【摘要】对于移民流入问题我们重视不够，出入境管理法中移民签证的分类和设置不合理，没有把移民问题放在一个它应有的位置去研究。我们认为：可以把签证分成移民类和非移民类的两大类签证。移民签证应当单独成为一大类，这样才能更凸显出它的重要地位。对签证分类方法，不应该再用出入境公民的身份为标准去划分。用出入境的目的去划分，更科学合理。
【关键词】移民趋势；移民签证；分类；移民体系；移民政策
1目前我国移民趋势发展的新常态
目前我国移民流入量在出入境总人数中所占的比重逐渐加大，而且移民流入量和流入比重继续加大将是我国移民发展新常态。完善移民管理制度，适应移民发展新常态，需要成为我们深刻研究的一个新课题。据联合国统计，2013年居住在中国境内的外籍人士为84.85万人，近十多年的年均增长率为3.9%，比1990~2000年的3.0%有所提高。英国汇丰集团2014年10月公布的《外派人员调查报告2014》（《ExpatExplorerReport2014》）显示，在“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名中，中国总体排名位列第三，超过了美国、日本、法国和英国等发达国家。随着中国经济的发展，国际地位的提高，中国在国际上的影响力越来越大，我国逐渐成为国际人才的向往之地，外国人才集聚的态势逐年在加强。前几年，国内“三非”问题的集中暴露，值得引起我们的警醒。“三非问题”让我们看到了一个现象，在不知不觉间，已经有很多外国人通过合法或非法的方式进入中国，部分外国人长期在中国非法居留和经商，甚至发生了外国人围攻我公安机关的恶性事件，严重影响我国的安全和社会秩序，并且这种现象呈现出愈演愈烈之势。这让我们不得不认真的去面对一个现实，我们身边的外国人真的越来越多了，而且这些外国人普遍素质不高，这些外国人并不是我们通过已有的移民制度主动筛选进入我国的，而是在我们移民政策制度不完善的空档期流入我国，我们是被迫接受目前的局面。三非问题的教训告诉我们：要认真的检视目前移民制度中存在的问题，根据移民发展新趋势，科学预测、制定、调整我国的移民政策制度。
2目前中国移民管理中存在的问题
2.1没有做好迎接移民输入的准备。
建国以来，中国经历了，三年自然灾害，国家长期积弱积贫。即使后来在改革开放中国家财富迅速积累，中国缩小了与发达国家在经济上的差距，但教育、医疗等社会保障措施并没有跟上，收入、医疗、环境、教育上的差距，导致中国公民长期大量的外流，这种长期的现象让我们形成了我国将长期移民输出的惯性思维，我国目前的制度设计也一直主要定位在我国长期为移民输出大国的方向上去制定出入境管理和检查的法律法规。移民输入与移民输出趋势的不同判断会导致移民政策制定上的巨大差异。移民输出如果能解决国内劳动力过剩、产能过剩的问题，制定政策时就要鼓励劳动力输出、产能输出，创造外汇。但是如果移民大量输出带来的是人才流失，资本流失等问题，我们在制定移民政策时就要尽量留住人才和资本；而移民输入则可能产生完全不同的社会问题，移民的大量输入可能增加国内人员的就业压力，给国内某些行业带来冲击；移民的输入也会导致新的文化进入国内，形成不同文化之间的冲突，导致文化融合和民族融合等问题，这些问题都会直接或间接的影响移民输入国的国家安全和社会秩序；因此解决移民输入问题，制定移民政策时，就要有目的引进我国需要的人力和财力，对可能带来社会负担和社会危险的外国人，通过移民制度壁垒把这部分人隔绝在国门之外；因此当移民输出和移民输入的人员数量和比例的趋势发生变化时，我们应提前预判到，及时做好移民制度的调整和更新，做好的制度上的准备。目前我国移民制度并不适应新趋势的发展，面对新情况，我们的制度是滞后的，主要表现如下。（1）目前我国的移民管理法律法规中，没有设计出我国对移民人才需求的优先类别和层次，没有明确的吸收人力和财力的政策方向。（2）对于我国发展不需要的外国人没有有效的隔离手段。对于以旅游、求学等目的短期入境的外国人的管理措施、管理方法不完备，该隔离在国门之外的人没有拦住，该管理完善及时检查清理、遣送出境的没有清理干净，导致了全国大量“三非”问题的出现。
2.2在移民制度设计中，移民签证的结构设置不合理
在我国，移民签证的分类和设置，表明对于移民流入问题我们严重的重视不够，没有把移民问题放在一个它应有的位置去研究。我们来看一下，目前我国签证分类的规定：出入境管理法十六条的规定，我国签证分为外交签证、礼遇签证、公务签证、普通签证。对因外交、公务事由入境的外国人，签发外交、公务签证；对因身份特殊需要给予礼遇的外国人，签发礼遇签证。外交签证、礼遇签证、公务签证的签发范围和签发办法由外交部规定。对因工作、学习、探亲、旅游、商务活动、人才引进等非外交、公务事由入境的外国人，签发相应类别的普通签证。普通签证的类别和签发办法由国务院规定。通过上述规定，我们看到：在我国，签证分为外交、礼遇、公务、普通四大类，而移民签证只是普通签证中很小一部分。我们看到我们的签证分类依然是按照身份为标准来划分的，有外交身份、礼遇身份、公务身份的，发放相应的外交、礼遇、公务签证，没有特殊身份的就签发普通签证。我认为这种方法已经严重不符合国际国内形势发展的现状，在公平、民主日益重视的今天，不应再凸显身份的重要性，不应再用身份去分类。用移民出入境的目的来分类更科学合理。
