1背景
水利工程具有工期长、技术复杂、不可复制等特性，在工程建设过程中，由于受到地形地质条件变化、设计深度、技术标准改变、施工方法或工艺的改变、建设期政策方针的变化等多种因素影响，发生合同变更是常见的现象。从合同一方提出变更建议书，监理、发包人审核批准，再到监理人发出变更指令，最后到承包人执行指令，整个过程就是一个各方博弈的过程。在实际的施工过程中，变更处理往往比较滞后，甚至多集中在工程建设的尾工期进行处理，而水利工程一般工期较长，变更事项拖得越久，资料的收集也越加不便，难以真实还原当时的现场实际，一方面给审核工作带来不便，同时也给投资控制带来一定风险。本文从政府监管的角度出发，站在公平、公正的立场，使得在对待变更问题上“发包人给合理的钱、承包人拿放心的钱”，重点阐述在对变更项目处理审核过程中需要关注的内容以及开展审核工作的方式方法，以期为政府监管部门或相关审计单位提供借鉴。
2变更处理相对滞后的原因
造成变更处理相对滞后的原因有多个方面。?在工程建设期，各方的工作重心都放在保质量、抢进度上，忽视对合同的管理;?在施工阶段可能存在承包人不敢索赔，发包人暗示不让索赔的局面，工程进入收尾阶段，合同双方利益博弈剧烈，承包人提出的索赔意愿强烈;?专职合同管理人员少，合同管理人员变动频繁，建设期间承包人保存证据材料意识差，在报送变更项目时，提交资料不充分导致变更处理周期长;?承包人考虑竞标或对施工预判有所偏差，投标报价偏低，在工程尾工阶段，有可能因自身原因的亏损，想从变更项目中进行弥补，对发包人处理的有些变更未达到心理预期而采取不认可、不签字，导致变更难以处理;?监理单位未能履行好管理职责，在程序审批、工程量审核和合同变更价款支付方面，发挥作用有限。
3变更项目审核的内容
变更项目审核的内容主要包括:合同变更的理由是否成立，定性是否准确，依据是否充分，材料是否完备，程序是否合规，手续是否齐全，计量是否真实，定价是否合理。
3.1变更定性审核
定性审核的重点为变更描述是否准确，变更定性分析是否合规。主要是依据《水利水电土建工程施工合同条件》(GF—2000—0208)中39.1款“变更的范围和内容”中的七条约定，确定该事项是否可以定性为变更，笼统来说就是施工承包合同中的施工组织设计是否发生了实质性的变化和调整，它是判断合同变更是否成立的关键。在审核的过程中主要把握以下几个方面:?变更描述是否准确;?变更的依据是否充分，支撑材料是否齐全;?变更定性分析是否合理;?变更指示的内容是否完善等。
3.2变更程序审核
程序审核的重点是审批程序是否合规、合同程序是否符合合同约定。在审核过程中主要依据《水利水电土建工程施工合同条件》(GF—2000—0208)中39条有关规定，梳理该变更事项从头至尾是否符合合同约定的程序。此外，还应关注以下几方面内容:?上报和批复的变更资料是否齐全;?变更指示中是否明确变更依据、变更内容、变更计量方法、变更定价原则、变更对工期的影响等;?是否有先实施后批复行为，即变更项目已实施但尚未按程序报批;?该变更项目是否按照有关规定上报和备案;?各参建单位有无逆程序补充变更资料的行为;?变更审批过程中对技术经济方案、变更报价是否做到有理有据;?实际实施内容与批复的内容是否一致等。
3.3变更计量审核
计量审核时，把握好计量的依据是关键，哪些是计量的第一手资料，哪些只能作为佐证资料，哪些资料是有效资料，要做到心中有数。如:合同文件、技术条款、工程量清单是计量的直接依据，变更指令及修订的工程量清单、施工组织设计、有关计量的补充协议是工程变更后计量的依据，施工图纸是工程计量中几何尺寸和工程数量的依据，建管、监理、施工单位现场工程量联合签证单是结算支付的依据。在审核过程中关注以下几方面的内容:?变更工程量的计量方式、原则是否符合合同约定;?计量的依据资料是否充分;?计量方法是否正确、结果是否准确无误，有无漏计和错计;?计量是否真实可靠，计量的过程中是否存在重复计量或隐蔽工程量虚报等。
