摘要:随着国库3T系统以及“金财”、“金税三期”的上线运行，财税库银横向联网电子缴税业务和国库集中支付业务的深度拓展，国库收支业务全程电子化处理业务量占比达90%以上，国库收支运行管理呈现信息化特征，为国库履行事中监督职责带来诸多方便的同时，增加了国库监管难度、延长了国库监管链条，国库监管制度、内容、方式、手段等均需要随着信息化管理要求加以完善，以期提高国库事中监管效能，有效发挥国库监督的制衡作用，促进现代国库制度的实现。
关键词:国库监管;信息化管理
一、国库收支运行步入信息化管理
(一)国库收入业务步入信息化管理。当前国库收入包括税收收入、税务部门的非税收入和社保基金收入、商业银行代收代缴的非税收入和财政汇缴的非税收入、水资源费收入、排污费收入等等。据调查:从业务种类看，一是随着“金税三期”的上线运行和财税库银横向联网电子缴税业务的深度拓展，由税务部门负责征管的税收收入、的非税收入和社保基金收入，从纳税人或缴款人申报，到商业银行经收并划缴国库，国库办理收纳、分解和上划，基本上实现全程电子化管理。二是随着“金财”工程和“非税收入收缴管理系统”的运行，行政事业性收费、罚没收入等各种非税收入，从缴款人网银缴纳到商业银行的经收环节，已经实现了电子化管理，目前各省市正在加快研究，探索非税收入直缴入库的途径，以期实现商业银行代收代缴非税收入的全程电子化管理。从渭南市全市预算收入业务量统计看，截止2017年6月份，全程电子化业务量占比已达94%，传统手工业务量仅占6%。渭南市预算收入步入信息化管理时代。
(二)国库支出业务步入信息化管理。当前，国库支出包括实拨资金支出、国库集中支付支出、国库上下级之间的调拨支出以及国库与商业银行之间的系统外调拨支出，随着国库集中支付改革的深度推进，地方国库集中支付业务占国库支出业务量达98%。在国库集中支付业务量占比提升的同时，国库集中支付业务信息化处理也实现跨越式发展，以国库集中支付信息管理系统为基础，以央行国库会计数据集中系统、商业银行核心业务系统和财政业务系统为核心，借助大小额支付系统汇划资金，借助横联TIPS系统、国库和商业银行前置综合系统传送信息的国库集中支付业务信息管理网络已经形成，央行国库与商业银行国库集中支付业务之间的清算全程实现电子化处理。
(三)国库收支业务信息化管理的特点。不论是国库收入业务信息化管理还是国库支出业务信息化，均采取“信息流”和“资金流”双通道管理，借助“金税工程”、“金财工程”、“财税库银横向联网系统”和“非税收入收缴管理系统”，实现对各项预算收入的“信息流”管理;借助“国库集中支付系统”、“国库和商业银行的前置综合系统”和“财税库银横向联网系统”，实现对国库集中支付业务的“信息流”管理。不论是预算收入资金划转还是预算支出资金的划转，则均是借助大小额支付系统、央行和各商业银行的行内业务系统，实现对预算收支“资金流”的管理。
二、信息化管理对国库监管带来的影响
(一)对国库监管的有利因素。一是有助于国库监督效能的发挥。长期以来，传统国库收支业务量大、效率低，耗费了大量的人力。随着国库收支信息化发展，传统国库收支业务量大大减轻了，国库人员把更多精力放在国库监督工作。二是有助于提高国库监管效率，通过对国库收支业务流程的自动控制，实现对商业银行国库业务监督由“人控”向“机控”转变。比如，对于商业银行通过财税库银横联方式经收预算收入业务，已经实现网络自动对账，央行只需要通过对财税库银横向联网的“信息流”监测，对商业银行未及时划转预算收入资金问题及时提示，就能确保预算收入及时划缴国库。
