陕西省历史上曾经是森林茂密、水草肥美、气候温和的丰腆之地。千百年来，由于战争等人为因素的破坏和自然灾害，森林植被屡遭破坏，生态环境严重恶化，水土流失日益加剧。全省水土流失面积为10.75万平方公里，占国土面积的52.3%。年输人黄河的泥沙量达8亿吨，占三门峡以上地区输沙量的一半;省内长江流域面积占长江流域面积的4%，年输沙量却高达1.2亿吨，占长江输沙量的12%。脆弱的生态环境，严重地制约了我省经济社会的可持续性发展。1997年8月，总书记作出了“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示。1999年8月，朱榕基总理亲临陕北视察，提出了“退耕还林(草)，封山绿化，个体承包，以粮代贩”的政策措施。中央领导的英明决策，极大地激发了全省人民加快生态环境建设的巨大热情。四年来，全省上下同心协力，有计划、有步骤地开展了大规模的农业生态环境建设，取得了一定的成效。全省用于生态环境建设的投资达38.1亿元，其中各级财政投人12.5亿元;完成综合治理面积1.9万平方公里，退耕还林还草476.1万亩，宜林荒山造林210.7万亩，封山育林222万亩，新修农田4%.98万亩，建骨干淤地坝62n座，治理580条小流域。
一、主要做法和措施
以天然林保护工程、退耕还林还草工程为主体的农业生态环境建设工程，是一项政策性强、涉及面广的系统工程。财政部门如何发挥职能作用，切实做好支持农业生态环境建设工作，是财政支农工作中需要不断研究和探讨的重要课题。
(一)加大宣传力度，提高思想认识根据中央领导指示精神，陕西省省委、省政府多次召开会议，专题研究贯彻落实的措施，决定把生态环境建设作为实施西部大开发的切人点和首场战役来抓，在全省范围开展了对生态环境建设的重大意义、政策措施、实施方法、典型经验的学习和宣传活动。各级财政部门认真学习，深刻领会，从讲政治、讲全局的高度，加强对实施天然林保护和退耕还林还草工程，治理水土流失，改善生态环境重要性的认识，增强了工作的积极性、主动性和创造性，全省很快形成了思想统一，上下共识的良好局面。
(二)参与制定规划，明确建设目标按照省委、省政府的统一要求，财政部门积极参与农业生态环境建设规划的制定工作。对农业生态环境建设中各项经费支出的范围、标准及资金投入，进行反复地测算、论证，并配合有关部门，编制了《陕西省天然林保护工程实施方案》和《陕西省生态环境建设规划》。规划提出，以改善生态环境、提高综合生产能力、提高城乡人民生活质量、实现可持续发展为目标，以科技为先导，以流域为单元，以县为基本单位，以陕北黄土高度丘陵沟壑区和北部风沙区为重点，以植树种草、搞好水土保持为中心，把生态效益放在首位，实现生态效益、经济效益和社会效益的协调统一，促进国民经济和社会可持续发展。1999一2010年，全省要完成25度以上坡耕地的退耕还林还草1674万亩;新增森林面积达到4395万亩，使森林覆盖率提高到43%;新增灌木林585万亩，新增草场面积3079万亩，使林草覆盖率达到65.7%。总投资297.5亿元，其中各级财政投入274亿元，通过退耕、造林、种草、治沟等措施，使全省水土流失得到有效控制，农业生产条件得到明显改善，基本实现三秦大地山)，}秀美。
(三)千方百计筹措资金，确保工程建设需要陕西省是经济欠发达省份，财政困难，投人是制约我省生态环境建设的突出问题。近几年来，各级财政部门认真履行职责，千方百计筹措资金，加大对生态环境建设的投人力度。
1.认真做好项目前期论证，争取中央立项。财政部门与有关部门一起，按照《规划》的要求，认真进行项目的前期论证工作，择优筛选项目，严格按照项目申报程序向国家有关部委申请立项，争取支持。
