作者：沈伟 单位：中国刑事警察学院
自从治安学正式产生至今，学界始终没有停止对作为社会科学的治安学的性质和功能的探讨。有学者认为治安学的本质就是控制，从治安概念的历史流变、治安学的知识体系、治安行为的实质、治安业务的范围、治安权力和措施以及治安的价值分析等方面均体现了控制的本质[1]。如果把治安学放到更为广泛的政治领域来审视的话，治安学过多地倾向于效率、规划、目标等一系列的警察职业的特征，更多是服务于统治和管理民众，而公民参与、协商、公民主动投身治安事务、授权公民和民主过程的思想在治安学的理念中退居其次。然而，研究治安学不能仅注重操作层面的社会治安控制[2]，还应关注包括培育公民的治安意识、治安组织、治安参与、自律机制等治安软环境建设。
20世纪80年代以来，“社会资本理论”（socialcapitaltheory）由经济学、社会学领域迅速向政治学、管理学等领域延伸，成为许多学科普遍关注的理论，治安学针对此一理论的回应取得了一定的进展。如有学者从构建社会治安防控体系新范式的视角探讨社会资本与治安防控的逻辑关系[3]，并且提出当前社会治安防控体系最具意义的是以社会资本提高为框架的社会人际互动和心理沟通整合机制的实现。有学者从社会冲突的有效化解的视角探讨社会资本对于社会秩序构建的建设性潜质[4]。有学者积极探讨将社会资本概念引入到治安学中涉及的理论问题，包括概念界定、逻辑关系、主要内容以及概念范畴的理论意义和价值蕴含等，并且认为社会资本概念可以开阔治安学的理论视野，可以为治安学的功能和性质提供一种新的解释范式[2]。特别是宏观———群体层次上的社会资本理论更是关注一个社会组织、一个国家如何才能成功地创造出有利于自身发展的生存环境，如何能有效快捷地运用各种社会资源以实现自身预定的发展目标，以及如何能够形成健康的社会交往关系和良好的社会风尚。加之政治学家将社会资本等同于乡镇、城市甚至国家这样共同体中的“公民精神”（civicness）以后，社会资本更是具有社群和民族特征的意涵。无论是东方国家还是西方国家，都在致力于推进治理过程的民主化，即使承认发展中国家不得不依靠强势政府推进政治民主的发展，需要政府介入和干预社会，但也并不意味着始终坚持管理主义的取向，不去寻求集体行动中的民众参与与沟通，只重视社会资本存量的保持，而忽视社会资本增量的培育。
一、对治安学社会控制功能的反思
国内治安学界通常从警察的社会功能的单一视角来看待治安的本质[5]，认为治安学的控制本质来源于罗斯《社会控制》和萨姆纳《民俗论》等著作中的社会控制概念，通常指社会组织体系运用社会规范以及与之相应的手段和方式，对社会成员的社会行为及价值观念进行指导和约束，对各类社会关系进行调节和制约的过程。没有社会控制，社会不可能存在，“所有的社会问题都是社会控制问题”。[6]罗斯将其表述为“社会对个人有计划的支配以及为实现社会生活的某种功能而实施的支配”[7]，我国治安学界基本认同“社会控制就是通过社会权威的力量，依据社会规范并采用相应的方式和手段，协调、指导和约束社会群体及其成员的行为，进而维护社会秩序的过程。”[8]然而，与工业社会的形式化法律相比，社会控制的原初含义大多与原始社会、共同体中的习惯和风尚相联系，罗斯的社会控制理论更加强调社会对人的动物本性的控制以限制人们发生不利于社会秩序的行为，因此关于社会控制的讨论主要涉及关于社会秩序的保守主义观点以及各种隐藏巧妙的限制和统治形式，其中贬抑和批判的意味更为浓厚[9]。
