摘要:针对近几年黄河下游水利工程维修养护项目的采购情况，就养护经费采购支出情况、维修养护项目的采购经费执行和经费变化情况等进行了分析，指出在维修养护项目采购过程中存在政策不完善、维修养护定额亟待修订、水管单位与养护企业应对购买服务能力不足、维修养护企业参与市场竞争能力弱等问题。提出的建议对策为:健全购买服务的制度体系、加强购买服务能力建设、修订维修养护定额标准、增强维修养护市场竞争性、完善政府采购预算管理等，强调在市场化的前提下一定要保证维修养护的公益性职能得到充分发挥。
关键词:维修养护;水利工程;采购;黄河下游
1研究背景
2002年9月17日，经国务院批准由国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》的，标志着水管体制改革工作全面启动，本次改革规定县(市、区)级河务局为管理单位，作为水利工程维修养护项目法人，全面负责堤防、河道整治等防洪工程的日常管理、运行监测，维修养护项目管理、合同签订、监督验收等;新组建的维修养护公司则受托承担具体工程的日常维修养护工作;水管单位根据考核办法，对养护企业的维修养护情况进行考核检查。新机制建立之后，工程管理与维修养护的关系得到了调整和规范［1］。黄河上的水利工程维修与养护工作直接关系到两岸群众的生命财产安全［2］，而维修养护项目的采购工作影响着工程质量。当前，原有的维修养护项目采购中出现了一些新问题［3－4］亟待解决。目前，黄委水管单位参与改革数量占中央直属水管单位的54%，维修养护经费占总金额的约67%，且维修养护任务集中在黄河下游，因此本研究针对黄河下游水利工程维修养护的采购现状进行分析，以期为解决采购中的新问题提供参考。
2黄河下游水利工程维修养护采购现状
根据《黄委水利工程维修养护市场化工作方案》，黄委在2018年工作基础较好的16家水管单位(占总数20．8%)中开展维修养护项目政府采购工作，其维修养护经费共12045．6万元，占总经费的25．88%。对未实行政府采购的水管单位，黄委也加强了工程维修养护质量监管和维修养护资金使用管理。
2．1经费变化情况。近年来，黄河流域水利工程维修养护经费呈现出下降趋势。从2017年开始各河务局的水利工程维修养护经费都明显下降，尤其是2019年，经费相对减少了10．4%。
2．2政府采购经费执行情况。2018年开封河务局选取兰考河务局、新乡河务局选取原阳河务局作为试点单位开展政府采购市场化工作，两局政府采购均全部为服务类采购。2019年开封局增加开封第二河务局、新乡局增加封丘局河务局为试点单位，继续推进维修养护项目的市场化进程。2019年度的政府采购也均为服务类政府采购。
2．3流程及机制。黄委在2014年修订的《黄河水利工程维修养护经费管理办法(试行)》中，对工程维修养护方面的采购管理的具体程序与经费保障等提出了具体要求，比如:将维修养护项目分为维修类项目和养护项目，实行分类管理。中常洪水下中小险情的工程抢险也纳入养护项目管理。按照项目的分类，对维修养护单位的选择方式进行了具体规定，对采取政府购买服务方式的维修类项目采购实行分级管理、统一组织。水管体制改革打破了河道工程管理长期以来的运行模式。在借鉴黄河基建工程建设管理和公路养护等其他行业的经验基础上，针对维修养护作业的特点，黄委建立了黄河水利工程管理运行机制总体框架，并制定了配套的管理规章制度和办法，有效规范了黄河水利工程管理和维修养护的工作流程及各关键环节。
3存在问题
3．1行业政策不完善。在水利养护市场培育方面，没有专门的水利工程养护企业资质管理办法或促进养护市场发育竞争的相关办法，导致现在大部分维修养护企业不能得到行业政策支持，在水利工程维修养护达到公开招标限额的项目上毫无竞争力，只能联合有资质的公司组成联合体共同投标。水利工程维修养护项目包括维修和养护两方面的内容，政府采购是采购工程还是采购服务，各流域机构做法不一。采购服务和采购工程使用的法规不同，在招标方式、招标程序、招标范围和规模标准等方面也存在不同之处，造成了维修养护项目在政府采购的内容属性不明确。
3．2维修养护定额亟待修订。原有水利工程维修养护定额标准已经严重偏低，无法满足工程维修养护的需求。受物价上涨的影响，项目执行定额标准远低于实际需要，越来越不符合水利工程维修养护工作实际，且近年来连续压减后已无法保障正常维修养护任务，定额项目标准与实际情况已经严重不符，急需对定额中材料费和人工费价格等按实际情况调整。
3．3水管单位与养护企业应对购买服务能力不足。实行政府购买服务方式后，水管单位与养护企业主要由合同约束，而这些单位熟悉政府采购和行政监管的人员缺乏，将影响合同管理等。一是现有管理模式不适应。政府购买服务涉及政府采购、预算管理、合同管理和绩效监督等诸多专业领域，水管单位仍需时间学习应对开放市场的复杂性。二是熟悉购买服务的人才缺乏。基层水管单位中熟悉政府采购的专业人员较少，对合同履行方面的控制能力和评估能力等专业技能还需要提高。三是预算批复、政府采购和项目实际脱节。政府采购工作完成时间相对滞后于维修养护项目开始时间，且存在各试点项目招标范围不一致的情况。