2.优先落实配套资金。在预算安排上优先保证生态环境建设的投人。1999年以来，省财政在安排支农支出预算时，通过调整农业内部支出结构，将生态环境建设配套资金，单列项目，优先安排。地县财政也能按照要求将生态环境建设资金列人地方预算。三年来，全省地方财政累计落实生态环境建设配套资金5765万元。
3.灵活调度资金，保证重点项目的支出。1999年，退耕还林(草)项目资金在中央未下达之前，为了保证工程按进度实施，省财政在十分困难的情况下，调剂2400万元用于延安、榆林、商洛地区的退耕还林还草工程启动。在全省天保工程实施方案未正式出台前，我们对天保工程中的森林管护事业费、基本养老保险补助费、政策性社会性支出补助费、下岗职工分流安置费四项费用，采取预拨的方式，及时拨付项目实施单位，解决了天保工程实施单位职工生活问题，确保了社会稳定，有力地促进了天保工程的顺利实施。
(四)严格资金管理，强化监督检查
1.建立健全规章制度。近年来，财政厅先后制定了《陕西省天然林保护工程财政资金管理实施细则》、《陕西省退耕还林(草)资金报账制管理办法》和《陕西省退耕还林(草)粮食供应管理办法》;与省林业厅联合下发了我省《关于进一步加强天然林保护经费管理与监督的通知》，为天然林保护工程和退耕还林还草工作顺利实施提供了制度保证。
2.专户管理，封闭运行。为了保证生态环境建设资金及时足额到位，我省对天然林保护资金、退耕还林(草)资金统一实行专户管理，专人负责，专账核算，封闭运行。杜绝了截留挪用，保证了生态环境建设专项资金的及时到位和安全运行。
3.实行报账制。按照《陕热点探讨西省退耕还林(草)资金报账制管理办法》的规定，根据省里批准下达的退耕还林还草项目实施计划，实行国家对退耕户每亩20元现金补助在县级财政部门报账、50元种苗费补助在县级林业部门报账的办法。报账程序是:现金补助，由县财政部门依据各级政府逐级认定的退耕还林(草)检查验收结果和各村组填写的《退耕还林(草)合格面积及资金补助数量明细表》、《退耕还林(草)农户登记卡》、《退耕还林(草)钱粮兑现证》，向退耕户兑现;种苗费补助，由种苗供应单位依据退耕户领取种苗登记表和检查验收后认可的合格面积到县级林业部门报账。
4.强化检查监督。生态环境建设工程实施以来，为了保证资金安全运行，我们与林业厅制定下发了《关于立即开展全省重点林业工程资金检查工作的通知》，对生态环境建设资金实行年度审计制度，从而保证了资金的专款专用。(五)支持治早兴水工程，提高造林种草成活率我省生态环境脆弱的地区大多集中在干早半干早地区，水的问题，直接制约着我省的生态环境建设。从1997年以来，我们按照“南塘北窖关中井”的思路，重点解决建设中的缺水问题，财政累计投人2.4亿元，群众自筹2.9亿元，修建了20.6万眼水窖、3210口井、1.1万个塘、53.6万平方米的集雨场，缓解了生态环境建设中的用水矛盾。同时省财政每年投人500多万元资金，进行人工影响天气，增加降雨量，提高造林种草成活率。#p#分页标题#e#
(六)围绕生态建设，积极支持农村产业结构调整在突出生态效益的前提下，我们注意把生态环境建设与农村产业结构调整有机地结合起来，从实际出发，因地制宜，发挥优势，宜林则林，宜牧则牧，发展壮大主导产业，在有条件的地方，积极引导群众开发二、三产业。