础设施建设、利用煤炭和建材资源发展工业为支撑工程。本次我们对2013年支农资金整合的情况进行了调研，截至2013年底累计整合各类资金约7.55亿元。这些资金全部用于48个新农村建设重点村的住房建设、环境改造、基础设施配套、产业开发与生态环境改善。以政府统一组织为主导，开展整合资金的各项工作。县政府成立了“石楼县财政支农资金整合工作领导组”，充分利用自然资源优势，突出重点，突出效能，因地制宜，综合治理的原则，根据县域发展规划，制定出支农资金整合的分年度实施计划，确定项目资金投入地点，负责整合项目的统一上报、批复下达。以整合的财政支农资金为主体，引导社会资金集中投入。以强化项目管理为突破口，提高整合资金的成效。建立项目库；统一上报项目；统一项目批复；统一组织实施项目；严把工程质量关；建立监督制度。以创新机制为手段，切实完善支农资金管理模式。县财政局设立财政支农资金整合专户；资金实行报账制管理；对项目资金实行分期拨付和直接拨付两种办法；建立绩效考评制度：一是要下放上级政府支农投入的项目审批权限，彻底革除因项目审批权限过高而导致的项目针对性不强，投入指标和资金到位晚等不利于县级整合资金的弊端。二是要改革目前主管部门既管项目又直接下达专项支农投入的做法（如列入中央级预算的资金）。三是要取消所有上级政府支农投入中不合理的配套要求，增强县级整合投入、集中使用资金的主动性。四是要继续深化省级以下财政管理体制改革。当前应当大力推行“省直管县”和“乡财县管乡用”的做法，应当规范转移支付办法，做到转移支付指标早确定、早见面、资金早到位，应当减少专项转移支付，增加一般性转移支付。试点县均以规划先行、重点项目为平台，统筹安排资金的整合管理模式。二是省级财政部门和农口部门的整合管理模式。财政部农业司2008年对山西省省级支农资金整合进行了调查研究，并将调查研究报告[2008]第11期印发全国。山西省财政以省政府确定的重点工程为项目平台，积极推进省级支农资金整合。各部门在编制项目预算时，围绕“十一五”以来的重点工程建设规划和年度实施计划，调整支出结构，实行存量调整与增量集中相结合的办法，对存量资金合理归并支出项目，将增量资金集中用于重点工程。农业部门整合了现代农业提升工程，即耕地综合生产能力建设工程；新农村建设工程；特色农产品基地县建设工程；现代农业服务体系建设工程；现代农业实用技术人才和劳动力转移培训工程；农村沼气富民工程。林业、水利、农机、扶贫都以这种模式进行了整合。2014年按照“盘活存量、优化增量、集中统筹、保障重点”的工作思路，财政厅印发了《细化2014年省财政支农项目支出预算编制的通知》，从公共财政保障范畴、专项资金安排政策依据、专项资金绩效评价和结余资金情况三方面对专项资金进行清理。凡不属于公共财政政策保障范围的，省级财政涉农项目支出预算不予安排。对市场可以发挥调节作用的、竞争性涉农领域及范围的补助专项，原则上予以取消。执行期限到期的、目标任务已完成的专项，撤销其专项；对具有财力性补助性质的专项、需要连续执行的、分配数额相对稳定的专项项目，划转列入一般性转移支付。
（二）管理模式之二，不断优化财政支农资金支出结构，集中财力，发展主导产业。
1.财政支农支出结构得到了初步优化，使用效益逐步提高。
2013年通过整合和优化财政支农支出结构，整合压减目级项目支出1.29亿元。整合资金重点保障了2014年继续执行的强农惠农富农政策资金需要。水利厅通过归并整合项目资金1.5亿元，用于100座小水库建设。省扶贫办整合调整扶贫资金6500万元，用于“百企千村”扶贫开发工程。农业厅整合调整资金4861万元，用于动物疫苗、农产品质量安全等公共支出和强农政策。