3面对我国移民趋势发展现状，我们应在哪些方面进行新的改革或改进
针对发现的问题，我认为应该从以下几个方面去进行改革，以达到整合各个移民管理部门资源，统一移民领导机构；改革签证制度明确移民优先类别，明确移民选择的方向；确定科学的移民政策调整节奏，以形成科学完备的移民体系。
3.1通过对签证制度进行科学设计，明确我国对移民的优先选择方向
从我们美国或澳大利亚这些移民大国的的签证分类的经验及实践应用的成果来看，他们的分类方法，有其科学的因素在，部分优秀内容值得我们借鉴。我认为：（1）我们可以把签证分成移民类和非移民类的两大类签证。移民签证应当单独成为一大类，凸显出它的重要地位。（2）签证分类方法。不应该再用出入境公民的身份为标准去划分签证类别。用出入境的目的为标准去划分签证类别更科学合理。移民类签证可以按移民的优先类别、移民原因，再次划分为特殊人才类、亲属婚姻，劳务技术类、投资移民类等等。非移民类签证，再划分为短期劳务签证，旅游签证、学习签证、外交签证、礼遇签证、公务签证、普通签证等。对我国需要的特殊人才，列为第一优先类别，给予所有签证类别中最优先的等级，不设移民数量的配额，设立最低的移民门槛。对于亲属婚姻移民列为第二优先类别，设定年度移民数量的配额。体现人文关怀，创造良好的环境，让我们引入的人才能在中国安心工作。把劳动技术类移民列入第三优先类别，对于各个行业中我国紧缺的各行业专业技术人员，列入第三优先进入，与我国的工业4.0接轨，同时适当控制人数避免造成与国内同行业的恶性竞争。把投资移民类列入第四优先类别，设年度移民数量配额。我国经济的发展离不开外商投资的参与，但对单纯投资进入的投资移民类，应当与信用体系挂钩，对投资移民类的移民的资金来源，信用程度进行严格审查。对于其他种类的移民，设为第五优先类别移民。严格设定移民数量的配额。这一级别的移民，应严格审查，严控数量。当国家在特殊时期，对某一方面有特殊要求时，及时的调整该范围移民的优先类别，以达到及时吸纳的目的。
3.2定期评估，动态调整签证体系，适应形势发展
（1）定期调整签证体系。根据每个阶段我国对人才需求、对资金需求的不同，通过微调签证的政策，定期调整各个签证类别的优先程度，明确我国接受移民的选择体系和优先类别，清晰的表达我国对移民的选择方向，形成科学合理的资源筛选体系。（2）按国家战略需求，建立移民配额制。根据整个国家需求，设定每年移民配额总数，在不同类别的移民种类中，根据各个阶段的需要，科学分配比例。在移民配额的分配上，我们可以在不同国家给予不同的配额；对不同行业给予不同移民配额比例，不同优先类别的移民给予不同的移民配额。（3）形成科学的评估、预判机制。在国家各部委密切配合协作下，出入境管理部门和移民部门要及时的建立自己的大数据收集、整理、分析、研究中心，对出入境人员人数，种类、出入境人员的成分、对我国可能的贡献含量进行评估。对移民结构和发展趋势运用大数据定期进行分析评估，准确掌握移民发展新态势，服务国家移民政策的决策和调整。
3.3合并移民检查、管理类机关，成立移民局
当前建立国家移民局的时机已经成熟。目前，外国人才出入境和居留的行政手续，还比较复杂，签证、居留、就业、入籍都由不同的部门管理。建立统一的移民局，便于综合管理，更好地协调各部门的工作。从功能上讲，一方面，移民局可以统一管理外国人签证、居留、移民等事务，统一审批绿卡和入籍申请，以及处理包括外国人申请绿卡、入籍成功之后的社保、档案以及可能的集体户口等有关问题。另一方面，移民局还可以承担建立国际人才信息库、设立和管理海外国家猎头、国际人才研究等职责。
3.4对外国移民管理要更科学合理
（1）把移民的接纳与国家的信用体系相融合。加大对移民个人信用记录的检查，加强对移民档案的审查，对于没有良好信用记录，有犯罪记录，有不良记录，可能对我们社会造成负担的人，要把好移民关口，坚决把这些人堵在我们得国门之外。（2）尊重保障外国移民的人权。每个移民到我国家的外国人，都是带着对我们国家的向往与感情来到这个国家，一旦进入一个国家，只要他认真遵守我国法律，我们就应当尊重他们的人权，要尽量一视同仁，不能有歧视。（3）对移民的选择接收，国内的管理，要加大法律层面的系统的制度建设。在最新的出境入境管理法中，我们明显看到了，对归国华侨在国内办理手续的各种便利的规定。
参考文献
[1]刘国福.出入境管理法与国际移民.北京：法律出版社，2013.
[2]翁里.国际移民法初探.浙江社会科学，1995.
[3]王宏音.借鉴美国经验改革中国出入境管理体制.山西警官高等专科学校学报，2010（3）.
作者:刘成 单位:公安边防部队高等专科学校边防检查系出入境管理教研室