在具体实施中，我们将全省生态环境建设划分为五个类型区域;在榆林北部风沙区，植树种草，改良风沙农田，发展沙产业，建设田、林、路配套、高产稳产的农副产品商品基地，形成沙地绿洲生态农业;在陕北黄土高原丘陵沟壑区，实行荒山、陡坡地造林种草，缓坡地、沟坝地建设高产稳产基本农田，发展设施农业，形成林草—果树—良田生态经济复合系统;在渭北早原沟壑区，建设基本农田，保护天然林资源，封山育林，发展节水农业，形成林果田综合开发相结合的良性农业生态系统;在关中平原区，建设和完善农田林网，保护天然林资源，推广现代农业技术，提高农产品单位面积，产量;在陕南秦巴山区，有计划、有步骤地使陡坡地退耕还林还草，缓坡地修建石坎梯田，发展经济林特，同时加大江河治理力度，保护高产农田。地处秦巴山区的商洛地区兴起了七大林特基地、四大中药材基地，主导产业总产值10.35亿元，占农业总产值的35%，农民从主导产业中获得纯收人7.5亿元，人均349元，占农民人均纯收人的31%。
(七)发挥政策引导作用，调动社会力量参与生态建设的积极性在实施生态环境建设地区，我们按照“谁退耕、谁造林(草)、谁受益”的原则，明晰产权，全面推行个体承包政策，落实造林、种草管护责任。对宜林荒山荒地，采取拍卖、承包、租赁、股份合作的方式，吸引社会各界投资;对退耕地，延长土地使用权至九十九年，并按照“谁退、谁造、谁受益”的原则，落实植树种草责任。以合同方式规定国营林场、集体、农民、企业等承包主体对项目拥有实施建设的自主权和建成后的受益权，明确了承包主体的责权利关系。国有林区实行承包管护责任制，签订合同，责任到人。对集中连片、便于管护的区域设专业护林员;对于比较分散，便于家庭管护的，由家庭承包管护。这些政策，极大地调动了社会各界、工商个体、私营企业、单位及个人参与生态环境建设的积极性。西安兴昌牧工贸公司承包使用延川县刘马乡屹塔村10373.6亩坡地和5(XX)多亩沟边塌地30年。四年来，打坝淤地4(X)亩，种植牧草9000多亩，种植柠条30(沁亩，栽植红富士矮化苹果2《X旧多亩，舍饲养羊l0(X)只，对原有的川坝地配套水利设施，使该村人均达到2亩高标准的基本农田。昔日光秃秃的山岭变成了“山顶戴草帽，山腰缠果带，山脚粮瓜菜，户户有牛羊”的生态建设模范村，公司与农户走上了共同富裕的道路。
二、几点体会
(一)财政支持生态环境建设，要坚持“三个结合”
1.坚持国家投人与集体、个人投人相结合，多渠道筹措资金。生态环境建设是生态、社会、经济效益兼具的社会化建设工程。必须坚持以国家投入为主，同时，通过优惠政策，合理运用市场调节机制，采取多种方式，鼓励国营、集体、私营、外贸企业和个人积极参与或承建生态环境建设工程项目，建立多元化投人机制，多渠道筹集资金。首先，要本着“谁投人，谁收益”的原则，采取个体承包、以粮代娠、公司加农户等灵活多样的方式，明确不同收益主体对建设和治理环境的责权利关系，积极引导广大农民群众和社会力量参与生态环境建设。其次，要充分运用财政补助、财政贴息、财政配套等财政杠杆作用，对群众和社会力量直接从事或参与的生态工程，给予一定的补助，吸引社会力量投资生态环境建设。再次，要通过制定切实可行的优惠政策，鼓励社会各界参与生态环境建设。
2.坚持生态环境建设与农村产业结构调整相结合，促进农村经济发展。随着天然林保护、退耕还林还草等生态建设工程的实施，农村产业结构和生产方式发生了根本性的转变，已由传统的以粮食生产为主、突出经济效益的生产结构，逐步向以植树造林种草为主、强调生态效益的生产结构转变。财政支持生态环境建设，必须与支持农村产业结构调整有机地结合起来，一方面，要加快造林种草的步伐，进一步加强农田水利基础设施建设，保护森林资源，防治水土流失;另一方面，要积极培育区域特色主导产业，支持发展经济林特、草产业和生态旅游业等产业，增加农民收人，促进农村经济全面发展。3.坚持生态环境建设资金与其他专项资金相结合，提高资金使用效益。生态环境建设是一项系统工程，需要各部门密切配合才能取得事半功倍的效果。在资金使用上，要按照“用途不变、渠道不乱、统筹安排、各记其功”的原则，将各类农业专项资金有机地结合起来，统筹安排，合理使用，形成合力，以发挥资金的规模效益，提高资金使用效果，促进生态环境建设快速发展。