在后续的著作中社会控制更是专指外在的强制控制，“社会控制是社会生活的规范方面，它是对不轨行为的界定和反应，如禁止、谴责、惩罚和赔偿”。[10]不同的政治意识形态在违法和犯罪的成因以及控制途径上存在不同的理念，对于失范行为的性质和范围也存在不同的界定，使得刑事司法和治安行政实践中对于惩罚和规制的功用存在不同的立场。经典保守主义犯罪学观点强调理性个人在犯罪过程中的自由选择，突出犯罪人的道德瑕疵，进而要求个人为其行为负责，并且依赖惩罚来管制具有主观恶意的犯罪人。基于经典犯罪学保守主义社会控制哲学在政治上不可避免倡导国家在施加惩罚上积极主动的威权主义角色，韦伯认为“国家是成功地在给定领土内对暴力的合法使用享有垄断权力的人类共同体，将暴力的垄断视为国家的内核”。[11]从国家角度来讲，社会控制是维护统治秩序而采取的各种制度、政策和手段，成文法律对犯罪的控制是社会控制的最后一道防线。“人们之所以会服从某种强制、某种规则或某种秩序，完全是因为他们相信这些外在力量中所包含的、与社会行动者的主观意义取向相吻合的意义结构”。[12]现代社会创造了外部的正式的社会控制机制，警察和法官就是实施社会控制机制的职业。“所有政府都以警备、军队、警卫和监狱的形式维持对于集中的暴力手段的控制”[13]，对国防、法院、警察、监狱这些领域的国家垄断权形成现代国家的合法性和政治认同的一个方面。但有西方学者认为，美国20世纪60年代以来由警察、监狱等实施的社会控制并未带来人们对规范的遵守，反而失范行为的标签作用强化了失范行为的特征。
与之形成对照的是20世纪中期一度在美国兴起的自由主义的观点，其倾向于将犯罪的原因归结为不利的社会条件，其社会控制哲学主张对“病态”的犯罪人和社会进行治疗和治理，依靠积极的社会政策而非司法政策来预防和控制犯罪。特别是犯罪学近年来最重要的创新之一就是发现公民素质的衰落与犯罪率之间存在着直接的联系[14]。人们习惯于重视抢劫、伤害、暴力等严重犯罪，忽视轻微违法和公共秩序紊乱造成的积累性的后果。在欧洲和美国的城市，当人们被问及他们感到烦恼的问题时，住在比较混乱的街区的居民往往会谈到废弃的汽车、乱涂乱画、、小青年组成的流氓团伙等现象。“一个城市生活和社会交往的结构受到破坏的街区将变得越来越脆弱，很容易受到更多的失序行为和严重犯罪的影响。”[15]同样，美国的吉诺维斯案件也反映了人们对于法律的过度依赖，形成现代社会的通病。该案件正是由于邻里关系没有被调动起来而导致了个体权利的落空和法律干预的延迟[9]。由于国家权力的垄断，社会的自我管制和调节机制没有得到有效建立和调动，导致邻里关系难以发动起来，致使在个人主义权利观中权利的实现必须依托于国家法律和权力的运作，共同体内部的凝聚力逐渐衰竭，个人成为社会中只发生法律关系的孤立原子。#p#分页标题#e#
治安学秉承社会控制的社会功能固然一方面与警察职业有关，“警察存在的目的：社会控制。无论就提供服务、执行刑法而言，还是预防混乱恢复秩序而言，警察都是社会控制的机构”[16]，然而更重要的是与对社会控制的片面理解密不可分。尽管庞德也使用其同事罗斯的“社会控制”的概念，认为“在近代世界，法律成了社会控制的主要手段。在当前社会中，我们主要依靠的是政治组织社会的强力。我们力图通过有秩序和系统的适应能力，来调整关系和安排行为”。[17]可是庞德并不是在经济学家长期用来指称运用政治组织社会的强力去刻意计划和指导经济过程的意义上使用这个概念，而是指通过我们每个人的同胞的压力而对每个人施以的控制，不论它是无意识的和不自愿的还是直接和有目的的[18]。社会控制不是政府的控制，而是人人通过法律对于社会的控制；社会控制不是主体超然于外的控制，而是系统主体和控制主体的合一；社会控制不是政府对民众的控制，而是包含了对于政府自身控制的方式；社会控制的维度是两维的，是对公权领域和私权领域控制的结合；社会控制①不是对越轨行为的规制和处理，不是仅仅为了秩序而控制，承担维护公共秩序、加强社会管理、解决社会纠纷的任务，还要承担维护公民权利的任务，恰恰是前者着眼于现实社会问题的实际解决，在很多情况下可能影响或忽视个体权利。在我国社会主义法制现代化建设过程中，也有学者提醒人们要对“国家主义”保持应有的警惕。[19]另外，作为公共物品的社会治安的提供渠道同样面临着集体行动的困境。一方面，如果社会治安单纯依靠政府的公安机关来提供，则政府本身面临的危机和困惑如机构膨胀、负担沉重、过度规制等难以应付社会的多元化需求；另一方面，如果动员全社会参与社会治安的供给，则又必须克服“搭便车”的问题①。如何在社会治安秩序维护和提供方面超越集体行动的困境，也是传统社会控制视角难以回答的问题。治安学必须认识到，成功的制度设计固然重要，但是制度运行的社会文化条件同样不可忽视。