2.紧紧以重点农业项目为依托，集中财力，促进主导产业发展，增加了我省的粮食产量。
山西省按照区域经济和社会发展规划要求，集中资金投入到占全省粮食总产量70%的玉米产业上，促进了全省主导产业发展。2008—2012年，省级财政安排近10亿元（其中：中央资金6.3亿元），支持和带动农户投入。省农业厅实施玉米丰产方地膜覆盖和省农机局实施机收秸秆还田技术，累计实施2125万亩，每年生产玉米70亿公斤以上，为我省粮食稳产增产做出积极的贡献。管理模式之三，以农民增收为重点，支持地方特色产业发展。省级根据全省农业发展总体规划，以中央财政现代农业生产发展专项资金为平台，整合试点县级财政专项资金，主要包括畜牧标准化生态养殖基地建设专项资金和农业设施蔬菜建设，扶持奶牛、生猪等区域优势产业。全省各级财政整合试点县整合资金规模由2007年的53亿元增长至2013年的98.5亿元，增长幅度超过76.4%。2008—2013年，山西省以中央现代农业发展资金为平台，整合地方相关资金，全省各级财政集中资金对全省设施蔬菜和牛羊产业进行了连续扶持。省政府配套出台了牛羊产业“三补一贴”、设施蔬菜大县奖补和贷款贴息等扶持政策，促进了产业快速发展。设施蔬菜每年新建成20万亩，“十二五”末，全省预计新增了100万亩。牛羊良种改良、存栏出栏稳步提高，经济效益增加明显，有利促进了农民增收。全省农民人均纯收入由2007年的3665元提高到2013年的7153.5元，其中农业经营性收入占36.7%。
三、财政支农资金管理存在的问题及建议
（一）存在的问题。
1.“大部门、小政府”条块分割的矛盾依然突出。
我国现行财政预算管理体制为部门预算，财政收支科目也都是按照各部门职能划分的，各级部门尤其是中央、省级部门拥有很大的资金、项目分配权，项目一统到底，资金戴帽下达，这就形成了大部门条条管理的结果。国家现行财政体制分税制解决“收”的问题，调动中央和地方两个积极性，但作为“支”的问题并没有完全解决。作为国家各级政府为块块管理，在项目的具体执行过程中，如果县级农口主管部门上报项目和县政府总体规划相脱节，上级下达的项目计划肯定与县级政府的规划不一致，这就是大部门小政府在项目分配上表现相悖，而且这种情况普遍存在、十分突出。
2.中央、省两级支农资金专项转移支付项目繁杂、资金戴帽下达是当前影响支农资金整合深入开展的最大难点。
尽管各级财政不断加大了对涉农资金的投入力度，但每一笔专项资金目标任务不同、资金用途不同，专款专用，要求明确支农资金整合的范围只能是县级本级的整合，对上级资金只能是统计而已。
3.上级财政部门要求县级配套资金过多，一定程度上削减了县级财力支出。
通过调研我们了解到2012年我省部级贫困县财政支出的各类配套资金高达8000万元左右，这给本身不宽裕的县级财力带来一定影响。建议从实际出发，在经济下滑、财政短收、收支矛盾突出的情况下，合理调整县级配套资金，缓解县级财政财力困难。
（二）几点建议。
1.加快职能转变促整合，逐步理顺财政支农资金分配管理体制。
党的十八大提出“稳步推进大部门制度改革，健全部门职责体系”的要求，从中央到地方首先从部门机构编制入手，建立“大职能、宽领域、少机构”的政府政务综合管理组织体制，减掉职能交叉，完善行政运行机制。通过大部制改革，组建“大农业”部门，将农业产前、产中、产后管理以及农村社会事务管理等职能有机整合至同一部门，打破部门间利益矛盾，降低协调行政成本，提高行政效能，强化“三农”高位协调的领导力、统筹力、执行力。有利于避免财政支农资金多头分配、多头管理的局面，有效杜绝基层项目多头申报的情况出现。
2.健全完善公共财政支农政策体系促整合，着力提升财政支农资金使用效益。
