一、存在问题的主要原因
上述问题的存在，除主观上一些单位的领导和经办人员对建设管理重视不够之外，笔者认为更主要的还是以下几方面的原因：
1.建设管理体制和机制方面的问题现有的建设体制，项目法人都不是根本意义上的法人，只是一些委托人，其按行政隶属关系接受上级主管部门的监督。有法律上提供的弹性空间，在履行建设项目管理职能时，仅用道德来约束他们为所服务的机构决策是不够的，这为他们提供了牟取个人利益的机会。施工、监理、设计和勘察等经营实体与水利主管单位存在千丝万缕的联系，虽然引进了市场竞争机制，但难以按市场规则办事。各级地方政府为本地的经济发展而采取的保护主义，也给违规操作提供了机会。
2.一些法规和制度不健全由于我国的法律法规尚在不断完善当中，一些符合社会主义市场规则的制度尚待完善。有些法规的条款规定本身就留给业主或机构一定的弹性空间，如：赋于项目业主办理招标事宜的权力，授于评标委员会按照招标文件确定评标标准和方法、对投标文件进行评审和比较的权力等。这些规定从某种意义上而言，对当事者的道德约束高于法律约束，加之一些单位执法不力，监督不到位，监督措施缺乏力度，诚信经营的社会基础薄弱，且违规操作成本低等原因，致使一些违规现象时有发生。
3.经费不足当前推行的部门预算等改革措施，由于不是依据单位合理开支需要安排经费，而是依据财政收入的多少来确定经费数额，加之长期以来重建设、轻管理，单位正常经费严重不足，导致各单位挤占基本建设等项目经费。另外，由于基本建设前期工作经费少，加之任务重，周期短，前期工作难以深入进行。部分地方因财政较困难，属“吃饭”财政，造成建设经费不能到位。
4.项目法人责任制落实不到位因项目法人与主管部门及设计、监理单位职责不清，关系不明，造成建设管理不到位。有些问题则是因为建设管理人员责任心不强，业务不熟悉造成的，故建管人员业务水平有待提高。
二、加强水利工程建设管理的对策
1.深化水利建设管理体制改革首先，要加快推进水利企、事业单位管理体制改革。企业单位按照建立现代企业制度的要求改制，与主管部门脱钩，公平参与市场竞争。不属于公益性质的水利勘测、设计、监理等事业单位，按照国家对事业单位改革的要求，要加快改企改制工作，从事业单位中剥离出去，独立参与市场竞争，使其真正成为责任利益主体。
其次，进一步规范项目法人的设立。按照行政主管部门和法人分离、项目监督管理和项目实施管理分离的原则，政府、水利行业主管部门的领导和工作人员一般不应作为项目法人的组成人员。新建工程，应根据建管结合的原则，在项目可研批复阶段成立工程管理单位，由其作为项目法人负责工程建设。改造、加固工程等由原管理单位作为项目法人。建、管为同一法人，必将大大加强项目法人的责任心。项目较大、施工期较长的重点水利工程，在项目法人之上可考虑成立领导小组，负责协调解决工程建设中的重大问题。根据水利工程定员定岗办法，由上级主管部门核定项目法人编制，严格控制，不得超编。
三是对非经营性政府投资项目积极推进项目“代建制”，提高项目管理水平。实施“代建制”能较好地理顺政府投资项目中各方的责、权、利，从而有助于规范政府投资项目管理行为，有助于遏制腐败，提高投资效益，有效抑制超投资、超规模、超标准等痼疾。
2.进一步完善建设管理的法规和各项管理制度当前社会主义市场经济正在逐步建立和完善，一些符合市场经济发展规律的法律、法规也在不断完善过程中。水利基本建设项目管理方面，一些大的法规初步建立，要尽快出台一些具体、可操作性的配套法规
。在招投标方面，加强保密措施，适当延长评审时间，实事求是地确定资格预审条件，逐步建立由政府统一规范管理的招投标监管机制，改变招投标活动中多部门管理、各行其事的管理现象。为杜绝资质“挂靠”现象的发生，在制定招标文件时就明确要求法人授权人为投标单位正式聘用一年以上人员，并提供投标单位为该人向当地税务部门缴纳上年度社会保障金复印件。要求投标单位的投标保证金必须使用银行汇票或转帐研究与观察支票。实行证件保管制，将中标单位项目经理证交由当地招标办保存，直到工程竣工验收合格后返还。水利建设的管理部门要在不断总结经验、教训的基础上，进一步完善建设管理的各项法规、制度，并随着形势的发展、新情况的不断涌现，适时进行调理，使基本建设管理有法可依，有章可循，逐步实现建设管理的科学化、规范化、法制化。
3.加大工程前期经费投入完善部门预算，合理确定配套资金规模。水利前期工作是搞好水利建设和发挥投资效益的基础，为适应国家水利建设的新形势，水利前期工作必须超前发展，逐步建立完善的规划体系，增加水利前期工作项目储备。必须进一步加大水利前期工作投入，保持适度的投资规模。基本建设项目概（预）算中，应按总投资的一定比例单列项目前期费；应积极争取在部门预算中专项安排前期工作经费；各单位从年度基建投资总额中划出一定比例用于水利前期工作。
同时要通过部门预算，争取财政按实际需要足额安排机关、事业单位运行经费，防止出现挤占工程经费的现象发生。关于地方配套不足的问题，要从实际出发，对确实无能力的，不应要求配套；对有能力配套而不能及时到位的，可采取限拨补助资金、缓批项目等措施督促其及时到位。
4.落实项目法人责任制建立责任追究制度，项目实施前主管部门与项目法人应签订责任状，明确双方的职责、权限及奖惩办法；项目法人与施工、监理等单位在签订合同时，也要明确职责。平时要加强责任制落实情况的监督检查，对责任制落实不力的严肃处理，造成损失的追究经济责任，对责任制落实较好、节约国家投资的要给予精神和物质奖励。
5.实行严格的市场准入制加强监督检查的力度，水利建设管理单位要加强工程实施情况、各项法规和规章制度履行情况的监督检查，包括：项目实施前的准备、工程招投标、质量控制、资金管理、合同管理、监理责任等。发现有“挂靠”和严重违规问题的企业要严肃处理，给予降级直至吊销“挂靠”双方当事人的资质等级和项目负责人的执业资格，将企业记入不良行为黑名单中予以公示，取消其1～3年的市场准入，并给予经济处罚，必要时移送司法部门处理。
作者：王晔 张古军 单位：国家审计署 江苏省水利厅