二、社会资本理论及其宏观转向
“社会资本”是从新经济社会学演化出来的一个具有影响力的概念。传统的主流经济学把社会发展等同于经济增长，可是“市场失灵”阻断了依靠物质资本的扩张推动社会发展的思路，计划和政府的失灵又使企图通过政府对经济发展的干预的思路面临危机。因此，资本理论本身就必须符合社会发展的要求，合逻辑地寻求完善的新途径。社会资本理论就是在这种背景下产生的。20世纪80年代以来，社会资本成为重要的社会学、政治学甚至是跨学科的概念。皮埃尔•布迪厄、詹姆斯•S.科尔曼、罗伯特•D.普特南、弗朗西斯•福山等学者都对其有自己的见解。研究者们多把社会资本的研究集中在个体或者微观层面来理解，分析的焦点是个人如何在社会关系中投资以及为了产生回报，个人如何获得嵌入在关系中的资源。
哈佛大学政治学教授普特南把社会资本纳入政治学的研究视野，并且尝试在整个社会范围内使用这个概念，将研究视角放到群体的宏观层次。本文也是在这个意义上理解社会资本的概念②。他提出“社会资本就是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[20]195由于宏观层次的社会资本理论强调集体行为或组织行为的重要性，“对社会的繁荣以及所谓的竞争力至关重要，但是它的最重要的影响力不在经济生活中，而在社会和政治生活方面”[21]，强调信任③、规范和网络的重要性，因而本身对于社会的稳定和发展具有十分重要的意义。“表现为公民参与规范与网络的社会资本可能是保持经济发展和政府效能的一个基本前提”。可见，公民共同体及其公共精神是宏观社会资本理论的一个重要假设，它延续古典共和主义传统，不再歌颂自由主义的个人主义和个体权利，而是主张以他人的条件为自己的条件，在更为广泛的公共需要的背景下理解自我利益。在普特南看来，不同存量的社会资本影响社会的经济发展和民主建设，国家应该努力创造条件重新构建信任关系和社会协调的共识性规范④，重新构建公民的社会网络，累积社会资本以维持社会稳定。普特南通过对现代意大利南北政府绩效差异的研究发现，富裕程度和经济现代性方面的巨大差异不是地区政府绩效的一个重要原因，他强调的是地区的治理质量与该地区的“公共精神”之间存在更重要的关系，“公民共同体与制度绩效和地区富裕程度的关系如此紧密，以致很难在统计的意义上把它们对生活的满足感的影响区分开来，不过这三者中，公民性的影响是最大的”。[20]131而且普特南还认为，当用公民传统和以往的社会经济发展来预测当前的社会经济发展水平时，发现公共精神实际上远较经济发展本身更为准确。在意大利公共精神发达的地区，社会信任长期以来是伦理道德的核心部分，它维持了经济发展的动力，确保了政府的绩效。在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。当然信任也不是平白无故产生的。普特南认为在现代社会中，信任能够从互惠规范和公民参与网络这两个相互联系的方面产生。互惠规范又分为均衡的互惠和普遍化的互惠，前者强调人们同时交换价值相等的东西，而后者强调交换关系的持续性和特定时间的不均衡性。普遍化的互惠是具有高度生产性的社会资本，遵循这一规范的社会共同体具有更高的解决集体行动问题的能力。