(二)财政支持生态环境建设，要处理好“三个关系”
1.处理好生态效益与经济效益的关系。生态环境建设是一项社会公益事业，经济效益比较低。如果单纯地考虑生态效益，就不能调动广大群众的积极性，就会失去广泛的群众基础。如果单纯的考虑经济效益，又会回到乱垦滥牧、乱砍滥伐的老路上去。生态环境建设与群众利益密切相关。生态环境较差的地区，也是经济相对落后的地区。因此，既要着眼于全局的生态环境建设，又需要兼顾当前利益，正确处理两者的关系，把生态环境建设当作一项开发性的事业来办，通过开发式的治理，推动生产的发展和经济的繁荣，帮助群众脱贫致富，以确保退得下、还得上、稳得住、不反弹、能致富。
2.处理好“被子”与“票子”的关系。“被子”与“票子”的关系问题，实质是增加植被覆盖率与增加农民收人的关系问题。生态环境建设国家要“被子”，农民群众增收要“票子”。从根本上讲，两者是一致的，但目前对单个农民而言，两者还有一定的矛盾。国家优先选择“被子”，因为它事关可持续发展;而农民由于收人水平较低，则往往优先选择“票子”，常常以牺牲“被子”换取“票子”。只有在增加“被子”过程中能够获得“票子”时，农民才乐意为荒山盖“被子”。因此，要协调好“被子”与“票子”的关系，把能够为农民带来“票子”的“被子”项目，作为切人点，大力支持，优先发展。#p#分页标题#e#
3.处理好生态建设与林区稳定的关系。发展林区经济，确保林区稳定是林区经济实现可持续发展的关键。在工作中，我们充分发挥财政职能作用，正确处理生态建设与林区稳定的关系，使天然林保护工程顺利实施。一是增加财政投人，增设管护林点118个，增加专职护林人员924人，使用国有林区的管护人员达到7453人，既有效地保护了森林资源，又安置了职工;二是按照财政部、国家林业局《关于做好森工企业下岗职工一次性安置工作的通知》要求，制定了我省森工企业一次性安置计划和办法，利用法律、行政和经济手段分流安置森工企业下岗职工4497人;三是利用财政投资和贴息贷款，扶持森工企业转产，投资2800多万元，完成转产项目7个，安置职工560余人。
(三)财政支持生态环境建设，必须取得领导的重视和群众的广泛参与
1.必须取得领导的支持。领导的重视，部门之间的密切配合，是生态环境建设顺利开展的前提。生态环境建设涉及范围广、资金投人量大，规划的编制、相关措施的顺利实施，都需要各级党、政领导的高度重视和部门之间的密切配合。财政部门要紧紧依靠各级党委、政府，配合业务主管部门，切实做好工程建设的相关工作，解决存在的突出问题和实际困难。要明确部门工作责任，采取切实有效措施，以保证生态环境建设工作的顺利实施。
2.必须取得群众的支持。群众的广泛参与和支持是生态环境建设顺利进行的基础。农民群众是生态环境建设的主体，是政策的最终执行者和承载者，只有通过好的政策建立利益驱动机制，才能调动他们治山治水的积极性。要认真落实以粮代贩政策，及时兑现退耕还林还草的粮食、现金和种苗费补助，落实天保工程的森林管护事业费、基本养老保险补助费和政策性社会性支出补助费，明晰产权，按照“谁退耕、谁造林(草)、谁受益”的原则，全面推行个体承包等一系列政策措施，调动农民群众对生态环境建设投人的积极性。只有这样，才能使生态环境建设工作深人人心，群众才会积极主动地实施生态环境建设项目。
