摘要:水利工程线路长(渠、河)、面积广(湖、库)，与行政区域交叉重叠。现行水利工程管理过程中，很多问题涉及到多部门责权义利交叉情况，水管单位作为业务管理单位，在处理问题的时候，往往受法律、法规、权利等多因素制约，难以有效地对相关问题进行处理。在此背景下，通过大量问卷调查、走访基层单位调研、对典型案例进行调查分析等全方位研究表明，依托现行河长制、健全水利工程管理系列法律、规章制度，确权、明权、明责，以有效公平的法律手段来归顺众多边界问题，是今后水利工程管理需要重点关注解决的问题。
关键词:边界权利;确权;明责;河长制;水利工程
1我国水利工程管理现状及特点
我国是一个疆域广大、水资源丰富、以农牧业为主的国家。为促进社会经济发展，60多年来，我国兴建了众多水利工程，建成了功能完善的防洪、灌溉、供水等水利工程体系，在防汛抗旱、生活供水、农业灌溉、工业生产、水力发电、水资源与水环境保护等方面发挥了重要作用。报告中把“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代中国特色社会主义发展建设的基本方略，把水利摆在基础设施网络建设之首，深化了水利工作内涵，指明了水利发展方向。但是，随着社会经济的不断发展，水利工程管理中的诸多问题亦更加尖锐突出:大量水利工程特别是中小型水利工程管理不到位，维修养护严重缺乏，效益严重衰减;对社会经济和老百姓生命及财产安全带来极大的隐患;很多交叉问题由于处理不当严重影响水管单位的运行和监督管理等。因此，加快推进水管体制改革特别是运行管理的体制机制改革迫在眉睫。主要问题归结为以下4个方面:a)大部分水利工程为综合性工程，社会、经济效益并重，公益与经营开发功能交叉，公益性资产和经营性资产混合。地方政府、水管部门、水管单位之间权责不明，导致内部运行机制不灵活，无有效的约束、激励机制，监督管理难以落到实处。b)水管单位内部机构臃肿，体制不全、权责不清，人员众多，在人员总量过剩的同时，真正急需的专业技术人员却严重短缺，无法满足现代化水利工程管理的特定需求。c)在水利工程建管过程中，相当部分小型水利工程无人员管理、无经费维修、老化失修严重;多数工程无专职管护人员，部分工程甚至未建完便遭到毁灭性破坏;不少承担防洪、排涝等特定社会安全功能的工程，财政供给缺口大，导致无法管理或管理严重缺位。虽然老百姓的经济意识增强但公共意识逐渐淡漠，忽视集体利益，违规用水、用地等现象严重，再加上缺乏有效的管理，导致大量水利工程基础设施使用功能退化加剧。d)农村基层水利工程管理人员数量不足、综合素质更是普遍偏低。随着近年来国家对水利的重视与关注度逐步提高，水利工程项目也在不断增加，水利工程技术人员和管理人员的空缺也就更加突出。
2我国水务现行管理体制与机制
我国涉水事务管理是水利行政管理部门和流域管理机构按照国家对责权的划分进行管理。流域管理机构是水利部按照河、湖的流域范围而跨行政区域设置的水行政业务管理部门，受水利部委托在所辖流域内行使水行政管理权限，为水利部直属派出业务管理机构。根据我国境内河湖水资源、水环境、水工程特点，主要采用行政管理与流域管理、直接管理与委托管理相结合的管理体制。对水利工程，既有地方政府行政管理、又有流域管理机构的业务管理;对于水环境水生态，有环保、水务、市政等部门的行政权责义交叉及跨行政区域交叉;而对于水电工程，即隶属于集体企业，又受与工程所在河道相对应的地方水行政部门及流域管理机构的管理，而工程所在地地方政府却往往无权管理，从而导致责权不分、义利不明，监管无序的情况，限制了我国水利事业的健康发展。虽然从我国现行与水相关的法律法规来看，对于这些问题，可以根据属地管辖和权属管理原则，各部门根据职能职责，由承担主要责任的部门牵头，组成解决问题的工作组，分类别解决，关键问题在于最终责任由谁承担并落实到位。在实际案例中，往往体现出来的是由于行政干预、相关平级行政部门不配合、不作为、地区司法不统一而导致的司法不公、行政不力等滋生助长了不良风气，损害了管理单位(人员)以及可能第三方人员(单位)的物质、精神甚至生命健康等利益。
3国外水利工程运行管理经验借鉴
纵观世界上相对发达国家一些比较好的做法值得我们借鉴学习。日本采用集中协调与分部门行政的水资源管理体制，独立设置环境省，下设水质保护局，总理直接管理水资源开发利用。由日本中央政府对一级河流按流域所在区域任命管理者，负责水域的保护和整治活动，政府内阁直属单位国土厅下的水资源部为水资源日常管理的最高协调部门。政府对河湖实行以流域范围为管理基准的集中管理与分散管理相结合的管理模式。因此责任具体、分工明确，管理体制机制完善，能够及时有效协调人力资源对环境进行监督、监控，有利于及时发现问题并处理。澳大利亚、新西兰两国的水资源评价、开发利用、水权交易、水价制定等，均由各级政府通过水法令进行监督、管理。地方政府首席执行官可随时取消、修改所颁发的取水许可证，对水污染等问题实行一票否决制。法国的水管体制与我国基本类似。但法国的最高水务管理部门生态部却不同于我国的水利部，生态部直接受总理领导，所有涉水生态、交通、能源、环境等相关事务均直接由生态部管理。河湖水量水质、生态环境、湿地保护、防洪供水等事务均由流域管理机构统一管理，而不受限于区域行政管理的干预干涉。此种模式避免了多部门的权责重复与交叉，简政、明权、明责，值得借鉴。美国、澳大利亚、加拿大等国也采用行政管理与流域管理相结合的管理制度，但有一个行政权力高于同级行政及流域管理机构权利的环境部门，由于环境保护部门处于领导地位，很多相关部门责权利的交叉推诿问题就得以简单明了处理。