(二)对国库监管带来的挑战。一是监管难度增大，监管人员需要对信息化业务处理流程熟悉掌握，对每一个环节进行严密监测。二是监管范围扩大，不仅要对传统业务进行监督，而且要对信息化业务进行监督;不仅要对各项国库业务进行监督，而且要对相关系统管理情况进行监督;不仅要对资金流全过程进行监督，而且要对信息流全过程进行监督。三是监管链条拉长，按照现代财政制度和构建现代法制社会的要求，国库监督对象应是进入国库和国库经收处的财政资金，因此对商业银行国库业务的监督，不仅要涉及各项具体的国库业务，还要延伸到国库资金离开商业银行系统前的每一个环节。例如:对国库集中支付业务监督的同时，还要对通过国库集中支付将资金划转到的工资专户、公务卡还款账户、代管资金账户以及各项财政专项支出账户管理情况进行监督。
三、信息化模式下国库监管存在的问题
(一)国库法规未及时进行完善和补充，国库监管依据不充足。一是目前国库监督依据的《预算法》及其实施条例、《国家金库条例》及其实施细则和《商业银行、信用社国库业务管理办法》等法律法规，未对国库信息化业务的监督和管理做出清晰的规定，明显滞后于国库信息化发展的现实。二是在循序渐进的信息化发展模式下，商业银行国库经收业务、国库集中支付业务和非税收入收缴业务等相关国库业务电子化先试点、再拓展，发展过程中基本上是由文件通知代替制度和规定，国库信息化处理业务的相关制度、规定跟进缓慢，尚未就商业银行办理各项国库业务的内控管理、账务组织、科目设置、系统设计、处罚规则等制定统一、科学、规范的处理规程和管理办法，缺乏对商业银行的各项国库业务“信息流”管理规定，国库监督依据不充足。
(二)国库人员配备不适应信息化管理要求，国库监管人力不足。长期以来，国库岗多人少矛盾突出，“重核算、轻监管”成为常态，县级国库人员配置主要以操作型为主，人员年龄结构老化，学历知识层次较低，综合素质不高，监管意识普遍薄弱、监管技能较为缺乏。进入国库业务信息化时期，尽管国库传统手工业务大大减少，但在重核算管理的定势思维下，部分基层国库对国库职能定位把握不准，片面认为国库监管范围缩小、监管职能弱化，加重了国库岗位人员配置的不合理性，国库信息化业务监管能力严重不足，国库管理不能主动从重核算状态向综合监管型转变。
(三)缺乏对国库信息化业务全流程精准把握，国库监管覆盖面偏窄。国库信息化是一个系统化的工程，涉及人行国库、财政、税务和银行。在近年来国库信息化发展过程中，基层人民银行国库重点关注自身的国库信息化业务，对财税库银横向联网电子缴税业务、国库集中支付业务、商业银行代收代缴非税收入业务等电子化业务，在国库部门的处理流程较为熟悉，在商业银行、财政和税务部门的处理流程和账务组织很少去研究和关注，不能准确掌握各项国库信息化业务从财政、税务到商业银行，再到国库的全流程处理，不能对国库监管做出全面、合理、有效的规划，国库监管工作仍然局限在对传统的手工业务方面，对商业银行的国库信息化业务、信息化管理系统疏于监管，对国库集中支付业务延伸的工资专户、公务卡还款账户、代管资金账户、财政专项支出账户尚处于监管真空。
(四)对商业银行国库业务信息化双重管理，国库监督机制不畅。在商业银行的三项国库信息化业务中，除财税库银横向联网电子缴税业务规定了统一管理标准、统一接口标准和统一处理规范外，非税收入收缴业务和国库集中支付业务的信息传输和管理则是由财政部门开发的《国库集中支付信息管理系统》和《非税收入收缴管理系统》实现。由于这两个信息管理系统并未镶嵌到商业银行的核心业务系统中，两项业务的信息流和资金流不能相互自动牵制，加之缺乏信息管理传输制度规则约束，财政部门疏于管理，各商业银行两项业务的信息处理程序较为混乱，存在以信息流代替资金流“先清算、后支付”成为常态，非税收入不能及时划缴国库等问题，由于监督机制不畅，国库部门尽管多次向同级财政部门进行提示和反馈，但问题仍然得不到有效解决。
(五)监管方式和手段滞后信息化管理要求，监管效能不高。一是对商业银行国库信息化业务的监管尚处于手工模式，例如在商业银行国库集中支付业务的合规性检查中，由于每日清算信息数据较多，人工核查难度大，无法逐笔核查每一笔国库集中支付业务是否符合直接到最终收款人、最终供应商或到住房公积金、养老保险金等合理账户的宗旨要求，存在向财政支出专户、财政代管资金账户、非税收入专户、暂存户等违规支付问题较为严重和普遍，与国库集中支付改革宗旨相背离。二是国库集中支付信息化业务处理流程存在瑕疵，从商业银行支付到央行国库清算，信息流和资金流始终不能实现系统自动匹配和核查，给商业银行留下了“先清算、后支付”的机会，需要对商业银行集中清算账户、财政零余额账户和预算单位零余额账户进行深入细致的比对检查，才能发现此类违规问题，监管效能较低。