公民参与的网络对于信任的产生同样重要。社会都是由一系列人际沟通和交换网络构成的，其中有正式的网络，也有非正式的网络。有的以横向联系为主，它把具有相同地位和权力的行为者联系在一起；另一些以垂直联系为主，它将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系中。普特南认为社会网络中以横向为主的公民参与网络越密，越有利于为了共同利益而合作。公民参与网络特别是横向的网络可以减少人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，体现了以往合作的成功。公民参与网络从价值取向上看其终极目标并不是国家权力的效率优化，也不是个人利益的最大化，而是以公共利益为目标对权力和权利的超越。连接人们之间的纽带是公共利益，成员发自自愿而非强制主动参与公共利益的实现和维护。尽管普特南社会资本理论的宏观转向具有明显的社群和民族特征，引起了人们的广泛注意，但同时也招致批评者的尖锐批评。如波茨认为社会资本作为共同体和民族的特征，同时既是原因也是结果。#p#分页标题#e#
“它导致了像经济发展以及犯罪减少这样的积极结果，而且其存在来自同样的结果。那些治理良好，并且经济发展的城市之所以这样是因为它们有高的社会资本；贫困城市缺乏这种美德。这是一种循环论证”，并且认为“社会资本在理论上的最大魅力在于个人层面”。[22]必须承认将社会资本当作时髦词语来使用肯定是不行的，但忽视其理论解释能力和人文价值也是不理智的。正如有学者认为的社会资本在中国问题的研究中富有价值[23]，而且认为鉴于中国社会的特殊性，中国社会资本的培育需要从两个方面着手：一方面要对现有的社会资本存量进行改造，发掘传统社会资本的积极效用；另一方面是利用制度创新增加现代意义社会资本的规模。首先是把公民的权利落到实处，保护公民权利，同时培养公民意识、公民精神，倡导公民对公共事务的参与意识；其次，在发展现代市场经济的同时，推动公民社会的发育，扩大民间组织的广泛性和行动的有效性；最后，在规范政治权力的使用范围、严格限制政治权力对社会关系渗透的同时，发挥政治权力应有的正当作用。正如博克斯的论断，“我们已经进入了一个新的时代，这个时代的特征就是公民拥有更大的控制权，由公民自我决定社区未来愿景及达到愿景所需的政府结构的公民治理的时代。”[24]
三、培育宏观社会资本：社会治安控制隐性功能
美国社会学家默顿在其中层功能分析范式中创造性地提出“显性功能”与“隐性功能”的概念来说明社会行动主观动机与客观社会后果之间的关系。默顿认为“显性功能是有助于系统的调整和适应的客观后果，这种适应和调整是系统中参与者所预料、所认可的；反之，隐性功能是没有被预料、没有被认可的。”[25]隐性功能的概念使观察者不再只注意某一社会行动是否达到其所宣称的目的，而注意到另外一系列后果。例如，研究一种新的工资制度，考察它有没有达到减少人事变动与增加产量的目的，则属于研究显功能；考察它有没有达到“增加战争意愿”、“购买战争债的意愿”、“对其他种族群体的容忍”等，则属于研究隐性功能。如果认为治安学中的社会控制功能是其显性功能的话，那么社会治安控制行动中产生的后果将同样影响社会资本的规模和状况，是其不能忽略的隐性功能。普特南在研究时也强调，如果认识到社会资本是重要的，那么它的重心就不应该放在增加个人的机会上，而必须把注意力放在社群发展上，为各种社会组织的存在留下空间。政府政策无论其预期目标是什么，都应该检验他们对社会资本产生的间接影响。社会资本不是有效的公共政策的替代物，而是这种公共政策成功的前提，在某个方面还是它的结果。
社会资本是通过国家和市场发挥作用的，并且与他们形成了互动关系，并没有取代他们。明智的政策能够鼓励社会资本的形成，而且社会资本也会提高政府行为的效率。研究者应该试图找到鼓励社会资本形成和利用已有的资本的更为实际的方法。[26]和谐社会是在社会正义价值和规则的引导下，公民个人及群体的正当权利和利益能够得到充分表达和维护，国家权力机构能够对社会利益冲突进行有效协调和整合，各个社会利益主体能够自由、平等和谐共处的社会。[27]有学者认为将社会资本引入到社会治安问题解决之中，其现实意义和价值蕴含主要体现在三个方面[2]，即可以拓宽治安学研究的领域，更加注重公民治安意识、治安组织、治安参与、自律机制和治安环境等文化因素；可以使治安学与社会学的结合找到一个新的契合点；可以优化社会治安综合治理的政策和社会治安的功能。一个国家或者地区的社会资本状况一方面是历史的遗留物，另一方面也是体制和制度运行的结果，社会资本的形成和有效运行，对政府功能、公民参与、制度创新、社会规范和社会凝聚力等都将产生影响，以信任为本质特征的社会关系网络和道德网络建构的社会资本，在治安学的框架内可以通过整合组织行为以及协调集体行动而形成巨大的社会力量。正是在这个意义上，我们说治安学在关注社会良性运行发展以及关注社会治安有效治理的过程中，也必须关注宏观社会资本的培育，关注治安行动的隐性功能。