3.4变更定价审核
单价审核的重点是变更定价是否合理。在需要调整合同价格时，《水利水电土建工程施工合同条件》(GF—2000—0208)中39.2款“变更的处理原则”给出了单价或合价确定三原则，即:?《工程量清单》中有适用于变更工作的项目时，应采用该项目的单价或合价;?《工程量清单》中无适用于变更工作的项目时，则可在合理的范围内参考类似项目的单价或合价作为变更估价的基础，由监理人与承包人协商确定变更后的单价或合价;?《工程量清单》中无类似项目的单价或合价可供参考，则应由监理人、发包人和承包人协商确定新的单价或合价。按照以上单价或合价的确定原则，除第一种情况外，均需重新确定变更项目的单价或合价，一般有以下几种方法:?合同中无适用于变更项目的单价，但有类似项目可参考的，按照与合同单价水平相一致的原则确定新的单价或价格，但其确定的单价只有在原单价合理的情况下才会相对合理，当原单价有不平衡报价时，该方法欠妥，这也是一些承包商投标报价时的策略。比如对没有工程量只填报单价的项目、估计今后工程量可能增加的项目、实施可能性大的暂定项目等，在总价基本确定的前提下投标报价时，提高单价，反之降低，这是通过变更谋取利益的一种常见方式。?变更项目在合同中无类似项目的单价或合价可供参考时，以定额为基础，重新编制变更项目单价;无定额可采用或参考的项目，一般是委托具有资质的专业机构进行分析核定，或者承包人和监理人通过现场工艺试验，核定其工作消耗量。?此外对于一些较小的变更项目，以计日工为依据确定单价。在单价的审核过程中应注意以下几方面:?变更定价是否符合合同计价原则;?组价时套用的定额子目是否合理准确;?组价的内容与施工方案是否一致等。
4变更项目审核的方式方法
变更项目审核工作的开展，一般是根据选定的变更项目类型，组建合理的审核小组，深入工程一线开展工作，现场工作结束后，及时形成审核报告，并督促相关责任单位进行整改。
4.1审核前准备工作
选择有代表性的、变更存在争议的项目，组建审核组时，最好选择一些熟悉工程的合同管理人员和造价专业人员，将拟开展审核的变更项目通知各参建单位，在审核小组进驻现场前准备好待核查资料，主要包括合同文件、变更申请单、变更指示、监理单位审核材料、变更项目相关的施工日志和监理日志及验收资料、施工方案、工程量清单、施工图纸、现场签证工程量、变更单价组价过程等，同时制定工作方案，进行合理分工，安排好工作行程，确保审核工作的顺利开展。
4.2实施阶段
审核小组进驻现场之后，主要通过听取汇报、查阅资料、现场踏勘、沟通交流等方式开展工作，具体包括:?召开进场工作会，听取相关单位简要汇报变更项目处理情况，初步了解审核项目，同时向各单位明确目标，落实各方责任。?审核组开展现场工作，主要围绕变更定性、程序、计量、定价四个方面。在熟悉变更资料的基础上，对照合同文件，找出与变更项目相关的条款，分析变更项目理由和依据的充分性，确定该变更是否成立;根据变更处理的有关规定，评价变更项目的处理程序是否合规;通过现场踏勘，复核施工图纸上的工程量，抽查施工记录及监理日志和旁站记录，检查实际结算的工程量是否真实可靠;依据暂估价三原则，参考定额和相关施工组织设计，认真复核组价的过程是否正确，定价是否合理。?及时对检查工作情况进行汇总总结，形成审核工作记录表，同时留存相关问题的佐证材料。
4.3审核成果
现场工作结束后，审核小组应尽快形成变更项目检查报告，召开意见交流会，通报审核情况，同参建各方充分交换意见，并对发现的问题提出初步指导意见及建议，必要时对审核意见的整改落实情况进行复查。
5结语
根据国家有关法律法规，以合同为基准，以事实为依据，在职责范围之内合法合规、合情合理实施对变更项目处理的监督，保障合同双方的合法权益，为水利工程建设领域营造一个良好的建设环境。
作者：张权召 韩绪博 单位：南水北调中线干线工程建设管理局 水利部建设管理与质量安全中心