四、信息化模式下提高国库监管效能的建议
(一)完善国库监管法规制度。全面把握现代国库制度及《预算法》的要求，认真梳理当前商业银行各项国库业务的信息化处理特点，在《预算法实施条例》中对国库信息化管理作出明确的法律规定，及时修订《国家金库条例》及其实施细则和《商业银行、信用社国库业务管理办法》等国库法规制度，明确国库对商业银行国库业务的信息化管理的职责权限，尽快制定和完善财税库银横向联网业务、国库集中收付业务、国债发行和兑付业务等国库业务的信息化处理规程和管理办法，为国库全面、有效履行国库监管提供法规依据。
(二)科学合理配置国库人员。经理国库是人民银行法赋予央行的职能之一，构建现代财政制度，必须加强人民银行对财政预算收支的事中监督制衡，因此，央行应当抓住国库信息化发展的有利时机，努力推动国库从核算型向综合监管型转变，切实提高经理国库质量和水平。一是建议完善基层“三定”方案，立足于“提高服务质量、强化监督制衡”的职能定位，尽快确定县级央行国库人员编制。二是各级央行国库要切实转变观念，认真学习十八届三中、四中、五中、六中全会精神，准确把握财税改革政策，站在服务社会和全局的高度，积极主动适应当前国库信息化发展的要求，合理配置国库人员，确保国库监管力量，推动国库管理转型。
(三)全面拓宽国库监管范围。各级国库要加强对商业银行国库集中支付业务、代收代缴非税收入业务、财税库银横向联网业务的学习和培训，掌握各项业务对应的政策和制度规定，不仅要弄清各项国库业务在央行国库的处理流程，而且要熟悉掌握各项国库业务在财政、税务、商业银行的电子化处理流程和管理方式，认真研究各项国库业务电子化处理的流程与相关业务制度规定之间的契合程度，立足于全面、有效的视角，确定国库有效监督的关键点、风险点和重点，不仅要注重对传统国库业务的监管，而且要注重对国库信息化业务的监管，不仅要注重对资金流监管，而且要注重对信息流的监管，确保国库监管全覆盖、无死角。
(四)理顺国库监管机制。央行国库要尽快对现行商业银行的各项国库业务信息化管理进行调查摸底，立足于全面、有效、有序、高效的原则，坚持“属地管理”基本前提，对商业银行财税库银横向联网业务、国库集中支付业务、代收代缴非税收入、国债发行和兑付业务等国库电子化业务，从科目设置、账户设置、账户命名、账务组织和管理等做出统一规定。建立与财政部门协调机制，理顺各项国库电子化业务的监督管理职责，尽快实现国库集中支付业务管理系统和非税收入收缴系统与商业银行核心业务系统的镶嵌，杜绝违规办理国库业务，确保国库资金安全。
(五)完善国库监管方式和手段。全面把握国库集中支付改革宗旨，加快对商业银行国库集中支付流程改造研究，坚持商业银行国库集中支付业务的信息流和资金流能够相互校验和牵制的基本原则，杜绝商业银行“先清算、后支付”行为。加快对横联系统的改造和完善，实现系统自动对横联对账信息和资金到账信息的检查，对国库集中支付清算信息的逐条审验，确保国库收入及时入库，确保每笔国库集中支付业务都能符合到最终收款人和最终供应商或合理的财政专户，杜绝违规支付，治理国库集中支付的乱象，确保非税收入及时入库，有效提高国库监管效率。
参考文献:
［1］高雪雅.财政制度视角下的国库监管效能思考.《青海金融》，2015(11).
［2］姜东.信息化背景下国库风险与防范问题研究.《金融理论与实践》，2014(07).
［3］顾文欣.国库信息化发展趋势下国库监管工作面临的挑战及相关建议.《金融会计》，2011(02).
作者:田利民 单位:中国人民银行渭南市中心支行