第一，治安行动要能够促进治安实体之间的和谐。治安实体包括治安主体和治安客体两个相互联系和作用的方面。和谐的治安主客体关系是治安权力合法性的必然要求，其基础就是普遍信任。西方学者区分了特殊信任和普遍信任。前者是以血缘、亲缘、地缘等亲情关系为基础，形成狭隘的非正式规则。普遍主义信任则是打破了特殊主义信任的限制，经由普遍的抽象的权力规范建立起来。在社会治安领域，普遍信任经常体现为治安主体或者公安机关的公信力，如“天津艾滋病扎针”事件就是一个典型的普遍信任缺乏的案例。[28]作为社会生活中的一个危机事件，其由于传闻造成的社会性恐慌是极度危险的。当社会安全面临危机事件的冲击的时候，必须具有公信力的权威性说法，以使人们形成正确的判断。问题的关键是权威说法来迟，不利于社会稳定；权威说法公开，社会成员还是会将信将疑。在构建和谐社会的背景之下，必须弥补这种信任结构的缺失，使社会治安实体之间在信息公开、执法监督、治安参与等方面建立和培育普遍信任的沟通和合作机制，积极促进治安实体间的和谐。
第二，治安行动要能够促进互惠规范的形成，弥补公民参与网络的缺失。互惠原则在中国历史悠久，是中国社会关系的基础，中国人相信人与人之间行为的相互性应该如因果关系一样确定。“中国人做事时通常期望得到回报。为他人做的好事经常被认为是所谓的‘社会投资’，希望为此得到不菲的回报”[29]。在中外社区警务模式中一个普遍化的项目是邻里守望（NeighborWatch），该项目的目标是：（1）通过合作和参与保护地方邻里的安全；（2）在社区邻里范围留心发现任何可疑行为并向警察报告。[30]一个和谐的社会不仅需要国家和政府立法方面的法律法规，更需要社会成员在长期交往中形成的包括自由、平等、诚实、履行诺言等互惠规范。例如有学者已经借鉴经济学群论的研究成果提出社区治安群理论[31建构社区内必须相互依赖的治安治理组织和个体之间为达成共同的治安目标而在知识、技术、资源等方面结成互补关系，并以此为基础形成以降低社区治安体系内部的互动成本、克服本为壁垒、取得超值效益为主要特征的社区治安网络。在治安实践中探索和借鉴多元主体协商治理的关系模式，逐渐式微警察作为治安管理行政权威的色彩，理顺多元主体在社会治安秩序维护中的互动结构。#p#分页标题#e#
第三，治安行动要能够利用制度创新扩充社会资本的存量。宏观社会资本不能替代法律，社会治安各种关系和网络中的信任、规范只能是社会主义法治的有效补充，它必须以社会的制度化为基础。要增强公安以及政府机关的管理水平和运行效率，利用现有的社会资本资源的优势①和制度创新，建立新型的社会关系网络和合作关系。如确认娱乐场所行业协会，其作为新生事物，一方面要在政府机构改革和职能转变中承接政府转移的为娱乐场所服务的职能，行业自律和维护娱乐场所合法权益的职能，加强自身管理的职能；另一方面，要承担维护行业场所的治安稳定，收集各类治安情报信息，积极参与社会治安管理的职能。无论政策还是法律层面，都应积极推动公民社会的发育，培养公民意识和公民精神，鼓励参与意识。
四、结语
如果认为科学发展观是解决人与自然的关系问题的话，那么构建社会主义和谐社会则是更注重解决人与人之间的关系问题，社会秩序的治与乱归根结底取决于人与人之间关系的和谐与否。治安学的理论研究和实践过程必须突破传统的社会控制显性功能的单一视角，树立社会资本意识和培育社会资本的意识，关注共同利益为基础的人际关系和普遍信任，避免社会资本存量的减少，充分体现治安学显性与隐性的双重功能。