4我国水利工程运行管理中的典型问题
4.1水库河道内伤亡的责任与赔偿
多年以来，下河游泳、捕鱼、私自采砂等导致的人员淹死、溺死现象屡屡出现，而水管单位不得不按照相关法律法规承担赔偿责任等，特别是一些水管单位行政上不属于当地政府管辖的。2016年，在不同的地方，同样是在水库私自下水不慎溺亡事件，一个地方法院判决赔偿，而另一个地方判决不赔偿。类似的环境条件，几乎完全相同的意外事件，却是完全不一样的处理结果，不得不令人深思。
4.2水利工程(坝顶、堤顶)管理、防汛应急抢险通道与社会交通之间的矛盾
很多水利工程(坝、渠道、堤防)顶部具有交通功能，且与周边交通融为一体。在日常充分发挥其服务社会的公共交通功能，在工程运行的特定阶段(维护、防汛抢险等)作为工程用交通功能，此时，二者就会产生矛盾，特别是大量的地处人口密集地区的中小型水利工程，附近亦无其他可供备用的交通辅助通道，随时间推移而变成一个突出矛盾。
4.3河道正常清淤与违规采砂
河道受来水影响，水流不顺畅的河段易造成泥沙淤积，如果不及时进行合理清淤，必然导致河道的泄流能力逐渐减弱，增加未来的洪灾隐患。而大多数河道淤积物都是基建需求量很大的砂石料，河道清淤与开采砂石料之间的责权义利变得错综复杂，危及河道安全、环境安全及社会秩序。
4.4违规违建问题突出
在很多水利工程区域，由于有山有水，环境优美，因此成为修建各类高档住宅、餐饮娱乐设施的地方，严重破坏工程区域内生态环境。而水利工程管理单位受权力制约，很难对这类问题进行合理合规合法的处理，特别是对于一部分行政等级较低的中小型水利工程，此类问题尤为突出。
4.5其他工程与水利工程之间的矛盾
随着社会经济的不断发展，土地资源日益紧张，不同行业之间的发展导致工程建设在空间布局、水环境、水生态与工业尾(废)水排放，交通道路、市政综合管理等之间的矛盾日趋突出。在前几年的案例中，有多处在河道上修建的桥梁对河道的行洪、防洪产生较为严重的影响，由此导致了不良后果及经济损失。
5对策及建议
5.1范围确权是基础
水利工程由于数量庞大，分布面积广、边界线长而复杂，确权难度高，一些老旧工程由于历史原因没有权责明确，一些新建工程由于体制、管理等原因也未能完善确权，导致工程边界管理权限不明。因此，为推进科学有序管理，确权即成为当务之急，包括管理范围(边界)的确切界定标识，责权义利的明确界定等，可借助于历史设计建设资料、现行法律法规、国内外经典案例经验、现代信息技术等共同有效地完成确权问题。
5.2简政放权是重点
河道管理的行政许可、行政收费、行政处罚等，除国家管理权限和跨区县(自治县)涉河建设项目审批外，应当全部下放到市县水行政主管部门，保证管理清晰明确有效，执法高效透明。
5.3索源追责问责是关键
由于水的流动性而带来一系列典型问题，比如，河道上游某行政区域内被污染后的水对下游另一行政区域内的水体、水环境造成污染而引发的系列问题，应探索建立有效的索源追责问责并且能真正落实才是解决问题的根本，而利用现代科技与信息技术的监管手段，已让索源变得简单方便快捷。
5.4全面实施河长制是核心
我国全面推行的河长制，是一套全新的、正在逐步完善的水利工程及水资源管理机制。它是以水流域或区域为对象，以河长为最高责任人，并辅之于长效监督监管与责任追究，对河湖进行全面监督管理的管理体制，是有效解决现有水利工程管理特别是边界交叉事务管理的有效途径，彻底解决了行政权力交叉、区域交叉、问题交叉的诸多矛盾。但现在全面推行的河长制还不够健全完善，其中心工作聚焦于水和水环境，对水利工程管理边界权利与义务没有得到应有的重视，或者说，还需要一定时间来探索完善并有效推行。要真正将河长制落到实处，第一要建立完善河长制组织管理机构，第二要完善相关法律法规，第三要完善配套的监督管理追责问责体制机制。
6结语
由于水在时空分布上的流动性等特点，因此与水有关的问题始终处于动态变化中。如何有效地对水资源、水环境、水工程等涉及的诸多社会问题进行科学、合理、合法而有效地处理，是一个复杂的系统工程，需要从体制、机制、法治等方面进行全方位系统研究分析。现正全面推行的河长制仍处于发展完善阶段，对于水利工程管理边界问题，没有过多涉及到。在现有的涉水法律法规文件中，虽有相关条款，但法律效力、执法者的行政、法律权利等诸多问题，导致现实很多问题在处理上比较困难。因此，需要相关部门大力配合协调，通过测绘、计算机等技术手段界定相应水利工程权利人的责权范围和内容，着力解决水利工程所有权边界模糊、使用权归属不清、水利工程空间保护难、监管难等问题，探索研究制定相关科学合理的制度(政策或法律法规)，从而推动我国水利工程管理工作更健康有序的发展。
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作者:田明武 张磊 王君勤 杨超 单位:四川水利职业技术学院 四川省水利科学研究院节水所