3．4维修养护市场准入条件空白。水利工程进行维修养护具有较强的公益性，也需要进一步明确不同水利工程等级相对应的养护公司准入养护市场的资质要求。由于水利工程维修养护市场发育不够，养护市场范围小，资金和收益比较低，因此市场主体对水利工程维修养护缺乏兴趣。防洪工程的维修养护需要大量的机械设备和专业技术人才，社会力量需要考虑退出时的资产贬值和成本沉淀问题，其结果是可能没有合适的企业能提供水管单位需要的服务，即使有企业愿意承担，但其对防洪工程不熟悉，初期胜任度不够，也难以保证服务的质量。
3．5维修养护企业参与市场竞争能力弱。养护公司没有工程维修养护和工程建设施工资质，大多处于无积累、无设备、无资质的状态，在参与市场竞争的过程中处于弱势地位，业务仅局限于工程维修养护，缺乏面向市场所需要的各类专业人员，技术力量较弱。
3．6维修养护的公益性职能需要进一步保证。养护企业除承担日常维修养护任务外，还要承担黄河下游花园口流量不超过4000m3/s时抢险的公益性职能。对于养护公司来说，抢险队伍的培训费用和抢险设备的保养费用加剧了养护公司经费困难的局面。对于外部企业来说，企业抢险专业化程度有限，可能无法高效快速完成规范化的抢险运作管理，在出现险情的情况下，能否保证及时赶到抢险现场，迅速且高效地开展抢险救灾工作，这都是必须考虑的问题。
4建议对策
4．1健全购买服务的制度体系。建议尽快出台政府购买水利公共服务的指导意见。制定发展和规范水利公共服务市场的政策，细化对承接主体的要求，依据购买服务的重要性和难易程度，建立承接主体的准入、退出和奖励机制。明确政府购买水利公共服务的操作流程，制定合同范本，完善合同管理、委托、招投标方面的制度。建立购买水利公共服务的绩效评价制度，建立科学合理的绩效评价指标体系和评价方式。借鉴公路养护工程施工资质要求，完善维修养护公司资质管理办法，明确养护公司资质，招标过程中确定养护公司资质要求，促进养护公司面向市场化。修订完善养护资金使用管理办法，将水管单位进行维修养护设计(预算)方案编制和开展维修养护监督检查过程中所发生的费用也列入维修养护经费支出范围。
4．2加强购买服务能力建设。(1)提升购买服务合同编制能力。各级水利工程管理部门要培养、引进具有政府采购和合同管理、绩效评价等方面的专业人才，提升合同管理和监管能力。(2)提升购买服务绩效评估能力。加强对养护服务的绩效考核，并建立有关奖励机制。逐步引入第三方评估机制，构建科学的指评估标体系，遵循定性与定量结合、动态与静态结合的原则。(3)利用信息技术提高监管水平。开发水利行业购买服务平台，将水利工程维修养护中允许购买的项目、合格的市场主体名录和诚信信息、招投标情况等面向社会公开。利用新的信息技术实现线下检查与线上监管结合，提高日常监管能力。
4．3修订维修养护定额标准。现有的定额标准中，或是新增养护费用定额缺失，或是有些标准和现在市场价格相比明显偏低。需尽快修订维修养护定额标准，并根据当前物价水平对经费进行定时动态调整。同时，根据购买服务的要求，在养护经费中增加招投标等方面的费用。对于新建的防洪工程，已通过验收的，水管单位要积极向上级财政部门反映，早日落实维修养护经费。
4．4增强维修养护市场竞争性。对水利工程进行维修养护具有较强的公益性和社会性，养护企业应积极争取有关税收、金融等方面的优惠政策，让维修养护单位从自身建设到装备条件等方面提升自身市场竞争力;国家有关部门应依据各水域地段维修养护单位的条件制定相应的扶持政策，促进外部和内部养护企业都主动参与竞争性市场。水管单位也应针对性出台不同水利工程等级相对应的养护公司准入养护市场的资质要求等，确保维修养护任务的顺利完成。
4．5完善政府采购预算管理。按照《中华人民共和国政府采购法》，水利工程维修养护项目的采购应该坚持以政府采购限额标准为限，以集中采购为主、集中采购与分散采购相结合的采购模式。在制定目录限额标准时，立足地方实际和项目操作实际，进行精细化采购预算管理，高于限额以上的项目进行集中采购，低于限额不适合集中采购的部分采用分散采购。制定具有可操作性的评估标准，采用定期考核与结果考核相结合的评估方式;建立财政支出绩效评价指标库，将考核结果与项目合同续签和财政经费核拨“挂钩”;建立签约供应商的信用评价机制，作为供应商能否参加政府采购活动以及是否续约的主要参考依据;完善政府采购的信息反馈制度，包括供应商、采购人与评审专家三方面的信息反馈，以全面、及时掌握履约情况，提高政府采购质量和资金使用效益。
参考文献:
［1］水利部黄河水利委员会．强力推进管养分离实现黄河工程管理新跨越［J］．水利建设与管理，2006，26(5):14－15．
［2］李树新，张相锋．黄河水利工程维修养护方案的制定［J］．科技视界，2014(28):341－341．
［3］杨军，杨克球，郭黎伟．对黄河水利工程维修养护存在问题的探讨及建议［J］．城市建设理论研究，2017(1):115－116．
［4］赵义宾，寇祖河，李克鑫．黄河水利工程维修养护质量管理刍议［J］．建筑工程技术与设计，2018(29):2507．
作者:刁汇文 张军梅 时芳欣 赵卫平 陈融旭 单位:山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心 河南黄河河务局工程建设中心 黄河水利科学研究院4 黄河水务集团股份有限公司