一、高等教育质量政策的现行特征
（一）目标决策的政府主导
我国传统质量政策目标决策的典型特征是政府主导。政府主导有利于保证目标决策的时效性，特别是在我国政治民主建设的初级阶段和公民社会发育不足的情况下，能够集中优势资源做大事。无论是早期的重点院校政策，还是后来的“211”、“985”工程，以及国家重大科研项目计划，都为我国高等教育质量建设打下了坚实基础。与此同时，在政府主导的目标决策模式下，制度表现出强制性变迁的特征，大大减少了决策成本。但是这种政府主导与传统教育体制的计划性、行政性、僵化性密切相联，过于凸显“政治精英的价值偏好和政策诉求”，忽视了政策客体与政策受众的参与性和自主性诉求，带来质量政策的科学论证不强、整体性缺乏、系统性不足、人为因素影响较大等不利影响。
（二）价值决策的效率偏好
公共政策的本质是政府对全社会进行权威性的利益分配。政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是利益选择，分配的过程是利益综合，分配的关键是利益落实。无论是利益选择的重点高校重点发展，利益综合的工程化模式，还是利益落实事实上的“马太效应”，质量政策体现出政府价值决策的效率偏好。对于纠正低水平平均发展，效率偏好无疑能够引导教育资源有序流动，提高资源边际生产能力，事实上也促进了高等教育质量在较短时期中、在一定领域内快速提升和积极赶超。然而价值决策的效率偏好，也带来区域之间、高校之间公共教育资源分配的不平衡，甚至造成了高校之间人为的划分为三六九等，并对应于不同行政级别，不仅加剧了行政化倾向，也促发了同质化趋向，影响了高校和谐生态的形成。
（三）内容决策的片面性缺陷
从政策内容来看，高等教育质量政策主要包括质量建设和质量保证。质量建设关注利益结构的调整，质量保证关注教育教学活动过程中行动准则的规范。质量建设和质量保证一体两面，只有达到两者的平衡才能真正有效地促进高等教育质量不断提高。由于我国高等教育发展的基础相对薄弱，质量政策偏于质量建设、强调高校和财政责任政府办学硬件投入、注重办学的规模效应具有一定的现实依据。但这种失衡的政策内容往往忽视了学校内涵发展。现代大学制度建设进展艰难，需要持久地情感、精力投入但却难以产生速成效应的教学工作遭遇“中心偏移”的困境，对于质量保证的认同度不足等等，这些不良现象与失衡的政策惯性所带来的片面性缺陷不无关系。
二、高等教育质量政策的改革走向
新公共管理代表着公共行政中一直高举和张扬的改革主题，正是这种改革的精神带来了新的治理模式和责任体制，也为我国高等教育质量政策的制定、执行和评估带来一种新的启示。
（一）质量政策制定的变革
其一，政府质量管理的职能转换。新公共管理强调“公共部门内由聚合趋向分化”理论原则，突出“掌舵而不是划桨”的政策隐喻。在这一原则启发下，政府在高等教育质量政策制定中必然要实现从微观到宏观，从直接到间接，从监管控制到价值引导的职能转换。与之匹配，政府教育质量管理的方式也会实现转变，从传统的依靠整齐划一的指令性计划转变为综合运用教育规划、保障质量的立法、提升质量的经济杠杆、质量信息服务等手段。质量监控的权力在中央政府和地方政府、政府与高校、政府与社会之间合理的分享。作为质量一线的高等学校被赋予基于教育质量公共责任和公共服务的“自由裁量权”。政府、高校、社会形成一种关于高等教育质量的新型伙伴关系和利益共同体。
其二，质量政策内容的变革。政府质量管理的职能转换，必然促使政策内容的变革。一是传统的无所不包的微观操作性政策类型被宏观调控性政策取代。中央政府更加注重质量提高的战略主题和整体规划，确立一种基准性或引导性质量政策，地方和高校根据自己的发展基础和办学实际，制定特色性的质量政策，促进学校因地制宜、特色发展。二是指导性政策逐步取代指令性政策。传统体制下，政府将高校作为的下级隶属部门，质量政策相应地表现为强制性的指令式，依靠的是行政权力后盾。新公共管理理论倡导在政校之间建立一种契约型责任关系，政府对高校质量的外部管理是建立在服务和责任共识基础上的契约管理，真正落实高校办学自主权。政校之间不以权力为中介，而是以大学章程的“契约”形式所确立的权利为中介，政府保留一定的质量问责权力。三是事后救济性政策向事前预警性政策转变。新公共管理要求对“顾客”的需求变化作出迅速的反应，注重政策的前瞻性。政府应该突出质量政策的预警职能，加强专业设置预警、质量状态分析与、质量结果（毕业生就业状况）共享与反馈的公共服务职能。