1）建立财政支农的公共保障机制。
贯彻“十八届三中全会”精神，按公共财政的要求，健全完善财政支农政策体系。坚守底线山西省6000万亩耕地，科学界定财政支农保障支持范围，大力优化调整财政支农支出结构，将财政支农政策重点转到农业基础性、公益性和服务性领域。具体建议，中央及省级财政支农政策重点负责公益性、突发性救灾防疫项目，其余基础性、生产性资金、服务性资金全部切块下达到县。中央、省两级应退出直接戴帽下达生产性专项转移支付项目领域，如各类农业补贴、小麦一喷三防、现代农业建设等等。清理归并财政支农项目资金，逐步退出一般性、竞争性涉农领域。加强财政中长期支农政策研究和管理，强化年初支出预算管理的刚性约束，提升财政支农资金效率和效益。继续加大财政支农项目支出结构调整和优化，集中财力保障中央和我省各项强农惠农政策的有效落实。加大对项目实施和资金使用管理的监督检查力度，实施全程绩效评价，确保财政资金的安全高效运行。
2）明确建立财政支农资金支出责任主体管理模式制度。
严格执行党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定，逐步理顺事权关系，相应承担支出责任，进一步明确支农资金投入主体。目前，农业投入责任主体不清，影响财政支农支出投入效益。①例如：每年农业部直接戴帽下达省农业厅2000万元，列入中央部门预算管理，资金下达地方财政全然不知。②财政农业粮食补贴项目对增加农民政策性收入，稳定了种粮面积，调动了种粮农民积极性，实际中有转化为农民生活补贴的倾向。山西每年粮补34.5亿元，良种补贴4亿元均用一卡通发给农民，农民直接用于良种支出多少，无法统计核实。土地流转后，国家各类生产补贴资金、资金支出责任主体发生变化。是继续补给原承包户，还是补给流转大户，这些均需要合情合理合法给予解决。③省级强农惠农富农政策的出台与省财政预算编制时间上不同步，影响和冲击了年度预算编制的严肃性。因此，整合政策资源，理清管理职责，明确投入主体，建立支农资金支出责任制度很有必要。财政支农资金支出管理模式建议划分为三个类型，生产经营主体、服务经营主体、可持续发展主体。
3）继续完善现行的财政支农资金管理模式制度。
①继续加快建立完善财政支农资金监督体系，加强财政支农项目资金管理，提高财政资金的使用效益，是各级涉农部门包括财政部门的重要职责。②继续建立和完善了项目责任制、项目招投标制、质量监督制、竣工验收制、验收结果鉴定书、财务决算制。③继续坚持支农资金分类分级管理，净化支出内容，界定支出级次。规范预算编制管理，强化预算执行，减少追加预算的随意性。严格专项资金立项管理，大额专项充分论证，建立支农资金全程绩效考评制度，做到绩效考评、预算编制和预算管理相结合，把绩效考评与管理责任以及资金分配、项目立项挂起钩来。④继续重点加强资金拨付管理和监督，坚持县级集中报账制管理，规范基层财务管理，坚决制止纠正“以拨代支，使用自制票据，有的甚至白条票现象。⑤继续重点坚持实行国库集中支付制度下的支农财政专户制度。坚持这项制度主要是减少中间环节，资金不在农口部门资金账户下留停，直接拨付到项目实施单位，加快资金周转下达的速度。⑥继续坚持财政资金以奖代补、以物代资等政府采购相结合。严格执行招投标制度。⑦重点推进财政资金切块下达到县级与项目备案审批制度。同时坚持一条底线，各级财政系统不直接管理项目的实施，项目的实施应该由农口各部门负责。⑧严格界定财政管理的范围。公益性、社会性、生态性、可持续发展项目财政部门协助农口部门管理；但生产经营性项目只限贷款贴息有偿使用，更好地提高财政资金的使用效益。
单位：山西省财政厅农业处 山西省农村财政研究会课题组