其三，质量政策价值的整合。传统质量政策的价值决策注重政策供给主体的效率偏好，不仅带来了公共资源配置的非平衡，也给高等教育公平带来损害。新公共管理被认为代表了西格玛型价值，从该价值出发，衡量公共管理成败的标准是相对于特定目标资源耗费的多少，强调效率这一主流价值。然而值得注意的是，随着公共行政实践的发展，新公共管理也逐步带来治理模式中的“政治”包容性变革，其主要思想是包容各方利益，在利益相对平衡中决定政策目标、设计政策项目，制定与执行公共政策。因此，高等教育质量政策应该积极整合效率与公平两种价值诉求，一方面要以质量绩效为导向，以高等教育质量服务的战略性、外部性大小作为政策依据，加强重点项目建设，同时关注结果质量，强调质量责任；另一方面要营造公平竞争的政策环境和政策空间，逐步破除实际存在的高校行政级别的身份标签，根据差别原则、补偿原则制订相应的扶持薄弱地区薄弱高校的质量政策。
（二）质量政策执行的变革
其一，政策执行主体从一元到多元。新公共管理打破了政府垄断执行的一元化局面而主张多元化。一方面，政府内部通过分权和授权的组织管理体制改革，形成中央政府宏观指导———省级政府统筹的政策执行格局；另外一方面，办学权回归高校，通过明确政校之间职、责、权、利的合法边界，让“管理者管理”，避免一元化格局下政策架空、政策替换、政策截留等选择性执行的不利影响。政策执行主体从一元到多元的分权化，还带来了执行主体间的扁平式权力关系的逐步变革，调控主体间关系的手段也由以行政权力为主转为以法律权利为主，通过主体之间的互动合作推进质量政策有效执行。
其二，政策执行内容从过程到绩效。传统体制下，高等教育质量政策执行只注重投入，忽视成本、产出和效果衡量，甚至造成对人才市场或学生需求变化缺乏敏感的反应。新公共管理重视执行的产出和质量，强调质量政策的成本与效益的分析，主张按业绩付酬，按业绩管理，按效果作预算。其目的是希望带来高校之间的有序竞争，迫使各执行主体不断完善，不断创新，特色发展，有效回应政府、社会公众、家长、用人单位等对专业人才质量规格和能力素质结构的动态需求。
其三，从质量信息遮蔽到质量公布。新公共管理颠覆了传统行政仅仅向上负责的责任体制，取而代之的是“以市场为基础、直接向‘顾客’负责”的责任体制。它认为直接向公众负责符合真正的民主精神。当前，公布《高等院校本科教学质量报告》成为政府改进高等教育质量的新举措。2011年的“985”大学、2012年的“211”大学，2013年及以后所有的本科院校都要向社会公开自己的质量报告。从曾经有意无意地质量信息遮蔽到当前的质量信息公布，赋予了大众选择权、知情权，让家长、学生知道自己有何种不同的选择，从而将权力向高等教育服务对象转移。
（三）质量评估与监控的变革
其一，从同一性评估到分类评估。由于一元化体制的局限，传统的同一性评估与监控多属于政府内部行为，常常会因为内部关系复杂而流于形式或发生偏差，缺乏客观性，难以准确反映公共服务的真实情况，所有就有了第一轮本科教学水平评估优秀率百分之七八十的尴尬。新公共管理理念下，由于给予质量政策执行者较大的“自由裁量权”，政府不再包揽政策执行，而是站在公共利益的立场评估与监控其他执行者的活动，这样内部行为变为外部行为。由于不同高校的类型与层次定位不同，质量政策执行效果必然具有很大差异，所以新一轮本科教学审核评估的基本思想是“用自己的尺子量自己的身高”，体现分类评估的指导思想。
其二，从政府单方评估到注重自我评估。质量政策执行效果的政府单方评估带来“内部人控制”、形式化等弊端。新公共管理将竞争机制引入公共服务领域，高校成为政策执行的主体，对自己的质量绩效负责，“以质量换取自主权”，质量政策的评估从外部单方评估逐步向高校内部自我评估转变。在自我评估的基础上，政府与公众就可以站在局外人的角度进行更为客观、更为真实的评估，实施质量认证、质量认可、质量审计等质量评估政策，既有利于及时发现质量问题，实施政策监控，又将办学权利回归高校，激发其办学的积极性和主动性。
其三，从注重找缺、评优到促进质量改进。传统质量评估政策要么过于依赖对于“资格”的审定，强调“投入”而对“结果”重视不够，目的是为了找缺、找差；要么依赖对于“水平”的评定，强调区分出等级，目的是驱使争优。新公共管理背景下，质量评估政策指向质量“状态”的核实，对高等教育服务质量进行绩效评估，各参与主体共同形成关于质量的审核报告，强调结果责任，其目的在于质量的改进。
三、结语
总之，无论从公共行政价值的角度还是从公共行政范式的角度，新公共管理自产生之日起就存在着不少问题，既对公共行政带来积极的理论与实践贡献，也饱受诸多诘难与批判。它的理念与思想、方法与技术、实际条件约束对于不同国家的公共政策具有适应性问题。但是以新公共管理框架去审视我国高等教育质量政策，可以带来许多有意义的变革启示和观念重塑。它所倡导的绩效精神、分权化思想、注重结果责任、积极回应公共服务对象的需求以及对于各方利益的包容性等等，都会给高等教育质量政策的改革走向产生重要影响。
作者：黄彬 单位：华中科技大学教育科学研究院 东莞理工学院
